Texto Completo

EL PRINCIPIO CARDINAL. LA EJECUTORIEDAD
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Gustavo Linares Benzo*
I.
El concepto de ejecutoriedad
Lo que hace distinto, lo especifico del acto administrativo y que
hace necesaria una teoría sobre su esencia y sobre su existencia -pues
es una de las cosas más contingentes del mundo jurídico: podría no exis­
tir- es su ejecutoriedad. Sin ejecutoriedad el acto administrativo no se
diferenciaría de otros actos, serían mínimas las modulaciones que habría
que hacerle a la teoría general del acto jurídico. Pero la posibilidad de
que la Administración imponga materialmente, fi'ente a cualquier volun­
tad ajena contraría, el contenido del acto administrativo es una exorbi­
tancia tal que cambia completamente las reglas ordinarias del Derecho;
de hecho, podría decirse que es la razón de ser del Derecho Administra­
tivo. Con admirable lucidez lo expresó nuestra jurisdicción contenciosoadministrativa en 1988:
(...) el principio cardinal del derecho administrativo, cual es el de
la ejecutoriedad de los actos de la administración pública. (Sent.
de la CPCA de 07-04-88, caso Jesús R. Camacho)
Estudiar su ejecutoriedad es lo más útil y fértil que puede hacerse
con el acto administrativo. De hecho, los grandes maestros se han dedi­
cado a constmir la figura sobre la base de la vocación ejecutoría del acto
administrativo. A ese respecto, la doctrina de Hauríou es a la vez origina­
ría, genial y sumamente influyente en Venezuela, pues como hemos di­
cho nuestro Derecho Administrativo, al menos en sus momentos
fundacionales, es tributario del fi*ancés. Hauríou no consideraba que la
ejecución directa por la propia Administración de los actos administrati­
vos fuera la manera normal de llevarlos a la práctica:
* Profesor Agregado de Derecho Administrativo Universidad Central de Venezuela
245
E l PRINaPIO CARDINAL, L a EIECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
“Sin embargo, para Hauriou la ejecución forzosa del acto admi­
nistrativo por la Administración es un supuesto de ejecución anor­
mal. Fiel a la doctrina del Comisario Romieu, la ejecución por la
Administración es excepcional. La decisión ejecutoria produce
como efecto la posibilidad de su ejecución por la Administra­
ción, que se hace realidad siempre que se den los demás requisi­
tos enumerados por Romieu. Para Hauriou la identificación de
acto administrativo y decisión ejecutoria no se corresponde o
acompaña con una generalidad paralela de la ejecución forzosa
por la Administración” (Betancor, 1992, p. 339).
Pero toda su teoría sólo tiene sentido si esa Administraeión puede
pasar a los hechos sin autorización judicial, para repetir la frase feliz de
García de Enterría:
“La Administración no necesita someter sus pretensiones a un
juicio declarativo para hacerlas ejecutorias; sus decisiones son
ejecutorias por propia autoridad (arts. 56 y 94 LPC), de modo
que las mismas imponen por sí solas el cumplimiento, sin que
resulte oponible al mismo una excepción de ilegalidad, sino sólo
la anulación efectiva lograda en un proceso impugnatorio, cuya
apertura, a su vez, tampoco interrumpe por sí sola esa
ejecutoriedad. Pero tampoco si ese cumplimiento es desatendido
por quienes resulten obligados al mismo necesita la Administra­
ción recabar respaldo judicial para imponer coactivamente dicho
cumplimiento (juicio ejecutivo), sino que ella misma puede impo­
ner con sus propios medios coactivos la ejecución forzosa (art.
95 LPC); no podría por ello pretender equipararse la ejecutoriedad
de que se benefician los actos administrativos con la atribución
de “fuerza ejecutiva” a ciertos títulos o documentos del tráfico
privado, pues en este caso dicha fuerza ejecutiva sólo a través de
un juicio ejecutivo puede hacerse valer. En otros términos: la
Administración está exenta de la carga de someter sus pretensio­
nes tanto ajuicio declarativo como ajuicio ejecutivo, que alcanza
a los demás sujetos del ordenamiento sin excepción” (García de
Enterría, 1999, p. 483).
246
Gustavo Linares Benzo
La primera tarea para dar con esta esencia del acto administrativo,
su ejecutoriedad, es aislarla de sus otras manifestaciones. Entre ellas
destaca, a estos efectos, la ejecutividad. La homofonía entre ambos tér­
minos no ba impedido que la doctrina los distinga desde los comienzos. A
los efectos nuestros, en una de los primeros comentarios a la Ley Orgá­
nica de Procedimientos Administrativos (LOPA), ya Rondón de Sansó
decía:
“Principio de ejecutividad
El principio de ejecutividad es aquel en virtud del cual los actos
administrativos definitivamente firmes, esto es, que hayan ago­
tado la vía administrativa, producen los efectos perseguidos con
su emanación, sin necesidad de una homologación p o r parte de
un órgano extraño a la esfera de la Administración. (...)
A. Principio de ejecutoriedad
Si la eficacia es la idoneidad del acto para producir los efectos
para los cuales ha sido dictado y la ejecutividad consiste como se
vió, en la cualidad de los actos que requieran ejecución de que la
misma sea realizada por la propia Administración, la ejecutoriedad
implica una cualidad mucho más específica. En efecto, ella es
igualmente una condición relativa a la eficacia del acto; pero sólo
de los actos capaces de incidir en la esfera jurídica de los particu­
lares imponiéndoles cargas (tanto reales, como personales; de
hacer, de dar o de abstenerse). Lo relevante de la ejecutoriedad
es que la Administración puede obtener el cumplimiento de lo
ordenado aun en contra de la voluntad del administrado y sin
necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales. Se deroga
así, con tal principio y en relación a su esfera (que como vere­
mos es muy limitada), una regla que es la base de la convivencia
pacífica de las sociedades, que impide que cada uno se haga
justicia por sí mismo. Resumiendo las notas esbozadas, la
ejecutoriedad del acto administrativo se presenta en consecuen­
cia como una especial manifestación de eficacia de los actos
247
El
principio c a r d in a l .
La
e jec ut o rie d ad d e lo s a c t o s a d m in ist r a t iv o s
administrativos que imponen cargas, en virtud de la cual se pue­
de obtener el objetivo perseguido por el acto aun en contra de la
voluntad de los administrados sobre los cuales dichas cargas
recaigan y, sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdicciona­
les. En la redacción que emplea el texto sancionado (articulo 79
LOPA), el principio general que rige en materia de ejecución for­
zosa es su realización de oficio por la propia Administración,
salvo que exista una expresa disposición legal que la encomiende
a la autoridad judicial” (Rondón de Sansó, 1982, pp. 79-81) (des­
tacados míos)
Podría citarse amplísima y anterior doctrina sobre esta distinción
(Betancor, 1992, pp. 388-412).
En todo caso, todo se reduce en buena medida a que la ejecutividad
es un efecto de derecho y la ejecutoriedad sobre todo de hecho. La
ejecutividad es lo que hace al acto administrativo un título ejecutivo, es
decir, susceptible de su ejecución posterior, mientras que la ejecutoriedad
consiste en que su ejecución corresponde a la propia Administración
y no a los tribunales, esto último el caso normal en el mundo jurídico. De
allí que el acto administrativo sea uno más entre los títulos ejecutivos,
pero el único, o casi el único, de los actos que pueden ejecuta!rse por su
propio autor, se entiende uno distinto a los tribunales.
Hay otros títulos ejecutivos, obviamente. En primer lugar, la senten­
cia judicial. Pues en lógica para proceder a la ejecución material primero
ha de haber un acto que llevar a los hechos. Pero no sólo la sentencia.
