INFORME: Análisis de la situación urbanística de la

INFORME: Análisis de la situación urbanística de la Urbanización “Entrepinos”
de los términos municipales de Cadalso de los Vidrios y Rozas de Puerto Real
(Comunidad de Madrid), en particular sobre la conservación de la redes públicas
de servicios y sobre la viabilidad de constituir una Entidad Urbanística
Colaboradora.
EMITIDO POR:
Jiménez de Parga Abogados
A SOLICITUD DE: de la Comunidad de Propietarios de la Urbanización
“Entrepinos”.
2 de Septiembre 2014
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I.- ANTECEDENTES.
i.- La urbanización “Entrepinos” está en los términos municipales de Cadalso de
los Vidrios y Rozas de Puerto Leal
de la Comunidad de Madrid, estando
administrada por la Comunidad de Propietarios que se rige por el Reglamento de
la
Comunidad
de
Propietario
de
la
Urbanización
Parque
Residencial
“Entrepinos”, tramitados de acuerdo con la entonces vigente Ley del Suelo y
Ordenación Urbanística (LS´1956) y aprobados por la Comisión de Planeamiento
y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid en sesión celebrada el 22 de
julio de 1970.
Respeto a su naturaleza y al régimen jurídico que le será aplicable, el artículo 2
establece “que se regirá por los presentes Estatutos y en lo no previsto en ellos
por las disposiciones legales aplicables y, de un modo expreso, por lo dispuesto en
las Ordenanzas aprobadas por las Autoridades competentes en la Ley de
Propiedad Horizontal de 21 de junio de 1960, en la Ley sobre Régimen de Suelo y
Ordenación Urbana de fecha 12 de mayo de 1956 y por las Normas del Código
Civil”.
La finalidad de la urbanización está prevista en el artículo 5 de los Estatutos que
establece lo siguiente:
“La Comunidad de Propietarios de la Urbanización Parque Residencial
“Entrepinos” tiene por finalidad agrupar a los propietarios delas parcelas
que componen dicha urbanización para procurar el descanso de los
moradores de la misma, el recreo y el deporte privado. La organización de
la vida comunitaria, sus mutuas relaciones y las de la Comunidad con
terceros, la conservación y mejora de la Urbanización y, en general, para
decidir resolver y ejecutar cualquier cuestión o acuerdo que afecta directa
o indirectamente a la Urbanización.
(...) Es irrenunciable el carácter de miembro de la Comunidad sin
renunciar asimismo a la propiedad de la parcela de la que es propietario,
por lo que la renuncia a la Comunidad no surtirá ningún efecto y, por
2
tanto, no exime del pago de cuotas ordinarias o extraordinarias que por
los gastos comunes correspondan”.
Establece el artículo 4 que la Comunidad tiene una duración indefinida. El
artículo 7 señala que la Comunidad de Propietarios la integrarán los propietarios
de parcelas, edificadas o no, locales y viviendas enclavadas en terrenos de la
urbanización y que figuren el Libro de comuneros, bastando para ser dado de
alta en el mismo la comunicación que remita la Sociedad Urbanizadora.
La Urbanización se describe dentro de los elementos comunes del artículo 11 de
los Estatutos, cuyo tenor literal reza:
Son elementos comunes:
a) Los tendidos de suministro de energía eléctrica, en alta y baja
tensión, con sus casetas de transformación y farolas e instalaciones
de luz para uso general de la Urbanización, desde la conexión con
la red general, siempre que no sean de propiedad de la Compañía
suministradora de dicho servicio (...) c) El alcantarillado con todas
sus instalaciones, d) Los viales y las plazas, e) Las zonas verdes de
uso común, una vez esté terminada la Urbanización y vendida el
90 por 100 de la misma., f) Las zonas o instalaciones deportivas
ubicadas en terrenos de uso común.
Todo lo anterior, en caso de que los Ayuntamientos respectivos,
empresas suministradoras de agua y luz u otros organismos o
empresas
no
acepten
los
viales,
zonas
verdes,
servicios
o
instalaciones antedichas.
Los elementos comunes como cualquier otra urbanización pueden ser cedidos a
los Ayuntamientos en cuyo término municipal se ubican, pero la obligación de
conservar seguirá persistiendo. Así se establece expresamente en el artículo 14
de los Estatutos, pues “aún en el caso de que se cedan los viales y zonas verdes a
los Ayuntamientos de Cadalso de los Vidrios y Rozas de Puerto Real, y estos
acepten, corresponderán a la Comunidad de Propietarios los gastos de
conservación o mejora de dichos viales y zonas verdes”. Estableciendo el artículo
15 que “será obligación de la Comunidad la relación de aquellas obras que sean
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necesarias para el uso normal de las cosas o elementos comunes o para evitar
que a consecuencia de los desperfectos de estos”.
Lógica consecuencia de lo anterior es entender que la Comunidad de
Propietarios de “Entrepinos” no es una Comunidad normal de la Ley de
Propiedad Horizontal en el sentido de que está llamada desde su origen a
cumplir una función urbanística o pública, lo que se acredita por los siguientes:

Se reconoce expresamente entre sus funciones “la conservación y mejora
de la Urbanización” entendiendo por tal las redes públicas de la
urbanización
(red
viaria,
red
abastecimiento
de
agua,
red
de
alcantarillado, red de alumbrado eléctrico, etc.) que no dejan de ser
infraestructuras de redes públicas y dotaciones públicas –afectas a
servicios públicos-.

Se rige por las Ordenanzas que aprueben las Autoridades, en clara
remisión a las Ordenanzas urbanísticas y demás Ordenanzas locales, así
como por la Ley sobre Régimen de Suelo y Ordenación Urbana, lo que
difiere del régimen jurídico propio de las Comunidades de Propietarios
del Código Civil y de la Ley de Propiedad Horizontal.

Se establece para los propietarios de las parcelas la obligación de
integrase en la Comunidad y de contribuir a los gastos de conservación
mientras sean titulares de sus parcelas, siendo la Sociedad urbanizadora
la que transmite la obligación de conservación, bastando para ello la
mera comunicación.

Se establece el destino público de los elementos comunes de la
Comunidad de Propietarios, a diferencia de la Comunidades normales de
la Ley de Propiedad Horizontal, que no es otro que ser cedidos a los
Ayuntamientos de Cadalso de los Vidrios y Rozas de Puerto Real.

Se le reconoce personalidad jurídica propia, a diferencia de las
Comunidades de Propietarios.

El planeamiento urbanístico, como veremos, se refiere a una Asociación
Administrativa (precedente de las Entidades Colaboradoras).
En definitiva, el Reglamento por el que se rige la Comunidad de Propietarios
responde
a los Estatutos de
una Entidad Urbanística Colaboradora
de
Conservación, más que a los Estatutos de una Comunidad de Propietarios del
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artículo 396 Código Civil o de la Ley de Propiedad Horizontal. Como quiera que
se redactara y aprobara antes de la entrada en vigor del Texto Refundido de la
Ley del Suelo de 1976 y del Reglamento de Gestión Urbanística de 1978, es por
lo que se denominó Comunidad de Propietarios. Ahora bien, como advertiremos
en el cuerpo de este informe, para que una Entidad Urbanística Colaboradora de
Conservación adquiera personalidad jurídica, es preceptivo que se inscriba en el
Registro de Entidades Colaboradoras de la Comunidad de Madrid. Y el hecho de
que fuera una Entidad Urbanística de Conservación no impide que se aplique la
Ley de Propiedad Horizontal. Es más, el Apartado e) del Artículo Segundo de la
referida Ley (tras la redacción dada por la disposición final 1.1 de la Ley 8/2013,
de 26 de junio), establece que “a las entidades urbanísticas de conservación en
los casos en que así lo dispongan sus estatutos”. Efectivamente, los Estatutos (o
Reglamento) prevé expresamente la aplicación de la Ley de Propiedad
Horizontal.
ii.- La Comunidad de Propietarios está obligada a conservar la urbanización
habida cuenta de que dicha obligación la impone el planeamiento urbanístico a
los propietarios de las parcelas. El Plan Parcial de Ordenación del Parque
Residencial “Entrepinos” fue redactado en 1967. En Documento originario el
apartado 3 relativo a la “Ejecución y conservación de la obra de urbanización”
se establece que “las superficies de los viales, parques y jardines públicos
previstos en el planeamiento, serán cedidos a los Ayuntamientos de Cadalso de
los Vidrios y Rozas de Puerto Real” siendo obra de urbanización a realizar por el
promotor las de “explanación, encintado y pavimentación definitiva de las
calzadas, saneamiento, drenaje, alumbrado público y redes de agua y
electricidad, plantación de arbolado”, corriendo la conservación de la misma “a
cargo de los futuros propietarios de las parcelas”, y que la cesión de la obra
urbanizadora a los Ayuntamientos “no entrañará, pues, obligaciones algunas
para éstas, en orden al mantenimiento idóneo de las instalaciones”, sino que
“una Asociación Administrativa en la que se integrará todos los propietarios
afectados, será la encargada de dichas tareas, con cargo a los fondos nutridos
por un canon anual de urbanización”.
De conformidad con
lo dispuesto en el planeamiento
urbanístico, los
Ayuntamiento habilitarán y velarán por la correcta ejecución de la urbanización
pero no realizarán obra ni inversión alguna, ni asumirán los costes de
5
mantenimiento de las infraestructuras de los servicios públicos. Así se deduce
claramente del apartado 4.1 relativo a los compromisos entre el Ayuntamiento y
la Promotora:
“Los promotores se comprometen formalmente (...) a la ejecución íntegra y
a su costa de las obras de conservación, a la cesión gratuita de las
superficies de los viales y parques y jardines públicos y a la conservación
de las obras ejecutadas, sin que los Ayuntamientos hayan de realizar obra
o inversión alguna.
Las obligaciones derivadas del compromiso de conservación serán
transmisible –por subrogación- a los futuros adquirentes de las parcelas
resultantes de la urbanización”.
Por tanto, serán los propietarios de las parcelas de la urbanización quienes
asumirán
la
obligación
de
conservación
de
la
obra
urbanizadora
por
subrogación en la posición del promotor, debiendo hacerse constar dicha carga
urbanística en los contratos entre la promotora y los nuevos titulares de las
parcelas. Se dispone dicha obligación en el Aparatado 4.2:
“La subrogación aludida a los futuros propietarios en la obligación de
conservar a su costa la urbanización se hará constar expresamente en
cuantos documentos –públicos o privados- se otorguen entre la Sociedad
propietaria y aquéllos”.
Para hacer frente a esa carga de conservación se creará la Asociación
Administrativa
(Comunidad
de
Propietarios)
en
la
que
se
integrarán
obligatoriamente todos los nuevos propietarios de las parcelas. Así se prevé en
el mismo Aparatado 4.2:
“Se constituirá una Asociación Administrativa cuyos Estatutos serán
sometidos a la aprobación del Ayuntamiento y de los órganos urbanísticos
competentes, a la que pertenecerán obligatoriamente “propter rem” los
titulares de dominio y otros derechos reales sobre parcelas y otras
porciones de terreno de la urbanización.
