Capítulo XVI El pensamiento administrativo norteamericano.

Capítulo XVI El pensamiento administrativo norteamericano.
El pensamiento administrativo norteamericano se desarrolla a decir del maestro Galindo Camacho en el
contexto de dos posiciones: la local y la extranjera. La primera deriva de la idiosincrasia y de la historia de los
norteamericanos dados a formular principios de carácter pragmático pero con inclinación a la creación de
teorías generales. En relación con la segunda, han mostrado históricamente la tendencia a recibir del exterior
las aportaciones importantes que van de acuerdo con su manera de pensar o representan una avanzada en
algunos aspectos del conocimiento, influenciada principalmente por el pensamiento alemán, francés y en
pequeña escala el español sobre la materia; siendo evidente la influencia de Lorenzo Von Stein y Carlos Juan
Bautista Bonnin.
En materia de Administración Pública los norteamericanos han mostrado resistencia a aceptarla como una
verdadera ciencia, por lo que en lugar de abordar los temas relativos a la Ciencia de la Administración Pública
se refieren propiamente a la realización de estudios de la misma, haciendo importantes aportaciones en
materia de administración privada y de las cuales derivan corrientes tales como el gerencialismo (el cual
pretende aplicar los criterios de la gerencia privada en las esferas de la Administración Pública) o el
conductismo (donde se busca aplicar el positivismo lógico tanto en la Administración Pública como en la
privada); ambas corrientes se unen en una tercera llamada “Teoría de las organizaciones” con pretensiones
similares al señalar que en el Estado y en la empresa privada se encuentran puntos comunes.
Los precursores del pensamiento administrativo norteamericano son Alejandro Hamilton, Jaime Madison, y
Juan Jay, los cuales en diversos artículos periodísticos (expuestos en una obra llamada “El Federalista”)
manifestaron la necesidad y conveniencia de que el Estado norteamericano se formara de acuerdo con las
bases propuestas por ellos. En dichos artículos se plasmó por primera vez la idea del Estado Federal que sirvió
de modelo a todos los países del mundo occidental que lo adoptaron.
Hamilton escribió lo relacionado con el Poder Ejecutivo, por lo cual debe pensarse que la teoría del poder
presidencial norteamericano es obra de su pensamiento, sostiene que el poder nacional corresponde al
gobierno federal y debe estar sobre el poder de los Estados miembros que forman la Federación, por eso se
considera que el pensamiento de Hamilton es la base de la concepción de la Administración Pública
Norteamericana. Hamilton consideraba que el titular del poder ejecutivo debía tener la facultad de nombrar y
remover libremente a los secretarios de despacho (aunque en la práctica la Constitución de los Estados Unidos
establece la aprobación del Senado para ciertos nombramientos llevados a cabo por el titular del Ejecutivo de
la Unión).
Jefferson, por su parte, representa la antítesis del pensamiento de Hamilton pues para él, el poder político lo
deben tener los Estados miembros de la Federación que deben subordinar a la Federación cuya administración
debe ser pequeña puesto que de otra manera se convertiría en una especie de despotismo. El sostiene que los
Condados o Distritos deben contar con los servicios de educación, comunicaciones, policía, paz, y justicia por
lo cual cada Distrito se convierte en una pequeña República en donde cada ciudadano se convierte en
miembro activo de la comunidad gobernante, ejerciendo en su persona gran parte de sus derechos y deberes.
16.1 Woodrow Wilson.
Wilson fue Presidente de los Estados Unidos de Norteamérica durante la segunda década del siglo XX.
Antes de esto, en 1886 elaboró un ensayo relativo a la Administración Pública denominado “Estudio de la
Administración” como una introducción para los estudios administrativos discutiendo la historia de la ciencia
de la administración, de las condiciones del estudio y de la necesidad en su país.
El autor sostiene que la Ciencia de la Administración es eminentemente práctica y que tiene una íntima
relación con la política ya que de ésta deriva la ciencia de la administración, siendo la parte operativa del
gobierno, es decir, la acción del ejecutivo. Para Wilson la Administración Pública es la ejecución detallada y
sistemática del derecho público.
