derecho constitucional y administrativo - tema 10 el

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DERECHO CONSTITUCIONAL Y ADMINISTRATIVO - TEMA 10
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. LOS INTERESADOS.
DERECHOS DE LOS CIUDADANOS EN LA LEY DE RÉGIMEN
JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS:
CONCEPTO Y CLASES.
I.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
1.1. LA LEY 30/1992 Y LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA
LEY 4/1999.
1.1.1. La Ley 30/1992 como instrumento de adecuación a la realidad
administrativa existente.
1.1.2. Las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999.
1.2. CONCEPTO Y FINES DEL PROCEDIMIENTO.
1.2.1. El procedimiento como instrumento de eficacia.
1.2.2. El procedimiento como garantía de los administrados: derechos de los
ciudadanos en la LRJAP-PAC.
II. PRINCIPIOS GENERALES Y ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LRJAP Y PAC.
2.1. PRINCIPIOS GENERALES.
2.2. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY.
III. CARACTERÍSTICAS, ELEMENTOS Y FASES DEL PROCEDIMIENTO.
3.1. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL PROCEDIMIENTO.
3.2. ELEMENTOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
3.2.1. Elemento objetivo.
3.2.2. Elemento subjetivo; en particular, los interesados.
3.3. FASES.
3.3.1. Iniciación.
3.3.1.1. Iniciación de oficio.
3.3.1.2. Iniciación a solicitud de persona interesada.
3.3.1.3. Declaración responsable y Comunicación previa.
3.3.2. Ordenación.
3.3.3. Instrucción.
3.3.3.1. Actividades de aportación de datos (alegaciones).
3.3.3.2. Actividades de comprobación de datos (pruebas).
3.3.3.3. Actividades mixtas (Informes).
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3.3.4. Terminación del Procedimiento.
3.3.4.1. Resolución.
3.3.4.2. Desistimiento y renuncia.
3.3.4.3. Caducidad.
IV. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES.
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
INTRODUCCIÓN.
REGULACIÓN.
CONCEPTO.
CLASES DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
4.4.1. Recursos comunes.
4.4.2. Recursos especiales.
4.4.3. Recursos extraordinarios.
V. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN
MATERIA DE RECURSOS.
5.1. ÓRGANO COMPETENTE PARA RESOLVER LOS RECURSOS.
5.2. RECURRENTE.
5.3. OBJETO DEL RECURSO.
5.3.1. Actos recurribles.
5.3.2. Actos que ponen fin a la vía administrativa.
5.4. FORMA DE INTERPOSICIÓN.
5.5. EFECTOS DE LA INTERPOSICIÓN.
5.5.1. Efecto principal.
5.5.2. Suspensión de la ejecución.
5.6.
5.7.
ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
5.8. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
5.9. EL RECURSO DE REPOSICIÓN.
5.9.1. Objeto del recurso y órgano competente.
5.9.2. Plazos, resolución y efectos.
5.10. EL RECURSO DE ALZADA.
5.10.1. Objeto.
5.10.2. Órgano competente para su resolución.
5.10.3. Lugar de presentación.
5.10.4. Plazo de interposición.
5.10.5. Resolución.
5.10.6. Efectos de la resolución.
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5.11. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.
5.11.1. Objeto del recurso y motivos de interposición
5.11.2. Plazo de interposición.
5.11.2.1. Recurso fundado en error de hecho.
5.11.2.2. Recurso fundado en otras causas.
5.11.3. Órgano competente para resolver.
5.11.4. Compatibilidad del recurso de revisión, con la posible revisión de
oficio del acto.
5.11.5. Resolución del recurso.
5.11.5.1. Contenido de la resolución.
5.11.5.2. Silencio negativo.
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I.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y FINES
DEL PROCEDIMIENTO.
1.1. LA LEY 30/1992 Y LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR LA LEY
4/1999.
La Constitución recoge en el Título IV los principios que inspiran la actuación administrativa del
Gobierno y garantizan el sometimiento pleno de su actividad a la Ley y al Derecho. Se perfilan de
esta forma los rasgos propios que definen al Gobierno como órgano que dirige la Administración y
ejerce la potestad reglamentaria.
La regulación del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común constituye una pieza clave en las relaciones de la Administración con los
ciudadanos y en la satisfacción de los intereses generales a los que la administración debe servir por
mandato constitucional.
1.1.1. La Ley 30/1992, LRJAP y PAC, como instrumento de adecuación a la
realidad administrativa existente.
La primera regulación del régimen jurídico y del procedimiento administrativo de la Administración
pública surge en nuestro ordenamiento con la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del
Estado, de 26 de julio de 1957, y la Ley de Procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958.
El marco jurídico que diseñan estas normas tiene como objetivo principal la unificación de las
normas existentes en la materia, para garantizar una actuación común en el funcionamiento
interno de la Administración.
Mas tarde, la consagración definitiva del sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho,
establecido por la Constitución de 1978, intenta poner de relieve la necesidad de instrumentalizar la
Administración al servicio de los intereses de los ciudadanos y la responsabilidad del Gobierno como
entidad responsable de la misma.
Así, el sistema normativo vigente en ese momento se encuentra con dos problemas esenciales: por un
lado, la multiplicidad de Administraciones públicas, consecuencia de la creación de las Autonomías
por la Constitución; y por otro, la necesidad de ampliar y reforzar las garantías de los ciudadanos,
garantizando actuaciones transparentes y con una mayor calidad.
En este contexto, es donde surge la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJAP y PAC).
En efecto, una de las principales preocupaciones de la Ley 30/92 fue fomentar la colaboración
entre las diferentes Administraciones públicas. Así, nos encontramos esta materia regulada en el
Título I de la Ley, estableciendo como premisas la cooperación y la colaboración que ha de presidir
cada una de sus actuaciones. Desde el momento en que coexisten diversas administraciones
proyectando su actividad sobre un mismo ámbito, es necesario articular un ordenado desenvolvimiento
de la actividad administrativa.
En esta línea, podemos resaltar como principales innovaciones de la Ley 30/92 una extensa
formulación de los derechos de los ciudadanos en los procedimientos administrativos, contenidos
en su Título IV, y entre los que podemos destacar:
• Posibilidad de identificar a las autoridades y funcionarios bajo cuya responsabilidad se tramiten los
procedimientos.
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• Derecho a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior
al trámite de audiencia.
• No presentar documentos ya aportados, etc.
En suma, la LRJAP y PAC vino a resolver numerosos problemas existentes en la actuación
administrativa, a los que ya no podía hacer frente la Ley de Procedimiento administrativo de 1958.
1.1.2. Las modificaciones introducidas por la Ley 4/1999.
Con base en los anteriores planteamientos, la Ley 30/92 sustituyó a la Ley de Procedimiento
Administrativo de 1958, introduciendo una nueva regulación adaptada a los principios constitucionales
y a la nueva organización territorial del Estado e incorporando avances significativos en la relación de
las Administraciones con los ciudadanos.
Sin embargo, se han ido planteando problemas durante su aplicación que han llevado a hacer necesaria
una modificación. La proliferación de normas reguladoras de procedimientos administrativos, los
problemas detectados en la regulación de ciertos artículos y la supresión del recurso de
reposición, son algunos de estos problemas que justifican la reforma pensando en el buen
funcionamiento de la Administración Pública.
En este sentido, la Ley trata de modificar los aspectos más problemáticos de la Ley 30/92 como lo han
sido el silencio administrativo, el sistema de revisión de actos, la responsabilidad patrimonial y la
regulación de la suspensión del acto administrativo.
En primer lugar, se introducen dos principios de actuación de las administraciones Públicas
derivados del de seguridad jurídica: por una parte, el principio de buena fe y por otra el principio de
confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones Públicas no pueda
ser alterada arbitrariamente.
En cuanto al silencio administrativo, se prevé como regla general el silencio positivo, excepto en
los supuestos en que una norma con rango legal por razones imperiosa de interés general o una
comunitaria europea establezca lo contrario, así como en los procedimientos de ejercicio del derecho
de petición, los de revisión de actos administrativos, los iniciados de oficio y los procedimientos de los
que pudieran derivarse para los solicitantes o terceros la adquisición de facultades sobre el servicio
público. En este mismo sentido, la Ley 29/2009, de 22 de Diciembre “Ley Omnibus”, generaliza el
uso del silencio administrativo, si bien mantiene estas mismas excepciones.
En esta misma línea, la Ley 4/99 modifica la regulación de la certificación de actos presuntos,
concebida como documento obligatorio, acreditativo del efecto que el silencio administrativo
producía. Con la reciente modificación, en los casos de estimación por silencio administrativo, la
Administración sólo podrá dictar resolución posterior a la producción del acto presunto en
sentido confirmatorio del mismo, pero no emitir resolución expresa en el plazo del que disponía para
emitir el certificado, aún cuando fuera en contra del sentido del acto presunto.
Por último, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración también se ve
alterada, aclarando aún más los supuestos de fuerza mayor que no dan lugar a responsabilidad y
previendo la actualización de cuantías de indemnizaciones.
También se han introducido importantes modificaciones en el sistema de recurso, con la
introducción, nuevamente, del recurso potestativo y previo de reposición. Al sistema de recursos
haremos referencia en el próximo tema.