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Para atender a los gastos de conservación se fijará un canon en los
Estatutos, proporcional al derecho de cada uno de los miembros”.
iii.- En el año 1977 se modifica el Plan Parcial para la III Fase que abarcaría todo
el Sector Este del Plan Parcial inicialmente aprobado, terrenos Comprendidos a
la derecha de la primera y Segunda Fase. Esta modificación fue aprobada por la
Comisión Delegada del Área Metropolitana de Madrid en sesión celebrada el 30
de octubre de 1978. Esta modificación respondió a la necesidad de variar la red
viaria con el fin de adecuarse a la topografía de los terrenos así como a la
existencia de la vía pecuaria que transcurre de Norte a Sur por toda la
urbanización. La existencia de la vía pecuaria condicionó el desarrollo de la III
Fase de la urbanización por lo que se formuló la modificación del Plan Parcial
ampliando la zona verde en el plano de zonificación, dado que al ser espacio
libre de uso público.
El contenido jurídico de la modificación del planeamiento urbanístico está
integrado en la Documentación de la Modificación Plan Parcial “Entrepinos”
presentada en su día con el objeto de cumplir con lo dispuesto en el artículo 53
TRLS´76 (Documento visado en el COAM con fecha 29 de diciembre de 1977,
con Informe favorable Jefe de Sección de 19 de mayo de 1978). Destacamos en
particular de los dispuesto en los puntos 3 y 4 que se refiere a la Asociación de
propietarios encargada de la conservación de la urbanización (utilizándose el
término “Comunidad de propietarios” a diferencia del Plan Parcial originario). En
el Punto 3, párrafo tercero y cuarto, se establece:
“Por lo que respecta a la conservación de las obras de urbanización
correrá a cargo de los futuros propietarios de las parcelas y viviendas y en
la medida en que estos faltaren de la sociedad promotora.
La cesión que se verifique a favor de las citadas Corporaciones
Municipales, no entrañará pues, obligación alguna para éstas, en orden al
mantenimiento idóneo de las instalaciones.
Una Comunidad, en la que se integrarán todos los propietarios afectados,
será la encargada de dicha área, con cargo a los fondos nutridos por un
canon anual de conservación”
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El apartado 4.2 se refiere a la Comunidad de Propietarios “cuyos estatutos fueron
aprobados por los Ayuntamientos y los órganos urbanísticos competentes”
indicando que a “esta comunidad de Propietarios pertenecerá obligatoriamente
“propter rem” los titulares del dominio y otros derechos reales sobre viviendas y
otras porciones de terreno de la urbanización,” y que para atender a los gastos
de conservación de urbanización “se fijará un canon en los Estatutos,
proporcional al derecho de cada uno de los miembros”.
El Documento de planeamiento urbanístico de referencia (Modificación Plan
Parcial aprobada en 1978) fija las condiciones mínimas de los servicios
urbanísticos. Se señala expresamente que “los servicios urbanos mínimos
exigibles como condición previa a la concesión de las correspondientes licencias
de edificación son los de pavimentación de viales, abastecimiento de agua,
evacuación de residuales y suministro de energía eléctrica y alumbrado público”.
Estos son los servicios urbanísticos necesarios para los terrenos adquieran la
condición de solares conforme a la Ley, condición necesaria y previa a la
obtención de licencias de edificación.
Se establecen las características técnicas de la red viaria, en concreto para la
pavimentación de las vías de tránsito rodado, el radio mínimo que habrá de
respetarse para el enlace de las calles, las características de los bordillos y las
aceras y sendas para peatones que serán de arena compactada. Respecto al
abastecimiento de agua, se señalan las características técnicas de la red de
distribución que será de tubo de fibrocemento o de PVC, debiendo discurrir la
conducción por el lado de la acera más ancha, con arquetas o cajones metálicos
donde quedarán dispuestos el enganche, llaves de paso y contenedores de las
parcelas respectivas. Se prevé también para la evacuación de residuos la
instalación de dos EDAR en la III Fase que limpiarán el agua hasta las
condiciones necesarias admitidas por la Administración competente. Las aguas
pluviales evacuarán directamente al arroyo de Tórtolas. Por último, respeto a la
recogida de basuras simplemente se señala que se estudiará el problema de la
recogida de desperdicios domésticos, señalando que la recogida desde las
viviendas se hará en la forma que se determine por la Comunidad de
Propietarios.
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II.- CONSULTA.
Expuestos los anteriores antecedentes de hecho se nos formula la siguiente
consulta:
Cuál es la situación urbanística actual del ámbito de referencia, su relación con
servicios urbanos, bienes de uso y dominio público; análisis y evaluación de la
conveniencia o necesidad de constituir una Entidad Urbanística Colaboradora de
Conservación (EUCC), su alcance en relación con la conservación y prestación de
servicios; si una vez constituida se podría inscribir en el Registro de Entidades
Colaboradoras si no está disuelta la Junta de Compensación (como anterior
entidad colaboradora); puede pervivir la Comunidad de propietarios y la Entidad
Urbanística Colaboradora de Conservación, en relación a la prestación de los
distintos servicios que actualmente se prestan en la urbanización; qué son
servicios urbanísticos públicos y qué servicios privados; la titularidad de las
parcelas de equipamientos, cuál es su calificación y destino a los efectos de
conservación; puede ser titular de patrimonio particular la Entidad de
Conservación, puede transmitirlo explotarlo o enajenarlo.
propone la formulación de Conclusiones.
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Por último se
III.- INFORME: CONSIDERACIONES JURÍDICAS.
i.- Situación urbanística actual. Como ya hemos expuesto, la urbanización
“Entrepinos” del término municipal de Cadalso de los Vidrios y Rozas de Puerto
Real es una urbanización de iniciativa privada que se promovió en 1969 bajo la
vigencia de la Ley del Suelo de 1956, dando por resueltas todas las obras,
infraestructuras y servicios públicos urbanísticos con el compromiso de no
repercutir los costes de conservación y mantenimiento de la obra urbanizadora
a los Ayuntamientos afectados. Nos encontramos con una urbanización
consolidada por la edificación, donde se han edificado viviendas aisladas
conforme a las Ordenanzas urbanística y previa licencia de edificación,
habiendo adquirido las parcelas previamente la condición de solares por estar
dotadas de todos los servicios urbanísticos públicos necesarios. A ello se refiere
Documento de
Modificación Plan Parcial de 1978 al fijar las condiciones
mínimas de los servicios urbanísticos necesarios para obtener la licencia de
edificación. Esos mismos servicios urbanísticos básicos son a los que se refiere
el artículo 14.1 Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid exige para que los
terrenos puedan calificarse como Suelo Urbano Consolidado. Estable este
precepto lo siguiente:
1. Tendrán la condición de suelo urbano los terrenos que, formando parte de
una trama urbana, cumplan alguna de las siguientes condiciones:
a) Que sean solares por ser aptos para la edificación o construcción y
estar completamente urbanizados, estando pavimentadas las calzadas y
soladas y encintadas las aceras de las vías urbanas municipales a que den
frente y contando, como mínimo, con los servicios de abastecimiento de
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agua, evacuación de aguas residuales, suministro de energía eléctrica y
alumbrado público conectados a las correspondientes redes públicas.
b)
Que
cuenten
con
urbanización
idónea
para
la
edificación
o
construcción a que deba otorgar soporte y realizada en grado suficiente,
que proporcione, en todo caso, acceso rodado por vía urbana municipal,
abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de
energía eléctrica y alumbrado público (...).
Este suelo urbano consolidado tiene una regla especial y excepcional respecto
de otros suelos urbanos que pudiera haber en el término municipal, y es que
obliga a los propietarios a conservar la urbanización para lo que tendrán que
constituirse en una Asociación Administrativo (que luego sería Comunidad de
Propietarios), hoy Entidad Urbanística Colaboradora de Conservación. Aunque la
urbanización nació al amparo de la LS´56 como urbanización de iniciativa
privada, el planeamiento urbanístico actual la considera como suelo urbano
consolidado, lo que necesariamente plantea una serie de consideraciones.
Entendemos que en nuestro caso tiene especial trascendencia la cuestión
referente a la cesión de Viales y de Zonas Verdes. Por ello, es también
relevante la cuestión de la existencia del deber de hacer cesiones o no en las
urbanizaciones privadas desarrolladas al amparo de la LS´56. Esta cuestión ha
sido debatida por la doctrina MARTÍN BLANCO, ORTEGA GARCÍA, MARTÍN
TEJERIZO, LASO MARTÍNEZ, PAYÁ GANSET- y por la jurisprudencia. La doctrina
mayoritaria, sobre la base de los artículos 63.2.c), 67.3º y 114 LS´56, ha
defendido la existencia de un deber de cesión por parte de los propietarios de
las urbanizaciones particulares de la totalidad de los terrenos destinados a
viales y zonas verdes sin excepción y, por tanto, el correlativo deber de los
Ayuntamientos de recepcionar los mismos, entendiendo que la cesión se
produce por ministerio de la Ley (ope legis) con la aprobación del Plan Parcial
correspondiente.
Una de las razones que ha venido esgrimiendo la doctrina a favor de la
necesidad de la cesión y de la correlativa recepción por el Ayuntamiento del
viario en este tipo de urbanizaciones es que de no tener el viario la condición de
público, no se podría cumplir el artículo 67 LS´56 (86 TRLS´1976), que impone
la limitación en el suelo urbano de no poder ser edificado hasta que la parcela
11
no adquiera la condición de “solar”, siendo uno de los requisitos exigidos por la
Ley para la existencia de “solar” (artículo 63.2 c) LS´56 y 82 TRLS´76) que la
parcela que se va a edificar de frente a vía pública.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha recibido esta tesis doctrinal en
varios pronunciamientos. Así en STS de 24 de septiembre de 1991, en la que se
analiza la legalidad de unos acuerdos adoptados por el Ayuntamiento de Gandía
en los que se formulaba la siguiente declaración:
“Declarar que los terrenos declarados a viales y zonas verdes en el ámbito
del polígono 5 de la Playa Les Motes, incluyendo en ellos el cuestionado
vial de servicio, constituyen bienes de dominio y servicio público desde el
momento en que se aprobó definitivamente el correspondiente Plan Parcial
de 8 Polígonos de la Playa por acuerdo de la Comisión Provincial de
Urbanismo de 4 de julio de 1968”.
El Tribunal Supremo considera en sus F.D 3º Y 4º que la traslación se ha
producido
“ex lege” a favor del dominio público del Ayuntamiento y, en
consecuencia, estima la apelación formulada contra la sentencia de instancia
que revoca, declarando ajustado a Derecho el acuerdo municipal.
Hemos
de
señalar
que
son
numerosísimos
los
pronunciamientos
jurisprudenciales que afirman la procedencia de la cesión de viales y zonas
verdes
en
las
urbanizaciones
particulares
en
las
que
se
aprobó
el
correspondiente Plan Parcial de iniciativa privada y las que se procedió a la
ulterior reparcelación. En este sentido la STJ de Madrid de 9 de octubre de 2000,
que cita la doctrina recogida por las SSTS de 24 de abril 1996 y 26 de abril de
1996. Esta última sentencia tiene especial trascendencia en la medida en que se
rechaza un Informe de la Comunidad de Madrid que señalaba desacertadamente
que en “las urbanizaciones privadas de iniciativa particular los viales son de
titularidad privada, aunque gravados con una servidumbre de uso público”, y se
declara que:
“El Tribunal no puede compartir ese informe, debiendo por el contrario
atenernos a la clara doctrina sentada por el Tribunal Supremo en
sentencias de la Sección Primera de su Sala Tercera de 24 y 26 de abril de
12
1996, en las que se declaró que la titularidad de los viales de la
Moraleja y El Soto de la Moraleja corresponde al Ayuntamiento de
Alcobendas por razón de lo dispuesto en la normativa urbanística, sin
necesidad de acto alguno de cesión formal de los mismos.