Los particulares pueden dictar actos ejecutivos, sobre todo en materia
mercantil. Algunos efectos de comercio, como las letras de cambio, no
requieren de homologación judicial para ejecutarse en contra de la vo­
luntad del deudor, dando base precisamente a lo que el Derecho Proce­
sal común llama el juicio ejecutivo. Así el artículo 630 del Código de
Procedimiento Civil (CPC):
“Cuando el demandante presente instmmento público u otro ins­
trumento auténtico que pmebe clara y ciertamente la obligación
248
Gustavo Linares Benzo
del demandado de pagar alguna cantidad liquida con plazo cum­
plido, o cuando acompañe vale o instrumento privado reconoci­
do por el deudor, el Juez examinará cuidadosamente el instru­
mento y si fuere de los indicados, a solicitud del acreedor acor­
dará inmediatamente el embargo de bienes suficientes para cubrir
la obligación y las costas, prudentemente calculadas”
Estos actos ejecutivos por sí mismos incluyen, además de los efec­
tos de comercio, otros tales como la hipoteca o la prenda (arts. 660 y
666, CPC). Su efecto fundamental es eliminar la necesidad de una de­
claratoria previa por parte de los tribunales de que pueden llevarse a los
hechos, imponerse frente a la voluntad ajena de terceros. Cualquier acto
no ejecutivo sí requiere de esa declaración, como es el caso de las obli­
gaciones quirografarias u otros actos ordinarios. La ejecutividad es así
un plus de ciertos actos jurídicos que ahorra el primer paso para imponer
su contenido: una sentencia judicial. Procesalmente, ese carácter ejecu­
tivo significa que la pretensión que se basa en el acto no ejecutivo debe
tramitarse por el juicio ordinario, que supone a su culminación la declara­
toria -o no- de que esa pretensión puede ejecutarse, es decir, que supone
al final un acto ejecutivo, la sentencia.
Los actos administrativos son ejecutivos en este sentido, tienen
ejecutividad, para usar la expresión tradicional. Pero esa no es su espe­
cificidad, pues como acabamos de ver otros actos también gozan de esa
prerrogativa. Que un acto administrativo tenga ejecutividad sencillamen­
te significa que no requiere de una declaración judicial para que sea base
de una ejecución forzosa, significa una exoneración de la carga de ac­
cionar y triunfar enjuicio, obteniendo una declaratoria de conocimiento
del juez que convierte la pretensión en una decisión base de una ejecu­
ción material, un acto con ejecutividad.
Que los actos administrativos sean ejecutivos, pues, es sin duda un
plus extraordinario, pero no los distingue de otros actos jurídicos, incluso
emanados de particulares. Pero que tales actos puedan ser ejecutados
de hecho por su propio autor, una Administración Pública y que ese autor
249
E l princ ipio c a r d in a l . L a e jec ut o rie d ad d e l o s a c t o s a d m m s t r a t iv o s
no sea un tribunal, es lo que hace tales a los actos administrativos, es lo
específico de su naturaleza.
La ejecutoriedad, pues, altera el reparto primordial del Poder Públi­
co, transfiriéndolo de los tribunales a la Administración. Sin la
ejecutoriedad, los actos administrativos son uno más, muy especiales sin
duda, pero uno más entre la galaxia de actos jurídicos. Por lo tanto, el
núcleo de una teoria del acto administrativo tiene que ser el análisis de su
ej ecutoriedad, de su potencialidad de ser puestos en práctica por la pro­
pia Administración que los dictó. La ejecutividad, como se vio, es un
presupuesto de la ejecutoriedad, pero como tal presupuesto no es exclu­
siva de los actos administrativos.
II. El fundamento de la ej ecutoriedad
El fundamento dogmático de esta ejecutoriedad se ha colocado en
la naturaleza misma de la Administración Pública, potentiorpersona,
que se resuelve en una posición frente a los tribunales distinta a la de los
particulares. Estos necesitan al juez para cambiar el status quo en los
hechos; la Administración no. Puede, repito, pasar a los hechos sin inter­
vención judicial; “hacerse justicia por sí misma”, dicho con menos preci­
sión, pues como se sabe este poder de pasar a los hechos es sobre tales
hechos y no produce efectos jurídicos definitivos, cosa que sólo puede
hacer el juez.
Lo dijo nuestra jurispmdencia en sentencia merecidamente célebre:
“En la relación jurídica de carácter privado, aunque ésta se en­
cuentre revestida de eficacia, si el sujeto pasivo se niega a cum­
plir las obligaciones que en virtud de dicha relación le incumben,
el sujeto activo deberá intentar a través de un proceso de cogni­
ción ante un órgano del Poder Judicial la declaratoria de la exis­
tencia de tal derecho. Y si, pese a ello, el obligado se resiste a
observar la conducta debida para obtener la realización material
del derecho judicialmente reconocido y declarado, el acreedor
habrá de acudir aun al proceso de ejecución.
250
Gustavo Linares Benzo
Pero, observa la Sala, no ocurre lo mismo en la relación jurídicoadministrativa regulada por nuestro Derecho positivo en forma,
por lo demás, semejante a como lo hacen la mayoría de los
ordenamientos extranjeros: el acto administrativo al dictarse se
presume legítimo y, amparado por la presunción de legalidad que
lo acompaña desde su nacimiento, se tiene por válido y produc­
tor de su natural eficacia jurídica. Puede afirmarse entonces que
el acto administrativo desde que existe tiene fuerza obligatoria y
debe cumplirse a partir del momento en que es definitivo, es
decir, en tanto resuelva el fondo del asunto; característica gene­
ral que la doctrina (Zanobini, Sayagues, González Pérez, Garri­
do) es coincidente en bautizar con el nombre de “ejecutividad”.
Pero además la Administración, tal como se ha dejado expuesto,
tiene -cuando los actos, de suyo ejecutivos, impongan deberes o
limitaciones-, la posibilidad de actuar aun en contra de la volun­
tad de los administrados, y sin necesidad de obtener previamente
una declaración judicial al respecto; atributo al que -distinguién­
dolo del género “ejecutividad”- se ha dado la denominación espe­
cífica de “ejecutoriedad”. En el artículo 8 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos se reconoce esta posibilidad, atri­
buida a la Administración, de materializar ella misma, e inmedia­
tamente, sus actuaciones; “Los actos administrativos que requie­
ran ser cumplidos mediante actos de ejecución, deberán ser eje­
cutados por la Administración en el término establecido. A falta
de este término, se ejecutarán inmediatamente”.
Este principio adicional, al que suele darse la denominación de
e je c u to rie d a d -y w a distinguirlo del género “ejecutividad”- de los
actos administrativos, ha sido fundamentado en la presunción
ju ris tantum de legalidad que los acompaña y en la necesidad de
que se cumplan sin dilación los intereses públicos que persigue la
Administración, cuyo logro no puede ser entorpecido por la ac­
tuación de los particulares” (Sent. CSJ-SPA de 9-11-89, caso
251
E l princ ipio c a r d in a l . L a
ejec u t o r ie d a d d e lo s a c t o s a d m in ist r a t iv o s
A rnaldo L overd), cfr. sents. de CSJ-SPA de 11-02-92 y 16-07-
92) (BALASSO, 1998, p. 613).
A este respecto es sintomático que Garcia de Enterría coloque su
disertación sobre este poder exorbitante de la Administración cuando
habla de la “Posición de la Administración frente a los Tribunales” y no
en la ejecución de los actos administrativos, que se incluye en el capitulo
correspondiente a tales actos. En otras palabras, la ejecutoriedad co­
rrespondería a la Administración y no a los actos administrativos, pues
aquélla pudiera actuar coactivamente inclusive sin un acto previo, como
en el caso del orden público. Al menos esa sería una conclusión prelimi­
nar, que García de Enterría no expresa pero que sería consecuencia de
su postura.