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Destacar por último, la Ley 11/2007 de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los
Servicios Públicos por la que se consagra la relación con las Administraciones Públicas por medios
electrónicos como un derecho de los ciudadanos y como una obligación correlativa para todas las
Administraciones y regula los aspectos básicos de la utilización de las tecnologías de la información
en la actividad administrativa.
1.2. CONCEPTO Y FINES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La realización de las funciones públicas (legislativas, jurisdiccionales o administrativas) necesita
de un especial procedimiento, distinto según la función que se persiga, denominándose
“procedimiento administrativo” cuando dicha función sea la administrativa.
Así, el procedimiento administrativo no es sino uno de los elementos del acto administrativo, el
elemento formal. Es el modo de producción formal de los actos administrativos.
En este sentido, la Exposición de motivos de la LRJAP y PAC define el procedimiento como “el
cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la
consecución de un fin”.
De esta forma, el procedimiento administrativo, si bien constituye una garantía de los derechos de
los administrados, no agota en ello su función, ya que, de igual modo, asegura la pronta y eficaz
satisfacción del interés general mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias por los
órganos administrativos. Así, la obligatoriedad de que la Administración siga un cauce determinado
para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a los dos fines mencionados; por un lado, el fin
de eficacia administrativa, y por otro, el de garantía de los administrados.
1.2.1. El procedimiento como instrumento de eficacia.
Esta finalidad viene expresamente recogida en la LRJAP y PAC, artículo 3.1, que establece: “las
Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho”.
Además, el artículo 41.1 establece que: “Los titulares de las unidades administrativas y el personal
al servicio de las Administraciones Públicas que tuvieran a su cargo la resolución o el despacho de
los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y adoptarán todas las medidas oportunas
para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de
los interesados o el respeto de sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar
toda anormalidad en la tramitación de procedimientos”.
1.2.2. El procedimiento como garantía de los administrados: derechos de los
ciudadanos en la LRJAP-PAC.
La Ley 30/92, en su Título IV, contiene una completa enumeración de derechos de los ciudadanos
(artículo 35) en los procedimientos administrativos; entre ellos cabe destacar los siguientes:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que
tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya
responsabilidad se tramiten los procedimientos.
c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así
como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.
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d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo
previsto en esta Ley y en el resto del Ordenamiento Jurídico.
e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al
trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la
propuesta de resolución.
f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate,
o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.
g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones
vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en
la Constitución y en ésta u otras Leyes.
i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles
el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio,
cuando así corresponda legalmente.
k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las Leyes”.
Destacar en este punto el contenido del art. 6 de la Ley 11/2007 por el que se reconoce a los
ciudadanos el derecho a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos
para el ejercicio de los derechos previstos en el art. 35 de la Ley 30/92 enunciados anteriormente, así
como para obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, y demás actos
derivados de la actividad administrativa.
Se posibilita la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidos a la Administración
Pública en los Registros de cualquier órgano administrativo de la Administración General del
Estado o de las CC.AA., al margen de otros lugares. A estos efectos, se prevé que mediante convenios
de colaboración entre Administraciones, se implanten sistemas de intercomunicación compatibles
informáticamente y la transmisión telemática de los asientos.
Por otro lado, se impone a las Administraciones Públicas la obligación de resolver expresamente
cuantas solicitudes se le formulen, en el plazo general de tres meses, y se generaliza el silencio
positivo, es decir, aquellos en que, a falta de resolución expresa de la Administración, se debe
entender estimada la solicitud presentada y cuya última modificación en este sentido la encontramos
en la llamada “Ley Omnibus”, Ley 25/2009 de 22 de Diciembre.
II.
PRINCIPIOS GENERALES Y ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA
LRJAP y PAC.
La Ley 30/92, contiene en su Título Preliminar, una relación tanto de los principios generales que inspiran
dicha Ley, como de su ámbito de aplicación. Tal y como hacíamos referencia al inicio del tema, algunos de
estos artículos han sido objeto de modificación por la Ley 4/1999. Así, los nuevos artículos referidos a esta
materia, lejos de suprimir principios fundamentales, lo que hacen es añadir algunos nuevos.
2.1. PRINCIPIOS GENERALES DE LA LRJAP Y PAC.
El artículo 3 de la Ley recoge los principios generales del procedimiento administrativo,
introduciéndose algunos más con la nueva redacción dada por la Ley 4/1999:
1. “Las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo
con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación,
con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.
Igualmente deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima.
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2. Las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y
colaboración, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.
3. Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las comunidades
Autónomas y de los correspondientes de la Entidades que integran la Administración Local, la
actuación de la Administración pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que
establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.
4. Cada una de las Administraciones públicas actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica única.
5. En sus relaciones con los ciudadanos las Administraciones públicas actúan de conformidad con
los principios de transparencia y de participación”.
Este artículo, por un lado reproduce el artículo 103 de la Constitución, y por otro, en su nueva
redacción dada por la Ley 4/99, ha querido introducir dos principios de actuación de las
Administraciones públicas, derivados del de seguridad jurídica:
• Principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contencioso-administrativa incluso antes de
su recepción por el Título preliminar del Código Civil.
• Principio de confianza legítima de los ciudadanos en que la actuación de las Administraciones
públicas no puede ser alterada arbitrariamente.
Cada una de las AA.PP. actúa para el cumplimiento de sus fines con PERSONALIDAD
JURÍDICA ÚNICA. No obstante, todas ellas se rigen en sus relaciones por el principio de
cooperación y de colaboración y, en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los
ciudadanos, todo ello de acuerdo con el principio de lealtad constitucional.
En este sentido, con el fin de asegurar en todo momento la necesaria coherencia en la actuación de las
AA.PP., se prevén distintos instrumentos de colaboración y coordinación. La Ley 30/92 introdujo
las Conferencias Sectoriales como principal órgano de colaboración. Sin embargo, la aparición de
problemas en este campo y la carencia de previsión normativa con relación a ellos, hacían necesarias
las incorporaciones que la ley 4/99 ha introducido en esta materia; así, surgen otros órganos de
cooperación diferentes de las Conferencias Sectoriales como son las Comisiones Bilaterales de
Cooperación, órganos más reducidos y especializados, para analizar problemas específicos de una
manera más individualizada.
2.2. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA LEY.
El ámbito de aplicación se encuentra regulado en el art. 2 de la Ley 30/92, el cual se ha adaptado a
la diversidad de Administraciones públicas que han ido surgiendo en los últimos tiempos. Así:
• La Constitución de 1978, declara la autonomía de los Entes Locales y establece la creación de las
Comunidades Autónomas.
• Aparición de Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia e independiente
de la del Estado y que desarrollan funciones que, hasta ese momento, estaban integradas en el
ámbito estatal.
Con esta ley se deroga, casi en su totalidad, la antigua Ley de Procedimiento Administrativo de
1958 y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 1957. De ellas,
continuaban vigentes algunos artículos, que han sido finalmente derogados por la LOFAGE y la
reciente Ley 50/1997, del Gobierno.
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La ley se desarrolla en 146 artículos, 17 disposiciones adicionales, 2 disposiciones transitorias, 1
derogatoria y 1 final, agrupando el articulado en once Títulos.
Su ámbito de aplicación abarca a todas las Administraciones Públicas, entendiendo por tales las
siguientes (art. 2.1):
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las CC.AA.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
Las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica vinculadas o dependientes de
cualquiera de las Administraciones Públicas tendrán, asimismo, la consideración de Administración
Pública. Estas entidades sujetarán su actividad a la mencionada ley cuando ejerzan potestades
administrativas, sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación
(art. 2.2).
III. CARACTERÍSTICAS,
PROCEDIMIENTO.
ELEMENTOS
Y
FASES
DEL
3.1. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL PROCEDIMIENTO.
El procedimiento administrativo regulado en la Ley 30/92 se caracteriza por una serie de notas,
dispersas a lo largo de su articulado, que a continuación pasamos a exponer. En particular, la doctrina
suele destacar las siguientes características referidas al Procedimiento Administrativo:
1. Carácter contradictorio del procedimiento: El procedimiento administrativo se puede iniciar
de oficio o a instancia de persona interesada; de esta forma, se cumple la esencialidad de que se
hagan valer los distintos intereses en juego y que esos intereses sean adecuadamente confrontados
en presencia de sus respectivos titulares.
En este sentido, se garantiza la llamada al procedimiento, en todo caso, a los que sin haberlo
iniciado ostenten derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en él se adopte. Es a
estas personas a las que la ley denomina interesados y que, como tales, tienen una serie de
derechos tales como: conocer en cualquier momento el estado de la tramitación, a no aportar
documentos ya aportados...
Si estos derechos se niegan o se elimina arbitrariamente la posibilidad de contradicción, no puede
decirse que exista verdadero procedimiento en sentido jurídico.
2. Predominio de la actuación de oficio: Es la tendencia de todos los ordenamientos modernos; se
trata no solo de una garantía para los derechos de los administrados, sino una regla de buena
administración de los intereses públicos. Se recoge en el artículo 74 de la Ley 30/92: “El
procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites”.
