la propiedad colectiva de la tierray

LA PROPIEDAD COLECTIVA DE LA TIERRAY
LAS COMUNIDADES CAMPESINAS DEL PERÚ
Zulema Burneo de la Rocha
CEPES
I.
Análisis a nivel comunal
En el Perú, las únicas organizaciones que poseen tierras de propiedad y uso colectivo son las
comunidades campesinas y las comunidades nativas, asentadas las primeras en la costa y en
la sierra del país, y las segundas, en la selva amazónica. En el presente estudio nos
referiremos sólo a las comunidades campesinas, pues las nativas merecerían un estudio
aparte. Además, el peso relativo de las comunidades campesinas es mayor, tanto en número
de comunidades y familias campesinas, como en superficie terrestre, entre otras variables.
1.1 Las comunidades campesinas del Perú
En el Perú existen 5828 comunidades campesinas reconocidas 1 , las cuales se asientan
mayormente en la sierra centro sur del país (70%). Éstas ocupan cerca del 40% de la superficie
agropecuaria del país 2 y albergan a más de cuatro millones y medio de habitantes, lo cual
representa más del 60% de la población rural 3 . Son importantes abastecedoras del mercado
interno nacional, y su participación en la oferta agropecuaria nacional oscila entre el 25 y el
30% del valor bruto de la producción. De otro lado, son depositarias de un gran conocimiento
sobre cultivos andinos y variedades que son patrimonio cultural y genético.
Las comunidades campesinas son las instituciones más importantes del ámbito rural, además
de ser uno de los pocos espacios organizativos que se han mantenido vigentes en el país, en
un contexto caracterizado por la debilidad institucional. Asimismo, cumplen un papel importante
en la modernización de las áreas rurales. A pesar de sus limitaciones, los comuneros han
construido con sus recursos e iniciativa, más escuelas y kilómetros de caminos rurales que la
inversión pública
Las comunidades tienen un gran potencial modernizador, sin embargo se encuentran al
margen de las agendas públicas y resultan invisibles para la mayoría de la sociedad peruana.
Una explicación para ello es la aparente convicción de nuestras autoridades de que no es
posible -o al menos poco viable- desarrollar el sector agrícola y las áreas rurales del país,
impulsando la pequeña agricultura. Y, de otro lado, de que las comunidades campesinas tienen
características estructurales que impiden su modernización y desarrollo y, consecuentemente,
que no contribuyen al desarrollo del país.
1.2. Tenencia y propiedad de la tierra
1.2.1 Historia de la comunidad campesina y de la propiedad de sus tierras
La propiedad colectiva de la tierra de las comunidades campesinas tiene su origen desde
tiempos de la Colonia. Durante el S. XVI se agrupó a la población indígena en las entonces
llamadas “reducciones de indios” -inspiración de las formas de organización de la comuna
ibérica-, lo cual significó una concentración urbana de los ayllus del Incanato aún dispersos,
con el fin de tener a disposición mano de obra barata, asegurar el abastecimiento agrícola,
facilitar el cobro de tributo, entre otros. Pero en las reducciones se respetaron una serie de
1
Dato proporcionado por el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT), en febrero del 2005.
III Censo Nacional Agropecuario (1994).
3
Según el Directorio de Comunidades Campesinas del PETT (1998), existen 1’041,587 familias comuneras. El
promedio de miembros de una familia rural es de 4.46, según el Censo Nacional de Hogares 2002. La población
rural del Perú, al 2002, es de 7’ 445 mil habitantes, según el Anuario Estadístico “Perú en números” (versión
electrónica, 2004)
2
costumbres y formas de organizar la producción de la población indígena que provenían del
ayllu.
Las reducciones fueron legalmente abolidas durante los primeros años de la República, dando
pie a la expansión de las haciendas y latifundios. Sin embargo, la persistente lucha campesina
por la recuperación de sus tierras hizo innegable la existencia de un grupo indígena importante
y organizado. En 1920, las comunidades fueron legalmente reconocidas como “comunidades
de indígenas”, y la propiedad de sus tierras fue declarada imprescriptible. A pesar de ello, la
expansión de las haciendas continuó, hasta que en 1968, una Reforma Agraria abolió el
sistema de hacienda, y entregó tierras a las empresas agrarias -creadas bajo dicho contexto- y
sólo al 17% de comunidades campesinas. Posteriormente, y al verse poco favorecidas por la
Reforma Agraria, las comunidades campesinas del sur tomaron las tierras de las empresas, las
cuales fueron desapareciendo paulatinamente. Desde 1968, se cambió la denominación de
comunidades de indígenas, por comunidades campesinas, pues el Gobierno Militar de Velasco
consideró que lo que definía a los comuneros era su carácter de campesino y no de indígena,
término que, por lo demás, tenía connotaciones peyorativas.
A pesar de los grandes cambios históricos, políticos y normativos, buena parte de las
características de la organización social de las reducciones se mantuvo hasta la fecha en las
actuales comunidades campesinas. Una de dichas características es la tenencia colectiva de la
tierra, cuya propiedad formal es reconocida por el Estado.
