El Sistema Europeo de Defensa

España en el sistema europeo de defensa
Miguel Ángel Ballesteros Martín1
1. PROCESO DE INTEGRACIÓN DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD Y
DEFENSA DE LA UE.
El 3 y 4 de diciembre de 1998 tuvo lugar en Saint Malo, la cumbre franco-británica, que
supuso el despegue de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). Siete años
antes se había aprobado en Maastricht, el Tratado de la Unión Europea que en su Título
V pone los cimientos para la creación de una Política Exterior y de Seguridad Común
(PESC). Esta tiene dos componentes: la política exterior europea y la PESD que tendría
que esperar hasta el Tratado de Ámsterdam de 1997 para su puesta en marcha.
El Tratado de Ámsterdam recurrió a la Unión Europea Occidental (UEO) como
instrumento para la gestión de crisis por parte de la UE. Esto supuso la reactivación de
la dormida UEO, procediendo a desarrollar sus estructuras militares, pasando la Célula
de Planeamiento que tenía, a convertirse en un Estado Mayor. Sin embargo, nunca llegó
a despegar, lastrada sobre todo, por la diferente idea que sobre ella tenían Francia,
Reino Unido y Alemania. Además, en un intento de atraer nuevos miembros, se había
convertido en una organización compleja con 10 miembros plenos, seis asociados, cinco
observadores y siete socios asociados.
Cuando Francia y Gran Bretaña en Saint Malo, establecieron a un acuerdo inicial sobre
cómo construir la defensa europea, la UEO se vio de nuevo condenada al ostracismo. La
razón es sencilla, ante la complejidad de la arquitectura de seguridad europea prefería
empezar de cero. Y así, dos años después, en octubre de 2000, en la cumbre de Marsella
se decidió someter a la UEO a un nuevo proceso de aletargamiento.
Había una razón de peso para no disolverla definitivamente: La importancia del artículo
V del Tratado de Bruselas modificado que establece “En caso de que una de las Altas
Partes Contratantes fuere objeto de una agresión armada en Europa, las otras, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, le
1
Miguel Ángel Ballesteros es General Director del Instituto Español de Estudios Estratégicos
1
prestarán ayuda et asistencia por todos los medios a su alcance, tanto militares como
de otra índole”. Lo que suponía un compromiso defensivo de gran valor para los
europeos. También se mantendría activa la Asamblea Parlamentaria de la UEO,
encargada de activar dicho artículo, si fuera necesario.
El Tratado de Lisboa ha puesto termino a la UEO al incluir en su texto la denominada
“cláusula de asistencia mutua”, que establece que: “si un Estado miembro es objeto de
una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y
asistencia, con todos los medios a su alcance de conformidad el artículo 51 de la Carta
de NNUU. Ello se entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de
seguridad y defensa de determinados Estados miembros”. Esto equivale al artículo V
del Tratado modificado de la UEO, por lo que la continuidad de este tratado pierde su
razón de ser. Por otro lado, recordemos que en junio de 2005 la Agencia Europea de
Defensa se había hecho cargo de las actividades del Grupo de Armamentos de Europa
Occidental, dejando a la UEO reducida a su Asamblea. Unos años antes, el Instituto de
Estudios de Seguridad y el Centro de Satélites, ambos procedentes de la UEO, tomaron
la forma de Agencias dependientes del Consejo y se integraron en la UE.
Los diez Estados miembros del Tratado de Bruselas (España, Bélgica, Francia,
Alemania, Grecia, Italia, Luxemburgo, Holanda, Portugal y el Reino Unido) acordaron
que una vez que la UEO ha cumplido su papel histórico se debe poner fin al Tratado en
junio de 2011. Poniendo así de manifiestos que una de las consecuencias del Tratado de
Lisboa, es la clarificación de la compleja arquitectura de seguridad europea, en la
medida que esto es posible.
Pero volvamos a Saint Malo, para llamar la atención sobre el hecho de que Francia y el
Reino Unido son los dos países miembros mejor posicionados para impulsar y liderar
cualquier proceso de integración europea en materia de seguridad y defensa. La
sociedad alemana con el recuerdo aún vivo de las dos grandes guerras del siglo XX, que
inició Alemania y que supuso su derrota y destrucción, mantiene un fuerte sentimiento
pacifista mezclado con un cierto antimilitarismo, que dificulta cualquier iniciativa de
este tipo por parte del gobierno alemán. En el documento de St. Malo se señalaba ya
claramente el objetivo que ha servido de guía a los desarrollos posteriores: “la Unión
debe tener una capacidad de actuación autónoma, como respuesta a crisis
2
internacionales, sobre la base de una fuerza militar creíble, procedimientos de decisión
para utilizarlas (entre los que lógicamente se englobaría capacidad de planeamiento), y
voluntad para hacerlo”.