El estudio de la Administración Pública debe comprender los tres puntos siguientes:
I.
Tomar en cuenta lo que otros han hecho en la misma línea, es decir, la historia del
estudio.
II.
Averiguar exactamente cuál es el objeto de estudio.
III.
Determinar cuáles son los mejores métodos para desarrollarlo y las concepciones
políticas más esclarecedoras de las cuales podemos proveernos para introducirnos en él.
La administración concebida por Wilson tiene puntos de coincidencia con la administración privada
y considera que tanto en una como en la otra se debe lograr que los actos de gobierno sean
mejores, se depure su organización y se cumplan los deberes de los funcionarios escrupulosamente
y de esta manera tanto la Administración Pública como la Privada cumplirán con sus objetivos.
Wilson afirma que la ciencia de la administración surgió de la ciencia de la policía como parte de las
ciencias camerales que es expresión del pensamiento administrativo del absolutismo europeo, por
lo que se atreve a sostener que los gobiernos más adelantados en la práctica administrativa son
hoy los que tuvieron gobernantes absolutistas pero iluminados con la idea de que los gobernantes
son propiamente los servidores de los gobernados. En esos gobiernos “la administración se ha
organizado para servir con la simplicidad y la efectividad propias de las iniciativas regidas por una
voluntad única”.
Con respecto al pensamiento de Montesquieu, relativo a la división de poderes, Wilson sostiene
que el francés no había dicho la última palabra sobre el tema y que, en consecuencia, el
funcionalismo de su sistema debía ser superado para mejorar los principios administrativos en los
que se basan la autoridad y las responsabilidades públicas.
Finalmente Wilson considera que el pueblo norteamericano, más que estudiar el arte de gobierno,
gobierna; es decir, más que reflexionar, actúa y es congruente con las ideas democráticas
americanas sostiene que “Es mejor ser poco entrenado y libre que servil y sistemático; sin embargo,
no hay negación en el hecho de que sería mejor ser ambos, libre de espíritu y expertos en la
práctica”.
16.2. Frederick Winslow Taylor
Su doctrina es aplicable fundamentalmente al campo de la Administración Privada. Su obra “Teoría sobre la
investigación científica privada“ (sometida a estudios de campo en diversas empresas e instituciones públicas
y privadas) se enfocó al estudio y conocimiento de un mejor uso de la mano de obra, de los materiales, de la
coordinación de esfuerzos, a la división del trabajo y especialización, a la planificación para obtener una mejor
productividad.
Encontramos especial énfasis en el tema relativo a los trabajadores para que fueran seleccionados
adecuadamente y se les proporcionaran los salarios adecuados y la preparación idónea para que pudieran
ofrecer un óptimo rendimiento en sus actividades.
Taylor proporciona una teoría cuyos cuatro principios básicos son los siguientes:
1) El establecimiento de una verdadera ciencia.
2) La selección científica del trabajador.
3) Su educación y formación científicas
4) La colaboración estrecha y amistosa entre la dirección y los trabajadores.
16.3. Francisco Goodnow.
Autor considerado para muchos como el fundador de la Administración Pública de Norteamérica,
profundamente influenciado por Lorenzo Von Stein, escribió varias obras entre las que destacan:
“Derecho Administrativo Comparado” la cual se refiere a los métodos de organización administrativa
adoptados en Estados Unidos, Inglaterra, Francia y Alemania y “Política y Administración”.
Para Goodnow, la administración es la actividad de los funcionarios ejecutivos del gobierno, siempre que
veamos al gobierno en acción estamos ante la administración (cuando fija y recauda contribuciones, cuando
disciplina a su ejército, investiga un delito, etcétera) a diferencia de cuando, por ejemplo, delibera o pronuncia
una sentencia judicial donde no existe un acto de administración.