3. Carencia de solemnidades: Menos recargado de formalidades que el procedimiento judicial, sin
que pueda llegar en ningún caso a menoscabar los derechos del administrado o de la
Administración.
4. Celeridad: Consecuencia del anterior; no obstante, el propósito de rapidez no siempre se hace
realidad. Por este motivo, se tiende en las modernas legislaciones, a establecer un procedimiento
abreviado o de urgencia; es el caso previsto en el artículo 143 de la Ley 30/92, para reconocer el
derecho a indemnización por los particulares de determinadas lesiones causadas por el
funcionamiento de los servicios públicos.
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Esta característica del procedimiento, la encontramos recogida expresamente en el artículo 75 de la
LRJAP y PAC, que establece:
1. “Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión
simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.
2. Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la
comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto”.
5. Predominio de la forma escrita: Predominio absoluto; incluso en los casos de celebración de
vistas orales, las actuaciones quedan en actas escritas.
6. Gratuidad: La tramitación del procedimiento administrativo no devenga costas, ni los funcionarios
perciben derechos por su intervención. Unicamente en los casos de pruebas solicitadas por los
interesados, cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, ésta podrá
exigir su anticipo.
7. Falta de disposiciones legales completas: Se ha apuntado por algún sector doctrinal la ausencia de
regulación de determinados aspectos del procedimiento administrativo como capacidad, medios de
prueba y plazos, suplidas por las normas generales del proceso judicial. Esta argumentación no es
del todo cierta, dado que los plazos existen, y sobre capacidad y medios de prueba, no hace falta
reiterar las reglas ya contenidas en normas generales de Derecho común.
8. No es precisa dirección técnica: No es obligatoria la asistencia letrada; la dirección del
procedimiento es del funcionario encargado de la instrucción, que debe velar por los intereses del
administrado y de la Administración.
9. Imparcialidad en el procedimiento: La Administración reúne en el procedimiento la doble
condición de juez y parte, razón por la cual el principio de la imparcialidad podría resultar relativo.
Sin embargo, la LRJAP y PAC, al dotar al procedimiento de una serie de garantías que lo
caracterizan, intenta dar ejemplo cuando separa, como es el caso del procedimiento sancionador,
las funciones de instrucción y resolución del mismo, encargando aquéllas a un órgano ad hoc, cuya
designación se rodea de especiales garantías que refuerzan la neutralidad que la naturaleza del
procedimiento reclama (art. 134 LRJAP y PAC).
En efecto, otro ejemplo de esta imparcialidad la encontramos en los artículos 28 y 29 de la Ley, que
establecen los motivos que dan lugar a abstención y recusación de los agentes que actúan en
nombre de la Administración. El incumplimiento de este deber de abstención puede ser causa de
responsabilidad personal de la autoridad o funcionario incurso en cualquiera de estas situaciones.
3.2. ELEMENTOS DEL PROCEDIMIENTO.
La Ley 30/92 regula tanto lo que se denomina elemento objetivo, en cuanto al objeto de la Ley, como
elemento subjetivo, en cuanto a quiénes se consideran parte en el procedimiento administrativo.
3.2.1. Elemento objetivo.
El objeto de la Ley se establece en el Título Preliminar que lleva por título “Del ámbito de aplicación
y principios generales”. En este sentido, el artículo 1º define el objeto de la Ley de la siguiente forma:
“La presente Ley establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo
común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas
ellas”.
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3.2.2. Elemento subjetivo; en particular, los interesados.
Dentro de la relación administrativa tenemos que tener en cuenta la existencia de dos partes
claramente diferenciadas. Por un lado, la Administración Pública como órgano necesario para
entrar en el ámbito del Derecho Administrativo, y por otro, las personas a las que la Ley
denomina como “interesados”.
1. La Administración Pública:
Partiendo de la idea de que la Administración se sirve para su actuación de órganos, los cuales,
a su vez, están servidos por funcionarios, hay que atender en primer lugar, a que el órgano
actuante sea competente, recordando, conforme dispone el art. 12 de la LRJAP y PAC, que: “La
competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos administrativos que la
tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en
los términos previstos en esta u otras leyes”.
Por otro lado, la Ley, en sus artículos 28 y 29 intenta garantizar la imparcialidad más absoluta,
estableciendo unas reglas de recusación y abstención de los funcionarios intervinientes en cada
procedimiento.
2. Los interesados.
Según el artículo 30 de la Ley 30/92: “Tendrán capacidad de obrar ante las AA.PP., además de
las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el
ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el
ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad,
tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados cuando la extensión de la
incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos e instituciones de que se trate”.
Se consideran interesados en el procedimiento administrativo (art. 31):
a) “Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o
colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados
por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la
resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán
titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca”.
En el caso de que el interesado actúe por medio de representante, la LRJAP y PAC establece,
en su artículo 32: “Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar
derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio
válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia
personal del interesado (poder apud acta). Para los actos y gestiones de mero trámite se
presumirá aquella representación”. No obstante, “La falta o insuficiente acreditación de la
representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se
aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días (…)”.
Por otro lado, y según dispone el art. 34, si durante la instrucción de un procedimiento, se advierte la
existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya
identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se
comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.
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Las Administraciones Públicas admitirán, en sus relaciones por medios electrónicos, sistemas de firma
electrónica que sean conformes a lo establecido en la Ley 59/2003 de Firma Electrónica y resulten
adecuados para garantizar la identificación de los participantes y, en su caso, la autenticidad e
integridad de los documentos electrónicos.
3.3. FASES DEL PROCEDIMIENTO.
La Ley 30/92 recoge en su Título VI las disposiciones generales sobre los procedimientos
administrativos. Distingue cuatro fases de los mismos: Iniciación (Capítulo I), Ordenación (Capítulo
II), Instrucción (Capítulo III) y Finalización (Capítulo IV). Esta regulación básica, lo es sin perjuicio
de las especialidades propias de las CC.AA.
3.3.1. Iniciación (arts. 68 a 73).
“Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada” (art. 68).
3.3.1.1. Iniciación de oficio.
Contemplada en el artículo 69:“Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano
competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada
de otros órganos o por denuncia.
Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de
información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no
de iniciar el procedimiento”.
3.3.1.2. Iniciación a solicitud de persona interesada.
Cuando la solicitud se formule por persona interesada, conforme a lo dispuesto en los arts. 30 a 32
LRJAP y PAC, anteriormente mencionados: “Las solicitudes que se formulen deberán contener (art.
70 Ley 30/92):
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que le represente, así como la
identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificación.
b) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
e) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un fundamento
idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo que las
normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.
De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la
Administración podrán exigir un recibo que acredite la fecha de la presentación.
Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos exigidos, se requerirá al interesado para que en el
plazo de diez días, subsane las faltas o aporte los documentos necesarios. Este plazo de subsanación
podrá ser ampliado hasta cinco días cuando la subsanación presente dificultades especiales, no siendo
aplicable esta ampliación a los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (art. 71).
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Además, en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá
requerir del solicitante la mejora voluntaria de los términos de aquéllos, de lo cual se levantará acta.
En este sentido, la Ley regula también, en su artículo 38.4 los distintos lugares donde los ciudadanos
pueden presentar las solicitudes y los escritos. Así, dicho artículo establece lo siguiente:
“Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las AA.PP.
podrán presentarse:
a) En los Registros de los órganos administrativos a que se dirijan.
b) En los registros de cualquier órgano administrativo que pertenezca a la Administración General
del Estado, a la de cualquier Administración de las CC.AA., o a la de alguna de las Entidades de
la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.
c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
d) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Mediante convenios de colaboración suscritos entre las administraciones Públicas se establecerán
sistemas de intercomunicación y coordinación de registros que garanticen su compatibilidad
informática así como la transmisión telemática de los asientos registrales y de las solicitudes,
escritos, comunicaciones y documentos que se presenten en cualquiera de los registros”.
La Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social,
introduce como novedad la posibilidad de presentar solicitudes y comunicaciones a la
Administración por medio de servicios telemáticos todos los días del año durante las veinticuatro
horas. A efectos del cómputo de plazos, la recepción en un día inhábil para el órgano o entidad se
entenderá efectuada en el primer día hábil siguiente (art. 38.5).
Destacar que la Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos en su art. 10
define a estos efectos “la sede electrónica” como “aquella dirección electrónica disponible para los
ciudadanos a través de las redes de telecomunicación cuya titularidad, gestión y administración corresponde
a una Administración Pública, Órgano o Entidad Administrativa en el ejercicio de sus competencias”.
La Jurisprudencia, además, ha aceptado otros lugares de presentación como son los Juzgados de
Guardia y los Centros Penitenciarios.
Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, puede adoptar, de
oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales oportunas para asegurar la eficacia de la
resolución que pudiera recaer, sin que las mismas puedan causar perjuicios de difícil o imposible
reparación para los interesados ni violación de derechos amparados por las leyes (art. 72).
Por último, el órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, podrá disponer su
acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión; contra el acuerdo de
acumulación no cabe recurso alguno (art. 73).
3.3.1.3. Declaración responsable y Comunicación Previa.
Ambas figuras vienen reguladas en el art. 71 bis de la Ley 30/92 de R.J.A.P. y P.A.C. en la
modificación introducida por la Ley 25/2009 de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes
para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y sus ejercicios, ley
denominada popularmente como “Ley Omnibus”.
