Centralismo: Chile y sus paredes regionales Autores: Nicolás Pinochet E., Luis Cortés I. y Felipe Godoy V., Alumnos Universidad Bernardo O’Higgins Autor: Nicolás Pinochet E. Luis Cortes I. Felipe Godoy V. Institución: Universidad Bernardo O´Higg Alejandra Gormaz Rosas Directora de la Escuela de Derecho de la Directora Escuela de Derecho Universidad Bernardo O’Higgins, certifica que el presente trabajo fue participar en Concurso el seleccionado Desafíos de para Ensayos Universidad Bernardo “Regionalización, Pendientes” O’Higgins convocado por la Academia Parlamentaria. 1 Índice I. Historia de la Regionalización El proceso de regionalización 04 Capacidades regionales 12 Política Presupuestaria: Inversión Regional 13 Municipalidades 15 II. Todos los caminos llevan a Santiago. Educación: peregrinos desde todas partes 17 El vía crucis por la salud 23 (Des) aprovechando los recursos. 27 III. La Descentralización, una Mirada Comparada El caso Español 31 2 La Educación en el caso Español 33 El Sistema de Salud Español 34 Chile: ¿Cuáles son los pasos a seguir? 35 BIBLIOGRAFIA 3 Historia de la Regionalización “Quizás es tanto lo que tenemos y podemos entregar, pero es tan poco lo que se nos mira que ya hemos muerto sin la esperanza de expresar nuestro pensar…” Con esta frase decidimos comenzar esta investigación, una frase que logra hacer eco a la problemática planteada, que es el de la regionalización, pero que sin duda fue más lejos de lo que se pensó o ideo, el poder enfrentar el presente, que no es alentador, con un centralismo excesivo que nos tiene –literalmente- presos en el gran Santiago. A lo largo de toda nuestra vida independiente –como lo indica José Espinoza y Mario Marcell en su investigación denominada “Descentralización Fiscal: el caso de chile. Naciones Unidas comisión económica para América latina y el Caribe”, el Estado chileno ha tenido carácter unitario. Tal definición se encuentra incorporada en el Artículo 3º de la Constitución Política vigente, el que no ha sido objeto de cuestionamiento alguno en los últimos años. Esta tradición unitaria se vincula a los orígenes de la República, a la peculiar configuración geográfica del país y a la relativa homogeneidad de su población. La Constitución chilena ha incorporado, sin embargo, una clara opción por la descentralización, estableciendo que la administración del Estado "será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley".1 El proceso de regionalización Durante la Colonia existieron los corregimientos, y desde el siglo XVIII las intendencias, que se encargaron de velar por los intereses de España en esta 1 Espinoza, J. y Marcell M. Descentralización fiscal: el caso de chile. 4 gobernación. Las diferentes divisiones provinciales que se ensayaron desde la Independencia tenían en común su carácter centralista: todas las decisiones que afectaban a las provincias se tomaban en Santiago. Recién a partir de 1960 se comenzaron a dar los primeros pasos hacia la regionalización.2 La regionalización, vale decir, la organización territorial en áreas de determinadas características que se estructuren en un sistema integrado a nivel nacional, se concibe como un instrumento de gobierno de participación y administración. En base a esto, con la creación de la CONARA (Corporación Nacional de Reforma Administrativa) el 13 de julio de 1974, se comenzó a implementar un proceso de regionalización que culminó en nuestra división político-administrativa. Objetivos: a) Una readecuación de la división político-administrativa del territorio que posibilite, por una parte, el desarrollo y, por otra, la seguridad interior del Estado. b) Una organización administrativa descentralizada, en función de unidades territoriales definidas, con adecuados niveles de capacidad de decisión y que permita despejar a la capital de todas las tomas de decisiones. c) Una jerarquización de las unidades territoriales. d) Una dotación de autoridades y organismos en cada unidad territorial con las mismas facultades de decisión, haciendo así más independientes a las regiones, para que cada una adapte sus políticas a sus propias necesidades. e) Por último, la integración de todos los sectores mediante instituciones que los obliguen a proceder en conjunto. Criterios utilizados para definir las regiones 2 Educar Chile. El Proceso de Regionalización 5 a) Debe contar con una dotación de recursos naturales que avale una perspectiva de desarrollo económico de amplia base, compatible con el ritmo de crecimiento que se desea imprimir al país. b) Debe poseer una estructura urbano-rural que garantice un nivel de servicios mínimos a la población regional. c) Debe existir un lugar central que actúe como núcleo de la estructura económico-espacial de la región y oriente su dinámica de crecimiento. d) Debe contar con una base de población suficiente para sostener por sí misma un ritmo de crecimiento mínimo, actuando como fuerza de trabajo y mercado de consumo. e) Debe caracterizarse por una delimitación y situación geográfica que, en casos particulares, expresen el cumplimiento de los objetivos de seguridad nacional. f) Debe poseer un tamaño que la haga eficiente desde el punto de vista de la administración territorial y del manejo de los recursos con decisión regional. Además, debe permitir que la región actúe como eslabón entre los intereses locales y nacionales, y que sea eficiente para justificar la localización en ellas de equipos técnicos especializados. Actualmente, la división política administrativa del país esta compuesta por 15 regiones, 53 provincias y 346 comunas.3 A lo indicado anteriormente, el proceso de regionalización en Chile, “La regionalización en América Latina surgió con gran fuerza en la década de los 60” explica Sergio Boisier. “A comienzos de los 70 prácticamente todos los países tenían en práctica regionalizaciones, algunas más sólidas que otras, y después con el predominio neoliberal se desarmaron todas esas estructuras”. Y lo paradojal, explica, es que el caso más extremo de neoliberalismo, Chile, es el único país que terminó con una regionalización de orden constitucional. El proceso de regionalización chileno comenzó en 1966. Y hasta 1974, el país estuvo dividido, en términos político-administrativo, en 25 provincias. 3 Educar Chile. El Proceso de Regionalización 6 Luego, durante el régimen militar surgen las 13 regiones que conocemos hoy. Recién en 2004 se modificó el artículo de la Constitución de 1980 que indica un número fijo de regiones. Y gracias a esa modificación el Congreso tramitó, en forma más expedita y sin necesidad de una reforma constitucional, los proyectos de ley para crear las nuevas regiones XIV y XV (Arica-Parinacota). 4 Luis Lira Cossio en su informe “La descentralización y el desarrollo regional” nos indica que, entre los autores que realizan este tipo de análisis se encuentra Francisco Cumplido quien en 1983, analiza la estructura institucional del proceso durante el gobierno militar concluyendo que éste “es un instrumento de reafirmación del poder autocrático, antes que uno que permita verdaderamente la participación ciudadana” y que “en todo caso, hay aspectos positivos del sistema actual de Gobierno y administración interiores, que pueden aprovecharse en un Régimen Político democrático y otros modificarse substancialmente”. Lira y Riveros en 1985, por su parte, analizan los avances del proceso de Regionalización concluyendo que el proceso se encontraba estancado por un vuelco hacia la comuna. Abalos y Lira en 1986 , llaman la atención sobre la contradicción insalvable entre el carácter democrático de la descentralización, el liberalismo económico que elimina muchas de las políticas regionales del país dejando a sus regiones sujetas a los impactos del proceso de apertura que se inicia en los setenta y el carácter autoritario del gobierno militar. Esta contradicción es analizada en 1999 por Lira y Marinovic -al realizar una evaluación del proceso descentralizador chileno desde el punto de vista de los Consejos Regionales de Desarrollo- para lo cual presentan aspectos poco conocidos del proceso anterior a 1990 y del cumplimiento de los acuerdos políticos generados bajo la 4 Biblioteca del Congreso Nacional. El proceso de regionalización en Chile 7 democracia de los consensos que explican mucho de lo avanzado y condicionan nuevos logros.5 La descentralización y desconcentración administrativa del Estado chileno se ha caracterizado, en general, por una falta de profundidad política, con escasas innovaciones sustanciales, en extremo fragmentaria y carente de una estrategia de largo plazo que permita identificar un proceso sostenido en esta materia. Los primeros proyectos de ordenamiento territorial, con alcances incluso en la forma jurídica del Estado, datan de principios del siglo XIX (leyes federales de 1826). No obstante la característica fundamental de esta centuria fue una fuerte centralización administrativa, principalmente por influjo del modelo portaliano establecido en la Constitución de 1833. Sólo algunas tibias reformas municipales en la segunda mitad del siglo XIX constituyen una excepción parcial al centralismo absoluto del Estado chileno, tanto en lo político como en lo administrativo6 Se ha señalado en muchas oportunidades que Chile constituye una suerte de epifenómeno del centralismo latinoamericano. Las causales apuntan a cuestiones de diverso orden, desde la configuración geomorfológica del territorio nacional, pasando por la dificultad de, españoles primero y de chilenos después, para establecer la soberanía del Estado sobre la totalidad del territorio, a causa de la tenaz resistencia araucana. Por cierto, se mencionan con frecuencia, además, las guerras externas que provocaron la anexión de importantes territorios, de manera tal que sólo a partir de la tercera década de este siglo queda configurado el territorio nacional tal como hoy se le conoce, después de resuelto el plebiscito sobre Tacna y Arica e iniciada la real colonización de Aysén. 