Pero esa conclusión no resiste enfrentarse con la teoría de la vía de
hecho, que consiste precisamente como se sabe en actuar sin un acto
administrativo previo. El proceso al acto en que consiste tradicionalmen­
te el contencioso administrativo se encuentra incómodo cuando no existe
un acto que enjuiciar. Y ese es, precisamente, el caso de la vía de hecho,
como pinta clarísimamente el artículo 8 de la Ley de Expropiación, es
decir, una agresión actual física a las propiedades o a otros derechos
subjetivos de los particulares, que no encuentra cobertura en un acto
previo. Esa necesidad de una cobertura previa, está expresamente im­
puesta en nuestro derecho por el artículo 78 de la LOPA que, de una
manera rotunda, dice que la Administración no podrá pasar a los hechos,
no podrá pasar a las actuaciones materiales sin un acto previo expreso
que le dé cobertura a esa actuación. En consecuencia, la vía de hecho no
es otra cosa que la falta de cobertura jurídica suficiente en el actuar de la
Administración. La falta de cobertura de la actuación material de la ad­
ministración es el concepto de vía de hecho. (Cfr. Linares Benzo, 2004,
pp. 1 3 0yl3 1 )
En consecuencia, debe negarse la posibilidad de pasar a los hechos
sin un acto previo. Esta tesis, de antigua data en el Derecho francés, es
el clásicopreléable, la necesidad de dar fundamento formal a la coac­
252
Gustavo Linares Benzo
ción administrativa. De hecho, tan importante principio se encuentra ex­
preso en la LOPA, como dijimos:
“Artículo 78. Ningún órgano de la administración podrá realizar
actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los
derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dic­
tada la decisión que sirva de fundamento a tales actos”
Ubicado en el mismo capítulo relativo a la “ejecución de los actos
administrativos”, esta norma exige base formal para la coacción. Así
que la ejecutividad, es decir, que los actos administrativos son título sufi­
ciente para su ejecución material, hablando como Rivero, no es sólo un
“privilegio en más”, que ahorra a la Administración la necesidad de obte­
ner sentencia judicial favorable, sino también un “privilegio en menos”,
pues la Administración debe dictar el acto como condición de su ejecu­
ción. Así la sentencia líder, citada, Arnaldo hovera
“Y es también en atención a semejante privilegio, que la misma
Ley exige como requisito para la ejecución forzosa (consecuen­
cia lógica dèi principio de ejecutoriedad) la existencia de un acto
previo. So pena de hacerse reo la Administración de las gravísimas
consecuencias que comportaría una actuación irregularmente
realizada al no existir otra, necesariamente previa, que la justifi­
que (“vía de hecho”). Reza, en efecto, el artículo 78: “Ningún
órgano de la administración podrá realizar actos materiales que
menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los parti­
culares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que
sirva de fundamento a tales actos”. (BALASSO, 1998, p. 613)
Los particulares pueden actuar sin formalidades previas, siempre
que no alteren el status quo; la Administración debe formalizar sus in­
tenciones en el acto administrativo. Las razones son muchas, que apun­
tan a equilibrar el poder ejecutorio de la Administración con las garantías
particulares, permitiendo el derecho de defensa y acotando la actividad
material de la Administración a lo establecido en el acto que le da base.
253
E l p r in c ip io c a r d i n a l , L a e j e c u t o r ie d a d d e l o s a c t o s a d m in is t r a t i v o s
Entonces hay que atreverse a corregir al maestro García de Enterría.
Si bien es cierto que fuera de los tribunales sólo una Administración
Pública puede actuar materialmente aún contra la voluntad particular
contraria, para hacerlo requiere un acto administrativo previo que sea el
título de esa actividad material. Así que si bien la ejecutoriedad es exclu­
siva de las administraciones públicas, el acto administrativo es su condi­
ción necesaria. Ni coacción por entes distintos a las Administraciones
Públicas, ni coacción administrativa sin acto administrativo.
Este razonamiento puede dar renovada importancia al acto adminis­
trativo en épocas del “nuevo paradigma” del carácter subjetivo del con­
tencioso-administrativo. No tan nuevo, pues basta consultar la exposi­
ción de motivos de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia (1976) para percatarse que hace tres décadas el legislador se
planteó el asunto:
“El recurso contencioso administrativo, por versar sobre un acto
de efectos particulares, es decir, un acto que se concreta a úna
determinada persona o a una categoría de personas perfectamen­
te individualizadas, es un recurso subjetivo y, en consecuencia,
exige un interés calificado en el recurrente, un lapso para impug­
nar el acto y ciertos requisitos en cuanto a la documentación de
la demanda. El acto general, en cambio, por ser un acto que
afecta en igual medida a toda la colectividad o a un sector de la
misma, cuyos componentes no se pueden identificar, como re­
curso objetivo, requiere de un tratamiento especial para impug­
narlo, en cuyo caso se justifica la acción popular”
Con una clara tendencia hacia la protección de los derechos del
administrado, se ha ido convirtiendo el proceso contencioso en imo cada
vez más cercano al derecho procesal común y alejándose del “juicio al
acto”, como gráficamente exponía Hauriou hace un siglo. Quizás la de­
claración más fuerte en ese sentido es la sentencia Bogsivica de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (TS J):
254
Gustavo Linares Benzo
“La constitucionalización de la justicia administrativa, a partir de
la Constitución de 1961, implicó la adición de su función subjeti­
va o de tutela judicial de los administrados a su función tradicio­
nal u objetiva de control de la legalidad de la Administración Pú­
blica. De conformidad con esa premisa y la correcta lectura de
las normas constitucionales que se transcribieron, la justicia con­
tencioso-administrativa venezolana debe garantizar los atributos
de integralidad y efectividad del derecho a la tutela judicial. De
esa manera, y en lo que se refiere a la integralidad, toda preten­
sión fundada en Derecho Administrativo o que tenga como ori­
gen una relación jurídico-administrativa, debe ser atendida o am­
parada por los tribunales con competencia contencioso-adminis­
trativa, pues el artículo 259 constitucional no es, en modo algu­
no, taxativo, sino que, por el contrario, enumera algunas -las
más comunes- de las pretensiones que proceden en este orden
jurisdiccional (pretensión anulatoria y pretensión de condena a la
reparación de daños) y enunciativamente permite, como modo
de restablecimiento de las situaciones que sean lesionadas por la
actividad o inactividad administrativa, la promoción de cuantas
pretensiones sean necesarias para ello. Integralidad o universali­
dad de procedencia de pretensiones procesales administrativas
que, además, son admisibles con independencia de que éstas en­
cuadren o no dentro del marco de medios procesales tasados o
tipificados en la Ley, pues, se insiste, es el Texto Constitucional
el que garantiza la procedencia de todas ellas. Pero en atención a
la cláusula constitucional de la jurisdicción contencioso-adminis­
trativa (artículo 259), ésta no sólo ha de dar cabida a toda preten­
sión, sino que, además, debe garantizar la eficacia del tratamien­
to procesal de la misma y en consecuencia, atender al procedi­
miento que más se ajuste a las exigencias de la naturaleza y ur­
gencia de dicha pretensión.
255
E l princ ipio c a r d in a l . L a
ejec u t o r ie d a d d e l o s a c t o s a d m in ist r a t iv o s
El enfoque del tratamiento y estudio del contencioso administra­
tivo desde la óptica de la pretensión consigue, así, fundamento
en el artículo 259 de la Constitución y es, además, consecuencia
obligada de su función subjetiva y de su naturaleza jurídica; la de
un orden jurisdiccional, inserto dentro del sistema de administra­
ción de justicia, cuya finalidad primordial es el restablecimiento
de situaciones jurídico-subjetivas y que debe, por ende, infor­
marse siempre con los principios generales del Derecho Procesal
(cfr. González Pérez, Jesús, M anual de D erecho P rocesal A d ­
m inistrativo, tercera edición, Civitas, Madrid 2001, pp. 70 y ss.).
