Antecedentes para discutir el problema de lo público

FUNDACIÓN NODO XXI
Antecedentes para discutir el problema
de lo público en la reforma educacional
Víctor Orellana Calderón
Junio de 2014
Índice
Introducción.......................................................................................................................................3
Las raíces históricas de la tensión entre lo público y lo privado.........................................................8
La formulación neoliberal original y la adaptación chilena..............................................................14
Antecedentes inmediatos del debate actual sobre la reforma ........................................................17
La desmercantlización de mercado.................................................................................................22
Referencias.......................................................................................................................................25
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Introducción
El gobierno ha planteado una reforma que acabe con el mercado en la educación, haciéndose
cargo -al menos en el discurso- de los planteamientos del movimiento estudiantl desde 2006 y
2011 ampliamente apoyados por la ciudadanía.
Pero la reforma educacional en curso ha sido objeto de múltples crítcas. La amplitud y diversidad
de ellas pone en duda la capacidad del gobierno de proponer una reforma socialmente legítma.
Para sectores conservadores, la reforma pone en peligro el principio de libertad educacional,
puesto que cambia las reglas de operación imperantes hasta hoy para los proveedores. Y para los
estudiantes y en general el mundo educacional, la reforma planteada no logra hacerse cargo de
sus banderas de lucha de estos años.
Esta últma polémica, si bien ha tenido una menor relevancia mediátca, expresa la divergencia de
las fuerzas sociales, polítcas y culturales que apoyaron el movimiento de 2011.
El presente informe analiza los principios polítcos e ideológicos de ambos planteamientos en un
sentdo histórico, e intenta delimitar los disensos verdaderos entre ambas posturas.
Se argumenta que la diferencia se presenta en el alcance que el fnanciamiento y la regulación que
el Estado impone a los proveedores privados realizan la construcción de una educación más
pública; o bien, se acercan a un ideal democrátco de educación y contribuyen a mejorarla. De esta
tensión general, y planteada así en términos abstractos, se pueden derivar una serie de
implicancias, así como también rastrear sus orígenes polítcos, históricos e ideológicos. Se trata,
como resulta evidente a estas alturas, de algo que trasciende lo propiamente educatvo, y que
para ser comprendido necesita situarse en un contexto.
El contexto inmediato de la reforma acometda por el gobierno es el imperio sin contrapeso en
nuestro país de la tendencia neoliberal de privatzar espacios de la sociedad habitualmente
considerados públicos, de tal modo de legitmar su ingreso a relaciones sociales capitalistas, o
bien, de restringir en ellos la acción pública como proveedora. Incluso la CEPAL ha denominado a
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la experiencia chilena como de “neoliberalismo avanzado” producto del profundo grado de avance
de esta lógica.
Espacios considerados parte de la democracia, y las relaciones sociales que se daban en ellos, son
traspasados a los privados. Preocupaciones de todos en cuanto ciudadanos, como ocurre en los
países del Bienestar, son en Chile tras las reformas neoliberales preocupaciones y
responsabilidades individuales, cuya realización da lugar a mercados (subsidiados o no).
En Chile esta tendencia fue extrema. Como se sabe, la gestón de los gobiernos concertacionistas
no fracasó en cambiarla, sino que la profundizó. Más aún, la proyectó simbólicamente con retórica
socialdemócrata en la medida que dichos mercados se hacían más regulados y subsidiados.
Lo que se ha denominado “malestar social” se incubó ante las consecuencias del neoliberalismo
chileno: una radical desigualdad, generada por la concentración de la riqueza -en lugar de la
marginalidad característca de los países latnoamericanos-; a su vez, una avanzada privatzación y
mercantlización de las condiciones de vida, dado el carácter subsidiario de la acción estatal.
Ambas cuestones sumadas volvieron precaria la inserción de amplias capas sociales a los procesos
de modernización, incluidos los sectores medios. De ahí que el malestar se concentre en ellos,
pues allí se da con más energía lo que la sociología denominara “inconsistencias de status”, esto
es, distancia entre las promesas socialmente aceptadas en tales segmentos respecto de las
capacidades reales del modelo de satsfacerlas.
A medida que la desigualdad se tornó problemátca, pues ponía en cuestón la legitmidad de la
distribución de la riqueza, la polítca chilena intentó varias reformas en el plano educacional con
tal de presentar nuestra educación como una legítma palanca de movilidad social y distribuidor
democrátco de oportunidades sociales.
De esta manera la educación terminó transformándose en la única posibilidad de una justfcación
racional de la desigualdad, ante la ausencia de derechos sociales universales, la baja general de los
salarios del trabajo no califcado, y la concentración de la economía con su consabido efecto en los
emprendimientos de pequeña escala (Ruiz Encina, 2012). Es decir, como una forma justa y
meritocrátca de ubicar a los sujetos en la estructura ocupacional, dependiendo de ella -y no de
“derechos” provistos por el Estado- todo el bienestar.
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Cuando el movimiento social pone en evidencia los défcits democrátcos y educacionales de
nuestro sistema educacional, entonces, no sólo golpea un ámbito determinante en el proyecto de
cualquier sociedad, como es la educación, sino lo que la misma polítca había presentado como
aquello que la torna igualitaria. El reclamo educacional, así, pone la duda razonable sobre le
estructura general del poder en una sociedad desartculada y atomizada, desnudando la
concentración de la riqueza y la precarización general de la vida como la imposición de un poder
arbitrario -cuya raíz proviene fnalmente del golpe de Estado y el proyecto de sociedad construido
desde entonces- que coloniza la esfera polítca y se presume democrátco sólo en su apariencia.