1.2.2 Tenencia de la tierra
Las comunidades campesinas definen su existencia, tanto formalmente –a través de la
legislación de comunidades- como en la práctica, en tanto son poseedoras de un territorio
común. Existe una identificación histórica territorio-comunidad por parte de los comuneros que
deriva de las múltiples luchas y reivindicaciones por la tierra que les pertenecía desde tiempos
de la Colonia. Este vínculo con su territorio se expresa de forma más tangible en la propiedad
de la tierra, derecho que el Estado otorga y garantiza a las comunidades campesinas.
Las comunidades campesinas tienen completa libertad para elegir las formas en las que sus
tierras serán administradas. La legislación no define formas ni procedimientos para ello, sino
más bien, señala que las comunidades “son autónomas en su organización, en el trabajo
comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras, así como en lo económico y
administrativo...” 4 .
A pesar de que la propiedad de la tierra es enteramente colectiva, la tenencia de la misma está
organizada en buena medida en parcelas de conducción individual/familiar. Aparte de las áreas
parceladas, existen siempre áreas de dominio colectivo o comunal. Según Guillermo Valera,
cerca del 79% de las tierras de las comunidades son de uso colectivo, y sólo el 21% son de
usufructo familiar 5 . Sin embargo, las tierras de uso agrícola se concentran en las parcelas
familiares y las de conducción comunal son básicamente áreas de pastoreo y superficie no
agrícola (formaciones rocosas, áreas desérticas, etc.).
Los espacios comunales
Las áreas de aprovechamiento comunal de la tierra están usualmente conformadas por dos
espacios: un área de pastoreo y un área -mucho menor en dimensiones- de producción
agrícola.
En el caso de las áreas de uso agrícola, la Directiva de la comunidad –o, en su defecto, un
Comité de comuneros conformado especialmente para dicho fin- es la encargada de organizar
el trabajo y de dirigir la distribución de la producción obtenida. Todas las actividades vinculadas
al trabajo en la parcela –preparación del terreno, siembra, deshierbe, cosecha, etc.- se realizan
4
Constitución Política del Perú 1993. Artículo 89.
Valera, Guillermo. “Las comunidades campesinas vistas desde el III CENAGRO”. En: Comunidades campesinas y
desarrollo sostenible. Lima: Grupo ALLPA, 1998.
5
2
a través de faenas comunales (jornadas de trabajo colectivo realizadas por turnos por todos los
miembros adultos de la comunidad).
En ocasiones, los trabajos colectivos vinculados a la tierra y a las actividades productivas se
desarrollan como parte de rituales y ceremonias que reafirman la identidad del grupo, a la vez
que son de utilidad para las familias productoras. La limpia de acequias, la herranza de
animales y el rastrojo son ejemplos claros de ello.
La producción obtenida es destinada a la venta y llevada a las ferias locales o a los mercados
regionales para su comercialización. Las ganancias obtenidas son administradas por la
Directiva y utilizadas para distintos fines de interés comunal, como la organización de las
fiestas patronales u otras festividades locales; la realización de trámites comunales
(formalización de la propiedad, atención judicial a conflictos, inscripción de autoridades y
documentos en registros públicos, entre otros).
Las áreas de pastos comunales también pueden generar un ingreso para la comunidad. En
algunas comunidades, las zonas de pastoreo son alquiladas a bajos costos a los comuneros
que no tengan tierras suficientes para su ganado, o cuyos pastos requieran periodos de
descanso. En otros casos, la comunidad organiza las áreas de pastoreo en estancias que
pueden ser utilizadas gratuitamente por los comuneros, manejando un sistema de rotación del
ganado para controlar la degradación y crecimiento del pasto.
Resumiendo, entonces, encontramos que existen dos figuras en cuanto a la colectividad de las
tierras. La primera se refiere a la tierra sobre la cual poseen un título de propiedad y una
inscripción formal en los Registros Públicos (propiedad colectiva). Ésta es reconocida por los
comuneros y por el Estado peruano, mas no enteramente aprovechada colectivamente por los
miembros al interior de la comunidad. La segunda se refiere a la porción de propiedad colectiva
de la comunidad que es efectivamente manejada de forma comunal o para el beneficio de la
colectividad (tenencia colectiva).
Queremos puntualizar ahora algunos aspectos que se refieren exclusivamente a la importancia
y/o beneficios de la propiedad colectiva de las comunidades, y que hemos agrupado en
aspectos internos y aspectos externos. Entre los internos tenemos que i) La identificación de
los comuneros con su comunidad se encuentra en el vínculo con el territorio que ésta ocupa,
con lo cual muchas veces tierra y comunidad aparecen como una unidad 6 , y ii) La posesión de
parcelas familiares declina frente a la propiedad comunal en situaciones de conflicto: Linderos
con comunidades vecinas, instalación de empresas extractivas, expropiación por parte de
terceros, etc. Y entre los externos, tenemos que i) Las comunidades necesitan poseer un
territorio común para ser legalmente reconocidas por el Estado, y ii) En la medida en que la
propiedad de la tierra es comunal (colectiva) se encuentra legalmente exenta del pago de
impuestos a la propiedad predial y cuenta con un nivel mayor de protección por parte del
Estado 7 .