Los acuerdos de Saint Malo fueron incluidos casi textualmente en la Cumbre de la UE
celebrada en Colonia poco después. En la actualidad Francia y Gran Bretaña están
negociando acuerdos bilaterales en materia de defensa y seguridad, que en esta ocasión
parecen ir destinados a ahorrar costes y compartir gastos más que a impulsar la Política
Común de Seguridad Y Defensa (PCSD). ¿Una ocasión perdida o tal vez el paso previo
a un nuevo impulso a la integración europea que haga real la política común de
seguridad y defensa?
Estos acuerdos podrían ser la base para una futura “cooperación reforzada” tal y como
establece el Tratado de Lisboa, en la que podrían integrarse otros países, siempre que
Francia y el Reino Unido tengan en cuenta esta posibilidad en sus acuerdos.
Desde la Cumbre franco-británica, la UE con sus periodos de impulso y de
ralentización, ha venido trabajando en la creación de una PCSD. España ha sido uno de
los principales impulsores de esa política y podemos afirmar que, en la medida de sus
posibilidades, nunca ha escatimado esfuerzos para las múltiples operaciones de paz o
para trabajar por la integración europea en este ámbito.
En la Cumbre de Helsinki se aprobaba la creación de los principales instrumentos para
el desarrollo de la PESD: Comité Político y de Seguridad (COPS), el Comité Militar
(EUMC) y el Estado Mayor (EUMS). En el caso de una operación militar de crisis, el
COPS ejercía, bajo la autoridad del Consejo, el control político y la dirección
estratégica de la operación.
En esta Cumbre también se aprobó el Objetivo de Fuerza, el llamado “Helsinki
Headline Goal”, un objetivo ciertamente ambicioso, con el punto de mira puesto en
2003, que pretendía que:
La UE pudiera desplegar con rapidez y sostener fuerzas para misiones
Petersberg, de entidad hasta un Cuerpo de Ejército, es decir unas 15 Brigadas,
lo que suponían entre 50.000 y 60.000 efectivos.
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Fuerzas autosuficientes y con sistema de mando y control, Inteligencia, logística
y apoyos de combate…
Además, debía disponer de elementos aéreos y navales apropiados
Capaces de desplegar completamente en un plazo no superior a 60 días.
Disponer de elementos de respuesta rápida.
Capacidad para sostener la fuerza sobre el terreno durante, al menos, un año.
La UE ha ido alargando los plazos de tiempo pero hasta la fecha, no ha sido capaz de
dotarse de todo lo necesario, si bien, tiene identificadas las carencias en capacidades
criticas, como transporte estratégico, sistemas de mando y control, cuarteles generales
para la conducción de operaciones, capacidades de inteligencia y reconocimiento, sin
olvidar armamento de alta tecnología, son necesidades que por el momento permanecen
sin estar cubiertas a pesar de los años transcurridos desde la aprobación del catalogo de
capacidades en 2003.
España podría participar en las misiones UE con hasta un 10% del total de la fuerza, con
un máximo 6.000 efectivos, con capacidades de los tres ejércitos. Las carencias
detectadas y las dificultades en la generación de fuerzas para cada operación han
llevado a que la UE haya hecho de la necesidad virtud y haya sido la primera en dotarse
de capacidades civiles que reforzaran a las militares.
Las cumbres de Colonia y Helsinki pusieron sobre la mesa la necesidad de establecer un
mecanismo civil de gestión de crisis en el marco de la PESD con el objetivo de
coordinar y hacer más eficaces los diferentes instrumentos civiles de gestión de crisis de
que disponen los estados miembros de la UE para evitar el surgimiento y la escalada de
conflictos y consolidar la paz y la estabilidad interna en periodos de transición. Las
cuatro áreas prioritarias de actuación de este mecanismo de gestión civil de crisis son: 1)
la creación de una fuerza de policía europea capaz de gestionar de forma competente
crisis de tipo civil; 2) el refuerzo del estado de derecho, especialmente mediante el
restablecimiento de un sistema judicial y penitenciario; 3) el refuerzo de la
administración civil; y 4) el establecimiento de un mecanismo de protección civil para
situaciones de crisis y de desastres naturales.
4
Lógicamente en todo el proceso de construcción de la PESD, pero sobre todo, en el
contexto de desarrollo de capacidades militares, la UE ha estado mirando de reojo a la
Alianza Atlántica, lo que es lógico puesto que, entre otras cosas, ninguno de los 21
países miembros comunes a ambas organizaciones ha deseado duplicar esfuerzos y
gastar el doble, sino aspirar a ser complementarios y no competidores.
