La profesionalización de la Función Pública: los cuadros directivos

XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014
La profesionalización de la Función Pública: los cuadros directivos
Rafael Manuel Bañón i Martínez
La profesionalización de las administraciones públicas, del personal y especialmente de los
directivos no es una cuestión técnica. Tiene que ver con la política, el espacio que se conceda
a la política y el que se adscribe a la administración; con los sistemas políticos, si hay o no
democracia como forma de gobierno; con la cultura política de los partidos, como conciben los
partidos políticos la administración pública y la adopción de decisiones de gobierno; con la
modernización social, la diferenciación de las profesiones, y con el desarrollo económico y la
igualdad social. En este sentido trataremos alguno de estos extremos para contextualizar la
profesionalización de la Función Pública Directiva (FPD).
1. El área de dirección o el botín electoral
La Función Pública Directiva (FPD) se localiza en la cúspide de las organizaciones públicas.
En esta área es donde se formulan y se desarrollan, en primera instancia, las políticas públicas,
es donde se adoptan las decisiones que marcan el comportamiento organizativo. La extensión
de esta área varía según la especialización de la organización, las tecnologías que emplee y
la complejidad de sus funciones. Varía de acuerdo al tipo de función social que cumpla a la
definición jurídica y organizativa que tenga. En las empresas públicas y en las agencias o
corporaciones autónomas el área directiva es más reducida que en las administraciones
tradicionales con forma de departamentos ministeriales. En efecto, las áreas de dirección en
las empresas públicas suele ser más plana que las de los departamentos ministeriales.
El tamaño del área directiva está asociado con la finalidad organizativa, si su propósito es
producir bienes y servicios o simplemente garantizar la supervisión de la aplicación del
ordenamiento jurídico, ya que las funciones que cumple el área directiva son las de
coordinación, dirección, control y planificación, entre otras de menor importancia para nuestra
argumentación presente. La importancia de estas funciones es distinta en las organizaciones
no productivas que tienen, sin embargo, una más extensa área directiva y en las
organizaciones que producen bienes y servicios. La racionalidad de las primeras es de tipo
legal y político, no implementan “policies” de manera general, y las segundas tienen una
racionalidad de tipo económico y social. Lógicamente, en las primeras hay una innegable
autoridad política y en la segunda una autoridad económica subordinada a la autoridad política
(Bozeman, 1987, p.81). Esta diferencia también se observa de acuerdo al modelo de
administración que se adopte. El modelo continental europeo tiene un área de dirección amplia
con una estrecha reserva para la autoridad política y una extensa función pública profesional.
El modelo anglosajón, en concreto el de Estados Unidos de América, tiene un espacio amplio
reservado para la autoridad política, sin menoscabo que después se provea con personal
profesional o con funcionarios de carrera. En cualquier caso, las diferencias de los modelos
también radican en que el continental reserva espacios para cuerpos o categorías de
funcionarios y el anglosajón está centrado en la definición singular de los puestos de trabajo
para establecer competencias y modos de acceso.
La diversificación interna del área de dirección es otra variable dependiente de la racionalidad
organizativa y del atractivo político que tengan el volumen de recursos y el tipo de actividad
que desarrolle.
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De tal forma que a un mayor valor de los recursos materiales, humanos, estratégicos y
presupuestarios correspondería una mayor área directiva con autoridad política. Es decir,
tendrían un peso relativo mayor los puestos provistos por personal de estricta confianza política
frente a los que se definen por las competencias técnicas que requieren.
Las áreas directivas públicas tienen, al menos, tres tipos de ingredientes: el político, el técnico
o burocrático operativo y el mixto de técnicos de confianza política, que algunos denominan el
estrictamente directivo profesional para distinguirlo del técnico burocrático (Jiménez Asensio,
2006; Bozeman, 1987; Longo, 2013). Las responsabilidades de cada círculo o nivel directivo
son de menor a mayor, estando en la base el técnico y arriba el político puro. En todo caso, lo
que hay que destacar aquí es que esta área es donde se adoptan las decisiones estratégicas
de las administraciones públicas y donde se establecen las acciones y las políticas públicas y
su modo de implementación. Aunque tan importante como lo anterior es que precisamente en
esta área recae la capacidad de contratación de obras, bienes y servicios de las
administraciones. Este último rasgo merece resaltarlo pues no se sabe con certeza el peso
que tiene la capacidad de contratación con la definición del segmento como técnico, político o
mixto.