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1. Declaración Responsable: Concepto.
A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un
interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos
establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o
para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a
mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa,
clara y precisa en la correspondiente declaración responsable.
2. Comunicación Previa: Concepto.
A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación previa aquel documento mediante el que
los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos
identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una
actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1.
3. Efectos en el procedimiento.
Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los efectos que se
determinen en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general,
el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su
presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan
atribuidas las Administraciones Públicas.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un
plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea
expresamente.
4. Efectos de su inexactitud o falsedad.
La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o
documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o a una comunicación
previa, o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable o
comunicación previa, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o
actividad afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio
de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
Asimismo, la resolución de la Administración Pública que declare tales circunstancias podrá
determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al
reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la
imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo
determinado, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.
Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de
declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de forma clara e
inequívoca y que, en todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica.
3.3.2. Ordenación.
La ordenación no supone realmente una fase del procedimiento. Bajo esta rúbrica, la Ley 30/92
incluye una serie de principios y medidas que orientan el desarrollo del procedimiento para que este
llegue lo antes posible a la resolución final.
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En este sentido, cabe destacar dos principios:
a) El principio de oficialidad (artículo 74): El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se
impulsará de oficio en todos sus trámites. En el despacho de los expedientes, se guardará el orden
riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo orden motivada en contrario del
titular de la unidad administrativa, de la que quede constancia. El incumplimiento dará lugar a
responsabilidad disciplinaria.
b) El principio de celeridad: Principio informador de toda la actuación administrativa, que habilita a
la Administración para adoptar cuantas medidas repercutan en la rapidez, eficacia y economía de
sus servicios. Manifestaciones concretas del mismo son:
• Artículo 75 Ley 30/92: “Se acordarán en un sólo acto todos los trámites que, por su naturaleza,
admitan una impulsión simultánea y no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo”.
Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la
comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto”.
• Artículo 77 Ley 30/92:“Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las
de nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del procedimiento, salvo la recusación”.
• Artículo 76 Ley 30/92: Los trámites que deban cumplir los interesados, deberán realizarse en el
plazo de diez días a partir de la notificación. La Administración cuando considere que alguno de
los actos de los administrados no reúne los requisitos necesarios, concederá el mismo plazo de
diez días para cumplimentarlos.
En el caso de que los interesados no cumplan lo dispuesto anteriormente, se les podrá
declarar decaídos en su derecho al trámite; sin embargo, se admitirán sus actuaciones y
producirán efectos legales, si se produjeran antes o en el día que se notifique la resolución en la
que se tenga por transcurrido el plazo.
3.3.3. Instrucción.
Es aquella fase del procedimiento que proporciona al órgano decisorio los elementos de juicio
necesarios para una adecuada resolución, y que podrán derivarse de las alegaciones, informes o
pruebas.
En este sentido, señala el art. 78 de la ley 30/92 que: “Los actos de instrucción necesarios para la
determinación, conocimiento y comprobación de los actos en virtud de los cuales deba pronunciarse
la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del
derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o
constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos”.
En cuanto a la comparecencia de los interesados ante las oficinas públicas, ésta solo será
obligatoria en los casos en que así se prevea en una norma con rango de ley. En los casos en que
sea necesaria, habrá de practicarse de la forma más cómoda para ellos y ser compatible, en la medida
de lo posible, con sus obligaciones laborales. En sus relaciones con las AA.PP., los interesados
podrán actuar, en todo caso, asistidos de asesor.
Dentro de esta fase se pueden distinguir tres tipos de actividades:
3.3.3.1. Actividades de aportación de datos (alegaciones).
Dentro de las mismas podemos distinguir:
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1. Alegaciones de introducción y trámite de información pública.
Respecto a estas alegaciones, el art. 79 establece que los interesados podrán, en cualquier momento
anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos y otros elementos de
juicio, que deberán ser tenidos en cuenta al redactar la correspondiente propuesta de resolución.
Añadiendo que, en todo momento podrán los interesados alegar defectos de tramitación, en
especial, paralizaciones e infracción de plazos, así como omisión de trámites, que podrán dar lugar
a responsabilidad disciplinaria.
El trámite de “información pública” podrá acordarse por el órgano que ha de resolver cuando la
naturaleza del presupuesto lo requiera, con el fin de que cualquier persona (que no ha de ser
necesariamente interesado en el procedimiento), pueda examinar el procedimiento y presentar
alegaciones u observaciones; a este efecto, se publicará en el Boletín Oficial que corresponda,
señalando el lugar y plazo de exhibición, y el plazo para formular las alegaciones (en ningún caso
inferior a 20 días). La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados la
interposición de recursos contra la resolución que se dicte finalmente (art. 86).
2. Alegaciones conclusivas: El trámite de audiencia.
Son las últimas alegaciones de los interesados. Se encuentra regulado en el artículo 84, que
dispone que, una vez “instruidos los procedimientos e inmediatamente antes de redactar la
propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados (...)”. Durante un plazo de
entre diez y quince días, éstos pueden presentar alegaciones y los documentos que estimen
pertinentes.
No obstante, se podrá prescindir de este trámite cuando no figuren en el procedimiento, ni sean
tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
Se trata éste de un trámite específicamente previsto por la Constitución en su artículo 105.c); por
tanto, la omisión del mismo, siempre que produzca indefensión, será causa de nulidad absoluta de
la resolución que se adopte.
3.3.3.2. Actividades de comprobación de datos (pruebas).
Se trata de actos encaminados a convencer al órgano decisor de la existencia o inexistencia de datos
que han de tenerse en cuenta en la resolución. Se regula en los arts. 80 y 81 de la Ley 30/92.
La Ley permite, a estos efectos, todos los medios de prueba admitidos en Derecho.
Se procederá a la prueba cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los
interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija; no obstante, el instructor sólo podrá rechazar
pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias,
mediante resolución motivada.
La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones
pertinentes, a las que podrán asistir acompañados, en su caso, de técnicos que les asistan.
Si el interesado solicita la realización de pruebas cuyos gastos no deba soportar la Administración, ésta
podrá exigir el anticipo de los mismos.
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3.3.3.3. Actividades mixtas (Informes).
“A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos
por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los
exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos” (art. 82 Ley 30/92).
Se entiende por informes los pareceres que emiten órganos distintos a quienes corresponda dictar
la resolución sobre el expediente o parte del mismo y que sirven para proporcionar elementos de
juicio necesarios para la acertada resolución.
Dentro de los mismos, podemos distinguir las siguientes clases:
• Preceptivos/Facultativos: Según sea obligatorio, por disposición legal, solicitarlos y evacuarlos o no.
• Vinculantes/No vinculantes: Según obliguen a resolver en el sentido del informe o no.
Según el art. 83.1, salvo disposición en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes.
Los informes serán evacuados, en general, en plazo de 10 días. De no ser así, sin perjuicio de la
responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, podrán proseguirse las actuaciones,
excepto si se trata de informes preceptivos determinantes para la resolución, en cuyo caso, se podrá
interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.
3.3.4. Terminación del Procedimiento.
Pondrán fin al procedimiento, según el artículo 87:
• La resolución.
• El desistimiento.
• La renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el
Ordenamiento.
• La declaración de caducidad.
• La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.
Junto a estos modos de terminación, el artículo 88 regula la denominada por la ley “terminación
convencional”, que constituye una importante novedad en nuestro procedimiento administrativo.
Según este artículo:
“Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con
personas tanto de Derecho Público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento
jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el
interés público que tienen encomendado, con el alcance y régimen jurídico específico que en cada
caso prevea la disposición que lo regula, pudiendo tener tales actos la consideración de
finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con carácter previo,
vinculante o no a la resolución que les ponga fin”.
3.3.4.1. Resolución.
Es la forma normal de finalización del procedimiento, en que la Administración decide todas las
cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo (art. 89).
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Cuando se trate de cuestiones conexas no planteadas por los interesados, será necesario ponerlas de
manifiesto al interesado antes de dictar resolución sobre las mismas, a los efectos de que éstos
formulen, en su caso, las alegaciones que estimen oportunas.
La Ley 30/92 prohibe expresamente la “reformatio in peius” al establecer el artículo 89.2 que: “En
los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las
peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin
perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si
procede”.
La resolución contendrá la decisión, que será motivada en los casos previstos en el artículo 54,
expresando los recursos procedentes, órgano ante el que se deban interponer y plazo de los mismos.
A estos efectos, el art. 54, modificado por la Ley 4/1999, señala que: “Serán motivados, con sucinta
referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos,
recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos
consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como la adopción
de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta Ley.
e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
f) Los que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud
de disposición legal o reglamentaria expresa”.
“En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver, so pretexto de silencio, oscuridad
o insuficiencia de preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las
solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento jurídico o
manifiestamente carentes de fundamento” (art.89.4).
3.3.4.2. Desistimiento y renuncia (arts. 90 y 91).
Ambas son formas de terminación del procedimiento por medio de una declaración expresa del
interesado que no quiere continuar en el procedimiento. Así, el art. 90 dispone:
“Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el Ordenamiento
jurídico, renunciar a sus derechos. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más
interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado”.