El gran número de países miembros que forman parte de ambas organizaciones debería
facilitar las relaciones entre ellas, sin embargo el debate europeísta/atlantista, la relación
de Turquía con la UE, el problema de Chipre y la falta de fluidez operativa para llevar a
cabo operaciones utilizando capacidades del otro constituyen obstáculos que requieren
grandes dosis de diplomacia para irlos sorteando.
Chipre, miembro de pleno derecho de la UE pero no de la OTAN, no tiene suscrito el
Acuerdo de Seguridad con la Alianza, lo que dificulta el intercambio de información
entre ambas organizaciones. Sirva como ejemplo, el hecho de que debe ausentarse de
los Comités Militares de la UE cuando se tratan temas que guardan relación con
aspectos de seguridad OTAN, como la operación ALTHEA en Bosnia Herzegovina.
Esto es un problema ya que la delegación chipriota se ve obligada a abandonar un foro
del que Chipre es miembro de pleno derecho.
Por su parte, Turquía que hasta el momento ha participado en todas las operaciones de
la UE y que en estos momentos es el más efectivos aporta a la operación ALTHEA, ve
rechazada su candidatura para ingresar en la UE. Mientras Chipre veta cualquier posible
acuerdo con la Agencia Europea de Defensa o los acuerdos de seguridad entre Turquía
y la UE, hasta que no se resuelva el conflicto grecochipriota en la isla.
España ha venido manteniendo un apoyo inequívoco al comienzo de las negociaciones
de Turquía en la UE, frente a países como Austria, Francia o Alemania, que ven en la
dilación de ese proceso la política más adecuada, para no tener que enfrentarse a sus
opiniones públicas.
La integración de la política Exterior y de Seguridad Común implica una cesión de
soberanía por parte de los Estados miembros y esto siempre es complicado, y más
complicado cuanto más poderosos y autosuficiente se siente el país. Así lo reconoce el
5
propio Tratado de Lisboa cuando establece que “Respetará las funciones esenciales de
Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial,
mantener el orden público, salvaguardar la seguridad nacional”.
A pesar de esta dificultad que entraña la cesión de soberanía, el 77% de los europeos,
según el euro barómetro, están a favor de desarrollar una política común de seguridad y
defensa, mientras que sólo el 18% están en contra. Mientras que alemanes, franceses y
españoles son más partidarios que la media europea, sólo el 56% de los británicos
apoyan el desarrollo de la PESD. Entre los ciudadanos y los gobiernos más europeístas
están los españoles, que en un 43%, confían en la Unión Europea como una buena
institución pública2 por encima de Naciones Unidas e incluso de instituciones públicas
españolas como el Congreso de los diputados, que merece la confianza únicamente del
22% de los españoles
Pero no es menos cierto que la gestión de la crisis económica y una cierta
renacionalización de las políticas en Europa, están dificultando enormemente los
procesos de integración en materia de seguridad y defensa.
Jacques Delors3, ex presidente de la Comisión Europea indicaba que la UE tiene que
optar de forma clara entre la supervivencia o el declive, pronosticando que “Si Europa
no se integra, mandarán EE UU y China”, quedando la Unión relegada a un segundo
plano.
La voluntad de los ciudadanos europeos deberá ser la principal razón que impulse a los
gobiernos a ceder soberanía en favor de una política de seguridad y defensa más
integrada. En los últimos tiempos según Delors: Alemania gobierna en Berlín; Francia
se ha convertido en "la Gran Francia" y el Reino Unido cada vez es más antieuropeísta.
El Acta única europea que creo la Comunidad Económica Europea, establecía que la
cooperación en política exterior tendría carácter intergubernamental, voluntario y no
2
Eurobarómetro Standard 74 / Otoño 2010
3
Entrevista en El País a Jaques Delors por Xavier Vidad-Foch 06/12/2009
6
vinculante, pero el Tratado de Maastricht de 1992 acordó la búsqueda de una Política
Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión.
Han pasado 20 años y esta política sigue siendo intergubernamental, si bien se han
producido importantes avances recogidos en el Tratado de Lisboa, que establece una
Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). No podemos ignorar las dificultades
para avanzar en este campo, teniendo en cuenta que el proceso de integración en temas
de seguridad y defensa afecta directamente a la soberanía de cada país miembro.
2. LA NUEVA ESTRUCTURA DE
GESTIÓN
QUE
APORTA EL
TRATADO DE LISBOA
El Tratado de Lisboa ofrece un nuevo marco institucional para que Europa pueda
profundizar en un potencial papel de actor global e influyente que, de acuerdo siempre
con las encuestas, apoya la mayoría de los europeos. Entre otras cosas, el Tratado
contempla nuevos mecanismos de integración política y práctica que, como reza el
propio tratado, nos deberían llevar hacia una política exterior común que incluya una
política de seguridad y defensa eficaz.