En la primera de dichas sentencias se dice: “Dado lo dispuesto en la
disposición transitoria tercera de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de
Reforma de la Ley de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana ... hay que
entender que el Plan Parcial aludido en el fundamento jurídico anterior se
hallaba en curso de ejecución a la entrada en vigor de la referida Ley, y
conforme a la citada disposición reiterada en el Texto Refundido de dicha
Ley por Real Decreto 1346/1976, debía continuar ejecutándose conforme
a los preceptos de la ley anterior de 12 de mayo de 1956; y siendo esto así
conforme
al
Reglamento
de
Parcelaciones,
aprobado
por
Decreto
1006/1966, en el artículo 30.1 se establece que “la aprobación definitiva
de la reparcelación producirá la cesión al Ayuntamiento de todos los
terrenos destinados a dominio público y uso público municipal...” y el
artículo 67.3 de la citada Ley del Suelo de 1956 había establecido que los
propietarios de suelo urbano deben ceder los terrenos para viales y
parques y jardines”. Resulta de ello que, cuando se otorgó la escritura de
reparcelación en julio de 1975, y se cedieron los terrenos por la Junta de
Compensación a Nueva Inmobiliaria Española, S.A ... estaba vigente dicha
legislación, el Ayuntamiento de Alcobendas adquirió la propiedad formal
de los viales de la urbanización a que nos referimos”.
En dicha sentencia se trata también en el fundamento 7º la supuesta
servidumbre de las obras de urbanización
y los bienes y servicios que
forman parte del equipamiento según se refiere en los Estatutos de la
Entidad
de
Conservación,
destacando
frente
a
ello
la
legislación
urbanística, en especial los artículos 57 y 128 del Texto Refundido de la
Ley del Suelo de 1976, según los cuales la transmisión al municipio
correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, de todos los terrenos
de cesión obligatoria tendría lugar por ministerio de la Ley”.
El artículo 53 TRLS´76 distinguía los planes redactados por los particulares y
los planes que, además de redactados por los particulares, se referían a
13
“urbanizaciones
particulares”,
exigiendo
a
éstos
determinaciones
complementarias a las normas del Plan similares a las exigidas en artículo 53.1º,
c) de la LS´56. También se debía concretar “el modo de ejecución de las obras de
urbanización y la previsión de la futura conservación de la misma”.
Pero ya
resulta pacífica y unánime la idea de que en los dos casos de iniciativa privada,
el Plan es de naturaleza pública pues en todo caso lo aprueba la Administración,
titular de la función pública de planeamiento. Con ello se pretende superar la
problemática doctrinal surgida en torno a las urbanizaciones privadas, a la
cesión de los viales y zonas verdes, a la prestación de servicios públicos y la
adecuación con la legislación de régimen local, por lo que todo pacto en sentido
contrario resultaría “contra legem”.
En las urbanizaciones privadas o de iniciativa particular, como es el caso que
nos ocupa, ya bajo la vigencia de la LS´56 o bajo la vigencia del TRLS´76
(aplicando el sistema de compensación), es procedente la cesión y la recepción
por la Administración de los terrenos destinados por el Plan a viales y zonas
verdes, quedando integrado en el dominio público municipal y ello, como
hemos visto que señalaba la jurisprudencia, sin que sea preciso un acto formal
de cesión. Y las obras de urbanización incorporadas a los mismos también
tenían que ser cedidas a la Administración una vez finalizadas correctamente,
con independencia de a quién corresponda su conservación.
Esta circunstancia se refuerza en la Urbanización Entrepinos por el hecho de
que la aprobación definitiva de la Modificación del Plan Parcial por la Comisión
del Área Metropolitana de Madrid del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo,
en sesión celebrada el día 30 de octubre de 1978, bajo la vigencia del TRLS´76,
y se deduce claramente de la Documentación de la Modificación Plan Parcial
“Entrepinos”, en particular de los dispuesto en los puntos 3 y 4 a que hemos
hecho referencia en los Antecedentes de este Informe.
Evidentemente, de la redacción literal del referido precepto se deduce
claramente que el destino de la red viaria, zonas verdes y demás elementos
de la urbanización donde se presten los servicios urbanos mínimos, con
independencia de a quién corresponda la conservación de los mismos, son de
cesión obligatoria y la cesión se produce por ministerio de la Ley (ope legis)
con la aprobación del Plan Parcial. Esta misma idea se deduce de los propios
14
Estatutos (o Reglamento) de la Comunidad de propietarios, al establecer en su
artículo
14
la
previsión
de
cesión
de
los
elementos
comunes
a
los
Ayuntamientos afectados en los siguientes términos: “en el caso de que se cedan
los viales y zonas verdes a los Ayuntamientos de Cadalso de los Vidrios y Rozas
de Puerto Real, y estos acepten, corresponderán a la Comunidad de Propietarios
los gastos de conservación o mejora de dichos viales y zonas verdes”.
Por otra parte, no se puede mantener que se trata de “urbanización consolidada”
o ámbito urbanístico consolidado por la urbanización, y al mismo tiempo
sostener que las vías públicas y las zonas verdes son de titularidad privada. Es
una contradicción que ya ha resuelto la doctrina y la jurisprudencia citadas. Que
es una urbanización consolidad se deduce de la existencia de viviendas y de lo
dispuesto en el propio Documento de Modificación del Plan Parcial al referirse a
los servicios urbanísticos mínimos (pavimentación de viales, abastecimiento de
agua, evacuación de residuales y suministro de energía eléctrica y alumbrado
público) como condición previa a la concesión de las correspondientes licencias
de edificación, pues sin los mismos los terrenos no adquieran la condición de
solares, es decir, suelo urbano consolidado por la urbanización.
En efecto, la normativa urbanística exige para que un terreno de suelo urbano
consolidado tenga la condición de solar y sea directamente edificable, que éste
tenga “acceso por vía pavimentada de uso y dominio público”. Entendemos, en
definitiva, que no se puede mantener por el Ayuntamiento ni por el Planificador
que el ámbito urbanístico sea un suelo urbano, donde se ha edificado otorgando
las correspondientes licencias de obra, y al mismo tiempo sostener que las vías
públicas y las zonas verdes no son de titularidad pública. Mantener el carácter
privado de estas vías hubiera tenido como efecto que no se concedieran
licencias urbanísticas en las parcelas de la urbanización. Antes bien, parece
haber ocurrido todo lo contrario, y al otorgar las oportunas licencias
urbanísticas el Ayuntamiento ha venido reconocer el carácter público del viario.
Es más, con independencia de lo expuesto anteriormente y aunque sea como
mera hipótesis, hemos de advertir que el Tribunal Supremo ha admitido la
cesión tácita de las obras de urbanización por actos concluyentes que revelan su
recepción por la Administración urbanística, como es el otorgamiento de
15
licencias urbanísticas o el devengo de tasas o impuestos locales. Este criterio del
Tribunal Supremo, que reconoce la posibilidad de una recepción y aceptación
tácitas, se refleja en las SSTS 22 de noviembre de 1993, 29 de noviembre de
1993 y 21 de junio de 2001, entre otras, admitiendo “como posible, válida y
eficaz la recepción y aceptación tácitas, deducible de actos propios de la
Administración vinculantes para la misma”.
Este es el criterio seguido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (vid
Fundamento de Derecho Segundo, STS
de 13 de marzo de 1990) siendo la
cuestión principal comprobar si el plan de ordenación aplicable impone o no a
los propietarios el deber de cesión o el deber conservar la urbanización.
Por todas estas razones, la doctrina ha venido afirmando que las urbanizaciones
particulares presentan dos sistemas de regulación de las cosas de uso común o
colectivo. Un sistema jurídico administrativo y un sistema jurídico privado
que conviven pacíficamente y que se complementan. El sistema jurídico
administrativo comprende los viales, los servicios públicos, espacios libres y
zonas verdes. La titularidad corresponde en todo caso a la Administración
(STS de 7 de noviembre de 1994) y nunca a los propietarios, que a lo sumo
estarán obligados a su conservación, y ello aunque no hayan sido cedidos a la
Administración. Es obvio que las zonas verdes, las calles o viales –incluidos los
peatonales- que sirven de acceso a los demás usos urbanos y que así han sido
trazados en el Plan Parcial y en el Proyecto de urbanización deben ser de
titularidad pública y afectas a un uso público.
Por el contrario, el sistema de regulación de las cosas de uso común y colectivo
será privado (en régimen de propiedad horizontal), en los supuestos de
servicios privados (seguridad privada); o la piscina o las dotaciones deportivas
que son una dotación privada y que en ningún caso se puede calificar como un
servicio público. Sobre este particular nos centraremos más adelante.
ii.- Recepción tácita. Dicho lo anterior, hemos de advertir que la jurisprudencia
ha admitido la cesión tácita de las obras de urbanización por actos concluyentes
que revelan su recepción por la Administración urbanística, como es el
otorgamiento de licencias urbanísticas o el devengo de tasas o impuestos
locales. Sobre la valoración de este conjunto de circunstancias es esclarecedora
la STSJ de Canarias de 10 enero de 2003, confirmada por el Tribunal Supremo en
16
su sentencia de 3 de noviembre de 2006. La sentencia del Tribunal Supremo
establece los antecedentes delimitadores del litigio en su Fundamento de
Derecho Primero, y que reproducimos parcialmente a continuación por ser del
todo punto esclarecedor:
Declara en el QUINTO que ni el Ayuntamiento puede negarse a una
recepción de las obras ni puede quedar en una situación de absoluta
pasividad, conforme a los artículos 2 y 3 de la LS de 1976. En el caso “la
propia situación de la Administración revela que viene realizando actos,
cuyos destinatarios son los titulares de propiedades en las
distintas
urbanizaciones, que dan a entender la recepción tácita de las mismas, en
cuanto quedó acreditado en periodo probatorio que el Ayuntamiento viene
girando el Impuesto de Bienes Inmuebles (y antes la Contribución
Territorial), otorgando licencia de edificación y de primera ocupación,
cobrando el Impuesto de Actividades Económicas, es decir, un conjunto de
actos que revelan esa recepción tácita, o, cuando menos (si esto fuera así),
una
actitud
diametralmente
contraria
al
cumplimiento
de
sus
obligaciones urbanísticas de control y fiscalización del estado de las
urbanizaciones”.
Acude a la STS de 1 de febrero de 1999 para proclamar la recepción tácita
... Declara que debe aceptarse la demanda dada la simplicidad en que se
mueve al pretender se declare la disconformidad a derecho de la
denegación tácita del Ayuntamiento a la solicitud actora así como que se
reconozca la obligación de la Administración a realizar cuantas
gestiones sean necesarias para la asunción de los servicios públicos
pasando por la recepción de las urbanizaciones. Afirma, por tanto, que
no se pretende la prestación de los servicios sin la previa recepción de las
urbanizaciones respecto de la que se interesa la realización de las
gestiones necesarias para hacerla efectiva.