La conducción familiar
Las familias comuneras manejan pequeñas parcelas al interior de la propiedad comunal, como
si fueran de entera propiedad individual/familiar. Esta forma de tenencia de la tierra, no es de
reciente data: los primeros estudios realizados sobre comunidades campesinas, a inicios del
siglo XX, describen esta misma forma de organización. Inclusive, los historiadores afirman que
al interior del ayllu incaico, cada familia disponía de tierras para el usufructo familiar.
De esta manera, las parcelas familiares son heredadas al interior de la familia, generación tras
generación. Asimismo, las familias pueden traspasar, vender y alquilar sus parcelas, o bien,
comprar parcelas a otras familias, siempre y cuando pertenezcan a la misma comunidad. Las
formas y montos para las transacciones son fijados por las familias interesadas.
6
7
Alejandro Diez. “Interculturalidad y comunidades”. En: Debate Agrario N° 36. Lima: CEPES, 2003.
Las tierras comunales son legalmente imprescriptibles.
3
Diríase entonces que las familias son usufructuarias en la comunidad, pero con calidad de
propietarias de las parcelas que trabajan. Este hecho se refuerza cuando los estudios de autopercepción revelan un alto porcentaje de comuneros que se identifica como propietario de su
parcela. Según Guillermo Valera 8 , el 40% de los comuneros se declaró propietario de su
parcela y, de ellos, el 60% dijo tener título de propiedad sobre la misma (refiriéndose al
certificado de posesión). Ello no significa, sin embargo, que no se reconozca a la comunidad
campesina como propietaria. De hecho, todos los comuneros reconocen a la comunidad
campesina como última propietaria de las tierras, y saben que será la institución comunal la
que se ocupe de defenderlas en caso de haber problemas con terceros (por ejemplo, frente a
empresas y concesiones mineras). De este modo, lo que dentro de una visión occidental puede
resultar contradictorio, resulta válido para las comunidades campesinas: la propiedad individual
de una parcela no excluye la propiedad de la misma por parte de la comunidad en su conjunto.
Los tamaños de las parcelas familiares varían según la comunidad, pero también al interior de
una misma comunidad. Una familia posee, por lo general, varias parcelas distribuidas en
distintas áreas y pisos altitudinales del territorio comunal, lo cual le permite adoptar estrategias
de diversificación y de descanso de las tierras. En promedio, una familia puede poseer 5
parcelas, las que pueden sumar un total aproximado de 5.4 ha, considerando tierras agrícolas,
ganaderas y algunas áreas no cultivables 9 . Sin embargo, existen también familias o comuneros
que cuentan con reducidas porciones de tierra, y algunos incluso son comuneros sin tierra, que
deben emplearse vendiendo su fuerza de trabajo como jornaleros de las parcelas de terceros.
En ese sentido, encontramos una segunda “contradicción”: La tierra, siendo de propiedad
comunal, pertenece a todos los comuneros, sin embargo, hay comuneros que no poseen tierra
para trabajar.
La intervención comunal en las decisiones individuales
La comunidad campesina, a través de sus órganos de gobierno, puede intervenir en la toma de
decisiones productivas y en el manejo de las parcelas familiares. La injerencia de la comunidad
en las decisiones productivas es, sin embargo, muy distinta de una a otra comunidad e, incluso,
al interior de la misma, según si se trata de tierras bajo riego, de secano o de pastoreo. El
control comunal tiende a ser menor a medida que la parcela familiar cuenta con mayor
tecnificación o inversión por parte de sus posesionarios, y por tanto, mayores rendimientos
productivos. En las tierras bajo riego, las cuales se encuentran a bajas altitudes (0 – 2500
m.s.n.m.), la intervención comunal es mínima. En las tierras de secano, a mayor altitud que las
anteriores (2500 – 3500 m.s.n.m.), la comunidad puede tener niveles más altos de control,
fijando tiempos para la siembra y la cosecha, definiendo los productos a ser trabajados en una
campaña agrícola o estableciendo determinadas prohibiciones. Finalmente, en las tierras altas
de pastoreo (3500 – 4500 m.s.n.m.) la comunidad puede establecer sectores específicos para
el pastoreo de los animales, definir áreas de descanso y formas de rotación.
El control comunal sobre la producción de las parcelas familiares es en muchas ocasiones
motivo de conflicto entre comuneros de una misma comunidad, cuando la comunidad
campesina restringe las posibilidades de desarrollo individual de las familias comuneras. Si
bien no existe un estudio actualizado sobre la función reguladora de la comunidad sobre la
posesión las parcelas y sobre el control de su producción, es sabido que la tendencia ha ido
hacia la disminución de dicho rol.