El Tratado de Lisboa introduce importantes modificaciones en los tratados de la Unión
y de la Comunidad Europea, pero no los sustituye. Aporta nuevos instrumentos para el
desarrollo de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), lo que facilitará la
progresión en la dirección que establecía el título V del Tratado de la Unión, donde ya
en 1992 se indicaba que “la UE definirá y realizará una política exterior y de seguridad
común, que abarcará todos los ámbitos de la política exterior y de seguridad”. Pero
sobre todo, el nuevo tratado recoge la nueva normativa y clarifica toda la experiencia
que la UE ha acumulado desde la aprobación del Tratado de Maastricht en 1992.
No se puede ser un actor internacional sin un mínimo respaldo militar que haga creíbles
y respetables las propias decisiones. Como decía el Cardenal Cisneros refiriendose a la
milicia urbana denominada “Gente de la Ordenanza”, “Estos son mis poderes” o como
por el contrario preguntaba Stalin: “¿Cuántas divisiones tiene el Papa?” para explicar su
poca influencia internacional.
7
Los padres fundadores de la Comunidad Europea la concibieron como una forma de
desarrollo en común, con la finalidad última de mantener el continente en paz, alejando
el recuerdo de las dos guerras mundiales. El Tratado de Lisboa sigue ese camino hacia
una paz ya no sólo europea, sino también mundial, pero especialmente en el entorno
inmediato a la UE, mediante una buena política de vecindad y seguridad.
Hasta el Tratado de Lisboa la estructura de la Unión Europea aparecía con la conocida
representación en tres pilares que con el nuevo Tratado se han diluido.
La Política Común de Seguridad y de Defensa (PCSD) era y es solo una parte de la
Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) que, aunque se encuadra en el 2º Pilar,
se desarrolla con la aportación de organismos del 1º pilar, porque, el Tratado establece
que el Consejo, donde están los representantes de los Estados, y la Comisión, que
gestiona los intereses de la Unión, son los responsables de asegurar la coherencia y
consistencia de las actividades externas de la UE.
La PESC era y es solo una parte, relativamente pequeña del conjunto de políticas y
actividades que se realizan en el seno de la UE. Para entender el peso militar en el
conjunto de la UE, podemos remitirnos a las cifras:
-
En el 1º pilar, en la Comisión Europea trabajan unas 26.700 personas.
-
En el 2º pilar, el Secretariado General del Consejo está formado por unas 3.300
personas, de las cuales solo 200 constituyen el Estado Mayor de la UE.
El Tratado proporciona una estructura institucional más sólida con un Presidente del
Consejo elegido por dos años y medio y un Alto Representante para Asuntos Exteriores
y Política de Seguridad reforzado en sus funciones, que “contribuirá con sus propuestas
a elaborar la política exterior y de seguridad común y se encargará de ejecutar las
decisiones adoptadas por el Consejo Europeo y el Consejo”. A esto hay que añadir el
Servicio Europeo de Acción Exterior que darán mayor continuidad y coherencia a la
Politica Exterior y de Seguridad Común y por lo tanto también a la Política Europea de
Seguridad y Defensa.
8
Es de esperar que si Javier Solana, con pocos instrumentos a su alcance para desarrollar
la PSDC, logró importantes avances, la Sra. Ashton, que dispone de mejores
instrumentos, logre avances significativos en el proceso de integración hacia una
Política Común de Seguridad y Defensa.
Se sigue echando de menos un Consejo de ministros de defensa, formato que existe en
la OTAN pero no en la UE.
Conviene observar como con todos estos cambios se ha difuminado el esquema de los
tres pilares de la Unión para hacerse un cuerpo más coherente y más interconectado.
3. LOS OBJETIVOS DEL TRATADO DE LISBOA
El objetivo del Tratado de Lisboa en materia de seguridad y defensa es “La política
común de seguridad y defensa que incluirá la definición progresiva de una política
común de defensa de la Unión. Ésta conducirá a una defensa común una vez que el
Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad”. Este objetivo no es nuevo, ya
estaba recogido en el artículo 17 del Tratado de la Unión europea (Titulo V). La
diferencia es que, entonces, se consideraba que el instrumento para llevarlo a cabo era la
Unión Europea Occidental (UEO) y ahora será la propia Unión con sus capacidades
civiles y militares la que la deberá llevarlo a cabo.
El nuevo tratado además de establecer una salvaguardia a favor de la seguridad nacional
de cada país, a que hacíamos referencia anteriormente, establece un grado de
prevalencia de la OTAN, indicando que “La política de la Unión con arreglo a la
presente sección no afectará al carácter específico de la política de seguridad y de
defensa de determinados Estados miembros, respetará las obligaciones derivadas del
Tratado del Atlántico Norte para determinados Estados miembros que consideran que
su defensa común se realiza dentro de la Organización del Tratado del Atlántico Norte
(OTAN) y será compatible con la política común de seguridad y de defensa establecida
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en dicho marco4”. Esto se traduce en que básicamente la responsabilidad de la defensa
colectiva se deposita en la OTAN.