La necesidad de una reforma educacional, entonces, se torna relevante no sólo desde el discurso
educacionalista, de la productvidad –vinculada al capital humano- o de la incorporación a la
sociedad del conocimiento. Es fundamentalmente una cuestón polítca. Del cuestonamiento a la
distribución del ingreso sigue, como es lógico, el cuestonamiento a las insttuciones polítcas que
la hacen posible, de su incompatbilidad con el ideal democrátco, y su colonización por los
intereses económicos. En una frase, la reforma educacional se transforma en el gran imposible de
la polítca de la transición, puesto que la desnuda como prolongación del proyecto dictatorial, al
mismo tempo que para sobrevivir le urge impulsarla.
En otra ocasión la Fundación Nodo XXI analizó estos intentos de reforma o cambios parciales hasta
aquí acometdos, estableciendo que en todos ellos primó un abordaje subsidiario; a saber, que no
modifcaron esencialmente el rol y carácter del Estado en la labor educatva que fuera fjado por la
dictadura. La educación permanece siendo un bien de responsabilidad individual,
correspondiéndole al Estado principalmente su regulación y fnanciamiento.
A pesar de la propaganda mediátca, la concepción neoliberal de la educación ha sufrido
retrocesos en el campo internacional (Bonal & Verger, 2012). Que en Chile sobreviva con retórica
de centro-izquierda ya no tene que ver con el peso polítco de la derecha –en su peor momento
en décadas- o la infuencia de organismos internacionales –hoy de vuelta al bienestar más clásico-,
como podría haberse argumentado en los ochenta y noventa, sino con la determinación polítca
de sectores dominantes de la Concertación, cuyo empecinamiento con el neoliberalismo ha
llevado al país a la comentada desigualdad, al aislacionismo en el propio contnente, y a un
peligroso défcit de legitmidad de las insttuciones democrátcas.
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El nuevo gobierno, en el papel, representa un reacomodo interno en la coalición dominante, tras
el cual los sectores crítcos ganarían preeminencia sobre los conservadores. Por lo mismo, hoy se
habla de cambiar este modelo, y de resituar el concepto de lo público para que guíe una reforma a
la educación en general.
No obstante, este escenario ha ocurrido otras veces. El inicio de los gobiernos socialistas de la
transición (el de Ricardo Lagos y luego de Bachelet) ha traído como marca discursiva este giro, de
una hegemonía no-demócratacristana en la coalición. Aunque hoy parezca irónico, la reforma del
Crédito Privado con Garanta Estatal -para muchos el gatllante del malestar social expresado en
2011- fue presentada bajo tales códigos. Lo mismo ocurrió con una serie de iniciatvas que hoy son
cuestonadas (el “nueva consttución” de Lagos, el Transantago, el Royalty, etc.).
La presencia en el escenario público de fuerzas sociales organizadas, que han sorteado los
esfuerzos desde la polítca encaminados a contenerlas y neutralizarlas, vuelve difcil repetr la
manipulación de los contenidos progresistas de parte de los promotores del neoliberalismo. Ha
surgido una nueva voz en la restringida esfera pública, que aún con difcultades, plantea su propia
visión sobre estas cuestones y es capaz, hasta ahora, de vetar un nuevo cierre elitario como el
ocurrido en 2008.
La polémica actual está atravesada de confusiones. Ellas no provienen, en varios casos, de una
voluntad manifesta de manipulación, que asume como inevitables las inconsistencias lógicas y
apuesta a la producción de “ideología” -en el sentdo más puro del término- que haga pasar el
neoliberalismo como centro-izquierda; sino de sectores que, con una genuina voluntad de cambio,
han naturalizado el orden neoliberal. Que lo ponen más allá de un orden histórico y lo sacralizan
como la única forma posible de relación entre Estado, economía y sociedad. Y por lo mismo, que
insufan nuevas fuentes de legitmidad a la estructura actual de poder de la sociedad chilena,
inviabilizando una ampliación del carácter social de la polítca.
En el actual escenario las diferencias en este tema aparecen bajo la apariencia de diferencias de
opinión, no de intereses. En la medida que la polítca rechaza la expresión de distntos intereses
sociales como fuente legítma de divergencia, una opción sobre lo público aparece como una pura
cuestón conceptual o valórica que asumen los individuos. La discusión, entonces, se centra en la
adecuación lógica de un concepto a valores que se presumen compartdos. Dada la
tecnocratzación de este tpo de debates, asumen un cariz exclusivamente intelectual o
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académico. En realidad, tras estas cuestones, se intenta argumentar, hay intereses sociales
contrapuestos.
La discusión sobre lo público está metda justo al medio de este dilema. Qué es público y qué no lo
es; cómo la educación se hace más pública; qué compatbiliza la acción de los privados y el interés
público; todas estas cuestones se discuten hoy en Chile a propósito de la reforma educacional, y
en tal pugna se enfrenta entonces, al menos en lo inmediato, los intentos regresivos y progresivos
de transformación.
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Las raíces históricas de la tensión entre lo público y lo privado
Desde el punto de vista de quienes ven en la transición y la obra de la dictadura el secreto del
éxito chileno, se planteará siempre un concepto de lo público que no involucre una refundación
respecto de lo impulsado en los ochenta. Este ejercicio es en sí complejo, justamente porque la
dictadura eliminó la misma idea de lo público que imperó en el siglo XX en la forma del Estado
subsidiario que construyó (Orellana & Bellei, 2012).