Goodnow concibe a la Administración Pública bajo la base de la división tradicional de las funciones del Estado
pero influenciado por el pensamiento de Bonnin y Von Stein sostiene que la Administración Pública
comprende no sólo lo relativo a la acción ejecutiva del gobierno, sino también a la forma de organización
administrativa que abarca al titular del poder u órgano ejecutivo y a todos sus subordinados.
Sostiene que los métodos y las formas de la acción administrativa se llevan a cabo mediante la organización de
grandes empresas comerciales conocidas como empresas paraestatales, ya que por la importancia y
dimensión de los servicios que presta resulta difícil y problemático que puedan llevarla a cabo los particulares.
Respecto a las relaciones entre la administración y la iniciativa privada, existe un antagonismo que finalmente
se resuelve con la sumisión de los particulares a la Administración Pública, la cual puede inclusive, recurrir al
uso de la fuerza.
Considera que la Administración Publica podrá o no suministrar algunos servicios públicos pero siempre estará
obligada a vigilar el buen funcionamiento de los mismos.
Finalmente Goodnow objeta la teoría de la división de poderes expuesta por Montesquieu al afirmar que
contrariamente a lo que éste sostiene, solamente existen dos funciones estatales y no tres, pues la judicial no
es, a su parecer, una función independiente, sino que es una función de carácter ejecutivo; cabe señalar que
entre ambas ejecuciones existe una notable diferencia puesto que la ejecución de la voluntad del Estado por el
órgano judicial solamente se presenta cuando existe una controversia de derecho.
16.4 Guillermo Willoughby
Su obra denominada “Principios de la administración pública” (homónima de la obra escrita por Bonnin 100
años antes) fue utilizada como libro de texto en los Estados Unidos de Norteamérica, menciona que hasta
entonces el gobierno americano ha sido estudiado en relación con los derechos de los gobernados y se ha
descuidado hacerlo en relación a la organización del mismo que para él es distinta a la “acción ejecutiva del
gobierno”.
Sostiene que el sistema tradicional de división de poderes no garantiza que evite el abuso del poder y propone
una quíntuple división de funciones (a decir de Miguel Galindo Camacho, esta propuesta no tuvo mayor
trascendencia ni seguidores importantes al carecer de fundamento y argumentación razonada).
Considera que los funcionarios públicos deben ser tratados con más rigor a efecto de que rindan en la misma
forma que los servidores de la administración privada, advierte que existen dos motivos que explican el por
qué esto no sucede: el primero consiste en que los empleados de la Administración Pública laboran con base
en consideraciones políticas en tanto que en la empresas privadas lo hacen en función de su capacidad técnica
y en que en la iniciativa privada los empleados trabajan y son estimulados con incentivos en tanto, en la
Administración Pública los empleados no reciben ningún estímulo, por tanto en ésta predomina la ineficiencia
y el desperdicio.
16.5. ACTIVIDAD
Lea
el
artículo
“Estudio
de
la
administración”
de
Woodrow
Wilson
www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/1980/pr/pr26.pdf y conteste el cuestionario siguiente:
“EL ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN” WOODROW WILSON
1. ¿Cómo define Woodrow Wilson (WW) a la administración?
2. ¿Desde cuándo se empieza a escribir sobre administración?
3. ¿Qué temas trataban los escritores de política y por qué?
4. ¿Por qué debe haber una ciencia de la administración?
5. ¿En qué países surge y crece para WW la ciencia de la administración?
6. ¿Por qué la ciencia de la Administración Pública primero se desarrolló en Europa y posteriormente en
Inglaterra o Estados Unidos?
7. ¿Cuáles son según WW los tres períodos de crecimiento por los cuales han pasado los gobiernos?
8. ¿Cuáles son, para WW, los gobiernos que se encuentran en la vanguardia de la práctica administrativa?
9. ¿Por qué sostiene WW que es más difícil organizar la administración para la democracia que para la
monarquía?
10. ¿Cómo distingue WW la política de la Administración Publica?
11. ¿Por qué es importante para el desarrollo de la administración conocer otros sistemas de estudio de la
Administración Pública?