La STS de 1 de febrero 1999 establece en su Fundamento de Derecho CUARTO
que:
Los propietarios de la Urbanización ... tienen derecho a que el
Ayuntamiento ... les preste los servicios urbanísticos solicitados, es decir,
17
los relativos a alumbrado público, abastecimiento de agua potable,
alcantarillado, pavimentación, de las vías públicas, entre otros, sin que
esa corporación pueda obviar las obligaciones que la Ley le impone,
puesto que ya el 15 de junio de 1988 fue solicitada al Ayuntamiento ... la
recepción de los viales y demás instalaciones y servicios de los terrenos
urbanizados ... fechas desde las
que los propietarios venían ya
satisfaciendo a dicho Ayuntamiento la contribución urbana, razones que
inducen a la consecuencia de tenerse por tácitamente recibidas por el ente
municipal los viales y susodichas instalaciones...
De aquí, que proceda la confirmación de la sentencia impugnada, que
reconoce y declara la obligación del Ayuntamiento de ... al mantenimiento
y conservación de las obras de urbanización y servicios públicos
correspondientes...
En igual sentido la STS de 25 de enero de 2002, en la que se afirma que la
entrega de las obras a la Administración debe ser formalizada mediante las
actas correspondientes, previa comprobación del estado y circunstancias de las
obras, lo que implica la aceptación y recepción de las mismas por la
Administración urbanística. No obstante lo anterior, se afirma la posibilidad de
recepción tácita en su fundamento de Derecho Segundo:
Sin embargo, como reconocen las sentencias de esta Sala de 22 y 29 de
noviembre de 1993 –en que se fundamenta con pleno acierto la sentencia
recurrida- y también la sentencia posterior de 1 de febrero de 1999, es
posible admitir excepcionalmente una recepción y aceptación tácita válida
y eficaz que vincula a la Administración, cuando las obras se han
realizado debidamente y existen actos propios de ésta que resultan
concluyentes de tal recepción.
Recepción tácita que puede venir dada por el hecho de otorgar licencias
urbanísticas, como señala STSJ de Valencia:
No cabe olvidar que en la sentencia apelada se afirma, asimismo, la
recepción tácita de los elementos, infraestructuras y espacios públicos de
la urbanización, ya que (…) ante el defecto de cesión alguna, nada hizo,
18
acordó ni actuó sobre el particular; y por otra parte, porque, pese al
defecto
de
cesión
y
consiguiente
recepción
de
viales,
jardines,
alcantarillado y otros elementos públicos de la urbanización, concedió, no
obstante, algunas licencias que, por imperativo normativo, exigían la
existencia de vías públicas, actos propios inequívocos, tratándose de actos
estrictamente reglados, que ponen de manifiesto, contra la tesis formal
que se mantiene, la real recepción tácita de las obras, ya que, de no ser
así, no debía haberse otorgado las mentadas licencias y, porque, además,
ante la omisión de la promotora podía haberse instado judicialmente la
entrega de los bienes, servicios e infraestructuras públicas de que se
trata.
Por todo lo expuesto, podríamos deducir que los Ayuntamientos de Cadalso de
los Vidrios y Rozas de Puerto Real ya habrían recibido de forma tácita las
referidas obras de urbanización e infraestructuras de los servicios públicos
objeto de este informe.
iii.-
Entidad
Urbanística
Colaboradora
de
Conservación.
La
cuestión
urbanística más importante que se plantea es la carga de conservación de la
urbanización y la obligación de constituir un Entidad Urbanística Colaboradora
de Conservación. La urbanización “Entrepinos” se desarrolló inicialmente por la
Ley del Suelo de 1956 que no preveía Entidades Urbanísticas de Conservación,
no obstante, como ya hemos dicho, artículo 53 TRLS´76 a “urbanizaciones
particulares”, en el que se debía concretar “el modo de ejecución de las obras de
urbanización y la previsión de la futura conservación de la misma”. Es por ello,
que entendamos que en las urbanizaciones como es el caso que nos ocupa, ya
bajo la vigencia de la LS´56 o bajo la vigencia del TRLS´76 y del Reglamento de
Gestión Urbanística de 1978 era procedente la cesión y la recepción por la
Administración de los terrenos destinados por el Plan a viales y zonas verdes,
quedando integrado en el dominio público municipal y ello, como hemos visto
en el apartado anterior del informe y como ha señalado la jurisprudencia, sin
que fuera preciso un acto de cesión formal.
Las obras de urbanización incorporadas a los mismos también tenían que ser
cedidas
a
la
Administración
una
vez
finalizadas
correctamente,
con
independencia de a quién correspondiera su conservación y que, en todo caso,
19
debía quedar resuelta la previsión de la futura conservación de la urbanización.
El artículo 53 del TRLS´76 establecía los documentos que deberían contener los
Planes y proyectos redactados por particulares y cuando se trataba de
urbanizaciones de iniciativa particular, se debían de consignar además los
siguientes datos: c) Modo de ejecución de las obras de urbanización y previsión
sobre la futura conservación de las mismas; d) Compromisos que se hubieren de
contraer entre el urbanizador y el Ayuntamiento, y entre aquél y los futuros
propietarios de solares.
En el apartado 3 del documento se establece que la conservación de la
urbanización correrá a cargo de los propietarios de las parcelas viviendas en
subrogación de la sociedad promotora y que “una Comunidad, en la que se
integrarán todos los propietarios afectados, será la encargada de dicha área, con
cargo a los fondos nutridos por un canon anual de conservación”. En el apartado
4.2 se refiere a la Comunidad de Propietarios “cuyos estatutos fueron aprobados
por los Ayuntamientos y los órganos urbanísticos competentes” indicando que a
“esta comunidad de Propietarios pertenecerá obligatoriamente “propter rem” los
titulares del dominio y otros derechos reales sobre viviendas y otras porciones de
terreno de la urbanización,” y que para atender a los gastos de conservación de
urbanización “se fijará un canon en los Estatutos, proporcional al derecho de
cada uno de los miembros”. Ahora bien, Porque la urbanización es de naturaleza
pública, de concretarse el deber de conservación a cargo de los propietarios de
las parcelas, éste no puede recaer en una Comunidad de Propietarios ordinaria
que se rige por normas de Derecho civil, sino que debe recaer en Entidades
Colaboradoras de la Administración urbanística actuante, que se rigen por
normas de Derecho público, prueba de ello es que los Estatutos de la referida
Comunidad fueron aprobados por los Ayuntamientos de Cadalso de los Vidrios
y Rozas de Puerto Real, así como por los organismos urbanísticos competentes,
a pesar del “Nomen Iuris” utilizado en la documentación redactada en 1977.
Es decir, como quiera que el tema de la conservación de los de las
urbanizaciones debía quedar resuelto, se concretaba la obligación de los
propietarios de conservar las mismas obligando a constituir comunidades o
agrupaciones
de
propietarios
originariamente
(posteriormente
Entidades
Colaboradoras) como manifestación de la colaboración de los particulares en la
gestión urbanística, cuya constitución trascendía la propia voluntad de éstos. De
20
hecho, la previsión legal contenida en el artículo 53.2.c) de la Ley del Suelo de
1976 fue desarrollada en los artículos 46.b), 3º y 64.c) del Reglamento de
Planeamiento. Esta tesis se recoge de forma clara en la Sentencia del Tribunal
Supremo de 18 de enero de 2006, que en sus fundamentos jurídicos Sexto y
Séptimo:
“SEXTO.- Ahora ya sí nos encontramos en condiciones de enfrentarnos al
único motivo de casación antes referido y, desde luego, debe ser estimado,
ya que, recordemos, la Sala de instancia estimó el recurso contenciosoadministrativo por entender, en esencia, que la entidad urbanística de
colaboración, regulada en el Reglamento de Gestión EDL1978/310 , carece
de la necesaria cobertura legal. Antes de nada, parece obligado recordar
la especial moderación y cautela que debe presidir la actuación de los
órganos jurisdiccionales en el ejercicio de su función, cualidades, por otra
parte, que deben esmerarse, si cabe, cuando se examina una institución
urbanística que lleva funcionando pacíficamente cerca de medio siglo sin
haber sido cuestionada su legalidad en las diversas ocasiones en que tanto
la doctrina como la jurisprudencia han tenido ocasión de pronunciarse
sobre ella.
En este sentido, y para rebatir la insuficiencia de cobertura legal de las
entidades urbanísticas de colaboración, será suficiente con señalar que
tanto el artículo 41 de la primera Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 vigente, por tanto, en la fecha de aprobación del Plan Parcial origen de las
presentes actuaciones- como el artículo 53 -de idéntico contenido- del
Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 EDL1976/979 , establecen que
los planes y proyectos, como es el caso, que se refieran a urbanizaciones
de iniciativa particular habrán de consignar, en lo que ahora interesa, “el
modo de ejecución de las obras de urbanización y previsión sobre la
futura conservación de las mismas - apartado 2.c)-”.
Surgen así las Entidades Urbanísticas de Colaboración como típica
manifestación de colaboración de los particulares en la gestión urbanística
y cuya constitución, en el concreto extremo que ahora nos afecta,
trasciende la propia voluntad de los particulares. La referida previsión
legal contenida en el artículo 53.2.c) de la Ley del Suelo de 1976 ha sido
objeto de desarrollo, en lo que aquí importa, en los artículos 46.b), 3º y
21
64.c) del Reglamento de Planeamiento , en cuanto obligan a los Planes
Parciales de iniciativa particular a contener, entre otras determinaciones,
los compromisos que se hubieran de contraer entre el urbanizador y el
Ayuntamiento y entre aquél y los futuros propietarios en orden a la
conservación de la urbanización, con expresa indicación de si la misma
corre a cargo del Ayuntamiento, de los futuros propietarios de parcelas o
de los promotores, con indicación en estos dos últimos supuestos -continua
la previsión reglamentaria- del periodo de tiempo al que se extenderá la
obligación de conservación, determinación temporal ésta última que,
como después veremos va a tener fundamental importancia en la ulterior
decisión de este litigio.
SÉPTIMO.- Ya hemos dicho antes -ver fundamento quinto- que en la
Memoria del Plan Parcial litigiosa consta que fue promovido por una
entidad particular, y ante la carencia de recursos del municipio de Gilet se
estableció en orden a la conservación y en desarrollo, precisamente, del
citado artículo 41 de la entonces vigente Ley del Suelo de 1956, que la
misma se llevaría a cabo, primero, por la entidad promotora y después,
una vez finalizada la urbanización, por los propietarios de las parcelas,
constituidos en Junta, sin que el Ayuntamiento adquiriese compromiso
alguno en orden a la conservación.
La posterior transformación de dicha Junta de Propietarios en Entidad
Urbanística
de
Conservación
no
supuso
modificación
del
régimen
imperativo impuesto y sí, tan sólo, adaptación a la nueva ordenación
urbanística, derivada de los Reglamentos de Planificación y Gestión de la
nueva Ley del Suelo. El contenido de los Estatutos de dicha Entidad -y en
especial, su artículo 48, también transcrito parcialmente en el fundamento
quinto- deja pocas dudas al respecto.