En suma, las dos dimensiones del área de dirección son la de la dirección propiamente dicha,
liderazgo, de las administraciones y la de la capacidad de contratación, el manejo de recursos
financieros públicos.
La ocupación de parte de la FPD por la política partidista, por los políticos, se justifica por la
naturaleza subordinada de las administraciones públicas para cumplir el programa de gobierno
de la mayoría. El sistema de botín, spoil system, sea cual sea la extensión de FPD que ocupen
se legitima por razones democráticas: la mayoría que logra formar gobierno necesita un equipo
de confianza política que les asegure la dirección, el control y la utilidad de las administraciones
públicas para su proyecto de gobierno.
Hasta aquí está claro el razonamiento, las administraciones públicas existen para servir al
gobierno y su dirección tiene que estar bajo el control directo y mediato del gobierno a través
del nombramiento de sus cuadros directivos. La práctica histórica del sistema de botín no
evidencia que la preocupación de los gobiernos haya sido esa función directiva de las
administraciones públicas con exclusividad. Por el contrario, la FPD se ha empleado en
distintos momentos y por distintos sistemas político-administrativos como un recurso para
compensar las clientelas partidistas de las mayorías alternantes y como un espacio flexible
para colocar a aliados o amigos.
La consideración de la función directiva de las administraciones sin desaparecer ha convivido
con la del botín a repartir. Ello dificulta la profesionalización de la FPD y presenta un serio
problema para su implementación, ya que profesionalización significa reglar las funciones, el
acceso y la permanencia del personal en el área directiva, una racionalidad distinta a la del
sistema de botín. Las clientelas y el botín financiero, las contrataciones, son escollos para la
profesionalización de forma directa porque forman parte de una concepción peculiar de lo
público, de una cultura preconstitucional contemporánea (que exige responsabilidad en la
acción y rendición de cuentas sobre resultados).
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2. El sentido patrimonial: La ausencia de una conciencia profesional en la FPD
El sistema de botín por tanto se asocia a un sentido de propiedad de las administraciones
públicas por los partidos que logran mayoría de gobierno. Cuando se gana el gobierno se gana
un área directiva pública, que evidentemente no es tan pública, de la que se puede disponer
para repartir prebendas. Incluso se podría sospechar que se produce una cierta venalidad de
los cargos públicos, se recompensan las ayudas financieras de campaña electoral con puestos
para personas en la FPD. Ahora bien, este modelo puro de sistema de botín o de dirección
política exclusiva difícilmente subsiste sino es en democracias débiles o en estados fallidos o
con una existencia precaria. Ya que la exigencia de rendimientos por las administraciones
requieren de personal experto en gerencia, con competencias específicas de dirección.
En este sentido, los Estados Unidos de América, principales impulsores del sistema de botín
en los siglos XIX y XX, han roto con el modelo puro y han introducido un modelo mixto,
nombramientos de confianza con cualificaciones tuteladas por el legislativo o simplemente
profesionalización de algunos puestos de trabajo del área directiva y su apertura a concurso
de mérito entre todos los ciudadanos. Este tipo de profesionalización ha sido imitado por
sistemas administrativos de varios países para garantizar que una parte de la FPD se
desarrolla por profesionales seleccionados por su mejor mérito y capacidad. Ahora bien, estas
iniciativas no resuelven más que parcialmente la dicotomía de la legitimidad políticaadministración para la gestión pública. Una vez nombrados los directivos profesionales aún
pervive la racionalidad del botín para su permanencia en el espacio directivo.