7 5 Lira, L. La descentralización y el desarrollo regional: la experiencia chilena. 6 Subsecretaria de desarrollo regional y administrativo programa universidades-gobiernos regionales. A diez años de la creación de los gobiernos regionales 7 Boisier, S. (2000). La vocación regionalista del gobierno militar 8 Se agrega todavía un asunto muy importante: la herencia jurídica y administrativa española, heredera, a su vez, del centralismo borbónico francés. Planteado este juicio general, acá se sostendrá que el centralismo chileno se asienta entonces, en cinco elementos que, a su vez, se inscriben en los factores que C. Véliz (1984) anotaba como explicativos de la "tradición centralista" de América Latina, la ausencia de un fenómeno político equivalente a la Revolución Francesa, ausencia de un fenómeno social como la Revolución Industrial, ausencia de relaciones feudales y ausencia de pluralidad religiosa.8 Estos cinco elementos que parecen haber operado "detrás" del centralismo nacional serían: i) el modelo borbónico de concepción de la soberanía y en consecuencia, de la organización del Estado y de la administración pública; ii) la situación de guerra que casi en forma permanente afectó a Chile desde la Conquista hasta fines del siglo XIX; iii) la influencia del Ministro Diego Portales a partir de los años treinta del siglo XIX, con justicia considerado el "forjador del Estado-Nación"; iv) la modernización decimonónica a partir de la década de los sesenta, y v) el proceso de migración rural/urbana en los treinta, cuarenta y cincuenta de este siglo9 En primer término, hay que mencionar el trabajo de un grupo de economistas, quienes desde comienzos de 1973 se reunían esporádicamente a fin de discutir alternativas de política económica, las que finalmente se articularon en un documento conocido como El Ladrillo que sirvió de basamento a la Junta Militar de Gobierno para formular la nueva política económica. Como lo señala Arturo Fontaine Aldunate (1988) al comentar la posterior publicación, "antes del mediodía del miércoles 12, los oficiales generales de las Fuerzas Armadas que ejercen responsabilidades de Gobierno tendrán el plan encima de sus escritorios...".10 8 Ibídem 9 Boisier, S. (2000). La vocación regionalista del gobierno militar 10 Ídem 9 La propuesta en cuestión contenía un fuerte alegato a favor de la descentralización, entendida esta en un riguroso contexto de teoría económica, es decir, entendida la descentralización como el marco institucional de un sistema económico basado en el mercado y en un conjunto libre de precios que, en términos relativos, configurarían los parámetros para la asignación óptima de los recursos. No había una referencia, ni cercana ni lejana, a la dimensión territorial de la descentralización. Textualmente se señalaba que la política de descentralización supone: 1. El esclarecimiento de las funciones del Estado. 2. Utilización del mercado para asignar eficientemente los recursos. 3. Independencia administrativa de las unidades económicas. 4. Desarrollo de organismos intermedios. 5. Efectiva participación. 6. Simplificación de los sistemas legales y de control estatal. Así, el concepto de descentralización económica (que no es equivalente al concepto de descentralización fiscal) se introduce en el discurso del Gobierno, hasta llegar a convertirse en una suerte de eslogan y, sin solución de continuidad, plasmada como una cuestión territorial, ligada a la regionalización. Hay una segunda vertiente de la cual se alimenta la vocación regionalista en este período, concretada en un documento inicialmente entregado al Director de la ODEPLAN designado por la Junta de Gobierno (Roberto Kelly) y posteriormente procesado por la CONARA al punto de pasar, en 1974, a formar parte del texto del Manifiesto del Presidente de la República con motivo de la iniciación del proceso de regionalización del país.11 11 Boisier, S. (2000). La vocación regionalista del gobierno militar 10 Este documento, titulado “Restauración nacional y desarrollo regional. Bases para una política”, fue preparado por un amplio grupo de expertos de ODEPLAN y su finalidad principal era, en cierto sentido, rescatar la obra realizada en ODEPLAN en materia de planificación regional y aprovechar, desde el punto de vista del desarrollo regional, la coyuntura de profundos cambios que se avizoraba. Textualmente se señalaba: "La etapa actual de reconstrucción y restauración que vive Chile presenta una oportunidad inmejorable para atacar las causas de fondo que determinan la forma que asume el desarrollo económico territorial de Chile. En verdad, de no aprovecharse esta coyuntura, parece poco probable que sea posible alterar de manera significativa el patrón de desarrollo espacial del país". Aparentemente es esta la primera oportunidad en que se muestra este hecho, que tuvo, tal vez sin que los propios autores del documento se lo propusiesen o lo imaginasen, profunda influencia posterior. Sólo como elemento de prueba se muestran a continuación párrafos selectos del documento de ODEPLAN y del Manifiesto. Manifiesto de la regionalización 1) Este proceso de integración nacional sólo puede lograrse a través de: a) Un equilibrio entre el aprovechamiento de los recursos naturales, la distribución geográfica de la población y la seguridad nacional, de manera que se establezcan las bases para una ocupación más efectiva y racional del territorio nacional; b) Una participación real de la población en la definición de su propio destino, contribuyendo y comprometiéndose, además, con los objetivos superiores de su región y del país, y c) Una igualdad de oportunidades para alcanzar los beneficios que reportará el proceso de desarrollo en que está empeñado el gobierno; 2) Además es necesario que exista un equilibrio fronterizo bien definido y el país esté sólidamente cohesionado en su interior, para que sea posible a sus habitantes poder vivir y prosperar en armonía y tranquilidad. Ello plantea como tarea ineludible una estrecha vinculación entre la integración antes expresada y los objetivos propios de la seguridad del país. No favorecen lo anterior si el país presenta numerosos espacios 11 vacíos dentro del territorio nacional, o si existen áreas de bajo desarrollo o hay desaprovechamiento parcial de los recursos en determinadas regiones. Asimismo, la excesiva migración rural-urbana crea alrededor de las metrópolis cinturones de poblaciones marginales, donde proliferan ciudadanos frustrados, proclives a la delincuencia, a aceptar ideas foráneas o a la subversión. 3) Por otra parte, las metas del desarrollo económico y social requieren de una mejor utilización del territorio y de sus recursos. 4) La excesiva concentración económica en algunas ciudades del país, especialmente en Santiago, alcanza hoy niveles de tal magnitud, que obliga a distraer cuantiosos recursos en obras urbanas, que obviamente tendrían una rentabilidad social mayor si fuesen invertidos en actividades productivas que permitirían un crecimiento económico más acelerado y regionalmente equilibrado.712 Capacidades regionales Según el análisis que hacen Waissbluth y Leyton, en su artículo “La descentralización en Chile: asignatura pendiente”, “Los ministerios sectoriales y el Ministerio de Hacienda se resisten a transferirle recursos y autonomías de decisión local a las regiones y municipios, aduciendo escasa capacidad de gestión”, lo que es confirmado por el ex vocero de gobierno y ex ministro del Interior, Francisco Vidal durante una entrevista: “Cuando yo fui Subdere luché para que aumentara la inversión de decisión regional, pero me encontré con la aprehensión de los ministros que decían: si pasamos esta cantidad de recursos qué garantía tenemos que sean bien usados desde el punto de vista de la gestión, de la distribución de los recursos”. A juicio de Sergio Boisier, efectivamente existe “un enorme desfase entre conocimiento y acción a nivel de la tecnocracia regional y de los estamentos superiores regionales”, y agrega que cuando comenzó el proceso de regionalización en Chile, durante el gobierno de Frei Montalva, “el Estado se comprometió a crear una escuela 12 Boisier, S. (2000). La vocación regionalista del gobierno militar. 12 nacional de administración, muy parecida a la que existe en Francia, para entrenar profesionalmente a la tecnocracia regional”, pero finalmente no se concretó. Por lo tanto “se debe potenciar la instrucción y desarrollo de cuerpos directivos públicos y/o políticos en regiones, que permita nutrir a las elites regionales de miembros más autónomos a la influencia nacional”, enfatiza Pablo Monje, profesor del Departamento de Gobierno y Gestión Pública de la U. de Chile. Porque o sino, como plantean Waissbluth y Leyton “podremos producir diez leyes más, veinte programas de inversión regional y municipal, y a la larga la porfiada realidad terminará imponiéndose y el proceso estancándose”. Y señalan que a cifras del 2002, la Región Metropolitana acumulaba el 50.5% de los técnicos y universitarios nacionales.13 La presente organización y dinámica surge de una revisión íntegra de las relaciones Estado-Economía y Estado-sociedad. Se sostiene que el Estado chileno hasta 1973 tenía un carácter interventor ("ineficiente”) en lo económico (Se intervinieron los precios de los productos básicos cuyo objetivo era que en los hogares de escasos recurso les alcanzara para alimentarse -bien o mal- lo cual no deja de ser verdad y de compromiso o negociador "ingenuo e inerme" en lo político se respetaban la vida entre los hombres que pensaban diferente, lo que tampoco es mentira. Consecuentemente, se busca su no reedición por medio de la construcción interconectada de un estado subsidiario en lo económico y fuertemente autoritario en lo político. ¿Qué significa esta última frase? Significa que el Estado debe vigilar, controlar, reprimir, para que exista un orden de la situación social y dejar que la buena voluntad de los empresarios en la medida que obtengan ganancias, chorreen parte de ellas hacia a los trabajadores. Esta fue la utopía del régimen14. Política Presupuestaria: Inversión Regional 13 Waissbluth, M. y Leyton, C. La descentralización en Chile: Asignatura pendiente. 