De allí el error cuando se entiende que es el acto administrativo en vez de la pretensión procesal- el objeto del proceso contencio­
so administrativo y de allí también la tradicional imprecisión
terminológica que ha caracterizado el tratamiento de nuestro sis­
tema contencioso administrativo, denominando recursos a me­
dios procesales tales como, entre otros, el “recurso de absten­
ción o carencia”, que mal puede considerarse “recurso” ni “me­
dio de impugnación”, cuando su objeto es la pretensión de con­
dena a una obligación de hacer o de dar por parte de la Adminis­
tración” (Sent. 93/2006 de 1“ de febrero, caso Bokshi Bibari Karaja
Akachivanu (Bogsivica))
No cabe duda de que la subjetivación del contencioso es muy favo­
rable para los particulares. Sin embargo, esa tendencia tiene limites, pues
puede terminar convirtiendo totalmente al Derecho Administrativo de un
Derecho de actos y nulidades en uno de personas y patrimonios, como
también profetizó Hauriou: el Derecho de las personas administrativas y
sus patrimonios y de los administrados. Pero la única manera de que un
Derecho Administrativo exclusivamente de personas y no de actos fue­
se tal, verdadero Derecho, sería eliminarla capacidad de la Administra­
ción de actuar sin control judicial, pues de lo contrario tendríamos a un
monstruo administrativo capaz de actuar materialmente sin siquiera for­
malizar sus decisiones, sin dictar im acto administrativo previp que acote
256
Gustavo Linares Benzo
esa actuación material y permita defenderse al administrado. Así que
mientras la Administración tenga poder público (cosa que parece una
necesidad) hay que mantener la figura del acto administrativo, pues si
bien la formalidad del Derecho Administrativo se debe al acto adminis­
trativo y esa formalidad puede lesionar derechos particulares, la ausen­
cia total del acto que podría ser una consecuencia lógica de la subjetivación
del contencioso seria más lesiva aún, pues se eliminaría uno de los prin­
cipales límites a ese poder exorbitante.
Por esta vía se ratifica el dogma de Hauriou: el acto administrativo
es la “clave de bóveda” del Derecho Administrativo, pues es vehículo de
lo específico de la Administración Pública, la posibilidad de actuar mate­
rialmente sin intervención judicial. Ese poder que hace a las administra­
ciones públicas tan distintas de los particulares, debe ejercerse sobre la
base y en los términos no sólo de la ley, sino de una concreción formal y
previa de ella que es el acto administrativo. Toda coacción administrati­
va debe venir de una Administración, sí, pero también toda coacción
administrativa sólo puede ejercerse luego y de acuerdo con un acto ad­
ministrativo. Sin acto administrativo no hay Derecho Administrativo, aun­
que ese Derecho no se agote en él. Ese es el corolario fundamental de la
ejecutoriedad.
III. Ejecutoriedad y Constitución
1.
El principio general
La ejecutoriedad del acto administrativo es su característica esen­
cial, que pueda ejecutarse por la propia Administración. Pero esa carac­
terística es también lo específico de una Administración Pública. Es por
esta vía que puede mantener buena parte de su autoridad el dogma de
Hauriou: “la decisión ejecutoria es la clave de bóveda del Derecho Ad­
ministrativo”. Sin ejecutividad no hay acto administrativo, ni tampoco
Administración Pública. Si ésta requiriese de los tribunales para ejecutar
sus decisiones se pareciera mucho a los demás sujetos de derecho y el
257
E l princ ipio c a r d in a l . L a EiEorroRiEDAD d e l o s a c t o s a d m in ist r a t iv o s
Derecho Administrativo sería inútil. Pero en Venezuela esa posibilidad
de ejecución autónoma, la ejecutividad, está expresamente prevista en la
ley (LOPA):
“Artículo 79. La ejecución forzosa de los actos administrativos
será realizada de oficio por la propia administración salvo que por
expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad
judicial”
La pregunta surge inmediatamente: un principio tan capital ¿no de­
bería consagrarse en la Constitución? ¿Una alteración tal del orden “na­
tural” del mundo jurídico, no debiera tener base en la Constitución? ¿O la
ejecutividad es tan “natural” que es jurídicamente obvia: no puede haber
Administración Pública sin poder público? El único texto normativo que
la doctrina invoca para fundar la ejecutoriedad es el copiado artículo 79
de la LOPA, pero nunca la Constitución. De allí que el examen del texto
fiindamental es nuclear para nuestro asunto.
N ada hay expreso en la Constitución sobre el fundamento de la
ejecutoriedad. La norma más cercana a tal fundamento sería el artículo
141:
“La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y
ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, par­
ticipación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición
de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública,
con sometimiento pleno a la ley y al derecho”
Esta disposición es parte de la Sección Segunda, “de la administra­
ción pública” del Capítulo I, “Disposiciones Fundamentales”, del Título IV
de la Constitución, “Del Poder Público”. Se trata de una sección novedosa
en nuestro Derecho Constitucional, que se refiere a “la administración
pública”, en singular, sin distinguir entre Nacional, Estadal o Municipal.
Muy probablemente se trata de una importación de la Constitución espa­
ñola de 1978, que decanta un largo debate doctrinal sobre la “personalidad
única” de la Administración Pública que jamás se ha dado en nuestro país.
En efecto, el artículo 103.1 de la Constitución española dice:
258
Gustavo Linares Benzo
“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses
generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerar­
quía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho”
Sobre esa base, la eficacia ha sido entendida por algún sector de la
doctrina española como la base de la ejecutoriedad:
“Las técnicas de autotutela que hemos expuesto se justifican hoy,
como hemos notado, en la necesidad de que la Administración
gestione “con objetividad los intereses generales” (art. 103.1 de
la Constitución); son, pues, técnicas de gestión eficaz de los ser­
vicios públicos, que no pueden paralizarse por la necesidad de
recabar asistencias judiciales previas. Aunque ya notamos que
otros sistemas comparados han arbitrado técnicas de signo dis­
tinto, sin mengua de una eficacia de gestión no menor que la
nuestra, es un hecho que nosotros pertenecemos a una familia
jurídico-cultural, la europea continental, para la cual la autotutela
administrativa es consustancial desde el Antiguo Régimen hasta
hoy como técnica de gestión administrativa de servicios y que al
hilo de la misma se ha configurado un cuadro estructural de ins­
tituciones que no parece admitir ya una rectificación fácil” (García
de Enterría, 1999, p. 511)
Es obvio que una Administración Pública que requiera del juez para
imponer sus decisiones seria mucho menos eficaz en el logro de sus
objetivos. De igual manera, la celeridad también requeriría de esa
ejecutoriedad. Aún asi, el principio de eficacia es base muy endeble para
poder tan superlativo.
Con la incorporación del principio de eficacia para la actuación de la
Administración Pública venezolana en el artículo 141 de la Constitución
podría darse el mismo argumento, pero igual de fiágil. Busquemos otros
lugares.
El artículo 131 de la Constitución puede ser más útil:
259
El
princ ipio c a r d in a l .
La
ejec ut o rie d ad d e l o s a c t o s a d m in ist r a t iv o s
“Toda persona tiene el deber de cumplir y acatar esta Constitu­
ción, las leyes y los demás actos que en ejercicio de sus funcio­
nes dicten los órganos del Poder Público”
Los particulares deben “cumplir y acatar” la Constitución y las le­
yes, pero también “los demás actos” del Poder Público, entre los que se
encuentran los actos administrativos, pues las administiaciones públicas
son sin duda órganos del Poder Público. Si los particulares deben “cum­
plir y acatar” los actos administrativos, no cabe duda de que tales actos
son ejecutivo, es decir, susceptibles de ejecución en contra de la voluntad
contraria del sujeto que está obligado a cumplirlos. ¿Puede pasarse de la
ejecutividad a la ejecutoriedad con base en este artículo 141 de la Cons­
titución? Ciertamente. Si este artículo 141 sólo diera fundamento a la
ejecutividad de los actos administrativos, para ponerlos por obra sería
necesaria la intervención del juez y en consecuencia los únicos actos que
los particulares estbvieran obligados a “cumplir y acatar” fueran las sen­
tencias. Y ello no cabe en la redacción del artículo 141, que habla de los
“actos (...) de los órganos del Poder Público”, entre ellos las Adminis­
traciones Públicas, ^ e g o , hay una base más sólida para la ejecutoriedad
que el simple principio de eficacia.