Se diferencian en que el desistimiento lo es de la pretensión, no del derecho, pudiendo volver a
ejercerlo en otro procedimiento posterior; la renuncia lo es al derecho mismo, lo que impide
iniciar otro procedimiento basado en ese derecho.
La Ley 30/92 regula conjuntamente ambas figuras, estableciendo que corresponderá realizarlo, en todo
caso, al interesado, por cualquier medio que permita su constancia, en cualquier momento antes de que se
dicte resolución expresa, debiendo la Administración aceptarlos de pleno, salvo que terceros interesados
personados insten la continuación del procedimiento o la cuestión entrañase interés general,
pudiendo limitarse entonces el desistimiento o renuncia al interesado y continuar el procedimiento.
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3.3.4.3. Caducidad (art.92).
Según el artículo 92, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su
paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que transcurridos tres
meses se producirá la caducidad del mismo. Consumido el plazo, la Administración acordará el
archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado, indicándole asimismo los recursos
procedentes contra dicho acuerdo.
La caducidad deberá referirse siempre al incumplimiento de trámites indispensables para la
resolución del expediente y podrá no ser aplicable cuando la cuestión suscitada afecte al interés
general o fuera conveniente resolverla para su esclarecimiento.
Por último, señalar que la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del
particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de
prescripción.
IV. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO Y CLASES.
4.1. INTRODUCCIÓN.
El control sobre los actos administrativos puede realizarse, bien por el Poder Legislativo (“control
político”), bien por los Tribunales de Justicia (“control judicial”) e incluso, por la propia
Administración (“revisión de los actos en vía administrativa”).
En general, la impugnabilidad de los actos administrativos (y, en consecuencia, la posibilidad de
control sobre los mismos), deriva de la posibilidad de que contravengan el ordenamiento jurídico, al
cual, en todo caso deben sujetarse.
La peculiaridad de la “revisión en vía administrativa” de tales actos radica en que el control sobre
su legalidad va a ser realizado, no por un órgano independiente del que dictó el acto, sino por la
propia Administración de la que, en definitiva, emanó.
La revisión en vía administrativa forma parte de la prerrogativa o privilegio que tiene la
Administración para poder por sí dirimir, sin acudir a los tribunales, los conflictos que surjan entre
ella y los administrados.
4.2. REGULACIÓN.
La regulación de los recursos administrativos se halla en los artículos 107 y siguientes de la Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, de 26
de noviembre de 1992 (en adelante, Ley LRJAP y PAC).
La Ley 4/1999, de modificación parcial de la Ley 30/1992, introduce importantes modificaciones
en el tema de los recursos. En concreto, desaparece el recurso ordinario y se vuelven a establecer
el recurso de reposición, de carácter potestativo (atendiendo sobre todo a los problemas planteados
en el ámbito de la Administración Local) contra actos que ponen fin a la vía administrativa, y el
recurso de alzada, preceptivo contra aquellos actos y resoluciones que no pongan fin a la vía
administrativa. Todo ello junto al recurso extraordinario de revisión contra actos firmes previsto en el
artículo 108.
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En este sentido, dada la trascendencia del sistema de recursos como instrumento de garantía
para los ciudadanos, en la disposición transitoria segunda, se prevé que a los procedimientos
iniciados antes de la entrada en vigor de la modificación no les será de aplicación la misma, salvo en
lo relativo al sistema de recursos.
De conformidad con este esquema, se modifican los casos de actos que agotan la vía
administrativa, previstos en el artículo 109, y se suprime la comunicación previa a la
Administración, antes exigida, que debían formular los interesados antes de interponer el recurso
contencioso administrativo prevista en el artículo 103.
Por lo que respecta a la suspensión del acto administrativo en vía de recurso, se mantiene la regla
general de la no suspensión, si bien se introducen algunos criterios que la jurisprudencia había
manifestado reiteradamente, tales como la posibilidad de que la suspensión pueda prolongarse sin
solución de continuidad hasta la sede jurisdiccional.
4.3. CONCEPTO.
Los ordenamientos jurídicos suelen regular, como presupuestos del proceso o como simple potestad
del particular afectado, unos medios de impugnación ante la propia Administración, que son los
recursos administrativos:
• Recursos, en cuanto se deducen a partir de la decisión de un órgano,
• Administrativos, en cuanto se interponen ante un órgano de este carácter.
Podríamos definir el recurso administrativo como “el acto con el que un sujeto legitimado pide a la
Administración que se revise una resolución administrativa, o excepcionalmente un acto de trámite,
dentro de los plazos y con arreglo a las formalidades pertinentes”.
El recurso aparece como una garantía de los administrados, en tanto que constituye un medio de
reacción contra las resoluciones administrativas que, eventualmente, puede permitir eliminar el
perjuicio que aquéllas comporten, y ello, en su caso, con mayor rapidez, eficacia y economía que de
acudir a la vía jurisdiccional. Contribuye también a lograr la plena identificación de la figura su
contraposición a una figura próxima: La petición. Así, mientras ésta puede plantearse sin sujeción a
plazos prefijados y no exige legitimación en quien la formula, siendo su objetivo forzar un acto nuevo,
el recurso aspira a impugnar un acto administrativo o resolución preexistente y sólo puede suscitarse
por personas legitimadas en los plazos legalmente fijados.
4.4. CLASES DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
Tras la aprobación de la LRJAP y PAC, puede establecerse la siguiente clasificación de los recursos
administrativos:
4.4.1. Recursos comunes.
La reforma articulada por la Ley 4/99 ha introducido, junto con el recurso ordinario (que desaparece
como tal), al que ahora pasa a llamar “recurso de alzada”, preceptivo contra actos y resoluciones
que no pongan fin a la vía administrativa, el recurso potestativo y previo de reposición, contra
actos que ponen fin a la vía administrativa.
Por tanto, se mantiene la vía administrativa previa como presupuesto necesario para acudir a los
Tribunales ordinarios, cuando el acto objeto de recurso no ha agotado la vía administrativa, no
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así cuando el acto pone fin a dicha vía, en cuyo caso el interesado, tal como dispone el art. 116 LRJAP
y PAC, podrá recurrir potestativamente en reposición o acudir directamente a la vía jurisdiccional
contencioso-administrativa.
En este sentido, señalar finalmente, para mayor claridad, que no puede interponerse recurso de alzada
y de reposición contra un mismo acto; son incompatibles.
4.4.2. Recursos especiales.
Son aquellos que pudiendo fundarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, sólo proceden
en los casos concretos previstos en la ley que los regula. Entre estos recursos especiales cabe citar:
a) Las reclamaciones económico-administrativas, propias del ámbito tributario (art. 107.4 Ley
30/92), y que se ajustarán a su legislación específica.
b) Los procedimientos de impugnación o reclamación, incluidos los de conciliación, mediación y
arbitraje, que las leyes podrán regular para sustituir el recurso de alzada o de reposición
(respetando el carácter potestativo de este último para el interesado), en supuestos o ámbitos
sectoriales determinados, cuando la especificidad de la materia así lo justifique (artículo 107.2
LRJAP y PAC).
4.4.3. Recursos extraordinarios.
Sólo proceden contra actos firmes en vía administrativa, y han de fundarse, necesariamente, en
los motivos tasados por la ley. Tal carácter corresponde al recurso extraordinario de revisión
(artículos 118 y 119 LRJAP y PAC).
V.
PRINCIPIOS
GENERALES
DEL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE RECURSOS.
Dentro del Título VII, Capítulo II de la LRJAP y PAC, dedicado a los recursos administrativos, la
Sección Primera (arts. 107 al 113), trata de los principios generales, a los que ahora nos referimos.
En el artículo 107.1, se encuentra el principio fundamental de la materia, al disponer que:
“Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el
fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o
perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los
recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de
nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de esta Ley.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su
consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento”.
El apartado 3 del mismo artículo, señala que: “Contra las disposiciones administrativas de
carácter general no cabrá recurso en vía administrativa”.
Por otro lado, el artículo 108 dispone que: “Contra las resoluciones firmes en vía administrativa sólo
procederá el recurso extraordinario de revisión, cuando concurra alguna de las circunstancias
previstas en el artículo 118.1”.
Analizaremos los principios generales de estos recursos.
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5.1. ÓRGANO COMPETENTE PARA RESOLVER LOS RECURSOS.
La resolución de los recursos administrativos corresponde a un órgano o autoridad perteneciente a
la misma Administración que dictó el acto recurrido. Este órgano es distinto según el recurso de
que se trate:
⇒ El recurso de alzada, es competencia del superior jerárquico del que lo dictó,
⇒ recurso de revisión y recurso potestativo de reposición, se resolverán por el mismo órgano que
dictó el acto.
⇒ Tratándose de recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad
de alguna disposición administrativa de carácter general, podrán interponerse directamente
ante el órgano que dictó dicha disposición (art. 107.3 Ley 30/92).
Tratándose de recursos especiales, el órgano competente para resolver puede ser un órgano especial
dedicado exclusivamente a este fin. Ejemplo: los Tribunales Económico-Administrativos.