Por tanto, en las urbanizaciones, como es el caso que nos ocupa, ya bajo la
vigencia de la LS´56 o bajo la vigencia del TRLS´76 y del Reglamento de Gestión
Urbanística de 1978, era procedente la cesión a la Administración de los
terrenos destinados por el Plan a viales y zonas verdes, quedando integrado en
el dominio público municipal y ello, como hemos visto que señalaba la
jurisprudencia, sin que fuera preciso un acto de cesión formal, y con
independencia de a quién corresponda su conservación. En todo caso, debía
22
quedar resuelta la previsión de la futura conservación de la urbanización. Pero
como quiera que la urbanización es de naturaleza pública, de concretarse el
deber de conservación a cargo de los propietarios de las parcelas, éste no podría
recaer en una comunidad de propietarios al uso en régimen de propiedad
horizontal, sino que debería recaer y constituirse como unas entidades
colaboradoras de la Administración urbanística actuante.
Queda reforzada la tesis expuesta, como acertadamente señala el Tribunal
Supremo, con lo que posteriormente se dispuso en los artículos 67 y 68 del RGU
de 1978. El artículo 67 RGU establece la regla general:
“La conservación de las obras de urbanización y el mantenimiento de las
dotaciones e instalaciones de los servicios públicos serán de cargo de la
Administración actuante, una vez que se haya efectuado la cesión de
aquéllas”.
Y el artículo 68 RGU señala la excepción:
“1. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior, quedarán sujetos los
propietarios de los terrenos comprendidos en el polígono o unidad de
actuación a dicha obligación, cuando así se imponga por el Plan de
ordenación o por las bases de un programa de actuación urbanística o
resulte expresamente de disposiciones legales.
2. En el supuesto del número anterior, los propietarios habrán de
integrarse en una entidad de conservación”
La formulación del deber de conservación que hace el legislador estatal tiene su
fundamento en la doctrina jurisprudencial en virtud de la cual cuando la
conservación
y
mantenimiento
particulares,
debe
en
todo
de
caso
la
urbanización
constituirse
una
es
imputable
entidad
a
los
urbanística
colaboradora destinada a la conservación de la misma. La STS de 14 de marzo de
1989 en su Fundamento de Derecho Cuarto establece al respecto:
“En desarrollo del ya citado artículo 53,2.c) de la Ley del Suelo, el artículo
46,b) 3.º del Reglamento de Planeamiento ( RCL 1978\1965 y ApNDL 197585, 13921) al aludir también a estos Planes Parciales de iniciativa
23
particular, obliga a que los mismos prevean la conservación de la
urbanización ... Pero el Reglamento de Gestión Urbanística habla en sus
artículos 24, 2-c) y 25,2 de las Entidades de Conservación de las obras de
urbanización
como
Entidades
Urbanísticas
Colaboradoras
de
la
Administración; y en el apartado 3 del mismo artículo 25 dice
concretamente que: «3. Será obligatoria la constitución de una Entidad de
conservación, siempre que el deber de conservación de las obras de
urbanización recaiga sobre los propietarios comprendidos en un polígono
o unidad de actuación en virtud de las determinaciones del Plan de
Ordenación o bases del programa de actuación urbanística o resulte
expresamente de disposiciones legales. En tales supuestos, la pertenencia a
la Entidad de conservación será obligatoria para todos los propietarios
comprendidos en su ámbito territorial»; y viene después el Capítulo IV del
Título II, dedicado a regular la conservación de la urbanización, y en el
artículo 67 señala que la conservación de las obras de urbanización y el
mantenimiento
de
los
Servicios
públicos
serán
de
cargo
de
la
Administración actuante una vez que se haya efectuado la cesión de
aquéllas. Pero el siguiente art. 68 dice después que no obstante lo
dispuesto en el anterior artículo 67, los propietarios de los terrenos
comprendidos en el polígono o unidad de actuación quedarán sujetos a la
obligación de conservar la urbanización cuando el Plan de Ordenación así
lo imponga o resulte de disposiciones legales expresas; supuestos en los
cuales los propietarios habrán de integrarse en una Entidad de
conservación”.
En igual sentido se pronuncia el Tribunal Supremo en su sentencia de 13 marzo
1990, Fundamento de Derecho Primero. Esta doctrina que se reitera en los
Tribunales Superiores de Justicia, así en la STSJ de Madrid, de 15 de junio de
2005, en su Fundamento de Derecho Primero:
“La obligatoriedad, que supone el deber de todos los propietarios de los
terrenos incluidos en la unidad de ejecución tanto de constitución de la
entidad, como de pertenencia a la misma, únicamente se da "cuando el
deber de conservación de las obras de urbanización recaiga sobre los
propietarios...en virtud de las determinaciones del plan de ordenación o
bases del programa de actuación urbanística o resulte expresamente de
disposiciones legales"- art. 25.3 RGU"... Esta cuestión ha sido también
24
objeto de debate en los presente autos, insistiendo la demandada en que la
constitución de la EUCC "Urbanización del Golf" era obligatoria ya que
tuvo origen en las determinaciones del Plan Parcial de Ordenación "Las
Matas Grande" añadiendo que en el art. 1º de los Estatutos de la Entidad se
imponía la pertenencia obligatoria de todos los propietarios y que en el
art. 4 se hacía constar que la Entidad tiene sus antecedentes en los
Estatutos de la Junta de Compensación y las Ordenanzas del Plan Parcial
en sus arts. 52 y 55 y en el Proyecto de Urbanización de 1969, que
incorpora una propuesta de Estatutos.
Se ha de recordar al efecto que el art. 25.3 del RGU condiciona la
obligatoriedad de constitución de la Entidad de Conservación y la
pertenencia obligatoria a la misma, a que el deber de conservación
recaiga sobre los propietarios en virtud de las determinaciones del Plan,
bases del PAU o disposición legal”.
En la misma línea las STSJ de Andalucía (Málaga) de 15 de mayo de 2000, STSJ
Navarra de 29 de septiembre de 2001, SSTSJ de Madrid de 25 de marzo de 2003,
de 19 de mayo de 2005 y de 17 de noviembre de 2005.
En igual sentido la STSJ Castilla y León de 3 de junio de 2011, que viene a
resolver el contencioso planteado por la Comunidad de Propietarios del
Complejo Urbanístico de Los Ángeles de San Rafael contra el Ayuntamiento de El
Espinar, al señalar en su Fundamento de Derecho Quinto que una cosa es la
recepción de la urbanización y otra cosa es la conservación de la urbanización:
“la recepción de la urbanización que necesariamente y con carácter
previo
debe realizar
el Ayuntamiento
(…)
y otra cosa una
vez
recepcionadas las obras, la conservación de la urbanización que en todo
caso deberá realizarse conforme a lo que disponga la normativa
urbanística (…) siendo obligatoria la recepción y una vez producida la
misma se determinará lo que proceda sobre la conservación”.
Es más, en el último párrafo del referido Fundamento de Derecho viene a
reconocer expresamente que la obligación de conservación de la urbanización
no puede ser asumida por la Comunidad de Propietarios, sino que debe
constituirse una Entidad de Conservación:
25
“(…) Por lo que de todas estas sentencias y de la normativa urbanística
que resulta de aplicación, no cabe sino concluir que existe la obligación de
recepción de la urbanización, y que la obligación de conservación de las
obras y servicios urbanísticos es una exigencia insoslayable de los
Ayuntamientos, de la que tan sólo se pueden eximir en casos excepcionales
y, desde luego, de duración concreta, siendo en todo caso necesario la
constitución de una Entidad de Conservación y en modo alguno
asumible por la Comunidad de Propietarios, por lo que todo ello
determina la estimación del recurso contencioso administrativo”
Por tanto, entendemos que resulta ajustada a Derecho la carga de conservación
de la urbanización recaída sobre los propietarios y la obligación de constituir un
Entidad Urbanística Colaboradora de Conservación, que debe entenderse
extendida a toda la urbanización ya estén las parcelas en el término municipal
de Cadalso de los Vidrios y Rozas de Puerto Real, y en ese sentido sustantivo
también ajustada a Derecho la aprobación del Reglamento de la Comunidad de
Propietarios
de
la
urbanización
“Entrepinos”
como
Entidad
Urbanística
Colaboradora para los dos Ayuntamientos afectados, creada con anterioridad al
TRLS´76 pero que persiste con la misma finalidad propia de una Entidad
Colaboradora sin perjuicio de que sea preceptiva la adecuación del Reglamento
para adecuarlo a la legislación actual y su preceptiva inscripción en el Registro
de Entidades Colaboradoras de la Comunidad de Madrid. Esto es así,
evidentemente, porque la conservación de los espacios libres de dominio y uso
público, las dotaciones,
instalaciones e infraestructuras de los servicios de
agua, luz, alcantarillado y cualesquiera otros que tengan la naturaleza pública
urbanística, sólo la puede hacer una Entidad de Derecho público (entidad
colaboradora de conservación) y no una Entidad de Derecho privado (comunidad
de propietarios).
iv.- Consideraciones entorno a la Entidad Urbanística Colaboradora de
Conservación, valoración de las cuestiones planteadas a su contenido. A la
vista de los referidos antecedentes se plantean una sería de cuestiones que
convienen ser resueltas con la finalidad de esclarecer los pasos a seguir y el
futuro funcionamiento de la Comunidad de Propietarios. Las cuestiones se
centraron en las cuestiones que hemos expuesto en los Antecedentes de hecho,
a cuyo estudio y análisis procederemos a continuación:
26
(a) La legitimación de la Comunidad de propietarios para promover la
constitución de la entidad urbanística de conservación. Las Entidades
Urbanísticas Colaboradoras de Conservación son entidades administrativas que
tienen como finalidad la conservación y mantenimiento de las obras de
urbanización, dotaciones e instalaciones de servicios públicos, y su constitución
será obligatoria para los propietarios en los términos que dispone el artículo
25.3 del RGU de 1978. Estas Entidades pudiendo ser de nueva constitución o por
transformación
de
la
Junta
de
Compensación.
transformación de la Junta de Compensación
A
nuestro
juicio,
la
en Entidad de Conservación es
una facultad que reconoce el artículo 25.2 del RGU pero que no descarta otras
iniciativas si la Junta de Compensación no toma la iniciativa, incluso del propio
Ayuntamiento.
En cualquier caso, debemos atender a la norma sustantiva y, en particular, a lo
dispuesto en el artículo 136.2 de la LSM de 2001 que establece que el
planeamiento urbanístico podrá prever la obligación de los propietarios de los
solares resultantes de dicha ejecución de constituirse en entidad urbanística de
conservación, en cuyo caso la conservación de la urbanización corresponderá a
ésta. Es decir, su constitución siempre será obligatoria, ya sea de nueva
constitución o por transformación de la Junta de Compensación, cuando el
deber de conservar recaiga sobre los propietarios
Como hemos señalado, el Plan Parcial de la urbanización Entrepinos establece la
obligación de los propietarios de conservar la urbanización, lo que genera la
obligación de constituir una Entidad Urbanística Colaboradora para tal fin si
atendemos al artículo 68 RGU (de aplicación supletoria y complementaria en la
Comunidad de Madrid) que establece en su apartado segundo que cuando la
obligación de conservación recaiga sobre los propietarios estos deberán
integrarse en una Entidad de conservación.
Sobre la base de tales preceptos, el Tribunal Supremo se ha manifestado
entendiendo que cualquier propietario está legitimado para solicitar la
constitución de la Entidad de conservación, incluso el propio Ayuntamiento de
oficio.