14 Pinto, F. Los tentáculos del poder municipal. 13 La inversión regional es un tema de debate en nuestro país, es por esto que al analizar dicho punto, que mejor que abarcar la inversión a gobiernos regionales desde el año 2002- 2012, y ver si realmente la inversión ha aumentado durante estos últimos. Según la dirección de presupuesto el Proyecto de Presupuestos 2012 destinará US$1.837 millones para programas de inversión de los gobiernos regionales, cifra que ha ido creciendo progresivamente durante la última década. Los planes de inversión permitirán ejecutar obras de alto impacto regional, provincial y local, principalmente en vialidad, infraestructura básica en salud, educación, agua potable y alcantarillado. En determinados casos, los recursos regionales podrán ser destinados a fortalecer el proceso de reconstrucción y el desarrollo de localidades aisladas”. Inversion Gobiernos Regionales 2002-2012 2000 1833 1837 2011 2012 P 1800 1600 1364 1400 1000 886 800 600 1244 1182 1200 512 534 2002 2003 749 720 769 2004 2005 2006 400 200 0 2007 2008 2009 2010 Fuente: Dirección de Presupuesto. Proyecto Presupuesto 2012 Cifras Expresadas en Millones de Dólares. P: Proyectado En una década la inversión de decisión regional se ha más que triplicado en términos reales.15 El monto de los recursos para programas de inversión con los cuales 15 Dirección de Presupuesto. Proyecto Presupuesto 2012. 14 contarán los gobiernos regionales, así como el hecho que prácticamente dos tercios de la cifra total será de libre disposición, responde directamente al esfuerzo de apoyar la descentralización del país. El resto de los recursos para inversión regional corresponde a diversos usos y fuentes específicos como, por ejemplo, infraestructura educacional, energización rural, infraestructura rural, puesta en valor del patrimonio, saneamiento sanitario, manejo de residuos sólidos y apoyo a la gestión subnacional. Municipalidades16 El Proyecto de Ley de Presupuestos también considera un especial apoyo a las municipalidades, a través de la entrega de casi $80.900 millones destinados a programas de inversión, lo que significa un aumento de 26,7% en relación a 2011. Tanto por su crecimiento como por su innovación, destacan los siguientes fondos destinados a inversión municipal:17 Fondo de apoyo a la gestión municipal, que incluye más de $20.500 millones en el Presupuesto 2012 y constituye una innovación, dado que será repartido como incentivo a aquellos municipios que presenten los mejores indicadores financieros y de calidad en los servicios que otorgan. Esta iniciativa permitirá incrementar los recursos de los municipios mejor calificados, favoreciendo la inversión local. Compensación fiscal por exenciones al impuesto territorial, que implica una inyección de recursos directa a aquellas comunas con mayor porcentaje de propiedades exentas del pago al impuesto territorial. El Proyecto de Presupuestos 16 Dirección de Presupuesto. Proyecto Presupuesto 2012. 17 Ibídem 15 2012 incrementa los recursos destinados a este objetivo en un 69,4% respecto del presupuesto2011, alcanzando los $35.980 millones. Fondo de recuperación de ciudades afectadas por el terremoto y tsunami. En el Proyecto de Presupuestos 2012 se da continuidad a este fondo, iniciado en el presente año, considerando entre sus iniciativas el financiamiento de 40 edificios consistoriales municipales destruidos en 2010. Para potenciar el desarrollo de comunas urbanas de mayor densidad, se contempla el programa Préstamos para el Desarrollo de Ciudades, cuyo monto asciende a los $11.000 millones, el que considera otorgar préstamos de mediano plazo a municipalidades, las que mediante un programa especial pagarán éstos con cargo a la generación de ingresos propios, provenientes de impuestos territoriales. Se crea la Academia de Gestión Municipal y Regional, iniciativa que demandará recursos por cerca de $2.800 millones, los que serán destinados a capacitar al personal que se desempeña en municipios e intendencias, así como para dotar de tecnología a estas reparticiones. Con el objeto de seguir potenciando la gestión municipal, se destinan casi $3.100 millones para el Programa de Aseguramiento de la Calidad de la Gestión Municipal y se mantienen los tradicionales Programa de Mejoramiento Urbano (PMU) y Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB) por cerca de $11.700 millones y $14.260 millones, respectivamente.18 Aun así, las preguntas nacen, pueden existir un centenar de propuesta, pero ¿cuál de estas será realmente efectiva sino se toma en consideración la realidad regional?, queda la teoría, y precisamente eso a esta altura no nos deja satisfechos. Es por esto que se nos siguen presentando aun más preguntas. ¿La solución es inversión? O ¿La solución es una política pública regional, o esta deberá se vista en razón a la realidad de cada región?, el debate lo dejo abierto. 18 Dirección de Presupuesto. Proyecto Presupuesto 2012. 16 Todos los caminos llevan a Santiago. Como se ha mencionado con anterioridad la historia de la regionalización y su faz de inversión han resultado dispares. Esto se aprecia en tres áreas que han llamado nuestra atención: Educación; Salud; y distribución de recursos. Educación: peregrinos desde todas partes. El 30% de los estudiantes sale de su región para cursar sus estudios superiores 19. Las universidades elegidas para esto corresponden de preferencia a las que se ubican en las regiones de Los lagos, Atacama y Concepción. No obstante la mayoría prefiere arriesgarse en venir a Santiago. La capital del país es considerada una ciudad peligrosa, hostil, empero los jóvenes de regiones deciden tomar el riesgo para cursar sus años en la universidad en esta ciudad. ¿Por qué? Un 45% de los estudiantes considera que lo primero que deben realizar luego de terminar sus estudios es encontrar trabajo 20. Por lo tanto Santiago es un polo atrayente para estudiantes, y también es visto como una 19 SIAD. El 30% de los estudiantes sale de su región para estudiar en la Universidad. 20 ibídem. 17 ciudad generadora de empleo, un campo fértil para el desenvolvimiento profesional. Al observar la realidad de la educación en regiones podemos apreciar que la palabra viaje es una constante desde los primeros años en la vida escolar de los niños. “La movilidad es un medio de aprendizaje forzado”, con estas palabras la Directora de la escuela municipal de Curarrehue, doña Iris Merino21, se refiere a la dura realidad que deben enfrentar no pocos de sus alumnos, pues al estar insertados en un lugar rural y fronterizo, la escuela es un internado durante el año escolar para los alumnos que viven muy lejos, o que por inclemencias del tiempo corren el riesgo de ausentarse a gran cantidad de clases. Similar es la realidad de los jóvenes que crecen en los pueblos cerca de alguna ciudad grande o capital de región. La enseñanza básica se cursa en el colegio del pueblo, la media en el liceo de la ciudad, y la superior, bueno, en regiones si la preferencia no es Santiago. Esto último llama nuestra atención, pues a pesar de la proliferación de universidades privadas en los últimos 30 años, la gran demanda estudiantil sigue concentrándose en la capital, pues se considera que las universidades de Santiago ofrecen una calidad y plataforma de contactos muy diferente a las encontradas en algunas universidades pertenecientes a una región determinada. Ante esto, podemos observar que la movilidad estudiantil campo – ciudad, y ciudad – capital, obedece a una mala aplicación en las políticas regionales de desarrollo educativo. Para comprender esto, es necesario hacer un poco de historia. A mediados del Siglo XX, Chile poseía un sistema de inclusión educacional sobrepasado por Argentina, Brasil, Cuba, Perú, Uruguay y Colombia. En 1949 existía un número total de estudiantes de enseñanza superior de 9.525 personas, cifra que al año 1970 aumento a 38.69222. 21 Diario El Austral de Temuco, 23 de julio de 2012, edición impresa, Reportajes, p18. 22 Rama, G. (1987). Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe, Buenos Aires: CEPAL 18 En este contexto, en el cual se inscribe la política educacional chilena, comienzan las primeras medidas en busca de una descentralización y regionalización, instituido por el Gobierno Militar hacia fines de la década de los setenta, entendido como la definición de una nueva estructura político administrativa para el país. Si bien el propósito declarado de este proceso fue acercar la solución de los problemas sociales a las necesidades de la gente y obtener así soluciones más pertinentes, oportunas, rápidas y con menor burocracia administrativa, lo cierto es que en el origen del proceso descentralizador chileno existió una lógica del ‘dispersar y dividir para gobernar’. La descentralización fue impuesta y operó con autoridades designadas y de confianza del gobierno en cada nivel regional. Las prioridades y decisiones nacionales primaban sobre las necesidades particulares de las regiones, provincias y comunas; los espacios abiertos a las autoridades locales para definir un camino de desarrollo propio se encontraban restringidos. Así mismo, los instrumentos de asignación de recursos estaban en manos de los ministerios sectoriales que, salvo excepciones, operaban sin consulta a las autoridades de cada región. De este modo, se fue delegando tareas a los niveles sub – regionales que éstos debían ejecutar siguiendo los lineamientos centrales – sectoriales. Posteriormente, a partir de 1990, año en que asume el primer gobierno democrático posterior al gobierno militar, se toman medidas que van profundizando la descentralización y especialmente reorientándola en dirección a traspasar capacidades y poder de decisión a los territorios regionales. Sin embargo, la implementación del proceso ha enfrentado obstáculos asociados al peso de la tradición presidencialista y centralista que se traslada al nivel regional (Intendente); dificultades serias de coordinación intersectorial por tiempos, secuencias, requisitos y culturas organizacionales distintas (entre acciones que surgen de cada Ministerio y Servicio); como también, el peso desmedido de lo sectorial en el diseño e implementación de las políticas y programas, las que son diseñadas a nivel central con detalle excesivo, sin participación de actores públicos regionales y menos aún de la ciudadanía, provocando problemas de pertinencia de las soluciones (siendo éstas poco pertinentes o incompletas, con desfases entre los tiempos técnicos previstos y los tiempos sociales, llegada de la solución en momentos no oportunos, etc.). Estas 19 situaciones son particularmente notorias en lo que concierne a los programas sociales 23. Estos aspectos contextuales mantienen una importante influencia en las características y dinámicas de la política pública educacional durante toda su trayectoria. Esta política educacional chilena, inaugurada a principios de la década de los ’80 es un buen ejemplo del carácter sectorial, centralizado, no localizado espacialmente y con un enfoque que, salvo excepciones, no incorpora a los actores que operan en la base del sistema (administradores de establecimientos educacionales y directivos, docentes, estudiantes y apoderados en las unidades educativas). Tampoco considera las particularidades del entorno y/o territorio en que opera la educación municipal y particular subvencionada. Antes de esta reforma, la educación en Chile se caracterizaba por su carácter público, el cual vertebraba el sistema, concentrando más del 90% del presupuesto del sector, porcentajes también mayoritarios de los establecimientos escolares y la matrícula escolar, y era el empleador directo de la gran mayoría de los docentes. El sistema se organizaba a partir de las directrices del Ministerio de Educación, y los profesores y establecimientos educacionales estaban vinculados directamente con esta Secretaría de Estado. La noción de Estado Docente constituía el eje central de la lógica del sistema. El principal objetivo buscado por la política educacional estaba centrado en extender y masificar la cobertura de la enseñanza primaria, cuya obligatoriedad se extiende de 6 a 8 años en 1968, seguidos desde ese entonces por 4 años de educación secundaria o media. Se pretendía colaborar en el desarrollo económico del país mediante una mayor escolarización, asignándole al Estado un rol fundamental en el proceso de modernización viabilizado mediante su labor proactiva en la prestación de servicios. Durante ese período el Estado despliega sus capacidades en distintos ámbitos, construyendo infraestructura y colaborando en la formación de recursos humanos, así como empeñándose en la industrialización del país, proceso que facilita la consolidación de los estratos medios. 23 Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. Pobreza y Desigualdad: Informe latinoamericano. p102. 20 El cambio producido desde fines de los años 70 sustituye la noción de Estado Docente por la de Estado Subsidiario. La modernización del sistema educacional incluye además reemplazar la administración y gestión centralizada de las escuelas, a cargo de MINEDUC, por un modelo en el cual los municipios asumen ese papel a través de Departamentos Municipales de Educación o Corporaciones Municipales de derecho privado. Se estimula la creación de una nueva figura de prestación de servicios de educación hasta ese entonces excepcional y minoritaria: la de los establecimientos escolares particulares subvencionados por el Estado, que se espera sean una fuente de competencia al interior del sistema y, consecuentemente, contribuyan a mejorar la calidad del mismo. Se impuso, además, un nuevo mecanismo de financiamiento, que se aplica por igual a la educación municipal y particular subvencionada, que consiste en un subsidio a la demanda que se paga directamente al administrador o sostenedor de un establecimiento educacional según la asistencia de los estudiantes a clases en el mes anterior. Mediante la instalación de estos mecanismos se conforma en el país un sistema universal de subsidio a la demanda, que se traduce en que la figura de las entidades particulares subvencionadas aumenten considerablemente. Por tanto, los elementos centrales que definen la reforma al sistema educacional durante el período que va entre los años 1980 y 1990 se sintetizan principalmente en: retiro del Estado central de la prestación directa de servicios; traslado de las responsabilidades que había mantenido en materia de entrega del servicio hacia los municipios y el sector privado subvencionado; fin de la concepción de Estado Docente como eje de la acción estatal; y desarrollo de un sistema de financiamiento que se traduce en competencia por matrícula entre establecimientos municipales y particulares subvencionados. La reforma y cada uno de sus ejes fueron impuestos, levantaron resistencia y carecieron de legitimidad política. Desde el gobierno no hubo ninguna instancia real de apoyo a los municipios destinada a fortalecer sus competencias para gestionar establecimientos educacionales. Hasta mediados de la década del 2000 la política educativa tampoco incorporaba apoyó a los sostenedores de la educación. Aproximadamente desde mediados de esta década, 21 la política propicia una incorporación paulatina de los actores locales y esboza un grado mayor de atención respecto de la educación municipal. El giro implica que gradualmente las políticas educativas abren espacios que estimulan y acogen iniciativas y acciones que parten desde los establecimientos y el sostenedor. Este hecho se grafica en un conjunto de acciones y normativas, principalmente de iniciativa gubernamental. En el ámbito regional estas iniciativas significaron un sostenido avance en cobertura e infraestructura. Creando también programas integradores para cada comunidad, como escuelas rurales donde se desarrollan técnicas de cultivo y se educa a los estudiantes acerca de los trabajos a desarrollar explotando los recursos de cada región. También destacan iniciativas de emprendimiento tecnológico como el programa enlace, el cual une a través de internet a todas las escuelas municipales del país, transformándose en una gran plataforma educativa, y de contacto transversal con diferentes realidades para cada escuela. A esto debemos mencionar que las principales políticas tendientes a obtener una descentralización fue el traspaso de la administración (hasta entonces estatal) a las municipalidades. Todo lo anterior genero lo que conocemos hoy en día como “educación municipal”, “educación subvencionada” y la “educación particular”. Lamentablemente estas políticas han segregado y disminuido el aprecio por el sistema municipal de educación, pues aún supliendo las deficiencias de infraestructura, no se ha hecho mucho por erradicar de cada región la necesidad de migrar a centros más grandes de impulso y educación; a pesar que desde una perspectiva amplia, en las políticas implementadas entre los 80 y 2010 destacan los siguientes aspectos: 1. Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Gestión Escolar (SACGE): orientado a promover el mejoramiento de las prácticas institucionales en escuelas y liceos. 2. Fondo de Apoyo al Mejoramiento de la Educación Municipal: recursos generados principalmente como una compensación hacia las regiones, debido a una fuerte inyección de recursos al sistema de transporte público de la capital para paliar el déficit en su operación. El Fondo reglamenta que los recursos deben destinarse a fortalecer la 22 gestión de la educación municipal. 3. Ley de Subvención Preferencial: promulgada en 2008 apunta a “compensar las desigualdades sociales de origen que afectan a los niños y niñas de los sectores más modestos, entregando un aporte adicional a los establecimientos que los acogen y comprometiendo con ellos una estrategia de mejoramiento educativo” (MINEDUC, 2008). Este cuerpo legal cambia el tipo de subvención plana vigente y supone que la acción estatal debe concentrar sus recursos en los niños de mayor vulnerabilidad socioeconómica, que son más difíciles y caros de educar. Alcanza tanto a sostenedores municipales como a particulares subvencionados, beneficiando mayormente a los municipales, debido a que ahí se concentran una mayor cantidad y proporción de alumnos socialmente vulnerables. Para contar con estos recursos cada establecimiento y su sostenedor se comprometen con metas a cuatro años de mejora en resultados de aprendizaje de los alumnos, definiendo un plan de mejoramiento escolar conducente al logro de esas metas. 