La competencia para resolver los recursos puede ser objeto de delegación en otros órganos, si bien
hay que tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 13.2.c. de la LRJAP y PAC, que establece: “En
ningún caso podrá ser objeto de delegación las competencias relativas a: c) la resolución de recursos
en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso”.
5.2. RECURRENTE.
Como en todo procedimiento administrativo, el recurrente deberá ostentar capacidad y legitimación
para recurrir, es decir, habrá de tener la condición de interesado. El concepto de interesado nos lo
ofrece el artículo 31 de la LRJAP y PAC, según el cual:
1. “Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados
por la decisión que en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la
resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán
titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.
3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho
habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento”.
5.3. OBJETO DEL RECURSO.
La anterior redacción de la Ley 30/1992 al contemplar únicamente el recurso ordinario y suprimir el
recurso de reposición, impedía impugnar mediante recurso administrativo los actos que ponían
fin a la vía administrativa, salvo que en ellos concurriese alguna de las circunstancias que permiten
interponer el recurso extraordinario de revisión.
Esta desaparición del recurso potestativo de reposición planteó no pocos problemas, sobre todo en el
ámbito de la Administración Local. Por ello, la modificación que la Ley 4/1999 introduce en la
LRJAP y PAC, recupera la posibilidad (contemplada en la antigua LPA) de interponer, en una
primera instancia, recurso de reposición potestativo frente a aquellos actos que den fin a la vía
administrativa, manteniendo además el recurso ordinario, que ahora pasa a llamarse “de alzada”,
contra aquellos actos que no pongan fin a la vía administrativa.
Todo ello, junto al recurso extraordinario de revisión contra actos firmes previsto en el art. 108.
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5.3.1. Actos recurribles.
De acuerdo con los artículos 107 y ss. de la ley, son recurribles:
a) Las resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa, mediante recurso de alzada.
b) Los actos de trámite que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, determinen la
imposibilidad de continuar un procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a
derechos e intereses legítimos, y siempre que no pongan fin a la vía administrativa, también
mediante recurso de alzada.
c) Las resoluciones o actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa, podrán ser
recurridos potestativamente en reposición (nunca en alzada) o ser impugnadas directamente ante
el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
d) Actos firmes en vía administrativa, mediante el recurso extraordinario de revisión cuando
concurra alguna de las circunstancias previstas en el artículo 118.1 LRJAP y PAC.
Un acto se considera “firme” cuando han transcurrido los plazos para interponer el o los recursos
procedentes contra lo dispuesto en él, sin haberlo hecho, adquiriendo así el acto firmeza y siendo
imposible su impugnación, salvo en casos muy específicos (en el procedimiento administrativo, los
casos que establece el citado art. 118.1, y a los que más adelante nos referiremos).
Por el contrario, y a diferencia de lo que establecía la antigua LPA, no cabrá recurso en vía
administrativa contra las disposiciones administrativas de carácter general (art. 107.3 LRJAP y
PAC).
5.3.2. Actos que ponen fin a la vía administrativa.
A partir de la modificación de la LRJAP y PAC, introducida por la Ley 4/1999, los actos
administrativos que pongan fin a la vía administrativa serán susceptibles de recurso
contencioso-administrativo y, con carácter previo y potestativo, de recurso de reposición
(dejando a salvo lo dispuesto para el recurso de revisión).
Estos actos son los enumerados en el art. 109 de la Ley, según el cual: “Ponen fin a la vía
administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que
una ley establezca lo contrario.
d) Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o reglamentaria
así lo establezca.
e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento”.
En cuanto a la Administración General del Estado, la Disposición Adicional decimoquinta de la Ley
6/1997 (LOFAGE) establece:
“Ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una Ley especial, de acuerdo con lo
dispuesto en las letras c) y d) del artículo 109 de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, los actos y resoluciones siguientes:
1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
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2. En particular, en la Administración General del Estado:
• Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias
que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
• Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación
con las competencias que tengan atribuidas en material de personal.
3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:
• Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo
con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa”.
5.4. FORMA DE INTERPOSICIÓN.
Según el artículo 110 LRJAP-PAC:
1. “La interposición del recurso deberá expresar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se
señale a efectos de notificaciones.
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e) Las demás particularidades exigidas en su caso por las disposiciones específicas.
2. El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su
tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren
causado.”
5.5. EFECTOS DE LA INTERPOSICIÓN.
5.5.1. Efecto principal.
Respecto a cuáles son los efectos de la interposición de los recursos administrativos, el efecto
principal, sin duda, consiste en interrumpir el proceso de adquisición de firmeza del acto
recurrido, sometiendo éste a revisión o nuevo examen y constituyendo a la Administración en la
obligación de pronunciarse expresamente sobre su legalidad.
5.5.2. Suspensión de la ejecución.
Por lo que respecta a la posible suspensión de la ejecución del acto impugnado, el art. 111 establece:
1. “La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo
contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso,
previa ponderación suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría al interés público o a
terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia
inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente la ejecución
del acto recurrido, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho
previstas en el artículo 62.1 de esta Ley.
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3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que
la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir
sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto (…).
4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias
para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el
acto impugnado (…).
La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista medida
cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado
interpusiera recurso contencioso administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del
proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento
judicial sobre la solicitud (…)”.
5.6. ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
Esta fase del procedimiento en vía de recurso está sometida a las mismas reglas que, para el
procedimiento general o común, establece el Título VI de la ley, sin que se contenga ninguna regla
especial al respecto.
5.7. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
En esta fase la LRJAP y PAC contempla algunas reglas especiales, marcando alguna peculiaridad
respecto del desarrollo de la misma en el procedimiento administrativo común. Estas
peculiaridades se refieren, en particular, al trámite de audiencia, que se regula en el artículo 112 de la
Ley, según el cual:
1. “Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente
originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que en un plazo no inferior a diez
días, ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que
estimen procedentes.
No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del
recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho.
2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo
antes citado aleguen cuanto estimen procedente.
3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos
de este artículo. Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de
recaer la resolución impugnada”.
Respecto a este último párrafo, hay que recalcar que la no consideración como documentos nuevos
de los informes y propuestas de resolución, impide su conocimiento por parte de los interesados, lo
que es bastante criticable, dado que dichos documentos constituyen una parte importante del
expediente.
5.8. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
Una vez completado el procedimiento administrativo en vía de recurso, deberá producirse la oportuna
resolución del mismo. A esta resolución se refiere el artículo 113 de la LRJAP y PAC:
1. “La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas
en el mismo o declarará su inadmisión.
2. Cuando existiendo vicio de forma, no se estime procedente resolver sobre el fondo, se ordenará la
retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, salvo lo dispuesto en el
artículo 67 (convalidación).
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3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo,
plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso, se
les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas
por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial”.
Al exigir que la resolución sea congruente con las peticiones del recurrente y prohibir que pueda
agravar su situación, confirma una tendencia jurisprudencial contraria a la “reformatio in peius”,
que era considerada como fuente de inseguridad jurídica, e incompatible con el principio de que las
facultades de la Administración para volver sobre sus actos sólo existen en la medida en que con ello
se beneficie al particular (el art. 119 de la derogada LPA admitía implícitamente esta posibilidad).
5.9. EL RECURSO DE REPOSICIÓN.
Como ya hemos mencionado a lo largo de la exposición, el recurso de reposición se introduce junto
con el de alzada por la Ley 4/99, restableciendo así el sistema tradicional de recursos que había
suprimido la Ley 30/92.
En este sentido, el recurso de reposición se caracteriza principalmente por dos notas: es un
recurso previo y tiene un carácter potestativo. El motivo más importante de su reaparición es
solucionar la problemática planteada, sobre todo, en el ámbito de la Administración Local. Su carácter
previo reside en la facultad de poder añadir una instancia previa y potestativa a la jurisdicción
contencioso administrativa cuando el acto contra el que se recurre sea de los que ponen fin a la
vía administrativa.
5.9.1. Objeto del recurso y órgano competente.
El objeto de este recurso serán exclusivamente las resoluciones y actos que pongan fin a la vía
administrativa.
En todo caso se podrá también acudir al recurso extraordinario de revisión si éste se funda en
las causas tasadas en el artículo 118.1.
En este sentido, el artículo 116 establece:
1. “Los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos
potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados
directamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. No se podrá interponer recurso contencioso administrativo hasta que sea resuelto expresamente
o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto”.
5.9.2. Plazos, resolución y efectos.
Los plazos para interponer el recurso se establecen en el artículo 117, que establece, al igual que
en el recurso de alzada:
1. “El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso.
Si no lo fuera, el plazo será de tres meses y se contará para el solicitante y otros posibles
interesados, a partir del día siguiente a aquel en que de acuerdo con su normativa específica se
produzca el acto presunto.
Transcurridos dichos plazos, únicamente podrá interponerse recurso contencioso
administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.
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2. El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.
3. Contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso”.
5.10. EL RECURSO DE ALZADA.
El recurso de alzada, introducido nuevamente por la Ley 4/99 en sustitución del recurso ordinario,
se recupera con su configuración tradicional de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 114 y 115.