En
este
sentido
se
manifiesta
en
diferentes
pronunciamientos
jurisprudenciales, entendiendo que cuando la conservación y mantenimiento de
la urbanización es imputable a los particulares, debe en todo caso constituirse
27
una entidad urbanística de conservación. Así, la citada STS de 14 de marzo de
1989 (Fundamento de Derecho Cuarto) y STS de 13 marzo 1990 (Fundamento de
Derecho Primero). Doctrina que se reitera en los Tribunales Superiores de
Justicia, así la STSJ de Andalucía (Málaga), de 15 de mayo de 2000, al establecer:
La conclusión legal de la obligatoriedad de costear el mantenimiento de
los servicios de la urbanización, es la posibilidad de exigir la constitución
forzosa de la Entidad de Conservación.
En efecto, el art. 25 del
Reglamento de Gestión Urbanística ofrece un abanico de posibilidades
para constituir dichas entidades colaboradoras, distinguiendo entre los
supuestos
de
creación
voluntaria
y
forzosa
(art.
25.2
y
3),
respectivamente). Siendo obligatoria la creación de la Entidad “siempre
que el deber de conservación de las obras de urbanización recaiga sobre
los propietarios comprendidos en un polígono o unidad de actuación en
virtud de las determinaciones del Plan de ordenación o bases del
programa
de
actuación
urbanística
o
resulte
expresamente
de
disposiciones legales. En tales supuestos la pertenencia a la Entidad de
Conservación será obligatoria para todos los propietarios comprendidos
en su ámbito territorial” (art. 25.3 RGU). En el caso de autos el deseo del
Planificador ha sido que en el tipo de urbanización aislada, llamada
“autosuficiente”, sus propietarios conserven las obras comprendidas en su
interior.
(…) Siendo obligatorio el mantenimiento de los servicios por deseo expreso
del Plan General …es obligatoria la constitución de la Entidad, e
igualmente obligatoria la pertenencia de los propietarios a la misma.
Y también la STSJ de Navarra de 29 de septiembre de 2001 y las ya citadas SSTSJ
de Madrid de 25 de marzo de 2003, de 19 de mayo de 2005 y de 17 de
noviembre de 2005.
Sobre la legitimación para promover la constitución de la Entidad Colaboradora
de Conservación, el Tribunal Supremo ha llegado a afirmar que cualquier
propietario está legitimado para solicitar la constitución de la Entidad de
conservación, e incluso el propio Ayuntamiento de oficio. En este sentido se
manifiesta la STS de 10 de noviembre de 1998, en el Fundamento de Derecho
Quinto cuando se afirma:
28
“El rechazo de la alegación sobre la invalidez del acuerdo de la asociación
administrativa de propietarios que solicitó la transformación de la misma
en la Entidad Urbanística cuestionada viene suficientemente justificada en
la sentencia de instancia, en el razonamiento contenido en el quinto
fundamento cuando afirma: “al ser la constitución de la Entidad
Urbanística Colaboradora de Conservación una obligación impuesta por
los artículos 25.3 y 68.2 del vigente Reglamento de Gestión Urbanística, la
solicitud para iniciar el procedimiento administrativo que culminase con
dicha constitución podría haber sido legítimamente formulada por un solo
propietario e incluso acordada su iniciación o apertura de oficio por la
Administración actuante en el supuesto de inactividad de los propietarios
comprendidos en el ámbito territorial de la urbanización de que se trate”,
de manera que el acuerdo que iniciación el procedimiento era innecesario,
por lo que son irrelevantes en los efectos producidos los vicios en que
eventualmente pudiera incurrir.
Sobre esta base cabría concluir que cualquier propietario, e incluso al
Ayuntamiento en defecto de los anteriores, podrá promover la constitución de la
Entidad Urbanística Colaboradora de Conservación, no teniendo porqué ser la
Junta de Compensación ni el antiguo promotor de la urbanización quién inste su
transformación en Entidad de Conservación. Esto es así en la medida en que es
la propia norma urbanística al mantenimiento de los servicios y conservación de
la urbanización a los propietarios, siendo igualmente obligatoria la pertenencia
de los propietarios a la misma, y en la medida en el propio Plan Parcial preveía
expresamente que la conservación de la urbanización debía recaer sobre la
Comunidad de Propietarios “con cargo a los fondos nutridos por un canon anual
de conservación”, cuyos “estatutos fueron aprobados por los Ayuntamientos y los
órganos urbanísticos competentes”. Dicho de otra forma, esta Comunidad nació
con vocación de Entidad Urbanística Colaboradora de Conservación aunque no
se haya constituido formalmente como tal y no se haya inscrito en el Registro de
Entidades Colaboradoras.
(b) La no necesidad de recepción de la urbanización. Hemos de recordar que
la
obligación
de
conservar
la
urbanización
por la
Entidad Urbanística
Colaboradora de Conservación no nace de la recepción de la misma, sino que
viene impuesta por el propio planeamiento urbanístico que establece que la
29
conservación de las obras de urbanización corresponde a los propietarios
integrantes del polígono por lo que se entiende que, desde ese momento y una
vez concluida la urbanización, nace la obligación. Sobre este particular el
artículo 136 de la LSM de 2001 establece que la conservación de la urbanización
es competencia del Ayuntamiento, pero previa recepción de la misma conforme
al artículo 135. Ahora bien, en el apartado 2 del artículo 136 se establece la
excepción a la regla general de recepción y conservación por el Ayuntamiento,
cuando el planeamiento urbanístico prevea la obligación de los propietarios de
los solares resultantes del proceso urbanizador de constituirse en entidad
urbanística de conservación para la conservación de la urbanización. En igual
sentido se establece en el artículo 67 y 68 del RGU. Por tanto, la cuestión que
debemos plantear es la siguiente: si el Ayuntamiento no va a conservar la
urbanización, debe o no recepcionarla.
Esta cuestión ha sido planteada y resuelta por la jurisprudencia. Así la STS de 10
de noviembre de 1998, en su Fundamento de Derecho Segundo, en relación al
argumento de que la Entidad de Conservación sólo puede nacer cuando la obra
de urbanización ha sido entregada al Ayuntamiento y que al faltar la recepción
de la misma sería improcedente su creación, señala lo siguiente:
Entendemos que el razonar así se olvida lo que constituye la esencia del
problema. El artículo 67 del reglamento de Gestión prevé la obligación, a
cargo de la Administración, de la conservación de las obras de
urbanización y el mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los
servicios públicos, una vez efectuada la cesión de los mismos; es decir, la
cesión constituye el hecho que señala el momento a partir del cual las
obras
son
de
cargo
de
la
Administración.
Ahora
bien,
y
como
expresamente prevé el artículo 68, esa obligación de conservación no
surge para la Administración, cuando son los propietarios los obligados a
la conservación. (…) si la obligación de conservación recae sobre los
propietarios del polígono o unidad de actuación la cesión a que se refiere
el artículo 67 no puede tener lugar pues ello imposibilitaría el ejercicio de
las actividades que la conservación comporta.
En consecuencia, los problemas sobre la finalización de las obras de
urbanización (…) son cuestiones a resolver entre promotor y adquirentes,
sin perjuicio de las facultades que en el plano de ejecución urbanística
30
corresponden a la Administración, pero que no pueden convertir a la
Administración en sujeto pasivo de una relación jurídica a la que, en
principio, y dejando al margen las facultades de control, es ajena.
Ello sin olvidar que la nueva creación de una Entidad de Conservación no
requiere la terminación de la obra urbanizadora, pues tal circunstancia
únicamente operará como elemento determinante del comienzo de su
actividad, cuya creación puede concebirse en un momento anterior.
(c) La obligación de constituir la Entidad Urbanística Colaboradora de
Conservación y su relación con la entidad promotora encargada de la
ejecución. Las Entidades Urbanísticas Colaboradoras de Conservación son
Entidades de Derecho Público que se crean para colaborar con el Ayuntamiento
en un fin específicamente urbanístico y público. Así nos recuerda la STS de 15
de abril de 1995 al señalar que “la personalidad jurídica de estas Entidades nace
más que de la voluntad de las individualidades que la integran, por la voluntad
preponderante del ordenamiento jurídico –voluntad normativa o voluntad legal-”.
En el caso de la urbanización de “Entrepinos” queda sobradamente acreditado
que el planeamiento urbanístico establece la “voluntad normativa” que
impone su constitución. Tales entidades tienen como finalidad la conservación
y mantenimiento de las obras de urbanización, dotaciones e instalaciones de
servicios públicos, pudiendo ser de nueva constitución o por transformación de
la entidad urbanística colaboradora anterior, es decir, la junta de compensación,
pero su constitución será obligatoria para los propietarios conforme a lo
dispuesto en el artículo 25.3 del RGU de 1978. En este sentido se manifiesta la
STSJ de Madrid de 11 de mayo de 2011:
Su constitución –bien “ex novo”, bien por transformación de una Entidad
Urbanística Colaboradora preexistente- sólo será obligatoria,, según
dispone el artículo 25.3 del Reglamento de Gestión Urbanística cuando “…
el deber de conservación de las obras de urbanización recaiga sobre los
propietarios comprendidos en un polígono o unidad de actuación en virtud
de las determinaciones del Plan de ordenación o bases del programa de
actuación urbanística o resulte expresamente de disposiciones legales” … y
sólo en tales supuestos de constitución obligatoria “…la pertenencia a la
Entidad de Conservación será obligatoria para todos los propietarios
comprendidos en su ámbito territorial”.
31
De lo anterior, cabe deducir la obligatoriedad de la constitución de la Entidad
Urbanística Colaboradora de Conservación. Esta determinación legal impone a
los propietarios el deber de constituirse en Entidad Urbanística Colaboradora
con la única finalidad de conservar la urbanización ya ejecutada. Ello es así,
con independencia de que la persistencia o no de la junta de Compensación o
del promotor originario de la urbanización, de su liquidación o extinción. Esto
debe ser así entendido, con independencia de que se pueda instar la disolución
de la Junta de Compensación o el Ayuntamiento declare dicha extinción,
máxime atendiendo al tiempo transcurrido y las circunstancias concurrentes en
el presente caso, que dificultan la transformación de la Junta de Compensación.
(d) Inclusión de la vigilancia privada y otros servicios privados dentro de la
finalidad de la Entidad. Como ya hemos señalado, las urbanizaciones
particulares presentan dos sistemas de regulación de las zonas comunes
colectivas, viales e infraestructuras. Un sistema jurídico privado para los
elementos comunes patrimoniales del conjunto de los propietarios y un sistema
jurídico administrativo que comprende los viales, los servicios públicos,
espacios libres y zonas verdes, para cuya conservación y mantenimiento se ha
de constituir una Entidad Urbanística Colaboradora de Conservación.
Por el contrario, el sistema de regulación de las cosas de uso común y colectivo
de naturaleza patrimonial será privado (en régimen de propiedad horizontal),
cuando se trate de infraestructuras de servicios privados o éstos propios
servicios como es el caso de policía privada o seguridad privada, o de una
dotación privada. Sobre este particular, es esclarecedor el Fundamento de
Derecho Tercero de la STSJ de Madrid de 11 de mayo de 2001, al estudiar el
objeto de las Entidades:
Ahora bien, en la medida en que tales Entidades están integradas por
propietarios de bienes sitos en el polígono o unidad de actuación y que la
pertenencia a las mismas es obligatoria siempre que el deber de
conservación de las obras de urbanización recaiga sobre los propietarios,
constituyendo a la misma en la proporción fijada en la anterior Junta de
Compensación o en su caso en la que se fije en la Entidad de
Conservación, no es posible extender tales obligaciones a tales Entidades,
ni que Estatutariamente se contemplen cargas ajenas a los objetivos para
32
los que se constituyeron, pues en caso contrario se estaría utilizando la
adscripción obligatoria a una entidad administrativa, constituida para un
fin concreto y determinado, como un mecanismo que sirve para violentar
la voluntad individual de los propietarios en ella integrados haciéndoles
asumir cargas a las que no están obligados por norma jurídica alguna y
en contra de su voluntad.