El caso de Chile es un buen ejemplo de esta tensión de racionalidades. El sistema de Alta
Dirección Pública (ADP) creado en 2003 ha consolidado institucionalmente la
profesionalización de un haz de puestos de trabajo de dirección pública mediante mecanismos
de selección meritocrática del personal pero la selección no está garantizada que se realice
sólo por expertos con criterios técnicos (Longo, 2013, p.7). De hecho los baremos que se
establecen y los evaluadores pueden ser personal cuya legitimidad es exclusivamente la
confianza política de la mayoría de gobierno. Ello sin tener en cuenta que la separación del
puesto tiene un gran margen de discrecionalidad, por mucho que la nueva provisión de la
vacante esté sometida al procedimiento de mérito.
Aquí convendría reflexionar sobre los fundamentos de la burocracia weberiana, cimiento de la
organización administrativa del Estado de Derecho. El burócrata sirve a una “finalidad”
impersonal y objetiva y obedece a las normas abstractas (Weber, 1977, p.753). Está por ver a
quienes sirven los “funcionarios” que se sitúan en la cúspide de las organizaciones públicas
después de la formación de un nuevo gobierno y no son nombrados por su mérito y capacidad
sino por ser sujetos confiables para el partido o la coalición de partidos de gobierno.
En la FPD se encuentran puestos o áreas directivas con personal cuya única legitimidad para
el desempeño es la confianza política, por personas que reúnen unos requisitos profesionales
probados, en caso de que exista el servicio civil de carrera o la función pública profesional, y
que son seleccionados por razones de confianza y, finalmente, por personal profesional que
tienen un destino rutinario en ese área. Es decir, dos colectivos se diseñan por razones de
confianza y sólo el tercero lo es por razones técnicas.
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Podría afirmarse que se produce una doble patrimonialización de la FPD. En primer lugar, la
de los puestos estratégicos de la organización que se reserva para las clientelas, su
nombramiento es político sin cortapisas de capacidad profesional. En segundo lugar, se
patrimonializa el área “profesional” de los técnicos, sean funcionarios o personal reclutado en
el mercado, incorporando la confianza a su nombramiento como directivos a través de la
cooptación de los políticos con la única restricción para su selección que su probada capacidad
técnica.
Se superpone a esta patrimonialización la dinámica partidista que es de liderazgo vertical, de
rasgos caudillistas en las sociedades menos desarrolladas, que coarta la iniciativa y la
innovación que no está iniciada o avalada por los máximos dirigentes del partido y, en todo
caso, por el Presidente del Gobierno.
En este contexto la cultura administrativa pública en el área de dirección centra sus valores en
la obediencia jerárquica y en la aspiración a la estabilidad en el puesto más que en la necesidad
del rendimiento organizativo. La conciencia de propósito común, de servicio público, está
limitada por la pertenencia a un área para cuya entrada hay que pasar por un filtro de confianza.
En todo caso, la permanencia de las personas, políticos o profesionales, en la FPD está
vinculada al periodo de la mayoría de gobierno.
Otra consecuencia del sentimiento patrimonial de la FPD es la tentación de la desviación de
fines: la corrupción. En efecto la vocación de servicio público y los mecanismos de
profesionalización difícilmente contrarrestan los mores culturales de sistemas administrativos
que se han formado después de largos periodos dictatoriales o de sistemas populistas
autoritarios. Volviendo a Weber las administraciones públicas son partícipes de culturas de
dominación distintas a la dominación legal.
La sumisión a las personas frente a la norma abstracta y el sentimiento de disfrutar un botín
son comunes a los sistemas administrativos planetarios, pero cobran especial relevancia en
los países de institucionalización tardía y débil de la función pública. Ello no quiere decir que
el Reino Unido, Estados Unidos, Nueva Zelanda, Australia y otros países desarrollados de la
órbita anglosajona o continental europea estén exentos de esta tensión entre mayoría
circunstancial de gobierno y los intereses perennes del Estado, entre la racionalidad
organizativa y profesional de las administraciones públicas y la racionalidad política de
gobierno.