5.10.1. Objeto.
Son susceptibles de recurso de alzada, las resoluciones y actos a que se refiere el art. 107.1 (ya
citado anteriormente), cuando no pongan fin a la vía administrativa, ante el superior jerárquico
del que los dictó.
El motivo de interposición se contiene en el artículo 107.1 al establecer que podrá fundarse en
cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62 y 63 de la Ley.
5.10.2. Órgano competente para su resolución.
Será competente el órgano superior jerárquico del que dictó la resolución recurrida. En este
sentido especifica el artículo 114 que “A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del
personal al servicio de las Administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas,
actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en
su defecto, del que hay nombrado al presidente de los mismos”.
5.10.3. Lugar de presentación.
Si bien la competencia para resolverlo corresponde al superior jerárquico, el mismo artículo 114
permite que su interposición tenga lugar ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el
órgano competente para su resolución.
Si el recurso se hubiera presentado ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al
competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del
expediente.
5.10.4. Plazo de interposición.
El plazo para la interposición del recurso será de un mes si el acto es expreso. Si no lo es, el plazo será
de tres meses a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se
produzcan los efectos del silencio administrativo. Transcurrido dicho plazo sin haberse
interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos, sin perjuicio, en su caso, de la
procedencia del recurso extraordinario de revisión (artículo 115).
En cuanto al cómputo del plazo, habrá que estar a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley, según el
cual: “Si el plazo se fija en meses o años, estos se computarán a partir del día siguiente aquel en que
tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que
se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes del vencimiento no
hubiera día equivalente a aquél en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el
último día del mes. Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día
hábil siguiente”.
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5.10.5. Resolución.
“El plazo máximo para dictar y notificar la resolución será de tres meses. Transcurrido este plazo
sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto previsto
en el artículo 43.2, segundo párrafo” (art. 115.2).
La excepción prevista en el artículo 43.2, segundo párrafo de la Ley 30/1992, modificada por la Ley
4/99, se produce cuando el recurso se haya interpuesto contra la desestimación por silencio
administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso se entenderá estimado el
recurso interpuesto si llegado el plazo de resolución de éste (tres meses), el órgano administrativo
competente no dictare resolución expresa sobre el mismo.
5.10.6. Efectos de la resolución.
La resolución del recurso de alzada pone fin a la vía administrativa y contra dicha resolución no
cabe otro recurso, salvo el de revisión; es decir, contra la resolución del recurso de alzada no
cabe en ningún caso recurso de reposición, sino que si hubiera nuevo recurso, habría que acudir
a la jurisdicción contencioso-administrativa.
5.11. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.
La LRJAP y PAC regula el recurso de revisión en sus artículos 118 y 119. De esta regulación
destacamos:
5.11.1. Objeto del recurso y motivos de interposición.
Son susceptibles de recurso de revisión los actos que agoten la vía administrativa, cuando
concurra alguna de las circunstancias siguientes (artículo 118):
1) “Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos
incorporados al expediente.
2) Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean
posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
3) Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por
sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
4) Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia,
maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia
judicial firme”.
5.11.2. Plazo de interposición.
Hay que distinguir dos casos:
5.11.2.1. Recurso fundado en error de hecho.
Si el recurso se funda en la causa primera del artículo 118, se interpondrá dentro del plazo de cuatro
años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada.
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El problema que surge aquí es definir y delimitar que ha de entenderse por “error de hecho”. En
este sentido la jurisprudencia señala lo siguiente:
“Los errores de hecho son los de carácter material, aritmético, numérico o accidental, independientes
de toda opinión que pueda sustanciarse; mientras que los errores de derecho son los que plantean
cuestiones de fondo o de concepto, ya se refieran a la apreciación de las disposiciones legales o a la
calificación jurídico-fiscal; de tal forma que, cuando para la apreciación de la existencia de un error,
es necesario incoar, interpretar o aplicar disposiciones legales, no se está en el caso de un error de
hecho”.
5.11.2.2. Recurso fundado en otras causas.
Si el recurso se funda en cualquiera de las otras causas previstas en dicho artículo, el plazo será
de tres meses, a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial
quedó firme.
5.11.3. Órgano competente para resolver.
Será competente para conocer del recurso extraordinario de revisión el órgano administrativo que
haya dictado el acto objeto del recurso (Disp. Adic. 17ª LOFAGE y art. 118.1 LRJAP y PAC),
siendo aplicable, en cuanto a la presentación, lo dispuesto en el artículo 116 para el recurso de alzada.
5.11.4. Compatibilidad del recurso de revisión con la posible revisión de
oficio del acto.
El párrafo 3 del artículo 118 de la Ley 30/92 establece que lo dispuesto para el recurso de revisión
no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud y la instancia a que se refieren los
artículos 102 y 105.2 de la Ley, ni a su derecho a que las mismas se sustancien y resuelvan.
Estos preceptos permiten a los interesados solicitar que la Administración declare de oficio la
nulidad de los actos que incurran en vicio de nulidad de pleno derecho (art.62.1), que hayan
puesto fin a la vía administrativa o que no se hayan recurrido en plazo, o que rectifique los errores
materiales de hecho o aritméticos existentes en sus actos (art. 105.2 Ley 30/92. Por tanto, la
interposición de un recurso de revisión, no impide el derecho de los particulares a instar también su
rectificación mediante el procedimiento regulado en el Capítulo Primero del Título VII de la LRJAP y
PAC.
5.11.5. Resolución del recurso.
El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a
trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el art. 118.1
o en el supuesto de que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo del asunto otros recursos
sustancialmente iguales (art. 119.1 Ley 30/92).
5.11.5.1. Contenido de la resolución.
El órgano al que corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo
sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta
por el acto recurrido (art. 119.2).
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5.11.5.2. Silencio negativo.
Transcurrido el plazo de tres meses desde la interposición del recurso sin que recaiga resolución, se
entenderá desestimado, quedando abierta la vía jurisdiccional contencioso-administrativa (art. 119.3).
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TEMA 10: PREGUNTAS DE AUTOCOMPROBACIÓN
1.
¿CUÁLES SON LAS LÍNEAS PRINCIPALES EN LAS QUE SURGE LA LEY 30/1992?.
2.
¿QUÉ PRINCIPALES MODIFICACIONES CONTIENE LA LEY 4/99?.
3.
SEÑALE CUÁLES DE LAS SIGUIENTES AFIRMACIONES SON VERDADERAS Y
CUÁLES FALSAS:
A) LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS SIRVEN CON OBJETIVIDAD LOS
INTERESES GENERALES Y ACTUÁN DE ACUERDO CON UNA SERIE DE
PRINCIPIOS RECOGIDOS EN EL ARTÍCULO 3.1. DE LA CONSTITUCIÓN
ESPAÑOLA.
B) LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ACTÚAN PARA CUMPLIR SUS FINES CON
PERSONALIDAD JURÍDICA PROPIA Y DISTINTA CADA UNA RIGIÉNDOSE POR
LOS PRINCIPIOS DE COOPERACIÓN Y COLABORACIÓN EN SUS RELACIONES.
C) UNA DE LAS CARÁCTERÍSTICAS ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO ES QUE SIEMPRE SE INICIA DE OFICIO CUMPLIENDO ASÍ
CON UNA GARANTÍA ESENCIAL PARA LOS DERECHOS DE LOS
ADMINISTRADOS.
D) LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO NO DEVENGA
COSTAS, NI LOS FUNCIONARIOS PERCIBEN DERECHOS POR SU
INTERVENCIÓN.
4.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO Y FINES.
5.
¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
COMÚN? (ART.1).
6.
¿CUÁL ES EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA L.R.J.A.P. Y DEL P.A.C ?.
7.
¿CUÁLES SON LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA LRJAP-PAC?. ¿EN QUÉ
ARTÍCULO SE RECOGEN?.
8.
CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EXPLIQUE, EN
CONCRETO, EN QUÉ CONSISTE EL CARÁCTER CONTRADICTORIO Y LA
IMPARCIALIDAD EN EL PROCEDIMIENTO.
9.
LOS SUJETOS DE LA RELACIÓN ADMINISTRATIVA.
10. LA RECUSACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: CONCEPTO
Y MOTIVOS POR LOS QUE PUEDE DARSE.
11. LOS “INTERESADOS” EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN:
CONCEPTO (ART.31).
12. ¿QUÉ LUGARES DE PRESENTACIÓN DE LAS SOLICITUDES PREVÉ LA LEY 30/92,
DEL RJAP-PAC?. ¿Y CUÁLES INTRODUCE LA JURISPRUDENCIA?.
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13. SEÑALE DE LAS SIGUIENTES AFIRMACIONES CUÁLES SON VERDADERAS Y
CUÁLES FALSAS:
A) SE CONSIDERAN INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO AQUELLOS CUYOS
INTERESES LEGÍTIMOS PUEDAN RESULTAR AFECTADOS POR LA
RESOLUCIÓN Y SE PERSONEN EN EL PROCEDIMIENTO AUNQUE HAYA
RECAÍDO RESOLUCIÓN DEFINITIVA.
B) CUANDO EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SE INICIE A INSTANCIA DE
PARTE INTERESADA, LA SOLICITUD DEBERÁ REUNIR UNA SERIE DE
REQUISITOS CUYA CARENCIA SERÁ SUBSANABLE EN DIEZ DÍAS.