A pesar de las contradicciones y tensiones entre lo colectivo y lo individual, las comunidades
cuentan con una serie de ceremonias y ritos que reafirman su pertenencia a la comunidad y a
un territorio colectivo. Las ceremonias de reafirmación de los linderos son el ejemplo más claro
8 Valera,
Guillermo. “Las comunidades campesinas vistas desde el III CENAGRO”. En: Comunidades campesinas y
desarrollo sostenible. Lima: Grupo ALLPA, 1998.
9 Ibid.
4
de ello, en donde las autoridades comunales o la comunidad entera recorren los límites del
territorio comunal para verificar sus hitos y linderos 10 .
1.3 Organización y poder
Al interior de la comunidad no todos poseen los mismos recursos ni viven en igualdad de
condiciones. La imagen de la comunidad campesina como el mejor ejemplo de socialismo ha
sido siempre una utopía. Las diferencias entre comuneros se expresan por los recursos con los
que cuentan pero también por las diferencias de poder que se desenvuelven en su interior, y
que son producto de las primeras. Existen familias tradicionalmente más poderosas que otras,
cuyos representantes son los que usualmente ocupan cargos dirigenciales.
Son órganos de gobierno de la comunidad campesina, la Asamblea General, la Directiva
Comunal y los Comités Especializados. La Asamblea General es el órgano principal de
gobierno y está integrada por todos los comuneros mayores de edad; ésta tiene atribuciones
normativas, atribuciones relativas a la gestión económica y atribuciones electorales, en otras
palabras, es la reguladora de la vida comunal. Cada dos años, la Asamblea debe elegir a sus
representantes, los que serán parte de la Directiva Comunal. La Directiva Comunal es el
órgano responsable del gobierno y administración de la Comunidad, y está constituida por un
presidente, un vicepresidente, un secretario, un tesorero, un fiscal y uno o más vocales.
Finalmente, los Comités Especializados son órganos de ejecución y apoyo que surgen ante
alguna necesidad particular, por ejemplo, ante la necesidad de organizar los turnos de riego, de
atender conflictos por linderos, de organizar las elecciones comunales, de llevar a cabo una
actividad festiva, etc. Otros cargos que escapan a la organización interna de la comunidad,
pero que son el nexo con el gobierno central son el Teniente Gobernador (representante del
Ejecutivo), el Juez de Paz (representante del Poder Judicial), entre otros eventuales.
La Asamblea Comunal expresa el carácter colectivo de la comunidad. De hecho, parte
importante de la vida comunal es regulada por la Asamblea, la cual imparte control social sobre
las decisiones individuales/familiares. Según lo explica Laureano del Castillo, las decisiones
familiares no pueden contradecir ni eliminar el soporte comunal, incluso en la propiedad de los
recursos, por tal razón, las decisiones sobre el uso y destino de los recursos deben ser
consensuales 11 . Sin embargo, éstas no siempre lo son. El peso de las opiniones de
autoridades y líderes comunales -usualmente con mayor nivel educativo que el resto de la
población- suele ser mucho mayor y puede imponerse sobre la voluntad del resto. De otro lado,
a pesar de algunos avances hacia la igualdad de género en los últimos años, las mujeres casi
no tienen ninguna participación.
1.4 Cambios sobre la marcha
Durante los años ’80 y en adelante, las comunidades campesinas empiezan a sentir el impacto
del desarrollo capitalista. No son pocos los cambios ocurridos, y algunos de ellos, afectan a la
institución comunal y, por tanto, a las formas de propiedad colectiva y de tenencia de la tierra.
Para mencionar algunos, identificamos los siguientes:
i) Diversificación de actividades económicas. La construcción de pistas y carreteras ha
acercado a los comuneros a otras localidades y ciudades capitales, articulándolos con
algunos mercados locales y/o regionales, y abriendo más posibilidades de diversificación de
las actividades económicas. La articulación al mercado es, sin embargo, aún débil, la
producción de la parcela familiar continúa siendo en buena medida destinada al autoconsumo
familiar. Lo que sí produce una diferencia importante es la diversificación de actividades no
10
Alejandro Diez. “Interculturalidad y comunidades”. En: Debate Agrario N° 36. Lima: CEPES, 2003.
Laureano del Castillo. Titulación de las comunidades campesinas: CEPES, ALLPA y la problemática comunal. En:
Debate Agrario N° 36. Lima: CEPES, 2003.