A estos límites hay que añadir el derivado de las limitaciones en las capacidades
militares de la Unión para evitar la duplicidad de gasto o dicho de otro modo no volver
a pagar lo que ya se está pagando en la Alianza Atlántica. Esto significa que la Unión
deberá seguir avanzando hacia una política común de defensa a través de la realización
de operaciones de seguridad colectiva que no entren en conflicto con las que realice la
OTAN.
El objetivo de alcanzar una política común de defensa no será tarea fácil, si tenemos en
cuenta las no pocas diferencias que hay entre sus miembros:
1. La arquitectura de seguridad y defensa de la que se parte es muy compleja. 21 de
los 27 países miembros lo son de la OTAN y de la UE, a estos hay que añadir
dos países con una gran conciencia social de neutralidad: Irlanda y Suecia, dos
países geopolíticamente neutrales: Malta y Chipre y dos países neutralizados:
Austria y Finlandia.
2. Hay grandes diferencias en la naturalezas de las Fuerzas Armadas, mientras unas
están integradas por ejércitos profesionales otras son de conscriptos.
3. Las grandes diferencias entre los presupuestos de Defensa entre los países
miembros. Mientras que en 2007 el Reino Unido dedicó el 2,6% de su PIB a
gastos de Defensa y Francia el 2,6%, los demás países dedicaron bastante
menos, Italia 1,8%, Alemania 1,3% y España 1,2%. Sólo entre Reino Unido y
Francia aportan el 46% de los 175.000 millones de euros que cada año gasta la
UE en Defensa.
4. El nivel tecnológico para desarrollar armamento es muy diferente entre países
miembros. El Reino Unido y Francia aportan el 75% de los 9.536 millones de
euros que la UE invierte en I+D en Defensa5. Las inversiones son limitadas y
con poca colaboración, a lo que hay que añadir un mercado europeo de
armamento muy fragmentado.
4
5
Tratado de Lisboa de la UE. Art. 27.2 http://europa.eu/lisbon_treaty/full_text/index_es.htm
Source: EDA Defence 2007 http://www.eda.europa.eu/defencefacts/
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5. Las grandes diferencias políticas en un tema que con frecuencia afecta a la
soberanía nacional. Dinamarca, por ejemplo decidió, por referéndum,
no
participar en la Política Europea de Seguridad y Defensa (Opt out), mientras que
en la OTAN mantiene una actitud totalmente proactiva.
No debemos olvidar que la PESD básicamente circunscribe su actuación a los siguientes
temas:
Cooperación, posiciones y acciones comunes
Mantenimiento de la paz
Derechos Humanos
Democracia
Ayuda a otros Estados Desarme
Orden Europeo de Seguridad
El camino para alcanzar el objetivo de una política común de seguridad y defensa
deberá basarse en el
principio de cooperación leal, respetando las estructuras
fundamentales y constitucionales de los Estados miembros, pero a la vez permitiendo
que aquellos Estados que cumplan criterios más elevados en capacidades militares y
que hayan suscrito compromisos más vinculantes en la materia para realizar las
misiones más exigentes, establecerán una Cooperación Estructurada Permanente en
el marco de la Unión. Mientras que la Cláusula de Solidaridad, está pensada para actuar
en el interior de la Unión, la Cooperación Estructurada es una herramienta para actuar
en el exterior, por eso mientras esta última será una herramienta clave para PESD, la
Cláusula de Solidaridad lo será para la Cooperación en Seguridad Interior.
La Cooperación Estructurada Permanente permitirá materializar la voluntad política de
los más comprometidos en seguridad y Defensa a la vez que permite superar todos los
obstáculos, que hemos apuntado anteriormente. Organizaciones como EUROCUERPO,
EUROFOR, EUROMARFOF, el Grupo Aéreo Europeo o la SIAF podrían ser el
entorno ideal para organizar las primeras cooperaciones estructuradas permanentes.
Esto consagrará la denominada Europa de varias velocidades, pero parece una buena
forma de hacer progresar la PESD.
11
España participa en todas estas organizaciones lo que es una muestra de su
predisposición a participar en la cooperación estructurada permanente que pueda
organizarse.
4. LOS RETOS DE LA PCSD
¿Cuáles son los retos a los que se enfrenta la Política Europea de Seguridad y Defensa?
¿Cuál debe ser el papel de España para hacer frente a esos retos?
La UE y los países miembros como España deben seleccionar los temas que quieren
impulsar para lograr una mayor integración en la Política Europea de Seguridad y
Defensa (PESD), lo que permitirá consolidar un mundo multipolar donde la voz de la
UE sea tenida en cuenta. Analicemos los retos a los que se enfrenta la Unión en el
desarrollo de la PESD.