Necesariamente este punto de partda obliga a presentar la acción de un privado como pública, lo
que lleva a discutr en qué condiciones una determinada organización de propiedad privada puede
ser considerada con efectos, consecuencias o fnes públicos. En esta misma línea, la provisión
directa del servicio educacional -o de cualquier otro- por parte del Estado se concibe entonces
como “subsistema”, y por lo mismo como discusión de parcialidad y no de totalidad. La discusión
de totalidad es asumida como “reglas del juego”, no desde el punto de vista de un actor polítco o
público.
Esta tensión, puesta de este modo por un proceso histórico y polítco, aparece ante los sujetos
como un problema de defnición conceptual, tanto de roles de privados como de alcances del
“subsistema” estatal.
Naturalmente el problema excede al campo meramente conceptual, y engloba el mismo escenario
histórico y polítco. La única manera de entrar con claridad sustantva al problema de lo público es
hacerlo en un sentdo histórico, lo que nos permite entender la tensión público-privado como
relaciones de fuerzas entre distntos actores, históricamente creadas, no por cómo se nos
presentan en los discursos o los conceptos puros.
a) El mercado como orden público: el relato del liberalismo económico
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En el inicio del capitalismo, el mercado fue presentado como una expansión de lo público puesto
que se concurría a él fuera de las estructuras de parentesco y fuera de los privilegios de raza, piel,
sexo, etc.
Naturalmente en el mercado concurren los privados y propiedad privada. No se dice que el
mercado genere propiedad pública sino que expande la experiencia de lo público. Esto porque las
formas de diferenciación que ocurren en él son -supuestamente- meritocrátcas, y por lo mismo,
más modernas y racionales que aquellas defnidas por otro tpo de consideraciones, las llamadas
“adscriptvas”, imposibles de ser modifcadas por la acción de los sujetos.
El efecto de las relaciones sociales capitalistas, puestas de este modo, es que diluyen las formas de
diferenciación social -y con ellas, las normas y cultura que le eran consustanciales- instalando
relaciones sociales seculares, racionales y que se basan en el principio de igualdad jurídica formal
de los sujetos.
La realidad que emerge de estas interacciones se asume como “espacio público”, opuesto a lo
familiar-íntmo y también a lo tradicional, donde todo está preestablecido. Los sujetos son los que
construyen esta historia, derivada de los resultados de su competencia en sucesivas iteraciones.
Aunque tales resultados no son conscientemente buscados, producen un efecto público si las
reglas del juego están bien hechas e impiden la reproducción de desigualdades ilegítmas e
irracionales; lo que Adam Smith llamaba “mano invisible” o Pareto el “óptmo social”.
La sociología interpreta este proceso como parte de la secularización de la vida consustancial a la
modernidad. Tiene que ver con el sentdo progresivo de las burguesías entonces, que abren el
mundo a nuevos horizontes y experiencias comunes, y derrotan las formas de jerarquización social
previas, sobre todo, deslegitman sus modos de dominio.
Aunque el Estado aparece como reverso del mercado, el contenido de lo público puede ser
argumentado tanto desde el mercado –esfera pública- como desde el Estado –propiedad pública-.
De ahí que la penetración del mercado en esferas sociales organizadas por otros dispositvos de
coordinación aparezca como un avance democrátco. En especial la producción material y la
provisión de servicios. Es lo que el derecho distngue como orden civil, que regula el mercado, y
orden polítco, que regula el Estado (derecho público).
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La primacía de esta explicación sobre lo público se vincula siempre con la hegemonía del
capitalismo clásico, es decir, con la ausencia de los pactos sociales que van a marcar su desarrollo
en el siglo XX. Está en el eje del liberalismo económico clásico y neoclásico.
Hay que considerar que esta forma de abordar el problema nunca se aplicó a la educación, que se
pensaba siempre parte de la esfera estatal (organizada entonces por el derecho público, no civil),
pública en un sentdo que era inseparable de la construcción del Estado moderno. Por eso hoy
este relato no se aplica a la educación desde la propiedad pública de los establecimientos, sino de
sus efectos o bienes producidos.
En el ocaso del liberalismo económico clásico, y sobre todo tras la “cuestón social”, el mercado
fue critcado en su capacidad de producir un orden social justo. Tras tensos procesos sociales y
polítcos, que involucraron dos guerras mundiales y varias revoluciones, la salida en occidente a
esta crisis de dominación fue la construcción de amplios pactos sociales que sirvieran de apoyo y
sustentación para nuevas estrategias de desarrollo capitalista.
b) Lo público como opuesto al mercado: el relato del liberalismo polítco y la
socialdemocracia
Los pactos sociales justamente van a desconfar de la idea del mercado como productor de
publicidad. Como bien recoge Esping-Andersen (1993), la producción de publicidad, lo público,
queda íntmamente enlazado con la idea de “desmercantlizar”. Se asume que el mercado
reproduce las desigualdades, siendo necesario entonces para construir la igualdad no sólo la
cesión formal de derechos polítcos a los ciudadanos, sino la concreción de derechos sociales. Si
bien no siempre estos derechos sociales eran provistos por el Estado –hay distntas variantes
históricas del bienestar-, sí ocurría de este modo la mayoría de las veces, sobre todo en Europa
central y en los países nórdicos. Y en todos ellos, se trataba de formas de bienestar que estaban
por fuera de los mercados y por lo mismo asumían otros modos de racionalidad, organizándose
según el derecho público y no el civil.