11
5
agropecuarias. Los comuneros se abren campo como obreros, comerciantes, carpinteros e
inclusive empleados públicos, dependiendo de la relativa cercanía a las ciudades.
ii) Migración de los jóvenes. La migración es un fenómeno interno que viene aumentando en
los últimos años. Numerosos estudios reflejan que las familias comuneras prefieren que sus
hijos estudien fuera de la comunidad y se dediquen a actividades distintas a la agropecuaria,
mas no que pierdan la condición de comunero, única forma de poder conservar las parcelas
en herencia. Si la migración de los jóvenes comuneros sigue en aumento, en unos años más,
el campo se verá desprovisto de mano de obra y las comunidades irán reduciendo
paulatinamente sus miembros.
iii)
Migración estacional. Un segundo tipo de migración es la realizada por los hombres
desde que tienen edad y fuerza para dedicarse a las labores agrícolas. En algunas zonas del
país, los comuneros se trasladan a las zonas de selva para emplearse como jornaleros en las
chacras de café, cacao y coca, en tiempos de cosecha. Esto ha traído como consecuencia lo
que muchos autores han llamado la feminización del campo: las mujeres comuneras se
quedan a cargo de la conducción de la parcela y de todas las actividades productivas, antes
de dominio exclusivamente masculino. Este fenómeno se reforzó con la violencia política
vivida en el país.
iv)
La inversión minera. En el Perú, desde hace algunos años atrás, la actividad minera ha
ido aumentando progresivamente. Entre 1991 y 1997, los derechos mineros titulados
aumentaron de 2 millones 258 mil hectáreas a 15 millones 597 mil hectáreas. Uno de los
grupos poblaciones más afectados con este boom minero han sido las comunidades
campesinas, de las cuales cerca del 55% (3126 CC) se encontraban a fines de la década
pasada en zonas de influencia minera 12 . Los impactos de la minería sobre las comunidades
campesinas han sido muchos y muy diversos.
La propiedad colectiva de las comunidades campesinas es afectada, pues las explotaciones
mineras suelen ser a tajo abierto. La comunidad no puede oponerse legalmente al
otorgamiento de una concesión minera; a lo mucho, puede reclamar un pago por las tierras
en las que no podrá trabajar mientras dure la explotación y otro adicional por indemnización
en caso de ser dañada alguna edificación de la comunidad. Bajo este contexto no extraña
que el departamento de Cajamarca, en el cual se ubica el más grande productor de oro de
América Latina y segundo en el mundo, tenga un índice de pobreza de 77.4% y de 50.8% de
pobreza extrema 13 .
v)
Escasez de tierras. En los últimos años, un problema que aqueja a las familias
comuneras es la escasez de tierras de conducción familiar para otorgar en herencia a sus
hijos. Como ya hemos señalado, la suma de todas las parcelas de conducción familiar
difícilmente supera las 2.5 ha, lo cual incluye tierras agrícolas, de pastoreo y en ocasiones
tierras no cultivables. Los jóvenes comuneros son los más perjudicados con este problema,
ya que reciben con mayor frecuencia áreas de menores dimensiones de terreno. En la sierra
sur del Perú, en el departamento de Puno, ya se han formado organizaciones de jóvenes sin
tierra, que exigen la redistribución de parcelas que aún se encuentran en manos de empresas
creadas durante la Reforma Agraria.
vi)
Titulación individual de las tierras comunales. Los cambios legales producidos abrieron
un nuevo escenario para las comunidades campesinas, promoviendo la liberalización del
mercado de tierras, otorgando facultades a las comunidades campesinas para disponer
De Echave, José, Víctor Torres. “Hacia una estimación de los efectos de la actividad minera en los índices de
pobreza en el Perú. Lima: Cooperacción, 2005.
13
José de Echave, demuestra en su libro “Hacia una estimación de los efectos de la actividad minera en los índices de
pobreza en el Perú” (2005) que los departamentos que tienen mayor aporte de su actividad minera en el PBI minero
nacional, tienen los índices de desarrollo humano más bajos.
12
6
libremente de sus tierras (vender, arrendar, hipotecar, parcelar etc.) 14 . La posibilidad de
fraccionar formalmente la propiedad comunal ha generado expectativas entre los comuneros
en cuanto a la obtención de títulos de propiedad individual. Visto desde un ángulo, la
titulación individual formalizaría lo que ya viene ocurriendo en la práctica, esto es, la
conducción familiar de las parcelas al interior de la comunidad. Al decir de algunos
comuneros, el título individual los liberaría del control social que aún ejerce la comunidad
sobre las decisiones productivas, les permitiría solicitar créditos a entidades financieras y
bancos. Todo lo anterior, no implica, sin embargo, que los comuneros deseen la disolución de
la comunidad.
El tema de la titulación individual ha generado grandes controversias a distintos niveles, al
interior de las mismas comunidades, al interior de los gremios campesinos, de las ONG y
entre los hacedores de políticas. De hecho lo que líneas arriba se muestra como beneficios
de la parcelación es discutible, a lo que se suma una contraparte importante de impactos que
habría que evaluar antes de tomar una decisión.
Muchas interrogantes se derivan de los escenarios que podría generar la titulación individual
de tierras comunales. Lo cierto es que líderes comunales y representantes gremiales a
niveles regionales y nacionales tienen una fuerte postura contraria a la titulación individual de
las tierras. Ellos reclaman incluso la vuelta al proteccionismo de la propiedad comunal, con lo
cual la comunidad campesina no tendría libre disponibilidad de sus tierras. Existe, por tanto,
algún nivel de desfase entre la opinión de los comuneros y la de sus representantes; es por
ello necesario indagar sobre las diferentes posturas, no sin un trabajo previo de información a
la población comunera sobre las posibilidades y riesgos de la titulación individual.