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa es el momento de impulsar lo que
establece la Estrategia Europea de Seguridad6, es decir, desarrollando una Europa de
Soft Power, pero con capacidad de Hard Power para mantener la seguridad de los
ciudadanos europeos y los intereses colectivos de la Unión, así como la estabilidad
internacional. Joseph Nye que ha acuñado estos términos considera que Europa debe
desarrollar el denominado Smart Power considerado una combinación de hard y soft
power en una misma estrategia. Coincidía en esta visión la embajadora norteamericana
en la OTAN, que en 2008 afirmaba que “el mundo necesita una capacidad de defensa
europea más fuerte y más capaz, para actuar de forma independiente… pues una
Europa con soft-power no es suficiente”. A este respecto sería conveniente estudiar la
conveniencia de incluir el factor seguridad en la Unión por el Mediterráneo.
4.1.
Capacidades civiles y militares
Si tuviéramos que resumir que es la PESD, diríamos que ante todo es la suma de
capacidades civiles y militares en condiciones de ser empleadas. Esto nos lleva a
desarrollar políticas que posibiliten una mejora de las capacidades puestas a disposición
de la Unión.
6
«Una Europa Segura en un Mundo Mejor». Estrategia Europea de Seguridad. Bruselas, 12 de
diciembre de 2003. http://www.consilium. europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf
12
Como ya hemos indicado la UE ha tratado de suplir sus carencias en medios militares,
con el empleo de capacidades civiles, cuyo origen está en la Cumbre de Santa María da
Feira celebrada en junio de 2000 que acordó establecer capacidades para la gestión civil
de crisis que se unieran a las estructuras y capacidades militares que se habían acordado
seis meses antes en Helsinki.
La Unión basaba así su estrategia para la prevención de conflictos en la combinación de
capacidades civiles y militares, adelantándose al concepto de la OTAN denominado
Comprehensive
Approach
(Aproximación
Integral).
Esto
requiere
poner
en
convergencia las capacidades civiles con las militares desde el planeamiento hasta la
ejecución. Este es el reto al que ahora se enfrentan la UE. Las capacidades civiles ganan
en eficacia cuando actúan junto a las militares. Pero la clave del éxito está tenerlas
preparadas y entrenadas para actuar conjuntamente, algo que todavía requiere
importantes esfuerzos.
Las fuerzas de la Gendarmería Europea (Eurogendfor), cuerpo de seguridad constituido
por cinco países miembros de la UE que disponen de fuerzas policiales de carácter
militar
formado por: Guardia Civil (España), Gendarmería (Francia), Carabinieri
(Italia), Guardia Nacional Republicana (Portugal) y Real Marechussée (Holanda) a las
que se unió en 2008, la Gendarmería rumana, podría ser empleadas como parte de las
capacidades civiles de la UE.
4.2.
Relaciones OTAN – UE
Un principio básico es no duplicar esfuerzos en capacidades militares, que ya se están
realizando en la OTAN. Esto llevó a la UE y OTAN a firmar en marzo 2003 los
acuerdos Berlín Plus. Su aplicación permitió a la UE hacerse cargo de la operación
Concordia en Macedonia y de la Operación Althea en Bosnia- Herzegovina con medios
de la Alianza. Pero estas son, por el momento, las únicas operaciones de la UE que han
utilizado estos acuerdos, lo que resulta sumamente significativo. Y es que se requiere
negociar caso por caso, por lo que cualquier discrepancia de uno de sus 28 miembros de
la OTAN, es un obstáculo difícil e superar para que la UE reciba medios de la Alianza.
Esto nos lleva a considerar la necesidad de perfeccionar Berlín Plus para lograr una
mayor automatización en el préstamo de los medios de la OTAN a la UE o viceversa.
13
Esto no parece tarea sencilla con una Turquía que ve dificultarse sus aspiraciones de
formar parte de la UE y encuentra en este tipo de negociaciones una herramienta de
presión.
4.3.
Objetivo de Capacidades 2010
Debemos recordar que el Tratado establece que “Los Estados miembros pondrán a
disposición de la Unión, a efectos de la aplicación de la PCSD, capacidades civiles y
militares para Contribuir a los objetivos definidos por el Consejo”.
Los intereses industriales de cada país, las necesidades propias de las estrategias
nacionales de Defensa y la crisis económica han dificultado que las necesidades que en
su día fueron identificadas hayan podido ser cubiertas por los países miembros. El reto
al que ahora se enfrenta la UE es decidir si debería volver a identificar las necesidades
como ya hizo en 2003 o buscar otras formulas más realistas e imaginativas que ayuden a
resolver las carencias del Headline Goal Catalogue 2010.