Polanyi, uno de los principales historiadores del capitalismo, ilustra a estos efectos una suerte de
juego pendular del capitalismo, que va desde la extensión de las relaciones sociales capitalistas a
amplias esferas sociales, característca de sus épocas de ascenso y ausencia de pactos sociales,
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hasta la restricción de ellas, propia de pactos sociales que “envuelven” la acción económica en una
serie de constricciones que garantcen la reciprocidad y la redistribución, principios económicos
vinculados -para la antropología clásica- con nuestra condición humana, y que el capitalismo
sistemátcamente erosiona.
El liberalismo polítco arendtano había planteado ya con anterioridad lo incompatble de lo
público con la acción económica. La acción pública tenía que ver con la actuación colectva
consciente sobre los fnes de la comunidad, mientras que la acción económica estaba atrapada –
como esfuerzo consciente- en el horizonte de lo privado; de ahí la compatbilidad de la propiedad
privada con las estructuras de parentesco, expresadas de manera nítda en la insttución de la
herencia.
Este concepto de lo público no implica la desaparición de las singularidades -justamente Arendt
reclama contra el totalitarismo-; ella misma defende su sentdo “plural”, como deliberación de los
distntos y artculación común. La imagen máxima de la acción pública es en este caso la fundación
de la ciudad -aquello que los partculares no pueden hacer por defnición-, siendo la educación
parte de esta vida en comunidad (Arendt, 1997).
Esta defnición tene ecos kantanos, puesto que el elemento clave que concurre en ella es la
conciencia -y por lo mismo posibilidad de racionalización- de la acción pública; el debate entre
partculares es racional y asume un carácter deliberatvo.
Para la socialdemocracia, la clave es la restricción de espacios sociales donde es legítmo el
capitalismo. La educación entonces es resignifcada como un lugar de integración social. La esfera
pública es el reverso del mercado, y su expansión implica por lo mismo el camino a un orden social
postcapitalista. La gradualidad de tal avance y la expansión y fortalecimiento de las insttuciones
democrátcas liberales se elabora incluso, en algunos casos, como una estrategia polítca de
superación del capitalismo.
Para ambas tradiciones -liberalismo polítco y socialdemocracia- el orden de lo público se ubica por
fuera del mercado y la acción de los privados. Esto lejos de ser un puro problema conceptual, se
ancla en el carácter social de la polítca, en los entendimientos suscritos por diversas fuerzas
sociales.
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Una formulación más reciente es la de Habermas, que distngue entre formas de acción
instrumental, con su consustancial racionalización medios-fnes, sistemas de integración de aquel
tpo (como el poder y el dinero, por ejemplo) y formas de acción comunicatva, de las cuales
emerge otra forma de racionalidad y se ancla la esfera pública deliberatva. La democracia, y por lo
mismo el orden de lo público, está necesariamente vinculada a interacciones de tpo comunicatvo
que dan lugar a acuerdos comunes que luego se ponen en práctca conscientemente en la
dirección de la comunidad polítca. En la lógica de Polanyi, la acción comunicatva, cuyos sentdos
se sedimentan en lo que Habermas denomina “mundo de la vida”, consttuye una suerte de base
normatva necesaria para la incrustación de la acción instrumental, que se defne no como la
búsqueda del lucro, sino como una actvidad gobernada por la racionalidad formal, susceptble de
cálculo y de racionalización y por lo mismo de concreción de sus objetvos bajo la dicotomía
éxito/resultado. Puesto de este modo, el orden de lo público es el acuerdo deliberatvo de la
sociedad sobre el cual se incrusta la acción instrumental como mecanismo de integración (el poder
y el dinero, por ejemplo). De ahí que no sea posible derivar publicidad de las formas de acción
instrumental, ni mucho menos acuerdos sociales ni un orden justo o legítmo. El problema de la
educación, entonces, es que si se desplaza a la esfera sistémica o instrumental, no sólo pierde su
sentdo como construcción de consenso, sino que la sociedad se proyecta sin tal espacio. Es esto lo
que para Habermas consttuye el problema de la modernidad tardía: la colonización sistémica
sobre el “mundo de la vida”, que deja a la sociedad sin capacidad de darse una dirección
consciente, y por lo mismo, sin posibilidad de legitmar su marcha o controlarla.
Así, para la tradición occidental en un sentdo histórico, hay una relación entre el mercado como
espacio público bajo la hegemonía burguesa, cuya apertura del mundo, por ponerlo en términos
genéricos, es relevante en la medida que seculariza formas de vida tradicionales; y de la
concreción de pactos sociales, que implican el ingreso a la esfera polítca de amplias capas
sociales, con la desmercantlización de los derechos sociales y la concepción de la publicidad como
acción ciudadana o comunicatva. Los fnes de la comunidad y la acción colectva se defnen
racionalmente y tras un acuerdo deliberatvo; es aquello lo que brinda legitmidad al orden
contemporáneo, y por lo mismo, resulta incompatble con la expansión de los mercados.
Ambas formas de plantear lo público pueden ser lógicamente sufcientes; es decir, adecuarse a
determinados conceptos. Ninguna de ellas, en estricto rigor, es “ideológica”, al menos en el
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sentdo puro del término. El problema aparece cuando con el lenguaje de una se pretenden
obtener las consecuencias de la segunda.
c) La especifcidad de América Latna: el capitalismo impulsado por el Estado
En América Latna esta "publicidad" emergente del capitalismo no aparece desde la economía o la
sociedad civil impulsada por una burguesía. El grueso de la sociología y la economía polítca
latnoamericana, durante todo el siglo XX, refexionan sobre la incapacidad de las élites y la
oligarquía criollas de llevar adelante un salto modernizador (Cardoso & Faleto, 1975).