1.5 Análisis Global
Este complejo sistema de tenencia de la tierra cuenta con beneficios y algunas limitaciones que
ya hemos mencionado anteriormente. En términos generales, sin embargo, debemos precisar
dos aspectos:
Un elemento central que proviene de la propiedad colectiva de la tierra de las comunidades
campesinas es su capacidad de representar a sus comuneros en la defensa de la propiedad
frente a situaciones de conflicto. Esta capacidad se ha percibido con mayor fuerza durante los
últimos años, en los que las comunidades empiezan a organizarse y a reclamar sus derechos
frente a las explotaciones mineras. Lamentablemente, sin una legislación que contribuya al
respeto de sus derechos y a la equidad en la distribución de los beneficios, los logros que
pueda alcanzar la institución comunal tienen un techo bastante pequeño. Un segundo aspecto
importante, que funciona adecuadamente es el mantenimiento de áreas de trabajo colectivo,
gracias al cual es posible sostener la organización comunal.
La colectividad, sin embargo, deja de funcionar cuando limita las iniciativas de desarrollo de
sus comuneros, generándose conflictos internos. Como hemos señalado, la comunidad tiene
algún nivel de injerencia sobre las decisiones productivas, aunque ello depende, en buena
medida, de si se trata de parcelas bajo riego, de secano o de pastoreo.
En cualquier caso, la titulación individual puede resultar una tarea titánica. No olvidemos que
las parcelas familiares se encuentran distribuidas en distintas de zonas y pisos ecológicos del
territorio comunal y que, en no pocas ocasiones, existen problemas limítrofes con las parcelas
vecinas. El universo aproximado de parcelas familiares de comunidades campesinas es de 3
millones, repartidas en 711 mil 500 unidades agropecuarias a nivel nacional 15 . De otro lado, en
14
Como veremos más adelante, la Constitución anterior (1979) declaraba las tierras comunales como inembargables,
imprescriptibles e inalienables.
15 Valera, Guillermo. “Las comunidades campesinas vistas desde el III CENAGRO”. En: Comunidades campesinas y
desarrollo sostenible. Lima: Grupo ALLPA, 1998.
7
algunas comunidades campesinas, llegar a un acuerdo sobre la titulación individual generaría
grandes conflictos internos, pues, como hemos señalado, no todos los comuneros cuentan con
las mismas tierras, ni en extensión ni en calidad del suelo. La titulación de parcelas otorgaría
un carácter formal a la posesión familiar que pondría en alerta a la población comunera menos
beneficiada, y las exigencias por una redistribución de las tierras no se harían esperar.
II.
Análisis a nivel nacional
2.1 Contexto Nacional
Los beneficios del crecimiento económico del país no son percibidos en los ámbitos rurales y,
menos aún, por campesinos y comuneros, la población más pobre y deprimida del país. Esto
se hace visible a través de las múltiples movilizaciones al interior del país y de los sostenidos
enfrentamientos entre campesinos y empresas extractivas. En este contexto, durante el año
2004 y en lo que va del 2005, las comunidades han tomado algún protagonismo en la agenda
pública nacional. A continuación mencionamos algunos sucesos que consideramos
importantes:
i) Las múltiples manifestaciones y enfrentamientos entre comunidades y empresas mineras que
operan en sus territorios han obligado a las empresas a retroceder en sus acciones y a tomar
más en serio el diálogo y la concertación con la población afectada.
ii) La creación, en enero del 2004, de la Comisión Especial del Congreso de la República
encargada de revisar la legislación de comunidades campesinas y nativas, y de elaborar una
nueva ley que reemplazaría la legislación vigente en materia de comunidades. Esta comisión
incluyó a congresistas, así como a representantes de oficinas públicas y a líderes de los cuatro
principales gremios campesinos del país 16 . Luego de más de un año de trabajo, a fines del mes
de abril del 2005, la Comisión Especial presentó el respectivo proyecto de ley, llamado de
Comunidades Campesinas, Comunidades Nativas y Pueblos Indígenas.
iii) La creación del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y
afroperuanos (INDEPA), en abril de 2005. Por primera vez en la historia del país se ha creado
una entidad con rango ministerial que atienda la problemática de los pueblos andinos, es decir,
con facultades para diseñar y definir políticas concernientes a las comunidades campesinas.
Su estructura y formas de operación aún no han sido definidas.
2.1.1 La legislación comunal
A partir de 1920, las diferentes Constituciones Políticas del Perú reconocen oficialmente a las
comunidades campesinas, garantizan la propiedad colectiva de sus tierras y les otorgan un
régimen de protección especial. Desde la Carta de 1933, las comunidades cuentan además
con personería jurídica.