C) LAS CUESTIONES INCIDENTALES QUE SE SUSCITEN EN EL PROCEDIMIENTO,
INCLUSO LAS DE NULIDAD DE ACTUACIONES, SUSPENDERÁN LA
TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO, SEGÚN SEÑALA EL ART. 77 DE LA LEY
30/92.
D) SÓLO SERÁ MOTIVO PARA OMITIR EL TRÁMITE DE AUDIENCIA EN EL
PROCEDIMIENTO, QUE NO FIGUREN EN EL MISMO, NI SEAN TENIDOS EN
CUENTA OTROS HECHOS NI OTRAS ALEGACIONES Y PRUEBAS QUE LAS
ADUCIDAS POR EL INTERESADO.
14. ENUMERE LAS DISTINTAS
ADMINISTRATIVO COMÚN.
FASES
QUE
FORMAN
EL
PROCEDIMIENTO
15. ¿QUÉ FORMAS RECOGE EL ARTÍCULO 69 DE LA LRJAP-PAC PARA INICIAR EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE OFICIO?.
16. DATOS QUE DEBERÁN CONTENER LAS SOLICITUDES DE INICIACIÓN DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN (ART.70).
17. CONSECUENCIAS DE LA FALTA DE ALGÚN REQUISITO EN LAS SOLICITUDES DE
INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN (ART.71).
18. CASOS EN QUE PROCEDE LA ADOPCIÓN DE MEDIDAS PROVISIONALES Y LA
ACUMULACIÓN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. ¿QUÉ ÓRGANO ES
COMPETENTE PARA DECRETARLAS?.
19. SIGNIFICADO DEL PRINCIPIO DE CELERIDAD EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO. ¿Y EN QUÉ CONSISTE EL PRINCIPIO DE OFICIALIDAD?.
20. ¿CUÁL ES EL PLAZO MARCADO POR LA LEY PARA QUE LOS INTERESADOS
FORMULEN LAS ALEGACIONES?. EL TRÁMITE DE INFORMACIÓN PÚBLICA.
21. LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: MEDIOS,
PERÍODO Y PRÁCTICA DE PRUEBA.
22. EL TRÁMITE DE AUDIENCIA A LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO.
23. SEÑALE CUÁLES DE LAS SIGUIENTES AFIRMACIONES SON VERDADERAS Y
CUÁLES FALSAS:
A) LA TERMINACIÓN CONVENCIONAL ES UNA NOVEDAD EN
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y SUPONE LA POSIBILIDAD
FINALIZAR EL MISMO A TRAVÉS DE UN ACUERDO.
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EL
DE
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B) TODO INTERESADO PODRÁ DESISTIR DE SU SOLICITUD O, CUANDO ELLO NO
ESTÉ PROHIBIDO RENUNCIAR A SUS DERECHOS AFECTANDO DICHO
DESISTIMIENTO A TODAS LAS PARTES INTERVINIENTES EN EL PROCESO.
C) CUANDO SE PRODUZCA LA PARALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO POR CAUSA
IMPUTABLE AL INTERESADO, LA ADMINISTRACIÓN LE ADVERTIRÁ DEL
PLAZO DE CADUCIDAD DE 3 MESES.
D) ENTRE LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR SE PODRÍA
SEÑALAR LA SEPARACIÓN ENTRE LA FASE INSTRUCTORA Y LA
SANCIONADORA, ENCOMENDADAS A ÓRGANOS DISTINTOS.
24. ¿QUÉ SON LOS INFORMES Y DE QUÉ TIPO PUEDEN SER?.
25. FORMAS DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN.
26. LA RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. ¿CUÁNDO HA
DE SER MOTIVADA?.
27. EL DESISTIMIENTO Y LA RENUNCIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
CONCEPTO Y DIFERENCIAS ENTRE AMBOS.
28. LA CADUCIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: CONCEPTO Y
EFECTOS (ART. 92).
29. ¿ES POSIBLE UNA TERMINACIÓN NEGOCIADA EN EL
ADMINISTRATIVO, A SEMEJANZA DEL DERECHO PRIVADO?.
30. ENUMERAR
EXISTENTES.
LOS
PROCEDIMIENTOS
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVOS
ESPECIALES
31. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS.
32. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
33. ENUMERAR LOS PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
34. PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
LA
POTESTAD
SANCIONADORA
DE
LAS
35. PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD: ALCANCE RESPECTO A LA POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN.
36. LAS CONFERENCIAS SECTORIALES Y OTROS ÓRGANOS DE COOPERACIÓN. LAS
COMISIONES BILATERALES DE COOPERACIÓN.
37. CONVENIOS DE COLABORACIÓN
PÚBLICAS. EL CONSORCIO.
ENTRE
DISTINTAS
ADMINISTRACIONES
38. LA ABSTENCIÓN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN: CONCEPTO
Y CAUSAS QUE LA PROVOCAN (ART. 28).
39. FORMAS DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (ART. 68).
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40. FORMA GENERAL DE CONTABILIZAR LOS
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS (ART. 48).
PLAZOS
41. CONTENIDO MÍNIMO DE LAS RESOLUCIONES
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN (ART. 89).
QUE
FIJADOS
PONEN
EN
LOS
FIN
AL
42. EFECTOS QUE PRODUCE EL DESISTIMIENTO Y LA RENUNCIA EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN (ART. 91).
43. PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD: CONDICIONES DE SU APLICABILIDAD Y
LÍMITES (ART. 131).
44. LA PRESCRIPCIÓN: INFRACCIONES Y SANCIONES; PLAZOS Y PRESCRIPCIÓN
(ART. 132).
45. LA CONCURRENCIA DE SANCIONES COMO PRINCIPIO DE LA POTESTAD
SANCIONADORA: CONCEPTO (ART. 133).
46. ENUMERAR LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
47. MANIFESTACIONES DEL PRINCIPIO DE GARANTÍA EN EL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR (ART. 134).
48. LOS DERECHOS DEL PRESUNTO RESPONSABLE EN EL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR (ART. 135).
49. ¿SE PUEDEN ADOPTAR MEDIDAS DE CARÁCTER
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR? (ART. 136).
PROVISIONAL
EN
EL
50. MANIFESTACIONES DEL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA EN EL
PROCEDIMIENTO SANCIONADOR (ART. 137).
51. REQUISITOS DE LA RESOLUCIÓN QUE PONGA FIN AL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR (ART. 138).
52. ¿PUEDE LA ADMINISTRACIÓN PRORROGAR LOS PLAZOS ESTABLECIDOS EN LAS
LEYES QUE REGULAN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS?.
53. DON COSME SOLICITA UNA LICENCIA URBANÍSTICA AL AYUNTAMIENTO PARA
REALIZAR OBRAS EN SU CASA. PERO COMIENZA LAS OBRAS ANTES DE ESTAR EN
POSESIÓN DE LA LICENCIA Y SE LE INCOA EXPEDIENTE SANCIONADOR, POR LO
QUE SE DIRIGE AL AYUNTAMIENTO DONDE UN FUNCIONARIO SE NIEGA A
FACILITARLE LA DOCUMENTACIÓN DE SU EXPEDIENTE.
MIENTRAS TANTO, DON ISIDORO, VECINO DE COSME, SE PERSONA EN EL
PROCEDIMIENTO COMO INTERESADO PUESTO QUE LAS OBRAS LE PERJUDICAN,
Y CONOCE A DON ARTURO, A QUIEN TAMBIÉN LE VAN A PERJUDICAR.
RESPONDA SUCINTAMENTE A LAS SIGUIENTES CUESTIONES:
A) ¿TIENE DON COSME DERECHO A CONOCER EL ESTADO DE TRAMITACIÓN DE
SU EXPEDIENTE? ¿EN QUÉ MOMENTO? ¿PUEDE OBTENER COPIAS DE LOS
DOCUMENTOS DEL EXPEDIENTE?.
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B) ANTE LA NEGATIVA DEL FUNCIONARIO, ¿PUEDE SOLICITAR DON COSME SU
IDENTIFICACIÓN?
C) SUPONIENDO QUE EL MUNICIPIO ESTÉ EN EL PAÍS VASCO, ¿PODRÍA
SOLICITAR DON COSME QUE EL EXPEDIENTE SE TRAMITARA EN EUSKERA?
¿SE PODRÍA NEGAR LA ADMINISTRACIÓN?
D) ¿PODRÁ FORMULAR ALEGACIONES Y APORTAR DOCUMENTOS AL
EXPEDIENTE? ¿EN QUÉ MOMENTO PUEDE HACERLO? ¿PUEDE OBTENER
COPIA SELLADA DE LOS DOCUMENTOS QUE PRESENTE? ¿EN QUÉ CASOS
TIENE DERECHO A QUE SE LE DEVUELVAN LOS ORIGINALES Y CUÁNDO NO?
E) ¿ES CORRECTA LA PERSONACIÓN DE DON ISIDORO EN EL PROCEDIMIENTO?
¿TIENE ÉSTE OBLIGACIÓN DE COMUNICAR A LA ADMINISTRACIÓN DE LA
EXISTENCIA DE DON ARTURO?.
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