Tras la crisis de la sociedad liberal emergen formas de pacto social que dan lugar a lo que se
denomina “Estado de Compromiso”. De acuerdo a distntas variantes nacionales, sectores medios,
obreros y populares impulsan en pacto con la oligarquía formas limitadas de desarrollo capitalista
desde el mismo Estado. Por eso el Estado creó las empresas "públicas", que lo eran en una doble
dimensión, porque eran estatales, es decir, regidas por el derecho público, y también porque eran
modernizantes, léase, con efectos públicos respecto a las formas tradicionales de producción (la
hacienda). La sociología de los años cincuenta pensó que la expansión del sector moderno de la
economía y la sociedad, dinamizados por el Estado, harían crecer el espacio público como esfera
deliberatva y de legitmidad de nuestras sociedades.
Para la tradición latnoamericana, y en especial para la chilena, lo estatal coincide con lo público en
el siglo XX en su doble acepción, como propiedad pública, y como aquello que consttuye lo
público en tanto esfera deliberatva y de dirección consciente de una sociedad. En rigor, no había
esfera de lo público ni insttuciones públicas creadas en el “mercado”.
Esto tene especial relevancia en la idea de Universidad. La idea de Universidad como formación
del conocimiento especializado se remonta a la edad media. La modernidad transó con esta idea
de Universidad modifcándola. Como recoge la literatura, esto obligó a las disciplinas a hacerse
cargo de la formación profesional en un sentdo moderno, a cierta burocratzación y
racionalización de dicha labor, y a su sometmiento a la autoridad pública, que resignifcó sus
certfcaciones bajo una lógica meritocrátca. Es decir, les dio un fundamento racional y las
desprendió -siempre con ciertos límites- de sus lógicas oligárquicas y monástcas.
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En América Latna la Universidad Moderna es al mismo tempo pública, es la gran Universidad
Nacional. Similar a como ocurre con la Europa contnental, donde los procesos de modernización
de la Universidad coinciden con la fundación de insttuciones estatales. En los países anglosajones
las universidades pre-seculares se yuxtaponen con las modernas, dando lugar a sistemas duales.
Aquello explica la tensión entre Oxford y la Universidad de Londres, por ejemplo, o en Estados
Unidos entre Harvard y California. Mientras las primeras son aún espacio de reproducción elitaria,
las segundas incorporaron nuevos sectores, siendo en parte responsables de la creación de una
nueva clase media, la característca del siglo XX.
La formulación neoliberal original y la adaptación chilena
Como se ha desarrollado en otro trabajo (Orellana & Bellei, 2012), la formulación neoliberal
original es crítca de los pactos sociales en un sentdo global. Uno de sus aspectos centrales es
poner en evidencia las limitaciones de la expansión estatal de "lo público", cuestones que ya
habían planteado antes autores vinculados a la izquierda como Bourdieu (Bourdieu & Passeron,
2009). Básicamente, los neoliberales hicieron dos crítcas a los regímenes emergentes a partr de
pactos sociales: una técnica, y una polítca. Lo estatal como expansión de lo público negó la
libertad de los individuos en tanto imponía una visión única de las cosas -la del Estado-, y
técnicamente, no era efciente.
La educación superior en Chile, por ejemplo, siempre fue elitaria, y los procesos de expansión de la
matrícula escolar, aunque acelerados en los sesenta, nunca llegaron a ser universales (MINEDUC,
1997).
Los neoliberales plantearon que la educación pública del siglo XX en Chile no era en realidad
pública, sino privada; era una transferencia directa de capital humano a las capas más altas. Es la
crítca a la regresividad del gasto social que formularon los fundadores del Estado subsidiario. Ellos
se apropiaron del pensamiento capitalista original y su aplicación al problema educacional –
expresado en la teoría del capital humano-, y recuperaron esta idea que lo público emerge de la
iteración de las conductas racionales de los privados, no de la esfera pública entendida como
dirección consciente de la sociedad o la comunidad polítca. El rol del Estado es regular y/o apoyar
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a los privados, la mera idea de educación pública es suprimida en su acepción socialdemócrata o
liberal clásica, y es reemplazada por el subsidio o la provisión focalizada a los individuos.
La formulación neoliberal original está estrechamente vinculada, entonces, a la mercantlización
de la educación, lo que presupone el imperio en ella de las formas de racionalización y
optmización propias de cualquier mercado, lo que –para los ideólogos originales del paradigma- la
llevaría a su superación técnica respecto de la provisión estatal, organizada por una voluntad
única.
No obstante, el neoliberalismo es sólo una parte del esfuerzo de síntesis llevado adelante por el
régimen militar en los años ochenta. La dictadura militar no fue puramente neoliberal, en el
sentdo que concibiera rol de los privados como mercado racional y moderno. Fue, como se sabe,
una alianza no exenta de tensiones entre los neoliberales y representantes del pensamiento
oligárquico tradicional, donde se encuentra la visión de la Iglesia y su concepción del Estado
subsidiario, con importantes ecos del franquismo español. Lo que ocurrió en educación con las
reformas impulsadas entonces, y en múltples planos, fue un retroceso de los procesos de
modernización y secularización que habían sido impulsados durante el siglo XX, aquellos que se
hicieron cargo de la ausencia de una burguesía moderna, y por lo mismo, que se habían propuesto
superar el “atraso” de las formas de vida tradicional y las ideologías sacras y pre modernas
asociadas a ellas.
La educación deja de ser pública en una doble acepción: pasa del derecho público al derecho civil,
y además, pierde su sentdo laico y propiamente “público”, y se subsume en el campo de
responsabilidad de la familia.
De este modo la apelación a los privados no sólo tene el sentdo fundacional neoliberal, sino
también el clásico y tradicional oligárquico, refractario de la modernidad.
