Indicaciones y materiales para la enseñanza de la Constitución Departamento de Derecho Político. UNED El presente texto se reproduce con fines exclusivamente docentes, para su uso por parte de profesores y alumnos en el ámbito de la enseñanza de la Constitución Juan Alfonso Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo I, Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, 1991 Capítulo Primero: “Las bases conceptuales del Derecho Administrativo”, págs. 33 a 65. Extracto (...) La palabra “administración” posee, en el lenguaje coloquial, dos significados básicos y contrapuestos: de una pare, designa una actividad, es decir, el hecho de administrar o gestionar determinados asuntos; de otra, designa la persona u organización que desempeña dicha actividad. Dos sentidos, pues, distintos: el primero, material u objetivo (que suele identificarse escribiendo administración con minúscula); el segundo, orgánico o subjetivo (Administración, con mayúscula) (...) El fracaso con que se han saldado los intentos de definir la función administrativa en abstracto ha llevado (...) a los planteamientos orgánicos o subjetivos (...). Una lectura superficial de la Constitución de 1978 arroja, por lo que a la Administración se refiere, un resultado que podríamos denominar clásico. En el esquema constitucional, la Administración aparece definida como una estructura instrumental que atiende al cumplimiento práctico de los fines del Estado, con estricta sujeción a los tres poderes tradicionales de los sistemas democráticos. Así: - está sometida al poder legislativo, que encarnan las Cortes Generales, por cuanto toda su actuación debe llevarse a cabo «con sometimiento pleno a la ley» (art. 103,1) - está también sujeta al poder ejecutivo, que encarna en el Gobierno, al 137 CE), al cual corresponde dirigir «la Administración civil y militar» (art. 97) - finalmente, se halla también en una posición en cierto modo subordinada (...) al poder judicial, por cuanto la Constitución confía a los Jueces y Tribunales la función de controlar «la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican» (art. 106.1). Esta sujeción, sin embargo, no es de la misma naturaleza frente a cada uno de los tres poderes: respecto del legislativo, la Administración se limita a cumplir sus mandatos, expresados en la ley; respecto del judicial, la Administración está obligada solamente a acatar el resultado de sus decisiones (y a auxiliarle en la ejecución de las mismas). La única dependencia directa e inmediata de la Administración se da frente al Gobierno, el cual, a ciertos efectos, forma parte de la misma, constituyendo su escalón superior. Por ello, suele decirse que la Administración pública se encuadra dentro del poder ejecutivo del Estado, que el Gobierno encarna por antonomasia (de hecho, uno y otra vienen conjuntamente regulados en el Título IV CE, que se rotula «Del Gobierno y la Administración», dando a entender que ambos forman una suerte de complejo unitario). 1 Indicaciones y materiales para la enseñanza de la Constitución Departamento de Derecho Político. UNED Esta descripción constitucional, por sí sola, no es más que parcialmente exacta. La Administración a que se refiere el Título IV CE no es sino una parte del conjunto total de Administraciones públicas: es, primariamente, la Administración del ente político superior, la Administración del Estado. Pero, junto al Estado, la CE contempla otras entidades políticas de menor ámbito brevemente a las territorial, cada una de las cuales posee a su servicio, también, su propia estructura administrativa; su propia Administración, distinta y separada de aquélla (...). Ello hace (...) que no pueda hoy hablarse con propiedad de una sola Administración pública (el uso de esta expresión en singular tiene un puro carácter simplificador para referirse genéricamente a todos los entes administrativos en cuanto categoría global), sino, cuando menos, de cuatro tipos de Administraciones públicas, correspondiente cada una de ellas a los cuatro niveles territoriales básicos en los que se organiza el Estado español: el Estado mismo, las Comunidades Autónomas, las Provincias y los Municipios, entidades todas ellas dotadas de autonomía recíproca en orden a la gestión de sus intereses respectivos (artículo 137 CE) (...). Cada uno de estos cuatro niveles territoriales se halla regido por una entidad política cuyo órgano supremo posee carácter y origen electivo: Cortes Generales, en el Estado: Asamblea legislativa o Parlamento, en las Comunidades Autónomas; Diputación Provincial, en la Provincia; Ayuntamiento, en los Municipios. Y, a su vez, cada una de estas entidades políticas tiene a su servicio una Administración u organización administrativa propia (...) La estructura interna de cada uno de estos cuatro niveles administrativos es ciertamente variada; pero todas ellas poseen características comunes (...) La organización primaria directa de cada una de las Administraciones se compone de un conjunto de órganos (desempeñados por una o varias personas, según los casos), jerarquizados piramidalmente entre sí y distribuidos funcionalmente mediante la asignación a cada órgano o conjunto de órganos de una serie de tareas concretas; o, lo que es lo mismo, de la intervención de un singular sector de la vida social o económica (sistema departamental). El ejemplo prototípico de esta organización lo proporciona la Administración del Estado, paradigma de una organización jerarquizada y piramidal, en cuya cúspide se encuentra el Gobierno (órgano ambivalente, por ser el tiempo un órgano constitucional y el primero y superior de los órganos de la Administración del Estado: artículo 97 CE). Cada uno de los miembros del Gobierno, los Ministros, son titulares de un Ministerio o Departamento ministerial, el cual, a su vez, se organiza jerárquica y piramidalmente: cada Ministerio se subdivide en una Subsecretaría y varias Direcciones Generales; cada Dirección General (y la Subsecretaría) se estructura o subdivide en varias Subdirecciones Generales; y éstas, en varios Negociados. Por descontado, la organización es mucho más compleja de los que este esquema sugiere (...) pero dicho esquema es expresivo del modelo básico vigente. En los tres restantes niveles administrativos, la organización no se encuentra tan desarrollada, pero tendencialmente resulta muy similar (...). 2