Desde 1933 y hasta 1993, la propiedad comunal tenía carácter imprescriptible, inalienable e
inembargable 17 . Sin embargo, el proteccionismo terminó con la aún vigente Constitución de
1993, la cual dictó que la propiedad comunal tenga sólo carácter imprescriptible. En los últimos
10 años, ha sido clara la tendencia del Estado de liberalizar el mercado de tierras, incluyendo
en este propósito a las tierras de propiedad comunal. Para poner en práctica este objetivo, en
1995 se promulgó la Ley 26505 –llamada comúnmente Ley de Tierras-, la cual tuvo como
finalidad promover la inversión privada con la apertura del mercado de tierras. Dicha ley se
encargó, así, de precisar las formas en las que las comunidades campesinas podían disponer
de sus tierras.
16 Vale la pena mencionar que se trata de la primera experiencia en la que líderes campesinos participan en la
discusión y elaboración de una ley, que les compete directamente.
17 La propiedad no expira en el tiempo, no es posible venderla ni traspasarla, ni es posible embargarla.
8
Actualmente, la propiedad comunal está protegida por la Constitución de 1993. Adicionalmente,
la Ley 24657, de deslinde y titulación del territorio comunal, señala que son tierras de
propiedad de las comunidades campesinas: i) las tierras originarias de la comunidad, ii) las
adquiridas de acuerdo al derecho común y agrario, y iii) las adjudicadas con fines de Reforma
Agraria. De este modo, la legislación actual otorga el derecho de propiedad comunal y precisa
las tierras que las comunidades pueden poseer colectivamente, pero otorga a su vez las
facilidades para la fragmentación y parcelación de dicho territorio. La Ley 24656, general de
comunidades campesinas, se refiere ampliamente a la organización interna y al reconocimiento
por el Estado.
2.2 Instituciones
A pesar de que la Ley 24656, General de Comunidades Campesinas -promulgada en 1987 y
vigente hasta la fecha- establecía la creación de un instituto de desarrollo para las
comunidades campesinas, éste nunca se constituyó. La atención brindada por el Estado a las
comunidades se ha limitado durante estos años a la intervención de entidades o programas
sociales dirigidos a la población en situación de pobreza en general, tales como FONCODES 18
o los programas de Vaso de Leche y de Comedores Populares.
A pesar de la ausencia de instituciones responsables del diseño e implementación de políticas
relacionadas con las comunidades campesinas y su propiedad, en 1992 se creó por el gobierno
de Fujimori el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT), con el fin de
sanear la propiedad rural en el país, requisito indispensable para poder agilizar un mercado de
tierras.
Los comuneros consideran que el título de propiedad comunal es una herramienta importante
para defender su territorio y evitar conflictos con agentes externos o con comunidades vecinas
por la definición de los linderos. De otro lado, la formalización de la propiedad colectiva permite
a los comuneros hacer gestiones con el Estado para emprender cierto tipo de proyectos de
desarrollo comunal. En cuanto a la titulación individual de las tierras comunales, el PETT aún
no está facultado para iniciar este proceso. La tarea de titulación realizada por el PETT es
considerada fundamental para el desarrollo de las zonas rurales del país y de las comunidades
campesinas, sin embargo, su trabajo ha sido cuestionado en diferentes oportunidades.
El PETT concentra información importante sobre comunidades campesinas 19 .
Lamentablemente, los últimos datos publicados datan de 1998 y la información brindada en los
años posteriores tiene muchas inconsistencias. Si consideramos que se trata de la única
organización estatal que provee información general sobre las comunidades y su propiedad,
nos encontramos frente al grave problema que no es posible diseñar políticas adecuadas si no
se conoce a ciencia cierta el estado de la titulación y de la propiedad comunal.
La creación del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos (INDEPA) dará fin a la ausencia de organismos que velen por el desarrollo
comunal. Como hemos señalado anteriormente, este fue creado en abril del presente año. La
reglamentación de dicha ley definirá aspectos centrales, tales como la composición y estructura
del Instituto. Se sabe que el INDEPA será fundamentalmente un órgano de ejecución de
políticas públicas, con autonomía técnica y económica, que contará con un presupuesto propio.
Los gremios campesinos, grupos indígenas y otros organismos de la sociedad civil harán el
seguimiento y vigilancia a este organismo que, de contar con profesionales idóneos, tendrá un
alto potencial para el impulso del desarrollo comunal.
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El Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES) es una unidad ejecutora del Ministerio de la
Mujer y Desarrollo Social (MIMDES).
19 El PETT ha elaborado a la fecha dos directorios de comunidades campesinas (1998 y 2001), de los cuales sólo se ha
hecho público el primero. En ellos se encuentra información acerca del número de comunidades reconocidas, de
comunidades con propiedades tituladas y registradas en los Registros Públicos, del número de familias por
comunidad, de su superficie terrestre, entre otros.