Los resultados de este modelo son conocidos por el país: muchos de estos actores privados se
comportaron a propósito de la educación con una impronta similar a la oligarquía; esto es,
rentaron dineros fáciles asegurados por el Estado -no provenientes de la agregación de valor y por
lo mismo sin depender de ni determinarse por la calidad de su oferta- y utlizaron la educación
como cierre social y aseguramiento de su interés ideológico en el conjunto de la sociedad,
promoviendo interesadamente la segregación. Tal como la forma económico-social de la hacienda,
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que explotaban no con racionalidad económica sino afán puramente lucratvo y sentdo de control
polítco.
De este modo, la forma en que el discurso neoliberal se presenta hoy es como imperatvo estatal
para proscribir en los proveedores esta conducta rentsta o pre-moderna, con ecos de
comportamiento oligárquico; léase, para recuperar el hálito inicial del pensamiento neoliberal de
recuperación capitalista. Esto se organiza en dos grandes ejes: uno técnico, donde se
insttucionaliza la preocupación por la calidad, y uno valórico, que tene que ver con la
meritocracia. La suma de ambos otorga el sentdo público a su conducta, pero no en su acepción
de desmercantlización, sino en la primera de las expuestas, en su sentdo propiamente capitalista.
Es aquí donde se insiste, con razón, que lo público no coincide con lo estatal, y que es compatble
con la propiedad privada. Pero se trata ya no de liberalismo polítco o socialdemocracia, sino de
liberalismo económico. Justamente, de neoliberalismo.
El supuesto es promover desde el Estado subsidiario polítcas para que los proveedores no renten
y compitan de verdad, comportándose genuinamente como sujetos racionales, que “agreguen
valor” (se dice explícitamente así en la discusión hoy) y respeten los mínimos valóricos de la
sociedad contemporánea, asociados con la meritocracia; y de esa interacción entre estos privados,
surja la “publicidad” de la educación (o de otras esferas sociales).
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Antecedentes inmediatos del debate actual sobre la reforma
Por las condiciones históricas de la sociedad chilena, el denominado “centro polítco” -artculado
por la DC- para ser mayoritario ha debido aliarse con los partdos clásicos de la izquierda del siglo
XX, primero el socialista, y luego el comunista. Sólo así ha sido posible construir una mayoría
electoral y polítca legítma de gestón del neoliberalismo, lo que ha obligado a una suerte de
síntesis discursiva entre la herencia del liberalismo polítco, socialcristana y socialdemócrata para
adecuarse a las pautas neoliberales y neoconservadores.
Desde los noventa la Concertación ha insistdo en un programa de ajustes educacionales cuyo
sentdo sustantvo es racionalizar la conducta de los proveedores educatvos de tal modo que
realicen fnes públicos. Esto ha tenido diversas interpretaciones o formas de divulgación, desde
lenguajes socialcristanos, neoliberales, tecnócratas, socialdemócratas o liberales.
El contenido de esta suerte de “manual invisible” según Salazar y Leihy, no puede derivarse, la
mayoría de las veces, en un sentdo explícito a partr de las polítcas. Señalan:
…la evolución de las polítcas de educación superior 1 en Chile se parece mucho a un manual
invisible, esto es, a un compendio de orientaciones sucesivas que no son plenamente
concordantes ni al cual podemos acceder íntegramente de manera directa. Para
1 El texto citado es sobre educación superior, pero sus formulaciones valen también para la educación
escolar.
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comprender cómo ha guiado la acción pública, el manual invisible necesita ser reconstruido
a través de la interpretación. Es interesante notar, también, que su invisibilidad se ve
reforzada como resultado de la conjunción de tres circunstancias.
Por una parte, es cierto que todas las grandes transformaciones ocurridas entre 1980 y
2010 están estrechamente vinculadas al desarrollo de nuevas polítcas. No obstante, los
distntos instrumentos de polítca han sido parcos para explicar sus objetvos y para guiar su
posterior implementación. Las declaraciones de polítca tampoco abundan en la educación
superior chilena de este periodo (Salazar & Leihy, 2013, p 8).
Esto porque los principios a los que aluden dichas polítcas obedecen a los principios clásicos de las
orientaciones ideológicas arriba descritas; cuando el neoliberalismo se expresa directamente a
partr de su propio cuerpo teórico o lenguaje, se asemeja demasiado al que formula la derecha
polítca ofcial.
El grado más alto de elaboración de un contenido neoliberal en lenguaje socialdemócrata a
efectos de la educación es el de J. J. Brunner. Si bien su carácter neoliberal no es polémico en la
actualidad -dado el golpe de realidad de los movimientos de 2006 y 2011- no estaba claro ni era
consenso hasta hace poco.
Por ejemplo, para justfcar el rol subsidiario del Estado en general, Brunner señala:
“…el Estado emerge en las nuevas condiciones como el único órgano potencialmente capaz
de proveer conducción estratégica a la sociedad. De erigirse, se podría decir, en el
“intelectual orgánico” del mercado, para complementar y aprovechar la capacidad
innovadora de éste que un día llevó a Marx a admirar su capacidad de producir obras muy
superiores a las pirámides de Egipto, los acueductos romanos y las catedrales gótcas”
(Brunner, n.d., p 25).
Y en educación, en especial, propone:
“Mientras los arreglos fundamentales de su sistema están ya consolidados –en torno a la
intensa competencia entre múltples insttuciones de diversa naturaleza y con funciones
diferenciadas- hay, sin embargo, un amplio espacio para mejorar su desempeño.