4. En respuesta a las demandas de la movilización de 2006, el Parlamento aprueba en 2008 la Ley General de Educación (LGE), que substituye la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE, promulgada en las postrimerías de la dictadura militar). La LGE define una nueva arquitectura institucional para el sector educación (Ministerio como ente rector; por sobre este un Consejo Nacional de Educación, que aprueba las bases curriculares y el plan nacional de evaluación de los aprendizajes de los alumnos; Agencia de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, que evalúa y apoya; Superintendencia de Educación, que fiscaliza. La condición para la aprobación de la LGE en el Parlamento fue el compromiso del gobierno de presentar un proyecto de fortalecimiento de la educación pública. Este se envió al Congreso a fines de 2008, no generando consenso y siendo retirado de tramitación en 2010. A esto es necesario además mencionar que una de las principales políticas tendientes a obtener una descentralización fue el traspaso de la administración (hasta entonces estatal) a las municipalidades. Todo lo anterior genero lo que conocemos hoy en día como “educación municipal”, “educación subvencionada” y “educación particular”. 23 Como se aprecia, todas estas propuestas resultan válidas, pero no miran un interés netamente regional, más bien, emanan del centro para regular una situación anómala y determinada, pero con el transcurso del tiempo carecen de un impulso serio para que cada región se convierta en un centro de innovación y creación de conocimiento. Es de nuestro interés que los derroteros por los cuales los líderes estudiantiles actuales conduzcan su movimiento, abarque un poco más que el acceso y la calidad. Esto para dar lugar también al debate por la descentralización de la educación. El vía crucis por la salud. No es un secreto para ninguno de nosotros las grietas existentes en la salud pública. Lo que nos incumbe es determinar las diferencias existentes entre las regiones y el centro. Falta de equipos de precisión, retardo en el abastecimiento de insumos médicos, y un déficit en recursos humanos. Concretamente nos referiremos a este último tema, pues es el que más siente la población en la región: la ausencia de médicos generales y especialistas. Este déficit nos hace revisar el concepto ya tratado en educación, relacionado con el viaje, la movilidad; pero ahora es por la salud. Viajar de un lugar a otro porque “en la ciudad no hay especialistas necesarios para el examen, en la capital los tienen”. La dotación de recursos humanos se puede caracterizar por aspectos cuantitativos y cualitativos. Los aspectos cuantitativos hacen referencia a la cantidad y distribución de los recursos, mientras que los cualitativos están dados por el tipo y competencias del recurso. Dichos aspectos están fuertemente determinados por el modelo de organización del sistema de salud. Esto incluye, en el rol asistencial, el conjunto de redes integradas con diferentes niveles de complejidad, basado en la estrategia de Atención Primaria con enfoque familiar y comunitario; y en el rol rector, la organización y gestión de la Autoridad Sanitaria. La información potencial que se pudiera obtener para un adecuado diagnostico es enorme, sin embargo, debido a la disponibilidad de registros prolongados y estables, 24 generalmente se exponen y analizan datos referidos al recurso humano medico. El supuesto es que estos datos reflejan en alguna medida la situación global del recurso humano del sector público de salud en Chile. La dotación de personal en este sector, alcanza una cifra cercana a las 123.000 personas. De las cuales 32% se desempeña en Atención Primaria municipal y 68% en atención secundaria y terciaria (Servicios de Salud). Existen cerca de 30.00024 médicos en Chile. La gran mayoría (73%) se concentra en la zona central del país (V, VI, VII y RM), siendo su distribución de un medico por 471 habitantes en la zona central, en tanto que en la zona sur, alcanza a un medico por 851 habitantes (X, XI y XII). Entre un 43% y 48% trabaja en el sector público, con una dedicación promedio de 26 horas por cargo, lo que da cuenta de cerca de un 38% del total de horas potencialmente disponibles. En relación con las enfermeras profesionales, la distribución publica/privada bordea un porcentaje cercano al 52%, a favor del sector público. Respecto de la distribución regional analizada, y solo sobre la base de información correspondiente al sector público, un 53% se desempeña en la zona central, en tanto que en la zona sur lo hace solo un 5,8%. La disponibilidad de médicos por cada 10.000 beneficiarios FONASA, va desde 15,4 médicos en el Servicio de Salud (SS) de Aysén a 6,4 en el SS de O’Higgins, siendo el promedio nacional equivalente a 9,15 profesionales por 10.000 beneficiarios. Sobre un 61% de estos médicos corresponde a horas de médicos especialistas. Aunque no se dispone de datos actualizados sobre horas de especialistas en AP25, en el año 2006 solo un 7,6% del total de horas correspondió a especialistas, de los cuales un 45% correspondían a Medicina Familiar. La estimación de brechas de médicos especialistas por Servicios de Salud, se 24 Universo de 29.996 médicos de los cuales un 57,8% se ubica en la RM, 9.5% en la región de Valparaíso y 9.4% en la del Bio Bio, distribuyéndose el 23.3% restante en las demás regiones. Obtenido de: http://www.minsal.gob.cl/portal/url/item/b89e911085a830ace0400101650115af.pdf 25 Atención Primaria. 25 efectuó integrando los escenarios propuestos por el Banco Mundial, actualizados al año 2010, y el trabajo realizado en el Departamento de Formación, consistente en un levantamiento de requerimientos sobre la base de la información proporcionada por los Servicios de Salud, efectuado durante el segundo semestre de 2010. La brecha de las especialidades básicas, tales como Cirugía General, Medicina Interna y Pediatría, incluyen los requerimientos de las sub especialidades derivadas. Al comparar esta brecha con la existencia de listas de espera por consultas de especialidad, se establece una correlación positiva. Sin embargo, esta correlación no es totalmente concluyente, y es necesario un análisis de mayor profundidad para ver como la disponibilidad de médicos especialistas afecta las lista de espera. El análisis focalizado sobre las profesiones definidas por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como las profesiones nucleares de salud (medico, enfermero, matrón), muestra que en el periodo 2004-2009 el sector ha registrado un incremento levemente superior a un 40% en el número de profesionales trabajando en el sistema público. El incremento más significativo de personal se ha concentrado en la Atención Primaria municipal, segmento que en este periodo ha duplicado el número de personas contratadas en las profesiones en análisis. Por su parte, en relación con las horas contratadas, se observa un crecimiento equivalente a un 35,3%, registrándose los mayores incrementos en los profesionales de enfermería, con un 51% en el periodo observado. Cabe mencionar que el impacto neto de este aumento de dotación disminuye al relacionarlo con el crecimiento de la población beneficiaria registrada en el mismo periodo, la que aumento de 10.910.702, en el año 2004 a 12.504.226 el año 2009 26, lo que representa un 14,61% de variación. El sector público presenta una tasa de 22,3 profesionales por cada 10.000 beneficiarios. En relación con la disponibilidad de recursos humanos de salud en redes 26 Ministerio de Salud. Estrategia nacional de salud para el cumplimiento de los Objetivos Sanitarios de la Década 2011-2020. 26 específicas, el referido a las dotaciones de personal de la red de urgencia y de las unidades de paciente crítico es un aspecto que representa una preocupación pública permanente. Estas áreas se vinculan estrechamente con los casos en que los usuarios, accediendo a la atención de salud a través de los servicios de urgencia, presentan problemas que requieren soluciones de mayor complejidad. En muchas ocasiones, solo se logran soluciones parciales, afectando la fluidez, calidad y oportunidad que el tratamiento de este tipo de problemas de salud requiere. En ambos casos, servicios de urgencia y unidades de paciente critico, se cuenta con diagnósticos preliminares sobre las brechas de recursos humanos. Frente a esto se han incorporado, durante los últimos anos, proyectos de expansión presupuestaria específicos para ampliar la dotación de cargos de 28 horas, lográndose un aumento de un 21% entre los años 2001 y 201127. Esto pues se pretende reforzar – particularmente en regiones – la cantidad de horas que permanece un médico especialista atendiendo pacientes. Es visible frente a esta información que no se logra “atraer” satisfactoriamente a los especialistas requeridos hacia las regiones extremas. A pesar de implementar programas de becas con ejecución en provincias, Santiago sigue siendo un mercado llano para varios médicos que deciden quedarse para profundizar sus especialidades con lo nuevo, lo último, postergando a la región como un lugar donde ir a “perderse”. Hemos de esperar que esta parte de la proyección estratégica del servicio nacional de salud prospere para suplir esta grieta en el sistema, la cual en nuestra visión, es una causa relevante de migración. (Des) aprovechando los recursos. Movilidad para tener educación, movilidad para ser atendido por un médico especialista. Estos son dos aspectos de los muchos otros que existen en el día a día, en 27 ídem 27 lo cotidiano, acerca de la vida “normal” de un habitante de región. Hemos visto hasta ahora que el proceso regionalizador no ha creado centros de impulso en cada zona de nuestro país, sino más