En este mismo orden de ideas, corresponde al Presidente de la Re­
pública “hacer cumplir” la Constitución y la ley. Así el artículo 236,1 de la
Constitución:
“Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de
la República:
1. Cumplir y hacer cumplir esta Constitución y la ley”
“Hacer cumplir” implica la resistencia de los sujetos obligados a
“cumplir” y la capacidad de vencer esa resistencia. Tal cosa es la ejecu­
ción forzosa de las decisiones del Presidente de la República, es decir,
sin ejecutoriedad no podría ese funcionario ejercer la primera de sus
competencias constitucionales. “Hacer cumplir la Constitución y la ley”
es ásí una de las bases más claras para la ejecutoriedad de los actos
administrativos, pues el hacer cumplir, como se dijo, describe precisa­
260
Gustavo Linares Benzo
mente una actividad material, de coacción sobre los particulares que es
lo propio de la ejecución de los actos administrativos.
Por último y también dando base a una siquiera tímida consagración
de la ejecutoriedad de los actos administrativos, el artículo 332 de la
Constitución ordena que
“El Ej ecutivo Nacional, para mantener y restablecer el orden públi­
co, proteger al ciudadano o ciudadana, hogares y familias, apoyar las
decisiones de las autoridades competentes y asegurar el pacífico disfiute de las garantías constitucionales, de conformidad con la ley, organiza­
rá:
1. Un cuerpo uniformado de policía nacional.
2. Un cuerpo de investigaciones científicas, penales y criminalísticas.
3. U n cuerpo de bom beros y bom beras y ad m in istració n de
emergencias de carácter civil.
4. Una organización de protección civil y administración de desastres.
El Ejecutivo Nacional, es decir, la Administración Pública Nacional
Central o República, puede ejecutar en los hechos sus decisiones relati­
vas a mantener y restablecer el orden público, pues seria imposible lo­
grar ese cometido con meros actos jurídicos sin efectos en el mundo
exterior, lo que se predice exactamente igual de la competencia para
proteger a los ciudadanos, hogares y familias, para lo cual es necesaria
la ejecución material de actividades de muy variado orden, inclusive de
coacción fi-ente a los particulares. Pero sobre todo, a nuestros efectos, el
artículo 332 le otorga al Ejecutivo Nacional el cometido de “apoyar las
decisiones de las autoridades competentes”, que es la frase más seme­
jante en toda la Constitución a una potestad ejecutoria general en cabeza
de la Administración para poner por obra, aún contra resistencia de ter­
ceros, sus decisiones. Se habla de “autoridades competentes”, sin distin­
guir entre administración y tribunales, con lo que no cabe duda de que la
propia Administración, a través del órgano policial competente, ejecuta
sus propias decisiones.
261
E l princ ipio c a r d in a l . L a
e jec ut o rie d ad d e l o s a c t o s a d m in ist r a t iv o s
El Estado es casi ininteligible si la Administración Pública no puede
ejecutar directamente sus propios actos. Pues la otra posibilidad es remi­
tir a los tribunales la ejecución de todos los actos administrativos, cance­
lando la ejecutoriedad. Aparte del caos social que generaría un gobierno
que solo profiere actos jurídicos abstractos pero que no puede ejecutar­
los por sí mismo sino que necesita acudir a un tribunal para ello, las
Administraciones Públicas y en general el sector público perdería su
esencia, se convertirían en sujetos de derecho iguales a los particulares,
como de hecho ocurrió en alguna época en los países anglosajones.
El artículo 332 es capital para dar base constitucional a la
ejecutoriedad no tanto en cuanto consagra una policía de orden públi­
co, pues sería bizantino discutir si la Constitución permite que el Ejecuti­
vo asegure la paz ciudadana: es obvio que tal cometido es su primera
función. La cláusula fundamental es en realidad la de que esa policía
“apoya las decisiones de las autoridades competentes”, autoridades que
como se vio no son sólo los jueces sino también los órganos y entes del
Ejecutivo, es decir, que es posible sobre la base de este artículo 332 que
el Ejecutivo, a través de la policía, ejecute sus propias decisiones. En
otras palabras, que sus actos son ejecutorios.
El ejercicio de encontrar base constitucional a la ejecutoriedad no
es un preciosismo, pues lo que se pretende no es contestar una eventual
inexistencia absoluta de esa ejecutoriedad, como si alguna opinión hubie­
ra recogido que la Administración no puede nunca ejecutar materialmen­
te sus actos administrativos, que ello siempre y en todo caso correspon­
dería a los tribunales. Esta anglosajonización de nuestro Derecho no ha
sido propuesta por nadie, lo que prueba su absurdo. El ejercicio de en­
contrar una base para la ejecutoriedad busca más bien los límites que
tiene la ley para regular esa potestad de la Administración. La ley no
podría eliminar la ejecutoriedad, pues sería inconstitucional. Pero tam­
bién es cierto que podría limitarla, reduciéndola nada más a algunos ac­
tos y dejando la ejecución del resto a los tribunales.
262
Gustavo Linares Benzo
El Derecho comparado y la historia del Derecho Administrativo
venezolano confirman que esta pesquisa es pertinente: nos hallamos ante
un verdadero problema jurídico.
La intensidad del principio constitucional de la ejecutoriedad de los
actos administrativos se mide, pues, con el ámbito en el cual la ley lo
puede afectar. Una primera conclusión, a este respecto es que la ley no
puede eliminar la ejecutoriedad de todos los actos administrativos, colo­
cando a la Administración en la misma posición de los particulares frente
a los tribunales: necesitada de su auxilio para ejecutar materialmente sus
decisiones. Ello seria inconstitucional, pues la textualmente fi'ágil base
en la Constitución de ese principio tiene sin embargo suficiente sustancia
como para que no pueda extinguirse totalmente mediante ley.
Sigue entonces el verdadero problema: hasta cuánto puede la Ley
limitar la ejecutoriedad de los actos administrativos. Históricamente y
en el derecho comparado el problema se ha traducido operacionalmente
en encontrar la regla general de la ejecutoriedad: todos los actos admi­
nistrativos son ejecutorios, salvo que la ley encomiende su ejecución a
los tribunales (opción del artículo 79 de la LOPA); o por el contrario la
Administración Pública solo puede ejecutar por sí misma sus actos admi­
nistrativos si la ley expresamente lo permite, en el entendido de que hay
un núcleo constitucional mínimo en que la ley no puede eliminar esa
ejecutoriedad.
La segunda solución era la de la doctrina antes de la LOPA y, salvo
en España, de todo el Derecho Administrativo europeo. Empezando por
este último, como demostró Betancor, desde Hariou y en el Derecho
positivo alemán, en principio los actos administrativos (la decisión ejecu­
toria, concepto algo más restringido, en Hariou) aunque ejecutivos, de­
ben ser ejecutados materialmente por los tribunales y sólo si la ley dispo­
ne que sea ejecutado por la propia Administración puede ésta pasar a los
hechos para poner en práctica sus decisiones. La decisión fimdamental
es el famoso arrêt Société immobilière de St. Just:
263
E l p rinc ipio c a r d in a l . L a e jec u t o r ie d a d d e l o s a c t o s a d m in ist r a t iv o s
“El arrêt del Tribunal de Conflictos de 2 de diciembre de 1902
(incluido en LONG M, Wil, P. y BRAISANT, G: Les grands
arrêts de la jurisprudence administrative, 8® ed,m -ed , 1984, p.
45-50; las líneas que siguen están basadas en las observaciones
que al arrêt se contienen en el citado libro) se ha hecho famoso
por las Conclusiones del Comisario del Gobierno Romieu en las
que enumera las condiciones de ejercicio de la ejecución forzosa
administrativa. Los hechos que provocaron el conflicto fue un
decreto que había ordenado el cierre de un establecimiento de
una congregación no autorizada; el prefecto de Rhône ordenó el
desalojo inmediato del edificio, el mismo día el comisario de po­
licía notificó a la superiora el arrêt prefectoral y una vez evacua­
do el edificio por las hermanas se procedió a su precinto. La
sociedad propietaria del inmueble demandó ante los tribunales el
precintado del edificio planteándose un conflicto cuya resolución
dependía de considerar el precinto como una medida administra­
tiva o como un acto de desposesión. El Tribunal de Conflictos se
pronunció a favor de la primera solución. Romieu para explicar
esta solución expuso la teoría general de la ejecución de oficio de
los actos administrativos. La idea esencial era que la Admiiíistración no puede, en principio, ejecutar de forma forzosa sus pro­
pias decisiones ya que corresponde al juez penal asegurar nor­
malmente la ejecución de los actos administrativos mediante la
imposición de sanciones penales y con la garantía del procedi­
miento criminal. El problema se plantea cuando la Ley no prevé la
sanción penal, en este caso es imposible en la Francia del régi­
men administrativo, de la centralización y la división de poderes
que los actos de la Administración sean desobedecidos porque la
Ley y consiguientemente la Administración en su ejecución, debe
ser obedecida y lo será por la fuerza cuando no exista ningún
otro medio. Romieu define la ejecución forzosa como “un medio
empírico justificado legalmente, en defecto de otro procedimien264
Gustavo Linares Benzo
to, por la necesidad de asegurar la obediencia a la ley”; en defini­
tiva es un procedimiento netamente subsidiario. El privilegio de
ejecución forzosa no existe -afirman Long, Weil y Braibant en
sus observaciones- salvo en los casos muy excepcionales y en
un ámbito netamente circunscrito por la jurisprudencia que ha
censurado enérgicamente su empleo abusivo.