Estos valores previos al Estado de Derecho y a la burocracia como organización están
presentes en el estilo de la política que con apariencia de respeto por la legalidad busca
recompensas personales en el ejercicio de la función pública.
En el discurso social y político de las democracias débiles y de la débil institucionalización de
la función pública profesional son paradigmáticas frases como No me des, ponme donde
haya, que no hacen sino representar las insuficiencias en la política de conciencia organizativa
y el predominio de la conciencia de botín.
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3. La profesionalización de la Función Pública Directiva o de los Directivos Públicos:
una estrategia blanda de profesionalización
La Carta Iberoamericana de Función Pública (2003) dice:
Los requerimientos de profesionalidad de la Administración que son consustanciales a la
función pública se extienden a la franja directiva o gerencial de los sistemas políticoadministrativos. Esta Carta entiende por tal aquel segmento de cargos de dirección
inmediatamente subordinado al nivel político de los gobiernos, cuya función es dirigir,
bajo la orientación estratégica y el control de aquél, las estructuras y procesos mediante
los cuales se implementan las políticas públicas y se producen y proveen los servicios
públicos. Se trata de una función diferenciada tanto de la política como de las profesiones
públicas que integran la función pública ordinaria. La adecuada definición y consolidación
de una dirección pública profesional son básicas para un correcto diseño institucional de
los sistemas públicos contemporáneos (Capítulo Quinto, artículo 53).
Nítidamente se establecen tres tipos de función en el segmento directivo: 1) la función política;
2) la función pública ordinaria; y 3) la función pública profesional. Aunque ésta última parece
estar superpuesta parcialmente a la ordinaria, no está bien diferenciada, pues queda pendiente
de cada sistema político-administrativo delimitarla en su segmento directivo. De hecho, hay un
mandato de definición de los puestos o cargos que deben ser de esta función profesional y
ocupados por directivos profesionales que podrán ser de la función pública o de otros ámbitos,
típicamente el sector privado de la actividad económica y mercantil.
Cuando la Carta trata las regulaciones específicas de la Función Directiva Profesional
establece un modelo específico de los que convencionalmente se consideran (OCDE, 2003,
2008, 2011).
Estas regulaciones deben definir el universo de cargos que se consideran de dirección pública
profesional, delimitándolos tanto de las funciones políticas como de los puestos reservados a
los miembros de la función pública o servicio civil ordinario. Tales normas serán de aplicación
a la provisión de cargos directivos por personas provenientes de la función pública, así como,
en su caso, a la incorporación de directivos procedentes de otros ámbitos (Capítulo Quinto,
artículo 56, los subrayados son míos).
Los dos principales modelos de FPD son el burocrático o de carrera y el gerencial o de empleo
(Jiménez Ascensio et alii, 2009; Martínez Puón, 2011; Sánchez Morón, 2009; Ortega y Maeso,
2010).
El modelo de dirección pública de carrera es cerrado. Para acceder al área directiva antes hay
que ser funcionario o servidor público, se ingresa mediante un proceso de selección
meritocrático y eventualmente se promociona hasta el nivel directivo. En el ingreso y en la
promoción se aseguran aptitudes y competencias de los individuos, la formación profesional
de entrada se complementa con capacitación a lo largo de la carrera. Los valores de la
administración pública son compartidos por estos profesionales, al menos formalmente, pues
tienen una prolongada socialización en el servicio público. Este modelo se ha asociado con el
tipo de administración pública continental europeo. El área directiva se reserva en parte para
los funcionarios superiores, típicamente para los que pertenecen a cuerpos o categorías en la
que es requisito tener titulación universitaria para su acceso.
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El modelo de dirección pública de empleo o gerencial es abierto, no se nutre sólo del personal
interno, de los funcionarios. Pueden acceder a la FPD personas de la empresa privada o del
sector de las organizaciones no gubernamentales. Se definen puestos de trabajo directivos o
departamentos y se recluta y selecciona para los puestos, no hay movilidad y carrera. El
acceso es abierto y competitivo por mérito y capacidad individual para el puesto de trabajo.