bien una especie de sociedad por proximidad geográfica. Ahora ya no se habla (tanto) de Santiago, por el contrario podemos indicar claramente 2 zonas de interés: las regiones centrales (cerca de Santiago), y las regiones extremas (lejos de Santiago). Aunque la palabra “extrema” sugiera sutilezas que van allende lo geográfico, para darnos una leve impresión de lo obvio, lo textual; de aquel modo de vida al extremo de las posibilidades, donde la geografía de nuestro país pareciera jugarnos una cruel broma, confinando a algunos en los límites de nuestro planeta, y a otros a lo árido del desierto; y al medio, al centro de todo Santiago, una especie de agujero negro que absorbe todo lo que se para en sus bordes. Ciudad consumidora de todo, de todos. Así es, quizás la movilidad que más les incomoda a los compatriotas que viven fuera del centro, es la movilidad de los recursos. Sus recursos. Una vez más el discurso y la planificación centralista hacen que por sobre las necesidades de cada sub sector, se privilegien planes de desarrollo nacional impulsados por la necesidad de satisfacer a los lugares donde se concentra mayor número de población. Este centralismo planificador es tan gigante que incluso afecta a los que están en contra de él. Más de alguna vez hemos escuchado la frase “los recursos son de todos los chilenos”, enarbolada en arras de la defensa de la extracción casi gratuita de algún mineral. No podemos negar el dominio del Estado sobre todos los recursos de nuestra tierra, pero esta frase que suena tan bonita y revolucionaria es la reina de todas las falacias, pues la lógica nos indica que en varias ocasiones “lo que es de todos, es de nadie a la vez”. Por esto llama la atención que mientras se inician las obras para las futuras líneas 3 y 6 del metro, en Calama las avenidas principales lucen pintorescos “eventos”28, quizás creados por los camiones al transportar maquinaria para las distintas faenas mineras en el proceso de extracción del cobre. Calama, un ejemplo que no podemos evitar mencionar, mal llamada “el patio 28 Eufemismo utilizado para referirse a los hoyos de las calles. 28 trasero de la segunda región”29, ubicada a 1.577 Km. al norte de Santiago, es considerada la capital minera del país. Según sus habitantes, este título no se ve reflejado en la ciudad, ahora que el precio del cobre alcanza valores históricos sólo comparables a la época de oro del salitre. La mala calidad de vida (escases de áreas verdes, falta de un buen hospital, entre otras) aumentó ahora que Chuquicamata fue trasladada a la ciudad. Durante los años 50, la Ley 11.828 permitía a Calama recibir el 5% de los ingresos mineros, dinero que fue ocupado para construir importantes obras en ese tiempo hasta que en 1974 fue derogada. Todos los ingresos que generan las minas Chuquicamata y Radomiro Tomic son enviadas por Codelco al gobierno central, quien a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) los envía a las ciudades. Aquí aparece uno de los puntos de discusión de los calameños, porque mientras Antofagasta se queda con el 40% de esos recursos (por ser capital regional y tener mayor población), Calama sólo recibe el 17%. A pesar de tener 150.000 habitantes, a lo que se suma una población flotante de 40.000, el hospital de Calama no tiene UCI ni especialidades, por lo que los enfermos más graves tienen que ser trasladados a Antofagasta para ser atendidos. Al poco alentador panorama de la ciudad hay que sumarle las promesas de inversión y modernización que hizo el gobierno el año 2000 cuando anunció el traslado de los habitantes de Chuquicamata para que la mina pueda seguir creciendo. Lo que pudo ser una buena oportunidad pasó a ser un problema para los calameños que tuvieron que recibir 15.000 habitantes (4.000 nuevas viviendas y 7.000 autos) con la misma infraestructura. Uno de los problemas de este aumento de población es que varias de las nuevas viviendas se construyeron en la ribera del río Loa, el único pulmón verde de la ciudad. 29 Plataforma Urbana. Calama el Patio Trasero de la Segunda Región. 29 Según el ex alcalde, Esteban Velásquez, Codelco consiguió que la Corema aprobara las construcciones en ese lugar a cambio de que plantara 60 mil árboles30. Por otro lado, el entonces diputado de la UDI, Felipe Ward, logró que la Cámara aprobara un proyecto de acuerdo para discutir el tema de convertir a Calama en la capital de la nueva región de El Loa y así poder administrar directamente los fondos de desarrollo regional, sin que éstos pasen por Antofagasta, lamentablemente esa idea no se concretó. Calama hoy por hoy sufre problemas serios de delincuencia, respecto de esto el informe sobre la sensación de criminalidad del año 2010, califica a Calama como la ciudad más insegura de Chile (incluso por sobre Santiago). El aumento de población flotante trajo como impacto directo un aumento en la vida nocturna de la ciudad, con el consiguiente aumento en el comercio sexual. Con esto podemos entender el origen de la molestia de los habitantes de dicha ciudad. Lo lamentable es ver que una ciudad tan rica sólo puede aprovechar el 17% de la riqueza que es extraída de sus inmediaciones, teniendo que cargar con los estigmas de la contaminación, las pocas áreas verdes, la prostitución, y la fealdad de su infraestructura. La Descentralización, una Mirada Comparada El caso Español España es considerado uno de los países más descentralizados de Europa. Este fue un logro, fruto de la evolución de políticas organizacionales de más de 30 años. En este proceso se reconocen diversas etapas, siendo las más significantes la denominada 30 Información extraída de: http://www.mercuriocalama.cl/prontus4_nots/site/artic/20050123/pags/20050123033055.html 30 “democratización”, seguida de la descentralización política y por último la integración europea31. El inicio de este proceso se asocia a la creación de la Constitución Española de 1978, que en su título VIII involucra lo relativo a la organización territorial del Estado. Todo esto posterior a la muerte de Franco. La Constitución estaba dirigida a dar una solución a los problemas de el nacionalismo de las diferentes comunidades y otorgar la autonomía que ellos deseaban (vascos y catalanes principalmente). Todo este proceso de descentralización que se inicio el año 1978 duro aproximadamente hasta 2008, y que actualmente sigue desarrollándose, esto coloca a España en la actualidad, como uno de los países con mayores niveles de descentralización a nivel Europeo. Todo este trabajo se puede expresar en diferentes Etapas. 1. Debido a las demandas de las comunidades españolas las autoridades aprobaron un total de 17 estatutos de Autonomía, dando origen a las denominadas “Comunidades Autónomas”. 2. Se desarrollaron modelos de traspasos y términos de acuerdo con las comunidades autónomas, quizás este sea uno de los aspectos más importantes de todo el proceso que se llevo a cabo, ya que entre el Gobierno Central y las Comunidades Autónomas se llego a consensos para realizar una serie de traspasos de servicios, la más significativa de todas, por sus consecuencias económicas, fue el traspaso de la Educación a las Comunidades Autónomas. Lo que significo una reducción del presupuesto del gobierno central en esta materia de 7.530 millones de Euros en 1993 a 1.491 millones en 2001. Este traspaso de competencias, no estuvo exento de conflictos, principalmente judiciales, debido a la gran cantidad de recursos de inconstitucionalidad que se llevaron a cabo por parte tanto del Gobierno Central como las comunidades Autónomas. Lo que demuestra la complejidad vivida mientras se desarrollaron estos cambios, en búsqueda de un sistema mucho más autónomo. 31 Sanz, I. La descentralización española y el estado autonómico actual: una visión presupuestaria. 31 3. Posteriormente en un nuevo proceso, se busco una “homogeneización” del modelo con el resto de las Comunidades Autónomas, lo que se logro equiparando las competencias de todas las Comunidades de manera progresiva. Las competencias más relevantes que se traspasaron fueron Educación y Sanidad, respecto de lo ultimo resulta relevante considerar que el Gobierno Central dispuso que los funcionarios con que contaba para llevar a cabo esa labor fueran transferidos a los Gobiernos Autónomos (esto consistió en el traspaso de 140.000 funcionarios), lo que en cierta forma aseguro la existencia de personal calificado y con experiencia para llevar a cabo las funciones. Además, en esta última partida el gasto Central descendió de manera impresionante de 27.657 millones de euros a 3.068 en 2003. 