4.4.
Los Battle Groups
La idea de la creación de estas unidades surgió tras el éxito de la Operación Artemis.
Para esa ocasión se creo una fuerza de 1800 hombres de diez países, mayoritariamente
franceses (1500), que fueron capaces de intervenir en menos de un mes desde la
aprobación de la Resolución 1484, el 15 de mayo de 2003, para intervenir en Bunia
(República Democrática del Congo). Las fuerzas desplegaron el 12 de junio y
estuvieron sobre el terreno hasta finales de agosto de 2003.
Los Battle Groups no han podido ser empleados nunca en estos años, lo que pone en
cuestión su utilidad. Por otro lado, estas unidades puestas a disposición de la Unión,
deberían ser certificadas como se hace con las NRF de la OTAN, para estar seguros de
que están en condiciones de ser desplegadas eficazmente. Todo esto plantea la
necesidad de redefinir cuando, como y en que condiciones deben ser utilizados los
Battle Groups para facilitar su empleo cuando sea necesario.
Sería interesante considerar la conveniencia de crear un centro de entrenamiento
común y unos criterios para certificar el funcionamiento de los Battle Groups teniendo
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en cuenta que la generación de fuerzas debería estar basada a partir de los medios que
están en permanencia, completándolos con las aportaciones de los países miembros y no
al contrario.
La UE requiere unas capacidades militares creíbles lo que exige medios a disposición de
la Unión y una voluntad inequívoca de ser empleados en determinadas condiciones.
4.5.
Financiación comunitaria de las operaciones de la UE
Es necesario mejorar los fondos comunitarios que costean las operaciones en el exterior,
para evitar que los países que más efectivos, sean además los que más gastos tienen y
evitar así que se establezcan obstáculos al empleo de los grupos de combate por razones
financieras. La Ministra de Defensa Carme Chacón indicó que “es necesario abordar
una mayor financiación común”.
Este es un tema a desarrollar en profundidad en el seno de la Unión, pero ya hay
precedentes como es la DECISIÓN 2008/975/PESC DEL CONSEJO 18/12/2008 por la
que se crea un mecanismo para administrar los costes comunes de las operaciones de la
Unión Europea (Mecanismo Athena Costes Comunes) según la cual los costes comunes
que se pagan con fondos comunitarios son:
-
Cuarteles generales, comunicaciones, transportes y viajes
-
Reconocimientos previos (transporte, alojamiento, intérpretes…)
-
Indemnizaciones, almacenajes, gastos bancarios y de auditorías, etc.
-
Gastos de evacuaciones médicas
Mientras que los demás costes son soportados por las naciones (NBC-Nation Borne
Costs).
4.6.
El planeamiento y la gestión de las operaciones de la UE
Las operaciones de la UE son el motor que impulsa la PESD, pero también son el
escaparate donde se manifiestan sus debilidades. Es necesario reforzar sus capacidades
civiles y militares y las estructuras que donde se elaboran y dirigen los planes
operativos, simplificando los sistemas de planeamiento, así como los de mando y
control. No olvidemos que actualmente en la UE hay 27 sistemas de mando y control y
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que operaciones como Atalanta deben utilizar las instalaciones de algún país miembro
ante la carencia de un Cuartel General operacional propio de la UE.
Aún asumiendo el principio de evitar la duplicidad de capacidades entre OTAN y UE es
evidente que la estrategia de la Unión se basa en la gestión de crisis para evitar que el
conflicto escale. Esto obliga a intervenir con gran rapidez al comienzo del conflicto lo
que requiere unas infraestructuras mínimas dependientes de la propia UE. Esto nos
llevaría a la necesidad de un Cuartel General de Operaciones de la UE (EU-OHQ)7 que
facilite el despliegue con rapidez y donde se integren la gestión de las capacidades
civiles y militares en la zona de operaciones.
4.7.
La enseñanza militar europea
Para poder trabajar en ambiente multinacional se requiere un único sistema de
planeamiento y una doctrina común, que muy bien podría ser la de la OTAN adaptada.
A este respecto sería conveniente la implantación de un “Sistema Erasmus” que permita
a los alumnos de las academias militares estudiar parte de su carrera en la academia
militar de otro país europeo, esto tendría grandes ventajas como es la del
perfeccionamiento de los idiomas al principio de la carrera militar, la exigencia de
programas compatibles que homologuen los estudios y el conocimiento mutuo para
trabajar en unidades multinacionales. Habría que estudiar la conveniencia de disponer
de una Escuela Militar Europea para oficiales.
4.8.
Los partenariados
En el informe liderado por los profesores Daniel Hamilton y Frances G. Burwell
titulado Shoulder to Shoulder: Forging a Strategic US-EU Alliance, se recogen 10
grandes iniciativas para configurar una nueva alianza estratégica entre EEUU y la UE.