Hay que acreditar competencias gerenciales y se demandan resultados en la gestión, en
algunos casos mediante un convenio específico entre la administración y el aspirante. La
ausencia de carrera obvia la formación continua de los gerentes. No se garantiza la sintonía e
interiorización de valores públicos por los aspirantes, se enfatizan las competencias o
aptitudes. Este modelo se asocia con las administraciones anglosajonas y, en especial, con la
de Estados Unidos de América.
Pues bien, la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CIFP) se decanta por este segundo
modelo gerencial, por un modelo abierto y de puestos de trabajo frente al burocrático. Aunque
hay que hacer la salvedad del pluralismo o la mezcla de modelos que trata en el artículo 57
sobre la eficacia de la Carta (… esta Carta permiten diferentes modelos de función pública
desde el punto de vista de: …La organización de la carrera profesional de los empleados
públicos, y en especial la posibilidad de optar por sistemas de función pública de empleo o de
carrera). Salvedad que parece obligada pues las realidades de los sistemas políticoadministrativos iberoamericanos son, en general, asimilables al modelo burocrático.
Sin embargo, en el apartado de las regulaciones de la función directiva la CIFP prevé que las
condiciones de la profesionalización deberán incorporar:

Exigencias de cualificación profesional que definan las competencias precisas para el
desempeño de los cargos, así como los medios de acreditación de las mismas.

Reglas de acceso al cargo que garanticen la profesionalidad mediante la utilización de
criterios de capacidad y mérito, haciendo asimismo posible el nivel de confianza requerido en
cada caso por la naturaleza de la función.

Reglas de evaluación y rendición de cuentas, que definan mecanismos de control por
resultados, así como los criterios de apreciación de éstos.

Reglas de permanencia que vinculen ésta a los resultados de la gestión, y establezcan
alguna clase de protección frente a la destitución arbitraria.

Incentivos que estimulen la buena gestión, vinculando una parte de la compensación,
así como en su caso la promoción profesional, a los resultados (Capitulo Quinto, artículo 56).
Pero no despeja cómo se estructura la franja directiva y qué proporción debe ocupar cada una
de las otras funciones directivas que sí menciona: la política y la de los funcionarios. Lo que sí
hace es especificar cómo se reclutan, seleccionan, evalúan y promocionan los directivos
profesionales. A mayor abundamiento, la relación genérica que realiza la CIFP de la
profesionalización de los gerentes públicos no menciona las actitudes y el talante que deben
de tener para el buen desarrollo de su tarea, los ingredientes de los TATA (talante y talento).
La gran ausente de esta regulación es la Ética Pública y el conjunto de valores que son el
fundamento del comportamiento administrativo público.
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La adopción explícita por la CIFP del modelo gerencial tiene matizaciones en distintas partes
del texto. (En particular, los criterios de gestión del empleo y los recursos humanos al servicio
de las organizaciones públicas adoptados por esta Carta permiten diferentes modelos de
función pública desde el punto de vista de: Los tipos predominantes de los sistemas de
garantías y filtros de profesionalidad utilizados en el acceso al empleo público. La organización
de la carrera profesional de los empleados públicos, y en especial la posibilidad de optar por
sistemas de función pública de empleo o de carrera, artículo 57, subrayado mío), sin que ello
le impida describir su versión del modelo gerencial cuando concreta la función directiva.