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2.3 Oportunidades de reforma
La discusión sobre la vigencia de las comunidades campesinas, la propiedad de tierra y la
utilización de los recursos de su territorio ha sido retomada en los últimos meses a raíz de
numerosos conflictos entre poblaciones rurales y empresas mineras, así como por el
lanzamiento del proyecto de ley de comunidades. A esto se suma la creación del INDEPA, con
lo cual el contexto se muestra propicio para dar a conocer propuestas de ley y políticas
adecuadas para el desarrollo comunal.
La finalidad del anteproyecto de ley de comunidades es garantizar los derechos de las
comunidades campesinas, nativas y pueblos indígenas, y como principios considera el respeto
y defensa de su identidad cultural, la participación plena y democrática en el desarrollo dela
vida comunal y la vigencia de la propiedad comunal, entre otros. Se ha considerado también
los derechos colectivos de las comunidades: autonomía, identidad cultural, empleo de su
propio idioma, derecho a la propiedad de la tierra, entre otros. Los aspectos más controvertidos
de la ley son los que mencionamos a continuación:
i) Propiedad de la tierra. El proyecto ratifica el carácter imprescriptible de la propiedad de la
tierra, pero un número importante de líderes comunales del país considera que dicho principio
no basta para la protección de sus tierras. La solicitud explícita es el regreso a la Constitución
de 1979 -imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad- a las cuales algunas facciones
más radicales han añadido la inexpropiabilidad de las tierras.
De regresar a este tipo de proteccionismo, las comunidades no podrían vender sus tierras, con
lo cual, tampoco sería factible la titulación individual de las mismas. Si bien esta es la solicitud
de los gremios campesinos, no necesariamente lo es de un sector comunero que reclama
menos control sobre la tenencia de las parcelas familiares. De otro lado, sólo es posible
incorporar estos principios si se hace previamente una reforma Constitucional. En cuanto a la
solicitud de la inexpropiabilidad de las tierras, el panorama se torna más complejo, ya que
ninguna Constitución ha contemplado esta posibilidad.
ii) Aprovechamiento de los recursos. El proyecto ratifica lo señalado en la Constitución de 1993
en cuanto a los recursos naturales: son patrimonio de la Nación. Asimismo, otorga preferencia
a las comunidades para aprovechar los recursos existentes en su territorio, así como la
posibilidad de que se asocien con empresas para el mismo fin. Esto, sin embargo, es poco
factible, considerando los niveles de pobreza de las comunidades y sus reales capacidades de
explotación en, por ejemplo, casos de yacimientos mineros. Así, con relación a la legislación en
vigencia, el anteproyecto ley agrega que de no ser posible, se debe realizar una consulta previa
obligatoria a la población comunera, según el Convenio 169 de la OIT.
Un buen sector de líderes comuneros tiene una postura radical frente al tema del
aprovechamiento de los recursos. Ellos exigen la propiedad de todos los recursos existentes en
el territorio de comunidades. Otro sector menos radical, exige que la consulta estipulada en el
anteproyecto sea vinculante, es decir, que se otorgue a la comunidad la facultad de decidir si la
empresa opera o no en su propiedad.
iii) Tierra o territorio. Los términos de tierra y territorio tienen significados diferentes, sin
embargo, son habitualmente usados de forma indistinta. El anteproyecto de ley corrige la
utilización indiscriminada de ambos términos con relación a la legislación vigente, con el
propósito principal de esclarecer que la propiedad de las comunidades es sobre la tierra y no
sobre el territorio, pues ello incluiría la propiedad de todos los recursos ubicados en la totalidad
del hábitat que la comunidad ocupa. Las consultas realizadas arrojan que los líderes
campesinos exigen la propiedad del territorio.
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2.3.1 Perspectivas
Bajo este contexto cabe preguntarse qué posibilidades existen de que se retome un proceso de
reforma constitucional y que éste, además, modifique las formas de protección de la propiedad
comunal y otorgue la propiedad de los recursos a las comunidades campesinas. El Gobierno
de Alejandro Toledo ha tendido a dar continuidad a las reformas liberales del Gobierno anterior,
por lo cual una modificación constitucional como la reclamada por los líderes comunal resulta
poco viable.
Las disconformidades y demandas anteriormente mencionadas respecto del proyecto de ley de
comunidades hacen pensar que difícilmente será una propuesta avalada en todas las zonas
comuneras del país, y menos aún, por un sector campesino con posturas radicales, que
amenaza con emprender movilizaciones y paros si no son acatadas sus demandas. No
sorprenden las reivindicaciones comuneras ante la desatención sistemática de las autoridades
y gobiernos de turno, o cuando la experiencia les ha demostrado lo espinoso que resulta
defender el territorio comunal, así como obtener tratos y/o beneficios justos cuando se trata de
negociar con empresas mineras.
La coyuntura actual ofrece posibilidades interesantes para impulsar el desarrollo comunal.
Algunos aspectos a considerar en un plan de acción debieran ser la investigación y producción
de información actualizada sobre comunidades campesinas, el seguimiento a las instituciones
públicas vinculadas a la problemática comunal, y la incidencia en el proceso de consulta y
elaboración de propuestas legislativas y políticas.
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