4. En 2002, luego de una fuerte crítica al modelo, algunas comunidades decidieron reformular sus estatutos, siendo la primera de estas la del país Vasco, quien si bien no tuvo éxito debido al trámite en el Congreso, esto impulso el inicio de reformas en diferentes estatutos De esta manera podemos decir que el proceso de descentralización española destaco por la autonomía que se entrego a sus comunidades y a la entrega de competencias, de manera tal que se puede decir que el Gobierno Central está encargada de las siguientes funciones: - Defensa - Relaciones exteriores - Seguridad ciudadana - Justicia Las Comunidades Autónomas destinan por su parte casi el 60% de su gasto a Educación y Sanidad, un 12% a gastos económicos como transporte, infraestructura, agricultura. Por último se distinguen comunidades locales, que se encargan de las funciones de seguridad ciudadana, vivienda, y servicios comunitarios. En lo que concierne a 32 transporte, agricultura, comercio, seguridad ciudadana y cultura, es una tarea compartida entre el Gobierno Central, las Comunidades Autónomas y las comunidades locales. Lo anterior es una clara diferencia con el sistema Chileno, ya que si bien se pretende lograr una descentralización, en realidad el traspaso de competencias no ha sido mayor, y el Gobierno Central tiene una gran carga. Otro aspecto muy importante a mencionar tiene que ver con el presupuesto, respecto a esto, el Gobierno Central dedica más del 45% (considerando el aporte de la Unión Europea) a financiar las comunidades autónomas y comunidades locales. Con el objetivo de que las comunidades tengan financiamiento para sus actividades y tengan un desarrollo debido en materias de relevancia que son de su competencia, como el caso de educación y salud. La Educación en el caso Español Antes de reformas descentralizadoras que realizo España, la educación se caracterizaba por su centralismo, donde la universitaria era un área reservada para el Gobierno Central, aún mas, eran quienes realizaban la ordenación del sistema educativo, establecían los curriculum, planes de estudio, organización escolar, formación, selección y retribución de profesores, y determinaban y expedían los títulos académicos. Todo lo anterior cambio con las reformas descentralizadoras, donde el área de la educación destaco notablemente. Los cambios que se establecen según la profesora Mª Natividad Jiménez Serradilla son los siguientes: a) El Estado y las comunidades autónomas comparten facultades legislativas y reglamentarias en materia educativa. b) La gestión, aplicación y ejecución de la legislación estatal corresponde a las comunidades autónomas. 33 c) En ocasiones el Estado, para ejercer algunas de las competencias que le están atribuidas, ha de contar con el acuerdo de las comunidades autónomas o bien, consultarlas o pedirles informe. d) Hay competencias o facultades no atribuidas de modo exclusivo al Estado o a las comunidades autónomas, sino a ambos poderes públicos de un modo compartido. A pesar de lo anterior es necesario observa lo planteado por algunos autores, y que consiste en que el Gobierno Central debe tomar las medidas necesarias para una homogeneización y uniformidad en el sistema educacional existente, para que se pueda hablar de un único sistema educativo, y nos de diferentes sistemas por cada comunidad. Ante lo anterior desde 1993 existe el Instituto Nacional de Calidad y Evaluación (INCE), que permite lograr una cooperación y coordinación entre las distintas entidades participantes en el sistema educativo de las comunidades, pero que además funciona como un ente correccional, evitando de esta forma la existencia de desigualdades educativas que puedan surgir entre distintas comunidades (Tal vez debido a la utilización de políticas diferentes en cada uno de ellos). De esta manera este organismo cumple un rol importante en la consolidación del sistema educativo español. Al examinar los resultados de la Prueba Pisa, parece ser que las políticas de descentralización educativa de España han resultado efectivas, en primer lugar porque no han afectado el desarrollo académico de los estudiantes, ya que las diferencias que surgen entre las distintas Comunidades Autónomas no superan el 4%. Y en segundo lugar, porque los resultados del examen Pisa, obtenidos por España, lo sitúan en igual promedio que el de los países OCDE, como Francia, Alemania, Reino Unido y Estados Unidos. Lo anterior refleja que el sistema de descentralización, no afecta la calidad de enseñanza, y al contrario ha mantenido la equidad educativa. El Sistema de Salud Español El sistema de salud de los países es un elemento clave en la calidad de vida de las personas, contribuyendo principalmente a la protección de las diversas 34 enfermedades. En este sentido, el Sistema Nacional de España, fruto de grandes cambios desde la década de los 80` en adelante, es en la actualidad un sistema de cobertura prácticamente universal, que se sustenta en el financiamiento por parte de impuestos, siendo un elemento esencial en las políticas sociales españolas. El sistema de salud es acompañado por la presencia de instituciones privadas, lo que permite en la actualidad una menor demanda de los servicios de salud público, generando un sistema más eficiente. Pero un modelo de salud descentralizada, con una gran carga en las comunidades Autónomas, también ha generado inequidades, y desigualdades, por ejemplo debido a la crisis económica actual el gasto en salud per cápita por cada Comunidad Autonómica puede variar, según la situación económica de cada una de ellas, es de este modo que el país Vasco invierte 1.564 € per cápita, a diferencia de Baleares que destina 1.003€ per cápita. Es por este motivo que el año 2003 se planteó una manera de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas en seis áreas: las prestaciones del sistema, farmacia, profesionales, investigación, sistema de información y calidad. Con el objetivo de buscar avances hacia un sistema más coordinado, con igual calidad en las diferentes comunidades, y que el sistema actual continúe siendo sostenible. Sin duda una de las reformas más controvertidas, corresponde a la conducta que algunas comunidades autónomas llevaron a cabo, realizando contrataciones externas de la atención sanitaria, con proveedores privados como “concesiones administrativas”. El problema de todo esto es que las concesiones presentan el siguiente funcionamiento, la comunidad autónoma realiza a la empresa concesionaria un pago, durante todo un periodo de vigencia de la concesión (generalmente de 30 años), el pago está determinado por un pago capitativo, por cada habitante que este cubierto por los servicios de salud entregador por el concesionario. El problema de todo esto es que en la práctica se ha criticado la falta de transparencia respecto de la determinación del monto de pago a las concesionarias. 35 Chile: ¿Cuáles son los pasos a seguir? El proceso de regionalización ocurrido en chile a comienzos de la década de los 70` es un fenómeno en primer lugar, común para la mayoría de los países de la región, y en segundo lugar se puede decir que es actual, ya que el 2004 recién se modifico el artículo que establecía un número fijo de regiones, lo que a su vez permitió que el año 2007 se crearan dos nuevas regiones, la XIV y la XV. Pero la división de nuevas regiones no ha sido una solución a los problemas que plantea la regionalización, como la falta de capacidad para poder tomar de decisiones, falta de financiamiento, o sea, la desigualdad. Al contrario, esto solo constituye una parte de lo que debe ser un proceso, al que en la actualidad se debiera caracterizar por reformas tendientes a la creación de gobiernos regionales y comunales mas autónomos, y sobre todo, dotados de recursos suficiente, lo que permita construir un país descentralizado, como lo plantea la Constitución en el artículo tercero. Cabe preguntarnos, si los objetivos planteados al comienzo del trabajo que ya se establecían el año 1974 por la CONARA como la adecuada capacidad de decisión, entregar capacidad de desarrollo regional, despejar al Gobierno Central del trabajo que significa la toma de decisiones regionales, etc. Han sido cumplido o no. Si bien algunos procesos planteados en aquella época se han logrado, como el establecer las jerarquías de las autoridades en cada región, realizar una completa organización de unidades territoriales, etc. la verdad es que los procesos que se han desarrollado hasta la fecha no han permitido una verdadera descentralización, que les permita obtener un desarrollo y autonomía suficiente para aquello. En este sentido los procesos descentralizadores no podrán ser totales sino hasta que se otorgue una autonomía financiera a las Regiones, mientras esto no suceda las medidas que se tomen serán un mecanismo tendiente aliviar tensiones entre el propio Gobierno Central y las Regiones, a esto hay que sumar que se deben tomar medias 36 especificas en diversas áreas, como la educación y la salud, de lo contrario esto terminara agrandando las desigualdades existentes. En este sentido es necesario tomar ciertas medidas para poder solucionar los problemas que hemos presentado: 1. En primer lugar, no existe una descentralización sin una autonomía dotada de recursos para ello, por lo tanto la descentralización fiscal es un punto primordial a considerar, en cualquier tipo de descentralización. Esto permitirá que las regiones tengan recursos que no sean manejados por el Gobierno Central, permitiendo y fomentando que los Gobiernos Locales puedan crear mayores y más directos espacios de participación ciudadana, además permitirá una fiscalización más directa por parte de los ciudadanos sobre sus respectivas autoridades, permitiendo trazar una ruta que busque la satisfacción de las necesidades propias de cada comunidad. 2. En segundo lugar, es necesario realizar un traspaso de competencias del Gobierno Central a las Regiones, y al igual como se ha planteado en el desarrollo del modelo español, es necesario crear un ordenamiento claro y preciso de las competencias, funciones y atribuciones que se traspasen a fin de evitar confusiones y problemas entre el Gobierno Central y el Regional. Especificando aquellas atribuciones que sean de carácter exclusivas, tanto para el Gobierno Central, como para la Región, y aquellas atribuciones compartidas. Tal vez la mejor manera de hacerlo, al igual que en algunos aspectos del modelo español, sea un traspaso de competencias de manera gradual, como por ejemplo en el caso de educación. Este proceso gradual permitirá evitar posibles problemas por falta de profesionales capacitados o conflictos de competencias, los cuales sin embargo parecen ser lógicos que ocurran entre el Gobierno Central y las regiones. 