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La propuesta de una nueva polítca esbozada al fnal de este Informe (Parte IV) busca,
precisamente, estmular a las insttuciones, y al sistema
en su conjunto, a elevar su
desempeño en términos de calidad, equidad, efciencia y adaptación a los desafos del
desarrollo nacional” (Brunner et al., 2005, p 7).
Como se desprende de ambas referencias, lo que ocurre es la naturalización del modelo
subsidiario y neoliberal como un espacio “consolidado”, y luego, el rol del Estado como una
dirección estratégica que propugne un aprovechamiento racional de las capacidades del mercado,
incrementando sus desempeños, mejorando su equidad y enrielándolo con el desarrollo nacional.
La invocación a Gramsci y Marx en este sentdo es, como resulta lógico, puramente retórica más
que sociológica. Es de este modo cómo conceptos clásicos como “libertad de enseñanza” se
transforma en “libertad de empresa”; y “autonomía universitaria” se reconceptualiza como
legitmidad de la propiedad privada.
En el apartado fnal del informe Guiar al mercado Brunner (2004) propone lo que se conocerá
como Crédito Privado con Garanta Estatal para la Educación Superior. Es, justamente, el fracaso
de su estrategia de guiar el mercado lo que genera los efectos más visibles del movimiento de
2011. Lo que permite mostrar el genuino carácter de dicha polítca pública, y por lo mismo, el
vuelco en la discusión académica e intelectual sobre el tema (Bellei, Cabalin, & Orellana, 2014).
Más de cerca, esto sugiere Brunner sobre el CAE en el referido documento:
“Todos los alumnos que califquen bajo un examen nacional de necesidades socioeconómicas y demuestren un adecuado nivel de mérito tenen derecho a obtener un crédito
de estudios superiores…
…El crédito obtenido bajo estas condiciones sólo puede usurase en insttuciones
debidamente acreditadas.
El régimen de crédito es uno solo y el mismo para todos los alumnos elegibles,
independientemente de si se matriculan en insttuciones públicas o privadas, en carreras
cortas o largas, o lo solicitan al comienzo o durante su carrera, aunque en su aplicación -por
ejemplo, el plazo de pago- puedan existr alternatvas diversas (por ejemplo, dependiendo
del largo de la carrera cursada).
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Los pagos del crédito se realizan sobre una base contngente al ingreso, con condiciones de
pago predeterminadas: porcentaje de pago no superior al 10% del ingreso, plazo no mayor a
25 años y tasas de interés con mínimos subsidio, similares a las de un crédito hipotecario.
Los recursos del sistema de crédito provienen del mercado de capitales de largo plazo
-donde los inversionistas naturales son las compañías de seguros de vida, los fondos de
pensiones, y en menor medida los fondos mutuos y las cajas de compensación. Los bancos
comerciales podrían tener partcipación en la originación y servicio de los créditos. Por
últmo, la garanta del Estado es necesaria para la partcipación de los privados.
La administración del sistema reside en una corporación mixta (público-privada), la cual
debe formular criterios transparentes de asignación del crédito, reunir la información
necesaria para su correcta operación, otorgar los préstamos y velar por su recuperación,
pudiendo externalizar algunas de estas funciones; por ejemplo, la cobranza de los créditos.
Un esquema como el descrito lograría, efectvamente, que la educación superior sea libre en
el punto de entrada para los jóvenes que, habiendo demostrado mérito, sin embargo no
están en condiciones de costear sus estudios. Al mismo tempo evita las distorsiones de un
subsidio indiscriminado a la oferta (gratuidad de los estudios) que transfere el costo de los
estudios desde las personas que se benefciarán de esta inversión a los contribuyentes que,
en promedio, poseen un menor capital humano. Por últmo, el esquema propuesto tendería
a favorecer una mayor demanda por estudios técnicos, en carreras cortas de carácter
vocacional, disminuyendo la presión excesiva sobre las universidades.” (pp 232-233)
Ayuda a establecer el punto comparar la formulación de Brunner con los de la FECH de 2005:
“Bitar, en vez de aumentar y mejorar la cobertura de “lo público”, responde abriendo la llave
para generar la segunda ganancia en la educación, esto es, garantzar con recursos de todos
los chilenos la ganancia de los Bancos para que puedan enriquecerse a costa de estudiantes
y jóvenes que no tenen cómo servir para enriquecer a nadie…
Queremos evitar que con la educación superior pase lo que pasó con la previsión, y que
terminemos todos en AFPs que son peores por mucho que el viejo INP. No queremos que con
las universidades públicas pase lo mismo que con los colegios municipalizados, porque aún
las mejores universidades son las públicas, cosa que hace años se perdió con los colegios,
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privando a la gran mayoría de los chilenos del acceso a la mejor educación” (Folleto FECH
2005 contra el CAE ttulado “La guagua DICOM”).
Mientras la función pública para Brunner pasa por la regulación de los privados, el discurso de la
FECH apela a la esfera de derechos desmercantlizada, propia de formaciones históricas donde
primen pactos sociales. Aunque la distnción es hoy clara, producto, como se dice, del golpe de
realidad de 2011, que evidencia la ausencia de pacto social y por lo mismo el restrictvo carácter
social (empresarial) de la Concertación y de toda la transición, la exclusión de las fuerzas sociales
en 2005 facilitada por su estrecha amplitud -el movimiento en los hechos se limitaba a las
universidades tradicionales- y relatva fortaleza de la polítca permitó que la Concertación
consttuyera con éxito su elusión “ideológica” del punto en disputa.
Tras la movilización de 2011, y el fn de la efcacia del velo ideológico, la respuesta de la polítca
fue el retorno de Bachelet con un programa de cambios que ponía en el centro la educación.