La ejecución forzosa es lícita en dos hipótesis muy generales:
cuando la Ley la autoriza expresamente y cuando hay urgencia
en la conservación del interés público. En ausencia de una y otra
la ejecución forzosa sólo es lícita de cumplirse las cuatro condi­
ciones siguientes; inexistencia de ninguna otra sanción legal, par­
ticularmente la sanción penal; que el acto administrativo a ejecu­
tar sea adoptado en ejecución de un texto legislativo preciso; que
exista una resistencia al cumplimiento del acto; que las medidas
de ejecución forzosa tiendan únicamente, en su fin inmediato, a
la realización de la operación prescrita por la Ley” (Betancor,
1992, p. 335)
También esta es la solución legislativa alemana (apartado 2§80 de
la Ley de Procedimiento Administrativo (Vw-GO) de 21 -01-1960).
En Venezuela, ésta era también la opción de nuestra mejor doctrina
anterior de la LOPA. Así Brewer-Carias en 1964:
“Este carácter o efecto fundamental del acto administrativo es lo
que ha hecho que cierta jurisprudencia venezolana y la unanimi­
dad de la doctrina francesa después de Hauriou, califiquen al acto
administrativo unilateral como decisión ejecutoria.
Sin embargo, el carácter ejecutorio del acto administrativo no
implica en nuestra legislación vigente la necesidad de la ejecución
forzosa del acto por la utilización de medidas coercitivas realiza­
da por la misma Administración.
En principio, la ejecución forzosa del acto administrativo p o r
vías coercitivas no puede tener lugar sino p o r vía judicial, y ante
265
E l princ ipio c a r d in a l . L a
e jec ut o rie d ad d e l o s a c t o s a d m in ist r a t iv o s
ésta es que el acto adm inistrativo, p o r su presunción de legitim i­
dad, tiene carácter de acto ejecutorio.
Por tanto la Administración, a pesar de que es detentadora de la
fuerza pública, no puede recurrir directamente y en principio a la
coerción para ejecutar sus propias decisiones. Pero decimos en
principio pues, ciertamente, dos consideraciones opuestas hay
que tener en cuenta; por una parte, no es conveniente que por
una simple inercia de los particulares, o por el carácter recalci­
trante de éstos, las decisiones de la Administración corran el pe­
ligro de no ser ejecutadas o serlo pero con gran dilación; pero,
por otra parte, es peligroso que la Administración, por detentar la
fuerza pública, pueda en todo caso ejecutar sus propias decisio­
nes forzosamente, ya que ello traería una violación sencilla y
rápida de los derechos y garantías constitucionales de los ciuda­
danos.
Ante estas consideraciones creemos, siguiendo criterios del de­
recho comparado, que la Administración en Venezuela puede re­
currir a la fuerza pública para ejecutar forzosamente sus decisio­
nes, en tres casos precisos que se desprenden de nuestro orde­
namiento jurídico vigente: Por una parte, cuando una ley lo p e r ­
m ite expresam ente. Tal es el caso del recurso a la fuerza pública
en ciertas condiciones del reclutamiento o requisiciones milita­
res. Estamos en presencia, en este caso, de la ejecución “manu
militari” de un acto administrativo. Por otra parte, puede también
la Administración recurrir a la fuerza pública para ejecutar sus
decisiones sin pronunciamiento judicial en los casos de Estado de
Emergencia Nacional declarado o de suspensión de las garantías
constitucionales. Por último, en caso de necesidad o urgencia
comprobada” (Brewer Carias, 1964, pp. 132-135) (destacado
mío)
Esta es una posición. La contraria, es decir, que todos los actos
administrativos pueden ser ejecutados materialmente por la Administra266
Gustavo Linares Benzo
ción, que todos los actos administrativos son ejecutorios, es la solución
española, tanto en la doctrina mayoritaria como en la ley. Luego de un
largo recorrido histórico de más de cien años, la ejecutoriedad como
principio se plasmó rotundamente en el artículo 102 de la Ley española
de Procedimiento Administrativo de 1958:
“La Administración pública, a través de sus órganos competen­
tes en cada caso, podrá proceder previo apercibimiento, a la eje­
cución forzosa de los actos administrativos, salvo cuando por
ley se exija la intervención de los Tribunales”
De todos es sabido que esa Ley es la principal fuente de inspiración
de nuestra vigente LOPA. De hecho la similitud entre esa norma de la
Ley española y nuestro artículo 79 sobre la ejecutoriedad es evidente,
copiémoslo de nuevo:
“Artículo 79. La ejecución forzosa de los actos administrativos
será realizada de oficio por la propia administración salvo que por
expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad
judicial”
Que la regla general es la ejecutoriedad continua siendo la norma en
España. Así la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públi­
cas y del Procedimiento Administrativo Común de 26-11-1992:
“Art. 95. Ejecución forzosa.-lu 2& Administraciones Públicas, a
través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proce­
der, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos
administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la
ejecución de acuerdo con la ley, o cuando la Constitución o la ley
exij an la intervención de los Tribunales”
Solo la Ley puede limitar la potestad de ejecución material de la
Administración: el principio es la ejecutoriedad. Esa es la solución de la
LOPA en Venezuela desde 1981, pero como vimos al menos parte de
nuestra doctrina y toda la extranjera salvo la española pensaba lo contra­
rio: el principio era que la Administración tenía que acudir a los tribunales
para ejecutar sus actos, salvo que la ley se lo permitiera expresamente.
267
E l princ ipio c a r d in a l . L a e jec ut o rie d ad d e lo s a c t o s a d m in ist r a t iv o s
En consecuencia, el problema se reduce a decidir si la Constitución
opta por uno de los dos principios, haciendo al otro inconstitucional, o si
ambos son válidos y el Texto Fundamental dejó la selección al legislador.
En el fondo, los extremos se tocan, pues la ejecutoriedad como principio
podría tener muchas limitaciones y, al contrario, una opción legal de no
ejecutoriedad de los actos administrativos podría entregar a la vez gran­
des sectores a la coacción administrativa (como tendría que hacer nece­
sariamente con el orden público, de acuerdo con el artículo 332 de la
Constitución). Este problema se resolvería, empero, con la doctrina ge­
neral del núcleo esencial de las normas constitucionales, que en definiti­
va se describe como que la limitación nunca puede convertirse en regla,
y viceversa, residenciando en los tribunales la determinación de la firontera entre ambas.
La Constitución de 1999 se inclina por la ej ecutoriedad como regla,
sobre todo por el artículo 332, en los términos que ya vimos. La policía,
es decir, la propia Administración, “apoya las decisiones de las autorida­
des competentes”, es decir, ejecuta materialmente sus propias decisio­
nes, y la Constitución no hace ninguna referencia a la Ley, ni con la
intensidad mayor en estos casos de que ese “apoyo a las decisiones”
(ejecución) se haga “en términos de la ley”, o “de conformidad con la
ley”, ni tampoco con la menor intensidad de “con las limitaciones que
establezca la ley”. Luego, sería inconstitucional convertir nuestro siste­
ma en uno semejante al fi-ancés o al alemán, que sólo como excepción
permite que la Ley deje a la Administración la ejecución de sus actos.