Se puede argumentar que es lógica la mención al servicio civil de carrera o función pública
profesional, como se conoce en la Europa continental siguiendo el modelo francés, pues la
aspiración de las sociedades y nominalmente de los gobiernos latinoamericanos durante las
últimas décadas ha sido implantar ese modelo para acabar con la arbitrariedad de las
dictaduras, los sistemas autoritarios y los regímenes populistas que impedían la instauración
del Estado de Derecho. En este sentido, las recomendaciones de los organismos multilaterales
(Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo y otros), cuando no la
condición para sus préstamos financieros, eran el fortalecimiento institucional de los sistemas
políticos y administrativos, entre otras medidas, mediante la creación del servicio civil de
carrera y la práctica de la gobernanza. Con gran esfuerzo, México o Colombia recorrieron ese
camino en su transición hacia la democracia y la consolidación del Estado-Nación. Si se ha
logrado esta meta de profesionalización lo que propone la Carta es un paso adelante, caso
contrario sería otro documento declarativo sin consecuencias estructurales y producto de la
necesidad de establecer objetivos de legitimación para sistemas políticos débiles. Sobre este
extremo volveremos al tratar sobre las estrategias de profesionalización de la FPD.
El concepto de profesionalización de la FPD de la CIFP es peculiar. Al distinguir tres tipos de
directivos públicos hace recaer en una franja del segmento directivo la profesionalización.
Delimita en sentido negativo quienes son los “nuevos” profesionales por diferencia con los
políticos y con los funcionarios ordinarios. Si bien es verdad que contempla el acceso a esta
franja a los funcionarios ordinarios en concurrencia competitiva de méritos con otro personal
que provenga de la actividad privada o de las organizaciones no gubernamentales.
No define estos gerentes públicos, los “nuevos” directivos”, qué rasgos tienen que tener que
los haga idóneos, salvo las aptitudes o competencias que hemos relacionado más arriba. Al
recaer la profesionalización en esta franja habría que encontrar respuestas a: ¿Cómo distinguir
un gerente de un gerente público? ¿Es relevante el concepto de política pública para el gerente
público? ¿Qué necesita un funcionario ordinario para convertirse en gerente público
profesional? ¿Se garantiza la eficacia de la organización y la permanencia de los gerentes
públicos profesionales mas allá del periodo de gobierno? ¿Qué mecanismo garantiza la
independencia profesional, la deontología, de un gerente seleccionado por la mayoría de
gobierno y que puede ser separado de su puesto de trabajo sin consecuencias políticas,
administrativas, ni penales para quienes tienen la potestad de hacerlo?
En efecto, este concepto de profesionalización para ser operativo tiene que adicionar variables
de las administraciones públicas, de las administraciones de misión y del sector público de la
economía, variables organizativas, de los procesos de producción de bienes y servicios
públicos y de valores.
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Asimismo, junto a los requisitos competenciales, de cualificación profesional, hay que explicitar
para completar la profesionalización, las habilidades y destrezas individuales necesarias y la
comprensión del compromiso social que tiene la función pública al servicio de los ciudadanos,
sus dueños y beneficiarios.
A modo de balance de la CIFP hay que señalar que significa un avance importante para la
racionalización de los sistemas político-administrativos iberoamericanos y congruente con las
pautas de modernización de las administraciones públicas de los organismos multilaterales
(OCDE, ONU, BID, Banco Mundial). Es un referente de valores y comportamiento para la
regulación de la FPD de los firmantes. Ahora bien, la trasposición de los principios recogidos
en la Carta a los ordenamientos jurídicos nacionales no ha sido estadísticamente significativa
pese a tan prolongado periodo y las acuciantes demandas de modernización administrativa
por la crisis económica.
Después de más de una década de vigencia, los resultados no son alentadores. España en
todos sus niveles de gobierno, Chile, República Dominicana, por citar algunos casos de
regulación, posterior a la Carta, de la función pública y de la función pública directiva de
Estados firmantes, no parecen haber tenido éxito en marcar un cambio profundo en la dirección
estratégica de la función pública, en separar claramente la política y la administración, en
disminuir el número y la importancia de los nombramientos eventuales de confianza política en
los gobiernos o en modificar y limitar los comportamientos desviados de lucro personal con el
ejercicio de la función pública.
En suma, podría pensarse que la CIFP es una estrategia blanda de profesionalización de la
FPD ya que no es más que una declaración que obliga a los gobiernos y deja fuera del
tratamiento sistemático el sistema clientelar de la alternancia política, la corrupción enraizada
en la gestión pública y la participación ciudadana en las decisiones públicas y el control de los
comportamientos.