Entre estas destacan, la adopción de una “cláusula de solidaridad trasatlántica” más
ambiciosa que la propia de la UE, que incluiría la coordinación operativa contra el
terrorismo, el establecimiento de una orden de detención trasatlántica, y el cierre del
centro de detención de Guantánamo y de la cárcel de Bagram, entre otros aspectos. Otra
de las iniciativas es la de hacer frente a los conflictos con más eficacia a través de la
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Ya en 2003, algunas naciones europeas propusieron la creación de un Cuartel General Permanente en
Tervuren (Bélgica) para la conducción de operaciones/misiones PESD. Esta propuesta ha sido siempre
rechazada por los países miembros de la UE que ven en la OTAN el instrumento principal y casi único
para la resolución de conflictos.
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coordinación. Una tercera iniciativa es la de forjar una asociación para la sostenibilidad
energética. Y también se propone redoblar los esfuerzos para detener la proliferación de
ADM. Este documento recientemente hecho público será un buen punto de partida para
explorar los intereses comunes a ambos lados del Atlántico.
Las relaciones UE –Rusia se han demostrado esenciales para la seguridad energética de
la Unión, por lo que esta relación tiene un interés estratégico especial. Pero igualmente
es necesario potenciar las asociaciones de la UE con China, India y con Brasil como
principales actores geopolíticos, sin olvidar una alianza con las NNUU, como
instrumento clave, que legitima las relaciones internacionales.
4.9.
Libro Blanco de la Seguridad Europea
Es necesario considerar la necesidad de elaborar un Libro Blanco de la Seguridad
Europea (LBSE), que partiendo del nivel de desarrollo de la PESD actual establezca
directrices políticas y marque el camino a seguir para lograr el objetivo que establece el
Tratado de Lisboa. De las directrices políticas que se establezcan en el libro blanco se
deberan deducir las estructuras necesarias y los programas políticos a desarrollar. Un
LBSE constituiría, entre otras cosas, un elemento clave, a nivel interno, para promover
una mayor conciencia de seguridad y defensa europea. Y, a nivel externo, para ayudar a
poner las bases de lo que sería un nuevo orden internacional de seguridad y defensa,
cimentado en asociaciones estratégicas eficaces de la UE con la OTAN y con la ONU,
en relación con el mantenimiento y consolidación de la paz
y estabilidad
internacionales.
A diferencia del Libro Blanco de la Seguridad Europea, la Estrategia Europea de
Seguridad (EES), identifica las amenazas y los riesgos a los que nos enfrentamos,
establece las líneas de acción para hacer frente a esas amenazas y protegernos de los
riesgos identificados. De la estrategia se deben deducir las capacidades civiles y
militares necesarias para poder llevar a cabo los planes estratégicos. En la estrategia se
deben establecer aspectos clave como el nivel de ambición de operaciones civiles y
militares.
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4.10.
Armonización de intereses nacionales y europeos
La UE adolece de una gran indefinición en su compromiso comunitario y esto se
traduce en una estrategia de seguridad muy ambigua.
Sin duda, uno de los grandes retos es armonizar intereses nacionales e intereses de la
Unión. Hasta ahora, se ha entendido que los intereses europeos eran la mera
yuxtaposición de los intereses nacionales. Esa simple adición ha podido servir durante
una época, que está tocando a su fin. Hay intereses europeos que no son los intereses de
la Unión y de su ciudadanía y que deben ser definidos.
5. CONCLUSIÓN
Para seguir avanzando es necesario recordar que la UE se basa en la competitividad,
pero a la vez en la cooperación y la solidaridad. Como diría Jaques Delors
"La
competencia que estimula, la cooperación que refuerza y la solidaridad que une".
El Tratado de Lisboa marca el objetivo y el camino a recorrer. Los nacionalismos
dirigidos por líderes con visión corta tienden a poner todas sus energías en resolver los
problemas del corto plazo, los auténticos líderes tienen visión lejana y orientan sus
esfuerzos a alcanzar los objetivos lejanos.
Como dijo el Presidente de la Comisión Europea Durao Barroso “no podemos esperar
milagros del Tratado de Lisboa, lo importante es la voluntad política”, pero además el
nuevo tratado consolidado resultado de modificar el de la Unión con el de Lisboa,
clarifica el ordenamiento jurídico y proporciona herramientas para lograr que la PESD
camine hacia una definición progresiva de una política de defensa común.
España, que cuenta con una de las sociedades más europeístas del continente, puede
jugar un papel muy relevante en este proceso de integración hacia una política común de
seguridad y defensa, para lo cual debe establecer su propia estrategia y actuar de forma
proactiva en todos los foros europeos.
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