Las interpretaciones de la Sala Constitucional al respecto han dado
por sentado que la ejecutoriedad es compatible con la Constitución, pero
se han cuidado de expresar que el legislador no pueda extinguir esa po­
sibilidad. En efecto, la discusión que se ha planteado al respecto no ha
sido en realidad si la Administración puede o no ejecutar materialmente
sus actos, sino una muy distinta: si es posible a los particulares acudir a
los tribunales para ejecutar un acto administrativo que la Administración
no ejecuta por sí misma. Que los tribunales puedan o no ejecutar actos
268
Gustavo Linares Benzo
administrativos en defecto de esa ejecución por parte de la Administra­
ción es diferente a que la Administración no pueda ej ecutarlos y tenga
que acudir a los tribunales para ello.
En efecto, la sentencia más reciente, SC 1972/05 del 6 de diciembre
(caso Saudí Rodríguez Pérez), incluye un voto salvado del magistrado
Pedro Rondón Haaz que plantea exactamente la cuestión:
“En el fallo se declara con lugar la solicitud de revisión de una
sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
que declaró con lugar un amparo constitucional contra la negati­
va de un órgano administrativo de ejecutar un acto administrativo
de reenganche dictado por la Inspectoría del Trabajo. Para ello,
la decisión expone el criterio de que los actos administrativos
“deben se r ejecutados p o r la autoridad que los dictó, sin inter­
vención judicial, p o r lo que el amparo no es la vía idónea pa ra
ejecutar el acto que ordenó el reenganche
Ahora bien, este voto salvante disiente de esa postura que aban­
donó la jurisprudencia de esta Sala que se asumió en sentencia de
2-8-01 (Caso: N icolás José A lcalá), que se reiteró en sentencia
de 20-11-02 (Caso: R icardo Baroni), según la cual es cierto que
la Administración tiene la potestad (deber-poder) de ejecutar sus
propios actos, “...pero es evidente que, de negarse la Adm inis­
tración a cum plir con la obligación que tiene d e ejecutar sus
actuaciones, ello constituiría, sin lugar a dudas, una abstención
u omisión, controlable p o r los órganos jurisdiccion ales com o
cualquier otra inactividad en la que aquella p u eda incurrir, sea
cual sea el estadio en la que la misma se m anifieste’’, y, además,
se sostuvo que el amparo constitucional es la vía idónea para ello.
Y es que, evidentemente, la ejecutoriedad y ejecutividad propias
de los actos administrativos (artículo 8 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos) no impiden que, cuando la Ad­
ministración se niega a ejecutar sus actos, sea el juez quien, me­
diante el control de esa negativa, ordene su ejecución a través de
269
E l princ ipio c a r d in a l . L a h e c u t o r ie d a d d e l o s a c t o s a d m in ist r a t iv o s
las vías contencioso-administrativas (Vgr. El recurso por absten­
ción) o constitucionales (El amparo).
Con esa postura, la Sala retoma el criterio que alguna vez se
sostuvo en sentencia de la SalaPolítico-Administrativa21-ll-98
(Caso; A rnaldo Loverd), pero que posteriormente fue superada
por la jurisprudencia concenticoso-administrativa, entre otras
muchas, en fallos de la Sala Político-Administrativa, de 23 de
septiembre de 1999 (Caso: A ideé Isabel Cam pos P érez), de la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de 16 de abril de
1996 (Caso: M inisterio de Fomentó) y de 29 de enero de 1997
(Caso: Luis Enrique P ages), así como las sentencias que pro­
nunció dicha Sala el 29 de julio de 1992 (Caso: M ercedes M aría
B arrera) en la que se afirmó que resulta “...fa c tib le p a ra aquel
que, con interés legítimo, pretenda hacer concretar realm ente los
efectos d e l acto, acudir a la vía Judicial contencioso-adm inistra­
tiva p a r a lograr que, a través d el recurso de abstención, la A d­
ministración haga cum plir e l acto que está obligada a ejecutar
p o r s í m ism a ”-, de 30 de octubre de 1997 (Caso: Luis Enrique
P ag es II)-, y de 10 de abril de 2000 (Caso: Instituto Educativo
H enry Clay).
En todo caso, lo que sí es cierto es que si en el caso concreto el
particular pretendía que la Gobernación del Estado Yaracuy diera
cumplimiento a un acto administrativo de la Inspectoría del Tra­
bajo, debía, antes de acudir a la instancia jurisdiccional, solicitar
al propio órgano que expidió el acto (La Inspectoría del Trabajo)
la ejecución forzosa del mismo. No obstante, no queda claro si
ello ocurrió o no en este caso, por lo que pareciera que no es
razón suficiente para fundamentar la revisión”
Lo discutido, como se ve, es otro asunto: si la Administración no eje­
cuta un acto, el particular beneficiado puede instar a los tribunales para
que lo ejecute por ella y en su beneficio, cosa que además es constitucio­
nalmente necesaria pues sin ella la justicia contenciosa sería inútil. Según
270
Gustavo Linares Benzo
el voto salvado transcrito, la sentencia Saudí Rodríguez Pérez canceló
esa posibilidad, al menos mediante la via judicial del amparo. Pero lo que
nunca dijo es que la Administración necesite a los tribunales para ejecutar
sus actos, todo lo contrario. Dijo esa sentencia en su cuerpo:
“Ello así, considera la Sala que es necesario indicar que en las
sentencias de esta Sala Constitucional N° 2122 del 2-11-2001 y
2569 del 11 de diciembre de 2001 (caso: Regalos Coccinelle C.A.),
se estableció que el acto administrativo tiene que ser ejecutado
forzosamente por el órgano emisor, esto es, a través de sus fun­
cionarios o valiéndose de la colaboración de los funcionarios de
los cuerpos de seguridad del Estado, si lo considerara necesario,
por tratarse de la ejecución de un acto administrativo de desalojo,
cuya posibilidad de ejecución forzosa por parte de la Administra­
ción es posible, ayudándose de ser necesario, con funcionarios
de los cuerpos de seguridad del Estado.
(...)
Además constituye un principio indiscutible en el derecho admi­
nistrativo la circunstancia de que el órgano que dictó el acto pue­
de y debe el mismo ejecutarlo, recogido como principio general
en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Adminis­
trativos.
Por estar dotado de ejecutoriedad el acto administrativo adoptado
en los términos expuestos, no requiere de homologación alguna
por parte del juez: y la ejecución de dicha decisión opera por su
propia virtualidad”
De hecho, en una sentencia anterior, del 3 de agosto de 2001, la Sala
Constitucional ratificó expresamente yfrwaWo hovera:
“Además, constituye un principio indiscutible en el derecho ad­
ministrativo la circunstancia de que el órgano que dictó el acto,
puede y debe el mismo ejecutarlo, recogido como principio gene­
ral en el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos Admi­
nistrativos, en cuyo contenido se expresa:
271
E l princ ipio c a r d in a l . L a e jec ut o rie d ad d e l o s a c t o s a d m in ís t r a t e o s
A rtícu lo 8. Los actos adm inistrativos que requieran se r cum pli­
dos m ediante actos de ejecución, deberán ser ejecutados p o r la
adm inistración en el término establecido. A fa lta de este térm i­
no, se ejecutarán inmediatamente.
Asimismo, en ese mismo texto normativo se establece cómo debe
realizarse la ejecución forzosa de los actos dictados en caso de
incumplimiento;
Artículo 79. La ejecución forzosa de los actos administrativos
será realizada de oficio por la propia administración salvo que por
expresa disposición legal deba ser encomendada a la autoridad
judicial.