4. Desarrollo, gobernanza y Función Pública Directiva: otra propuesta blanda
complementaria para la profesionalización.
El desarrollo económico sostenible requiere de seguridad jurídica en las transacciones
mercantiles y en la relación de los ciudadanos con el Estado. Para ello, es necesaria la
existencia de una función pública profesional y de unas administraciones públicas confiables
que ejerzan la función pública con planificación, transparencia y confiabilidad.
Este no es mi objeto de estudio en este texto pero sí creo conveniente señalar que estas
condiciones no son una base de partida sino el resultado de múltiples acciones y mecanismos
sociales, administrativos y culturales.
Los escollos para la profesionalización de la función pública, desde esta perspectiva, no están
primordialmente en las personas, sino en la cultura política y social de los pueblos, en la
sociedad y en el sistema político. Estas variables contaminan los avances que se puedan
producir en la FPD. La conciencia de ello se recoge en la CIFP cuando establece para su
eficacia institucional que es necesario un cambio cultural:
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La eficacia de los arreglos institucionales que esta Carta considera integrantes de los sistemas
de función pública requerirá, en mayor o menor medida, en los diferentes entornos nacionales,
la adaptación de las reglas informales, modelos mentales y pautas establecidas de conducta
que caracterizan al funcionamiento de los sistemas públicos. En todo caso, resultará
imprescindible para conseguir una efectiva articulación del modelo que se propugna:
a) La interiorización de modelos de Administración Pública que excluyen su patrimonialización
por la política y asumen la necesidad de administraciones profesionales basadas en el sistema
de mérito como señas de identidad de democracias sólidas.
b) La superación de las visiones burocráticas sobre las Administraciones Públicas, basadas en
la adopción de rutinas normalizadas y la reproducción de procedimientos establecidos, y su
sustitución por enfoques orientados a la producción de resultados, la innovación y el
aprendizaje.
c) La adopción de enfoques flexibles de gestión de las personas, coherentes con las
tendencias actuales del mundo del trabajo y las reformas de la gestión pública.
d) La incorporación por los diferentes actores institucionales de los valores propios del servicio
público, y en particular la honestidad de los comportamientos públicos, la austeridad en el
manejo de los recursos, la transparencia de las decisiones, la evaluación y rendición de
cuentas y el compromiso con el servicio a los ciudadanos (artículo 62).
Gobernanza y cambio de cultura que tienen una acogida desigual en la CIFP y al final son un
aserto declarativo como la de esos Códigos Éticos Públicos que adolecen de mecanismos de
seguimiento de su implantación práctica. Una declaración de combate a una burocracia que
no es la del Estado de Derecho sino a una nominalista imitación, que es la realidad de las
democracias débiles.
La gobernanza, la pérdida de centralidad de los gobiernos en la acción pública, es de
problemática implementación en los países iberoamericanos por la instalación histórica de
enfrentamientos antagónicos entre los dos principales partidos políticos de los sistemas
nacionales, por el segundo sistema de botín instaurado en la contratación pública y por la
corrupción y la sospecha de corrupción. En efecto, la implantación de la gobernanza implica la
participación de actores sociales y económicos en las decisiones de gobierno y una aceptación
social de la legitimidad de este actuar. Significa abrir la esfera pública a la colaboración social.
Crucial para el éxito de la gobernanza es la creencia de que la participación no va a ser
únicamente de los poderosos, los mismos de siempre, y que no hay corrupción en ese sistema
de decisiones y de acciones. Se puede pensar que un modo de gobernanza es la función
pública profesional que propone la CIFP en cuanto que abre la FPD a la sociedad y al mercado.
Sin embargo, si eso se hace sin delimitar que quienes deciden el acceso y la permanencia de
los gerentes públicos profesionales no pertenecen al bloque de la autoridad política
circunstancial, se puede producir una sospecha de corrupción y una invalidación de la
legitimidad del procedimiento (Bañón, 1997).