En otro trabajo (Orellana, 2014) hemos analizado en detalle el programa de Bachelet
estableciendo su ambivalencia respecto a esta distnción básica: si se refere al imperio de lo
público en su sentdo de mercado o en su sentdo de desmercantlización. Aunque recoge el
lenguaje de esta últma, sobre todo las consignas del movimiento de 2011, no se identfca con
mecanismos o formas insttucionales que le son consustanciales en base a la experiencia
comparada, esto es, emplazados en el derecho público (Bellei, González, & Valenzuela, 2010). Es
decir, el programa de Bachelet es de una ambigüedad tal que deja sin resolución este punto.
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La desmercantilización de mercado
So pena la ambigüedad del programa, el gobierno ha insistdo en mostrar la regulación a los
proveedores privados como la llave de la desmercantlización.
El mismo ministro ha declarado en junio del 2014:
“Nosotros estamos respetando un esquema de educación súper plural, con diversidad de
proyectos educatvos, mucho menos estatal que en la mayoría de las economías
desarrolladas. Pero desmercantlizado. Entonces, yo diría que es muy razonable. Hago un
llamado solidario a toda la sociedad, y también a la oposición, a que aceptemos que la
mercantlización de la educación en Chile se terminó. Si no lo logro cambiar yo, será la
próxima o el próximo, o el siguiente, porque el país ya tomó una defnición. Por tanto,
tratemos de establecer reglas del juego plurales en un sistema que va a cambiar.
…¿Qué hubiera pasado si hubiéramos partdo por la educación pública? Nos habrían dicho:
“¿Pero cómo es posible?, le están sacando el bulto al tema del lucro”. O sea, palos porque
bogas, palos porque no bogas. Discutr todo al mismo tempo es imposible. Por tanto,
dennos el benefcio de la duda, de que estamos planteando primero la desmercantlización,
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pero luego vamos a hablar de la nueva educación pública y del Plan Nacional Docente. Si tú
no desmercantlizas, vas a tener educación de calidad para algunos, no para todos.”
No se trata que el fn efectvo del lucro, de la selección y el copago sean meros parches a la
situación actual. Es que el panorama educatvo no tene únicamente una raíz “neoliberal”, sino
que se han sedimentado en él práctcas que aquí llamadas “rentstas” u “oligárquicas”, no se
corresponden con la publicidad entendida en su primera acepción de mercado.
El sentdo técnico ya ha sido abordado: en la medida que la educación se ha entendido como
segregación, el mercado que ha conformado no ha presionado por su mejora de calidad. El sentdo
“polítco” es más espinoso, y tene que ver con la meritocracia.
Se dice que en la medida que quien suministre educación lo haga invocando una libertad civil y no
económica, esto es, sin fnes de lucro, y que quien la reciba lo haga como derecho y no mediado
con precio (sin selección ni copago), aquella comunicación ya se da en otras reglas del juego, que
no son ni estatales ni de mercado. Que serían por lo mismo, públicas.
En educación escolar, por su horizonte de cobertura universal, no hay razones para seleccionar por
mérito. Y al mismo tempo, resulta ilegítmo que el dinero pueda comprar lo que consttuye una
condición universal.
Estas reglas del juego impuestas por el Estado obligan a los proveedores a comportarse de tal
modo que de su iteración sucesiva, en relación con la “demanda”, surgirá efectvamente la
“publicidad” esperada. Esto es mucho más parecido a un mercado en búsqueda de vouchers que a
una concepción de lo público bajo la lógica de la desmercantlización. Lo que sucedía antes, en el
panorama actual de “excesos”, es que los supuestos del mercado no se cumplían: las asimetrías
que se establecían no tenían ni una justfcación racional meritocrátca, sino que respondían al
aporte de cada familia. La función pública entonces quedaba por lo mismo distorsionada.
En educación superior, como el bien transado en el mercado no consttuye una condición universal
sino parcial y de retorno privado, el acceso debe organizarse meritocrátcamente sin estorbo de la
posibilidad de pago. El argumento aquí de la universalidad es, habitualmente, que no ocurra en la
esfera universitaria lo que pasó con los colegios “partcular subvencionados” y su efecto
segregante; en simple, que se debe dar fnanciamiento a todas las insttuciones acreditadas y
sometdas al régimen de lo público entendido de este modo.
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Las condiciones básicas del mercado, que son la competencia y la propiedad privada, se proyectan
de este modo, y son excluidas las formas de captación de recursos sin agregación de valor -al
menos en el papel- y de selección y/o segregación que no tengan una justfcación racional en el
mérito. Desde el lado de los oferentes, la desaparición del lucro permite concebir su acción como
orientada por una libertad civil.
No por nada la desmercantlización se vincula a las labores reguladores y a las agencias del Estado,
y no al fortalecimiento de la educación pública. La voluntad colectva de la sociedad expresada
como un actor que puede comportarse racionalmente en un sentdo consciente y global queda
invisibilizada, asumiendo un sentdo parcial en el debate. Es justamente el punto de la formulación
neoliberal original, que considera a esta manera de enfrentar los servicios públicos totalitaria e
inefciente.
Esto permite blindar el diseño subsidario que da amplias ventajas a los actores privados en
educación, de lo que se desprende la persistencia de su infuencia polítca y cultural en la
formación educatva tanto en el nivel escolar como superior. No es que las medidas no consttuyan
cambios cualitatvos, es que los llevan adelante desde un lenguaje similar al del movimiento pero
desde un paradigma opuesto de lo que es un bien público.
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