Desde esta perspectiva, corresponde determinar el alcance de esta
genérica
obligación
de
conservación
y
del
mantenimiento
de
las
dotaciones e instalaciones de los servicios públicos, en concreto si puede
entenderse que forma parte del contenido propio de dicha obligación la
contratación de una empresa de seguridad privada. Pues bien, esa Sala
considera que la contratación de una empresa de seguridad privada para
garantizar la seguridad de las personas, de sus viviendas y de los bienes
de los propietarios allí residentes excede el contenido propio de la
obligación de conservación y mantenimiento de las obras e instalaciones y,
por ende, de lo que constituye el contenido específico de una Entidad de
Conservación, sin que pueda obligarse a sus propietarios a participar en
los costes derivados de la misma. Los propietarios podrán constituir una
Comunidad
o
cualquier
otra
modalidad
que
permita
asumir
voluntariamente la prestación de tales servicios de seguridad, pero no
podrán utilizar la existencia de ente público de pertenencia obligatoria
para establecer cargas y gravámenes ajenos a lo que constituye su propio
objeto en los términos fijados por la normativa vigente.
Lógica consecuencia de lo anterior, es entender que todo lo que exceda el
contenido propio de la obligación de conservación y mantenimiento de la
urbanización que constituye el contenido específico de una Entidad de
Conservación, debe ser asumido por una Comunidad de Propietarios de
conformidad con las normas específicas que rigen la propiedad horizontal.
Por la misma razón, se deben entender excluidas del objeto de la Entidad
Urbanística Colaboradora de Conservación zonas, redes e instalaciones de la
urbanización
que,
de
conformidad
con
la
legislación
urbanística
y
el
planeamiento urbanístico, no tengan la consideración de vial público, zonas
verdes públicas, instalaciones de servicios públicos o dotaciones públicas. Esto
33
es así, porque las Entidades Urbanísticas Colaboradoras de Conservación son
Entidades de Derecho público que, aunque compuestas por particulares, vienen
establecidas para colaborar con un fin específicamente urbanístico como es el
de la gestión de conservación de unas obras públicas.
(e) Principio de autotutela y régimen de reclamaciones. Las Entidades
Urbanísticas Colaboradoras de Conservación participan de la misma naturaleza
pública que el resto de entidades Colaboradoras debiendo regirse por las
normas de Derecho público el ejercicio de su función púbica (de conservación).
Como entidad pública colaboradora rige en su actuación el principio de
autotutela y ejecutividad de sus actos, una vez haya adquirido personalidad
jurídica –que es a la inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas
Colaboradoras). Efectivamente, se trata de una Entidad de Derecho público
cuyos acuerdos participan de la misma naturaleza pública que los acuerdos de
la Administración urbanística actuante, no en vano se refieren a la conservación
de bienes de titularidad pública y afectos a un uso público.
No obstante, los artículos del Reglamento aprobados por los Ayuntamientos de
Cadalso de los Vidrios y Rozas de Puerto Real no reconocen naturaleza ejecutiva
de los acuerdos de la Entidad; si prevé un recargo del 8% de apremio en caso de
impago de cuotas, pero no prevé las prerrogativas de autotutela propia de una
Entidad Pública colaboradora ni la posibilidad de poder instar al Ayuntamiento
el cobro de las cuotas no satisfechas voluntariamente por la vía administrativa
de apremio. Pero una Entidad Urbanística Colaboradora de Conservación puede
interesar del Ayuntamiento la exacción por vía de apremio de las cuotas que se
adeuden a la Entidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70 del RGU de
1978. Establece el referido precepto:
1. Cualquiera que fuese el sujeto a quien corresponda la obligación de
mantenimiento
a
que
se
refieren
los
artículos
precedentes,
el
Ayuntamiento o Administración actuante, en su condición de titular de los
terrenos de dominio público, obras, dotaciones e instalaciones objeto de
cesión obligatoria, podrá exigir por la vía de apremio las cuotas que se
adeuden, ya sea de oficio, ya a instancia, en su caso, de la Entidad
urbanística colaboradora.
34
2. El importe de la cuota será entregado por el Ayuntamiento o
Administración actuante a la Entidad encargada de la conservación,
cuando dicha obligación no corresponda a la Administración.
Por otro lado, conforme a lo dispuesto en el artículo 48 del Reglamento de la
Comunidad de Propietarios, los comuneros someterán a arbitraje de equidad
cualquier cuestión relacionada con la interpretación, aplicación o ejecución de
las normas del Reglamento, pero según el artículo 48 aquéllas cuestiones que
afecten a los planes u ordenaciones de índole urbanístico, previo sometimiento
a la Asamblea General, serán recurribles en el plazo de caducidad de quince días
naturales, a contar de la fecha en que se celebre la Asamblea General, ante los
Ayuntamientos de Cadalso de los Vidrios o Rozas de Puerto Real según la
ubicación de la parcela propiedad del recurrente.
Efectivamente, en el fondo el Reglamento prevé un régimen de recurso en vía
administrativa ante los Ayuntamientos en cuestiones urbanísticas, que debe ser
adecuado a lo dispuesto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común, debiendo también hacer
extensible el régimen de recurso a las cuestiones de interpretación y aplicación
del Reglamento (que en su día fuera aprobado por las propias Administración
urbanísticas actuantes) de lo que en un principio se previó fuera Asociación
Administrativa. Esta Asociación Administrativa sería el precedente de lo que hoy
conocemos con el “nomen iuris” de Entidad Urbanística Colaboradora de
Conservación, entidades tuteladas por los Ayuntamiento y que colaboran con
éstos en el cumplimiento de una función pública como es la de conservar la
urbanización, entendida ésta como un conjunto funcional de elementos o bienes
afectos a distintos servicios públicos y, por tanto, de dominio público.
(f)
Alcance
del
deber
de
conservación
en
la
Entidad
Urbanística
Colaboradora de Conservación. En los anteriores epígrafes ya hemos expuesto
que cuando la obligación de conservar recae sobre los propietarios, éstos se
constituirán en entidad urbanística colaboradora de conservación. La Entidades
Urbanísticas Colaboradoras de Conservación son Entidades de Derecho público
con un fin específicamente urbanístico como es la conservación y el
mantenimiento de una urbanización ya realizada. Se trata de entidades
colaboradoras de la Administración urbanística actuante que tienen carácter
administrativo y como finalidad la conservación y mantenimiento de obras de
35
naturaleza pública: obras de urbanización, dotaciones, infraestructuras, redes e
instalaciones de servicios públicos.
Ahora bien, no debemos confundir la obligación de conservar y mantener las
obras e infraestructuras con la propia prestación de los servicios. Sobre este
sentido, debemos acudir a los diversos pronunciamientos más recientes de la
los tribunales superiores de justicia y del Tribunal Supremo.
Así, la STS de 4 de febrero de 2004, que resuelve un recurso de casación para
unificación
de
doctrina,
en
su
fundamento
jurídico
cuarto
establece,
apartándose de la doctrina de la referida STS de 3 de abril de 1990, que en el
concepto de mantenimiento se incluye la infraestructura necesaria para la
prestación del servicio pero no el coste de la energía consumida en su normal
funcionamiento, es decir, distingue el mantenimiento de las dotaciones e
instalaciones de la urbanización, del coste del funcionamiento de la misma que
ha de ser asumido por el ayuntamiento. Establece literalmente el fundamento de
derecho cuarto de la referida sentencia:
“En el presente supuesto, esta sala considera procedente apartarse del
criterio seguido en nuestra sentencia de 3 de abril de 1990 (RJ 1990, 3418)
y confirmar el mantenido por el tribunal de instancia en la que es objeto
de este recurso. Ni en la sentencia citada de contraste ni en la que es
objeto de este recurso, los estatutos de las respectivas entidades
urbanísticas colaboradoras de conservación contenían una específica
asunción de la obligación de hacerse cargo del coste de la energía
eléctrica utilizada por el alumbrado de los viales de la urbanización, sino
que la obligación se definía, en los mismos términos que se expresa el
artículo 67 del reglamento de gestión urbanística (RCL 1979, 319) ,
aludiendo a la conservación y mantenimiento de las obras de
urbanización, dotaciones e instalaciones de los servicios públicos. De
esta redacción no resulta que la entidad de conservación recurrente en
la instancia asumiera la obligación de conservar y mantener a su coste
el servicio público de alumbrado dentro de su ámbito de actuación, sino
las dotaciones e instalaciones de ese servicio público, dentro de cuyo
concepto se incluye la infraestructura necesaria para la prestación de ese
servicio pero no el coste de la energía consumida en su normal
funcionamiento”.
36
En igual sentido, se pronuncia la STSJ de Murcia de 20 de mayo de 2005, al
estimar que la conservación no alcanza al consumo pues no es mantenimiento
sino uso del servicio. Así se recoge en los fundamentos jurídicos quinto, relativo
a la limpieza de espacios públicos y viario; sexto, relativo al pago de los
consumos a la empresa prestataria del servicio de alumbrado público; séptimo,
relativo al servicio de recogida de basuras; octavo, relativo a la limpieza y riego
de espacios libres:
“Quinto.- Conservación, según el diccionario de la lengua española, de la
real academia española, es la acción y efecto de conservar. Y conservar,
en su primer significado es mantener algo o cuidar de su permanencia; en
cuanto a mantenimiento consiste en el efecto de mantener o mantenerse; y
también en el conjunto de operaciones y cuidados necesarios para que
instalaciones, edificios, industrias, etc., puedan seguir funcionando
adecuadamente. A su vez, mantener, en lo que aquí nos interesa, significa
conservar algo en su ser, darle vigor y permanencia.
Pues bien, dicho esto hemos de analizar separadamente cada uno de los
puntos discutidos en esta materia.
En primer lugar se plantea la cuestión en torno a la red viaria local en lo
referente a la limpieza de los espacios públicos de uso viario. entendemos
que la limpieza en sí excede de los conceptos de conservación y
mantenimiento a que aluden las normas. la limpieza es uno de los
servicios mínimos obligatorios que han de asumir las corporaciones
locales conforme a los arts. 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (RCL
1985, 799, 1372), reguladora de las bases de régimen local. No
consideramos que la limpieza sea encajable en la conservación y
mantenimiento que más bien vienen referidos al arreglo de desperfectos...
para que la red viaria siga en el estado en que se halla, de manera que
este punto concreto sí ha de ser estimado, por lo que se suprimiría del art.
5. punto 1. apartado a) lo siguiente: «comprendiendo la limpieza de los
espacios públicos de uso viario».
Sexto.-
La siguiente cuestión se refiere a la red de alumbrado público.
entendemos que, el mantenimiento y conservación se refiere al estado de
37
las dotaciones e instalaciones de este concreto servicio público; de manera
que abarcaría aquellas operaciones necesarias para continuar prestando
de forma plena este servicio. Se trata de garantizar dicha prestación.