Regular minuciosamente con objetividad los perfiles de los directivos públicos, los baremos de
evaluación de los méritos, las personas que juzgan la idoneidad, ayudaría, sin duda, a
fortalecer la propuesta. En este sentido, quiero hacer una reflexión sobre una estrategia
complementaria para la profesionalización de la FPD.
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Se trataría de establecer un consenso iberoamericano del perfil del directivo público o mejor
del gerente público “profesional” que incluyera las aptitudes y competencias necesarias de
forma genérica y dejara su concreción para el puesto de trabajo. Adicionalmente habría que
relacionar las destrezas y habilidades que debe de poseer el gerente público y los valores en
que tiene que estar socializado previamente a su acceso a la FPD. Un mecanismo sencillo y
de perfil blando para asegurar destrezas, habilidades y valores puede ser requerir a los
aspirantes que posean una titulación universitaria de posgrado en Gestión Pública, en
Gobierno y Administración Pública, que los gobiernos acreditarían como condición necesaria
pero no suficiente para el acceso a la FPD. De esta forma se externaliza un requisito y se pone
énfasis en la función pública. Se ahorran tensiones y economías por evitación de la
transposición mecánica de la administración de los negocios a la función pública y se asegura
la congruencia de los profesionales con la profesión. La inversión de estudio requerida a los
aspirantes puede convertirse en un elemento motivador y de retención de talento
especializado.
Hay que decir que esta propuesta de mejora del modelo de FPD de la CIFP no es un modelo
de carrera cerrado, pues estaría vigente para la promoción interna de funcionarios y para otras
personas de entrada lateral a la dirección pública. Ni siquiera es un modelo, es sólo una
estrategia complementaria, relativamente inocua, que puede coadyuvar a facilitar la
profesionalización de la FPD y servir de filtro de aseguramiento de una nueva cultura de
servicio y administración públicas.
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OCDE (2008). The State of Public Service. Paris. Francia
OCDE (2008). The Senior Civil Service in National Governments of OCDE Countries.
Paris. Francia
World Bank (2008). Senior Public Service: High Performing Managers of Government. The
World Bank Group. EE. UU. De América.
Reseña biográfica
Rafael Manuel Bañón i Martínez
Catedrático de Ciencia Política de la Administración en la Universidad Complutense de Madrid.
Investigador principal en el grupo de investigación de Gobernanza y Gestión Pública,
(GOGEP). Presidente del Instituto de Educación Superior TQM.
Pertenece a consejos editoriales de varias revistas académicas internacionales. Fue el creador
del primer programa de postgrado para funcionarios en España, Curso Superior de
Administración Pública, Fundación Ortega y Gasset, 1989. Ha dirigido y aún dirige, programas
de postgrado y doctorado sobre Relaciones Intergubernamentales, Gobernanza, Planificación
Estratégica, Gestión de Personas y Gestión Pública.
Ha participado en diversas iniciativas de modernización administrativa, de profesionalización
de la función pública en España y otros países de Europa y América Latina, fue ponente para
la creación de la Agencia de Evaluación de la Calidad, los Servicios y de las Políticas Públicas
de España. Es autor de numerosas publicaciones sobre Evaluación de Políticas Públicas,
Nueva Gestión Pública, Productividad y Calidad, Relaciones Cívico Militares, entre otros
temas.
Entre otras universidades, ha sido profesor en Oxford, Harvard, Indiana University Berkeley,
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales, sede en México (FLACSO). Universidad Autónoma Baja California en México.
Es Consultor de Estrategia, Políticas Públicas y Gestión Pública para numerosos gobiernos
europeos y de América Latina.
Datos de contacto:
Universidad Complutense de Madrid, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología
Departamento de Ciencias Políticas y de la AdministraciónII
Campus de Somosaguas, CP. 28223, Pozuelo de Alarcón, Madrid, España.
Teléfono: +34 91 394 26 17
Mail: rafaelbanon@iestqm.org, banonr@cps.ucm.es
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