Considera esta Sala conveniente referirse a la cuestión relativa ala
ejecución de los actos dictados por la Administración en materia
inquilinaria, en el caso de conflictos intersubjetivos planteados,
también con ocasión de una relación jurídica de carácter privado
derivada de la celebración de un contrato de arrendamiento, com­
parable con la situación planteada en autos, referida al ámbito
laboral, por la participación que posee el Estado en este tipo de
relaciones y la potencial resolución de conflictos por parte del
mismo, cuando actúa en ejercicio de funciones análogas a la rea­
lizada por los Tribunales, cumplida a través de la Administración
Pública. La cuestión ba sido examinada por la jurisprudencia, en
una oportunidad, por la Sala Político Administrativa de la extinta
Corte Suprema de Justicia, en una famosa decisión del 21 de
noviembre de 1989, conocida como caso: Arnaldo Lovera. En
dicha decisión se expresó:
“Por estar dotado de ejecutoriedad el acto administrativo adopta­
do en los términos expuestos, no requiere de homologación algu­
na por parte del juez: la ejecución de dicha decisión opera por su
propia virtualidad, y con los mismos efectos, para el caso, de una
sentencia judicial, además téngase presente que, en tanto que la
ley especial de la materia no exige la intervención de los tribuna272
Gustavo Linares Benzo
les para proceder a su ejecución cuando a ésta se opusieran los
afectados, no precisa en cambio el órgano administrativo de ha­
bilitación alguna para llevarla a cabo por sí mismo, pues como se
ha dejado expuesto, le basta -por regla- con disponer de los ya
reseñados medios que, para lograr tal propósito, establece la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos”
2. Su limitación principal: la no ejecutoriedad de obligaciones
dinerarias de base administrativa
La única opción que la Constitución da al legislador es, pues, el
número y la intensidad de limitaciones que puede imponer al principio de
ejecutoriedad. Como es lógico y ya se dijo, el legislador puede lim itarla
ejecutoriedad, pero no extinguirla. Luego es válido examinar esas limita­
ciones para determinar si son tales o equivale a la negación de un princi­
pio constitucionalmente establecido a favor de la Administración. De allí
la utilidad de un análisis de esas limitaciones, que paso a hacer de segui­
das.
En primer lugar, una cláusula al estilo del tantas veces citado artícu­
lo 79 LOPA es plenamente constitucional: “la ejecución forzosa de los
actos administrativos será realizada de oficio por la propia administra­
ción [principio de ejecutoriedad] salvo que por expresa disposición legal
deba ser encomendada a la autoridad judicial”.
La ejecutoriedad tiene una primera excepción de enonhe magnitud:
la atribución a los tribunales de ejecutarlos actos administrativos que
ordenan el pago de dinero a la Administración. El artículo 653 del Código
de Procedimiento Civil establece:
“Salvo lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario, la ejecu­
ción de créditos fiscales se solicitará ante los Tribunales civiles
competentes según la cuantía, de conformidad con las disposi­
ciones del presente Capítulo”
A su vez, el remitido Código Orgánico Tributario (COT) :
“Artículo 289: Los actos administrativos contentivos de obliga273
E l PRINC3P10 CARDINAL. L a EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
ciones líquidas y exigibles a favor del Fisco por concepto de
tributos, multas e intereses, así como las intimaciones efectua­
das conforme al parágrafo único del artículo 213 de este Código,
constituirán título ejecutivo, y su cobro judicial aparejará embar­
go de bienes, siguiendo el procedimiento previsto en este Capítu­
lo”.
Los tribunales, de acuerdo con el COT los contencioso-tributarios
(art. 291), son los únicos que pueden ejecutar coactivamente obligacio­
nes dinerarias en cabeza de los particulares y a favor de una Administra­
ción; cuyo título sea, pues, un acto administrativo. En otras palabras, los
actos administrativos que ordenan el pago de dinero no son ejecutorios.
Nótese que el COT se refiere a “tributos, multas e intereses” como
causa de esos pagos, y no sólo a los tributos. De modo que esta interdic­
ción de la ejecución forzosa por la propia Administración de los actos
que ordenan el pago de dinero se extiende a cualesquiera títulos de esas
obligaciones, no sólo a los tributos. De becbo, esa es la práctica adminis­
trativa.
Basta recordar el inmenso número de actos administrativos que
contienen estas órdenes de pagos de dinero, no sólo los tributarios sino
también, entre otros, el campo inmenso de las multas, para'reconocer
que el muy imponente principio de ej ecutoriedad comienza muy dismi­
nuido al excluirse de los asuntos pecuniarios. De acuerdo con el COT,
sólo el juez puede proceder al embargo ejecutivo de bienes del adminis­
trado rebelde al cumplimiento de sus obligaciones pecuniarias para con
la Administración (art. 291). De igual manera, el CPC establece que los
actos que establezcan créditos fiscales se ejecutarán previa intimación
del obligado, “como en el caso de ejecución de sentencia” (art. 655).
Esta interdicción de la ejecutoriedad sobre el patrimonio del administra­
do se extiende incluso a las medidas preventivas (art. 296 COT) que
también son de la exclusiva competencia del juez.
De esta disciplina de la ejecución de créditos fiscales queda muy
claro la ejecutividad de los actos administrativos, el acto administrativo
27 4
Gustavo Linares Benzo
es título suficiente para la ejecución (v. art. 654 CPC y 289 COT). Esto
último es rotundo, como copiamos; “los actos administrativos (...) cons­
tituirán título ejecutivo” que da base a su ejecución, pero judicial. La
ley distingue claramente entre ambas nociones, pero ya se vio que la
ejecutividad no es patrimonio exclusivo de los actos administrativos. De
hecho, el procedimiento especial de ejecución de créditos fiscales donde
se encuentran los artículos referidos del CPC es parte del Título II “De
los juicios ejecutivos” del Libro fV, Parte Primera, del CPC, título que
incluye las ejecuciones de hipoteca y prenda, entre otros juicios.
En todo caso, la Administración no puede ejecutar forzosamente
sus propios actos para cobrarse sumas dinerarias. Inclusive, el artículo
80 LOPA prevé como modo de ejecución forzosa de obligaciones
personalísimas del administrado la imposición de multas sucesivas; pero
incluso en ese caso el cobro coactivo de esas cantidades sólo podrá ser
ejecutada por el juez, conforme a las normas del COT y del CPC ya
mencionadas.
Tan severa limitación debe examinarse a la luz de la Constitución.
Habiendo demostrado que la ejecutoriedad no puede eliminarse, sino solo
limitarse por ley, es necesario encontrar base constitucional para ésta
limitación tan intensa. El equilibrio entre la ejecutoriedad y los derechos
de los particulares que pueden verse ejecutados en su patrimonio es la
clave para encontrarla, en concreto la garantía expropiatoria del artículo
115 de la Constitución:
“Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene dere­
cho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propie­
dad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obliga­
ciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de
interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés so­
cial, mediante sentencia fírme y pago oportuno de justa indiemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de
bienes”
275
E l princ ipio c a r d in a l . L a
e jec ut o rie d ad d e l o s a c t o s a d m in ist r a t iv o s
Que la Administración pueda dictar y practicar medidas de ej ecución sobre dineros del administrado para cobrarse una obligación basada
en un acto administrativo se parece mucbo a una expropiación sin sen­
tencia, entre otras cosas por la naturaleza mueble del dinero, que entra­
ría inmediatamente al patrimonio de la Administración ejecutante. Sólo
quedaría al administrado un eventual crédito contra esa Administración,
por lo que se vería expropiado de facto sin intervención del Poder Judi­
cial.
Así que es constitucional eliminar la ejecutoriedad de los actos que
imponen obligaciones dinerarias. Queda por ver si una solución legal
contraria es constitucional, es decir, si una hipotética potestad de la Admi­
nistración de ejecutar forzosamente obligaciones de esa índole puede
establecerse en la ley. El argumento anterior sobre la violación de garan­
tía expropiatoria por este tipo de ejecución forzosa obra aquí con toda
fuerza, pero no suficiente para negar de plano y en abstracto esa posibi­
lidad. Habría que examinar el caso de que se trate y cómo la ley permite
a la Administración ejecutar actos que establezcan obligaciones dinerarias
y cuáles son éstas para practicar este test de inconstitucionalidad. Lo
que sí está claro es que esa posibilidad no puede ser la regla; la ley sólo
puede concederla a la Administración para situaciones precisa y expre­
samente determinadas en ella misma.
276