3. En relación a este último aspecto, es necesario, en tercer lugar, fortalecer la gestión de los gobiernos, tanto regionales como comunales, a través de la capacitación de profesionales adecuados para las funciones que implican los 37 cambios generados por la descentralización. Además de establecer la existencia de nuevos cargos en las distintas administraciones, en caso de que los cambios lo requieran. 4. En cuarto lugar, un elemento esencial para que todas las etapas anteriores se realicen de forma eficiente, es el fortalecimiento de la probidad y transparencia de las los gobiernos regionales y los comunales. Este es un elemento trascendental, que permitirá evitar conflictos con las funciones que se desempeñen, debido a la gran responsabilidad que significaran las nuevas atribuciones que deben tener las autoridades de las distintas instituciones regionales. En este sentido, resulta aplicable la institución del INCE existente en materia educacional del caso español, lo que se traduce en la existencia de una institución dependiente del Gobierno Central, destinada a velar por la fiscalización de la labor de las entidades regionales, desempeñando a su vez una función integradora, que permita examinar el funcionamiento de todas las regiones, permitiendo de esta manera solucionar problemas que se produzcan en el desarrollo de las funciones. Lo anterior permitirá solucionar y satisfacer de manera directa las necesidades de la población, liberando de la carga que muchas veces termina entorpeciendo la labor del Gobierno Central, en este sentido, el Gobierno Central solo deberá velar porque las distintas instituciones regionales cumplan sus roles. De esta manera una institución como la señalada permitirá consolidar la función de las Instituciones Regionales. En los que consiste al problema por descentralización educativa, debemos reconocer el merito de las reformas realizadas a comienzos de la década del ´80, que buscaron dar solución a la problemática situación que presentaba el sistema educativo de la época, a través de: - Una participación subsidiaria del Estado (fomentando el ingreso de los particulares al área educativa), 38 - Incorporación de elementos de mercado como la competencia, la elección, y por último (y a través de las políticas anteriores) - Obtener una descentralización territorial32. En la actualidad esto genero la existencia de tres tipos de educación, la “educación municipal”, “educación subvencionada” y la “educación particular”. Situación que genero efectos positivos en cuanto a la obtención de una descentralización, mirada desde el punto de vista “objetivo”, ya que posibilito la incorporación de un número cada vez mayor de estudiantes al sistema educacional, el cual sigue aumentando. Lo anterior se refleja claramente en el cuadro Nº1, donde se aprecia un aumento de un 609% en la matricula de estudiantes en la educación superior entre los años 1983 y 2011. Este aumento sustancial de la matricula en los últimos 30 años reflejan que efectivamente las políticas utilizadas y los cambios en el sistema educacional de comienzos de los 80` permitieron que el acceso a la educación aumentara y no solo eso, sino que también se obtuvo una descentralización de ella, lo que se observa en el aumento efectivo de la matricula educacional en todas las regiones, los casos más notables son los de la VI y la VII Región con un aumento de un 4043% y un 927% Respectivamente. Evolución del número de estudiantes matriculados en educación superior por región (1983-2011) Región 1983 1985 1987 1989 1991 1995 2000 2005 2010 2011 I 6.265 7.153 7.637 6.789 8.913 9.931 12.452 19.009 15.542 15.716 II 8.206 8.656 9.061 7.469 7.821 13.688 19.290 23.472 36.295 37.608 III 1.720 2.137 2.348 1.895 2.170 2.732 3.828 4.824 9.108 10.282 IV 5.565 6.235 6.792 6.722 6.327 11.402 14.845 22.016 35.968 38.248 V 21.127 24.455 26.737 28.228 31.117 40.693 59.813 78.691 116.170 123.107 32 Larrañaga, O. Descentralización de la educación en chile: una evaluación económica. 39 VI 535 994 1.819 2.326 3.292 4.577 4.068 6.406 18.830 21.632 VII 5.862 6.891 7.964 7.483 7.236 10.140 13.376 20.789 43.720 54.398 VIII 21.590 26.774 29.532 30.946 35.502 42.720 53.435 76.022 126.484 138.638 IX 7.312 8.297 8.428 8.899 9.102 16.278 20.465 23.621 42.243 46.388 X 10.259 10.945 12.452 12.355 13.516 16.132 19.900 26.428 29.462 33.109 185 180 73 101 9 343 534 1.521 1.671 1.746 1.871 1.529 1.891 2.798 3.907 5.731 7.652 7.578 17.705 19.006 14.662 14.833 XI XII 1.580 XIV - XV RM 85.229 96.672 109.691 115.394 123.121 173.842 226.603 311.459 472.281 506.049 Total 175.250 201.140 224.512 230.108 250.109 344.942 452.325 619.002 987.643 1.068.263 Cuadro Nº1 Fuente: Ministerio de Educación. Compendio Histórico Esto contribuyo a lograr una descentralización del área educacional, solucionando la problemática existente en la época, que consistía en primer lugar en terminar con la centralización educacional, que generaba un efecto excluyente a los estudiantes de regiones (reflejado por el bajo número de matrícula en cada una de las regiones), y en segundo lugar en terminar con la gran carga que tenía el Estado al ser el responsable directo del sistema educacional. Si bien las soluciones y las políticas que se tomaron para finalizar estos problemas, han tenido resultados positivos frente a aquellos, han generado de manera indirecta otras falencias que afectan actualmente el sistema educativo a nivel nacional, los que necesitan de una solución rápida. Y es que a raíz de la descentralización obtenida, se afecta la equidad de la educación, ya que las distintas “ofertas” educativas, en sistemas municipales, subvencionados y particulares generan una segregación de la comunidad directamente relacionada a sus niveles socioeconómicos y así también, respecto de los servicios educativos entregados, razones que terminan por generar las preferencias por las instituciones educativas de la zona Central. Para esto necesitamos poner énfasis, como hemos mencionado, a la autonomía en la toma de decisiones de las autoridades regionales, además debemos crear espacios de participación para que la ciudadanía y los diversos actores públicos colaboren en la mejora del sistema educativo regional, mecanismo que se debe extrapolar a su vez para 40 todo tipo de problemáticas regionales. De esta forma al obtener de manera directa las necesidades y las ideas de la gente, la autoridad regional dotada con capacidad para actuar podrá dar solución eficaz a los problemas planteados generando las políticas públicas adecuadas para aquello. Pero también debemos mencionar la importancia de una reforma educativa, principalmente centrada en la entrega de mayores facultades a los actores que son la base de este sistema, como los directores y docentes, pero también, hacer participes a los estudiantes y apoderados en los cambios que se gesten en este proceso. En lo que respecta a la Salud, es urgente la realización de políticas públicas tendientes a otorgar equidad en estos servicios, no es posible que la solución actual la constituya el nuevo servicio de “transbordo aéreo” a la ciudad de Santiago creado por diversas clínicas, y replicada en algunos casos por Hospitales de la región metropolitana. Para evitar esta situación es necesario en primer lugar partir por las necesidades básicas, que como hemos mencionado lo constituyen, la falta de equipos de precisión, el abastecimiento oportuno de insumos médicos y la destinación de profesionales especializados a lo largo del país. Por otro lado es necesario fortalecer el vinculo existente entre el servicio de salud pública y privada, que permitan una cooperación entre ambos sectores, permitiendo liberar la carga de pacientes en temporadas de altas enfermedades al sector público. Por último, es necesario establecer una planificación a largo plazo respecto a los recursos y a la sustentabilidad de las regiones, de manera tal de lograr un desarrollo similar en las regiones a nivel económico, ambiental, urbano, educativo, social, cultural entre otros. Esto solo se lograra a través de la cooperación inter-regional y la función que debe cumplir el Estado, para evitar un inminente problema de desigualdad en las condiciones de vida en las regiones, ya que como ha señalado la OCDE, existe una gran brecha entre las regiones mineras de Antofagasta y Tarapacá y la región metropolitana, respecto de las regiones agricultoras, tales como las regiones de la Araucanía, el Maule y Coquimbo, además de una fuerte concentración de los negocios, empresas y fuerza 41 laboral en Santiago, a esto se debe sumar la falta de crecimiento en regiones claves, como Valparaíso, RM, Atacama y Magallanes. Aún falta mucho por hacer. Santiago concentra gran parte del poder político, económico, intelectual y humano de todo el país, es por esto que se deben llevar a cabo las medidas que hacen falta para lograr una verdadera descentralización, a través de políticas públicas como las mencionadas, y de una fuerte cooperación entre el Gobierno Central y los Regionales que permitan alcanzar una autonomía y equidad regional. BIBLIOGRAFIA Biblioteca del Congreso Nacional. (n.d). El proceso de regionalización en Chile. Consultado el 13 de Septiembre de 2012 en http://www.bcn.cl/carpeta_temas/temas_portada.2006-11-08.6401780721/subtitulos2/el-proceso-de-regionalizacion-en-chile Boisier, S. (2000). La vocación regionalista del gobierno militar. Obtenido el 20 de Septiembre del 2012 de http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0250- 71612000007700004&script=sci_arttext Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural. (2012). Pobreza y Desigualdad: Informe latinoamericano. Santiago de Chile Educar Chile. 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