Ahora bien, no consideramos que pueda abarcar el pago de los consumos
a la compañía prestataria del servicio; esto no es en sí mantenimiento ni
conservación, sino el uso mismo del servicio (…).
Séptimo.- El siguiente apartado se refiere a la recogida de basuras y red
de saneamiento. Está acreditado que el recurrente está abonando la tasa
correspondiente por este servicio de recogida de basuras y alcantarillado
(…). por tanto, el ayuntamiento está prestando este servicio.
Octavo.- El siguiente ap. es el h), referido a los espacios libres y zonas
verdes; respecto a esto, se recoge que la conservación comprende la
limpieza y el riego. en este punto entendemos que de nuevo la limpieza
excede de la conservación; ahora bien, el riesgo es necesario para el
mantenimiento y conservación, siendo una de las operaciones más
importantes y necesarias para mantener esas zonas.
En igual sentido, la STSJ de Madrid de 11 de mayo de 2001, en la que se
manifiesta que la limpieza de los viales no encajaría en la conservación y
mantenimiento de la urbanización (que es más bien referida al arreglo de
desperfectos) y es uno de los servicios mínimos obligatorios que han de asumir
las corporaciones locales, tampoco el servicio de vigilancia, gastos de televisión,
si en cambio los gastos de gestión y oficinas de la entidad urbanística de
conservación. Y también en el mismo sentido que la anterior, la STS de Madrid
de 25 de enero de 2007, que cita expresamente la doctrina legal unificada por la
STS 4 de febrero de 2004, al referirse a la conservación y mantenimiento de los
servicios públicos cedidos al municipio, sin que pueda entenderse que los
propietarios asumieran el coste de la energía eléctrica, sino tan sólo las
dotaciones e instalaciones de infraestructura de red de alumbrado público, que
como su propio nombre indica, ha de ser costeado por los respectivos
municipios.
En definitiva, a la hora de concretar las obligaciones en la futura Entidad
Urbanística Colaboradora de Conservación, hemos de tener presentes los costes
38
de conservación y mantenimiento de dotaciones e infraestructuras y su
diferencia con los costes de servicios públicos propiamente dichos.
v.- Límite temporal de la obligación de conservar. Como ya hemos señalado en
los antecedentes del presente informe, la Modificación del Plan Parcial fue
aprobada bajo la vigencia del TRLS´1976 y del Reglamento de Planeamiento de
1978 y el Reglamento de Gestión Urbanística de
1978. Estas normas
introdujeron la obligación de los propietarios de conservar la urbanización,
pero atemperada con una limitación temporal. La legislación imponía la
conservación a la Administración urbanística o a las Entidades Urbanísticas
Colaboradoras o de Conservación, auténticos vicarios de la Administración
Pública, en cuanto sujetos de la acción pública urbanística, aunque este último
supuesto debía entenderse limitado en el tiempo.
El legislador autonómico no previó dicho límite temporal. El artículo 136 Ley
9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid establece:
“1. La conservación de la urbanización es competencia del Ayuntamiento.
2. El planeamiento urbanístico y, en defecto de éste, las condiciones en las
que se defina el sistema de ejecución elegido para su ejecución podrán
prever la obligación de los propietarios de los solares resultantes de dicha
ejecución de constituirse en entidad urbanística de conservación, en cuyo
caso la conservación de la urbanización corresponderá a ésta”.
No obstante lo anterior, entendemos que el tenor literal de este precepto no
debe interpretarse como una obligación de conservación indefinida que pese
sobre los propietarios de la urbanización, habida cuenta de que el deber
originario e insoslayable de conservar y prestar los servicios recae sobre la
Corporación Local de conformidad con la legislación básica local. Es por ello,
que no podemos omitir en el debate lo dispuesto en el artículo 46 del
Reglamento de Planeamiento de 1978 (RPU):
“Los Planes Parciales que se refieran a urbanizaciones de iniciativa particular
deberán contener, además de las determinaciones establecidas en el artículo
anterior, las siguientes:
39
b) Compromisos que se hubieren de contraer entre el urbanizador y el
Ayuntamiento, y entre aquél y los futuros propietarios, en orden a:
3º Conservación de la urbanización, expresando si correrá a cargo
del Ayuntamiento, de los futuros propietarios de parcelas o de los
promotores, con indicación en estos dos últimos supuestos del
período
de
tiempo
al
que
se
extenderá
la
obligación
de
conservación”.
Sobre la misma idea se ha pronunciado el Tribunal Supremo en su Sentencia de
18 de enero de 2006, reconociendo a las entidades urbanísticas de conservación
como una institución urbanística que lleva funcionando “cerca de medio siglo”,
señalando la excepcionalidad de las mismas y su naturaleza temporal:
“(…) la obligación de las obras y servicios urbanísticos es una exigencia
insoslayable de los Ayuntamientos, de la que tan sólo se pueden eximir en
casos excepcionales y, desde luego, de duración concreta”.
En igual sentido, la STSJ Castilla y León de 3 de junio de 2011, que resuelve la
cuestión de la cesión y recepción del Complejo Urbanístico de Los Ángeles de
San Rafael, al señalar:
“(…) que existe obligación de recepción de la urbanización, y que la
obligación de conservación de las obras y servicios urbanísticos es una
exigencia insoslayable de los Ayuntamientos, de la que tan sólo se pueden
eximir en casos excepcionales y, desde luego, de duración concreta,
siendo en todo caso necesaria la constitución de una Entidad de
Conservación y en modo alguno asumible por la Comunidad de
Propietarios”
Pues bien, como hemos expuesto en los Antecedentes del Informe, el Plan
Parcial de la Urbanización “Entrepinos” establecía el supuesto excepcional de
conservación de la urbanización por los propietarios. La conservación se debía
realizar a través de una Asociación Administrativa. Dicha excepción se mantiene
con la Modificación del Plan Parcial de 1978, sólo que se dispone que se realice
por una Comunidad de Propietarios. No obstante, dicha excepción a la
obligación insoslayable del Ayuntamiento de conservación de las obras y
servicios urbanísticos, debe entenderse e interpretarse conforme a la doctrina
40
jurisprudencial estudiada. Es decir, será necesaria la constitución de una
entidad de conservación como entidad pública colaboradora y vicaria de la
Administración urbanística actuante, pero deberá tener una duración concreta,
no pudiendo convertirse la excepción en una solución permanente; y en modo
alguno podrá ser costeada la conservación de la urbanización o la prestación de
los servicios por la actual Comunidad de Propietarios.
Por otra parte, entendemos que las facultades que le son propias a la Entidad
Urbanística Colaboradora de Conservación deben venir referidas a la adopción
de medidas precisas para la conservación de las obras de urbanización y el
mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos en
condiciones adecuadas de seguridad, salubridad y ornato público, con una clara
finalidad pública e interés general. Evidentemente, el mantenimiento de las
instalaciones de los servicios públicos añade un “plus” a la mera conservación
de las obras ejecutadas, comprendiendo el concepto de “mantenimiento” la
circunstancia de que la cosa –obras e instalaciones- se encuentre en condiciones
de seguir siendo susceptible de procurar la utilidad a que se dirige, teniendo
por finalidad mantenerla en condiciones de poder servir al uso a que se dirige.
En dichos términos se expresa la Sentencia de 25 de Febrero de 2003 del
Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo.
Pero no debe confundirse el mantenimiento de las instalaciones de los servicios
con la prestación de los propios servicios y sus costes inherentes.
41
III.- CONCLUSIONES.
En virtud de lo expuesto pueden extraerse, a nuestro juicio, las siguientes
CONCLUSIONES respecto del análisis realizado sobre el tratamiento jurídico en
lo referente a la conservación de la urbanización y la estrategia jurídica a seguir:
1.- La conservación de los espacios libres de dominio y uso público, las
dotaciones, instalaciones e infraestructuras de los servicios de agua, luz,
alcantarillado y cualesquiera otros que tengan la naturaleza pública urbanística,
sólo la puede hacer el Ayuntamiento o, en el caso de recaer la obligación de
conservación sobre los propietarios del polígono o urbanización, una Entidad de
Derecho público (entidad colaboradora de conservación), pero no una Entidad
de Derecho privado (comunidad de propietarios).
2.- La cuestión relevante en este caso no es si la Comunidad de Propietarios está
legitimada
para
efectuar
la
transformación
en
Entidad
Urbanística
de
Conservación. Lo relevante es que existe una obligación de los propietarios de
conservar la urbanización, para ello se deben constituir en Entidad Urbanística
Colaboradora
y
cualquier
propietario
está
legitimado
para
solicitar
la
constitución de la Entidad, e incluso el propio Ayuntamiento de oficio.
Por tanto, corresponde a cualquier propietario e incluso al Ayuntamiento en
defecto de los anteriores, promover la constitución de la Entidad Urbanística
Colaboradora de Conservación, debiendo realizar el Ayuntamiento cuantas
actuaciones sean necesarias para la consecución de tal fin.
Por otra parte, entiende el Tribunal Supremo que la creación la Entidad de
Conservación puede concebirse en un momento anterior a la terminación de la
obra urbanizadora, siendo dicha circunstancia sólo elemento determinante del
comienzo de su actividad.
3.- Ahora bien, la Comunidad de Propietarios de “Entrepinos· nace con vocación
de
Asociación
Administrativa,
es
decir,
como
Entidad
urbanística
de
conservación, no como una simple Comunidad de Propietarios del artículo 396
del CC. Prueba de ello es que el Reglamento, sus Estatutos fueron aprobados por
42
la Administración urbanística actuante: los Ayuntamientos de Cadalso de los
Vidrios y Rozas de Puerto Real y por la Comisión de planeamiento y
Coordinación del Área Metropolitana de Madrid en su sesión de 22 de julio de
1970.
Por ello, se aconseja modificar el Reglamento de la Comunidad de Propietarios
con el fin de adecuarlos a los de una Entidad Urbanística Colaboradora de
Conservación actual y a la vigente Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid,
instar al Ayuntamiento de Pozuelo de Alarcón la aprobación de dicha
modificación así como su inscripción en el Registro de Entidades Urbanísticas
Colaboradoras de la Comunidad de Madrid.
4.- La obligación de conservación de las obras y servicios urbanísticos, no
obstante todo lo anterior, es una exigencia insoslayable de los Ayuntamientos,
de la que tan sólo se pueden eximir en casos excepcionales y, desde luego, de
duración concreta. Por tanto, se debe proponer derogar el artículo 4 del vigente
Reglamento de tal manera que la duración de la Entidad sea concreta
aplicándose un límite temporal concreto (la Ley de Castilla León prevé un límite
temporal entre 4 y 10 años)
5.- Por último, habida cuenta de las circunstancias concurrentes, la edificación
de las parcelas y su condición previa de solares a efectos urbanísticos,
podríamos deducir que los Ayuntamientos de Cadalso de los Vidrios y Rozas de
Puerto Real ya habrían recibido de forma tácita las obras de urbanización.
Este es nuestro Informe jurídico, que gustosamente sometemos a otro mejor
fundado en Derecho, emitido en Madrid a cinco de septiembre de dos mil
catorce.
Víctor M. Moralo Iza
Abogado Senior. Técnico Urbanista.
43