Estrategias de `ausencia de alternativas`: crisis y reforma de los

Estrategias de ‘ausencia de alternativas’:
crisis y reforma de los estados de bienestar en
España e Italia
Ana M. Guillén
Universidad de Oviedo
aguillen@uniovi.es
IV Congreso REPS
Universidad de Alcalá
6 y 7 de junio de 2013
• Análisis comparado para Italia y España
desarrollado por:
Margarita León, Ana M. Guillén, Emmanuele
Pavolini, Ugo Ascoli
• proyecto CABISE (Capitalismo de bienestar en
el sur de Europa: una evaluación comparada)
(2013-2015). Plan Nacional de I+D+i
Nuestro punto de partida:
• Visión amplia sobre los cambios en las diferentes
áreas de políticas sociales (no sólo en una de ellas)
con el fin de entender las tensiones y
compensaciones entre las mismas
• Centrado en las reformas institucionales y los
cambios en las políticas sociales más bien que en el
impacto
1. Evolución del gasto social per capita para comparar
con la UE-15 (Eurostat)
2. Análisis del cambio durante el periodo de la crisis
IT
SP
IT
SP
IT
SP
IT
SP
Gasto total
Mayores
Desempleo
Sanidad
Gasto público por habitante:
PPP-distancia a la media de la EU-15 (=100%)
0%
20%
40%
60%
80%
Distancia 1995
100%
120%
Distancia 2009
140%
160%
180%
Familia
Políticas
Activas
Exclusión
Social
Educación
Gasto público por habitante:
PPP-distancia con la media de la EU-15 (=100%)
IT
SP
IT
SP
IT
SP
IT
SP
0%
20%
40%
60%
Distancia 1995
80%
100%
Distancia 2009
120%
140%
Aproximación analítica al cambio
institucional
• Italia y España comparten una estructura similar de sus
sistemas de bienestar. El diseño institucional comprende:
• Un modelo Bismarkiano en pensiones, desempleo y políticas
de mercado de trabajo;
• Un modelo universal en educación y atención sanitaria;
• Un modelo residual en las políticas asistenciales
Dado que los estados del bienestar del sur de Europa se
caracterizan por una mezcla de diferentes principios
institucionales, cabe esperar que las trayectorias y
mecanismos de cambio hayan sido diferentes a su vez.
Cambios en las políticas
• España e Italia han seguido dos sendas diversas
durante los últimos 20 años (que demandan
asimismo diferentes conjuntos de explananda)
del cambio institucional.
– Mezcla de ‘reestructuración permanente’ y
desmantelamiento en Italia (continuidad)
– ‘Recalibramiento’ primero (leyes de Igualdad y de
Dependencia) pero desmantelamiento más tarde
para España (‘montaña rusa’)
Reformas institucionales (periodo de
crisis): pensiones y mercado de trabajo
Italia
-2011 reforma pensiones
-2012 reforma mercado de trabajo
(flexibilización con ¿mejor
protección? para los contratos
atípicos)
-Nuevo programa de protección al
desempleo (ASPI). Orientado a
cubrir a parte de los trabajadores
atípicos
España
-2011 reforma pensiones. 2013
factor de sostenibilidad?
-Congelación pensiones para 2011 y
cuasi-congelación en adelante
-Asalariados agrarios, autónomos,
servicio doméstico más cerca del
Régimen General
-2012 Reforma del mercado de
trabajo (facilitando y reduciendo
costes de despido)
-Subsidios de desempleo
prolongados / reducción drástica
de las políticas activas de empleo
Reformas institucionales (periodo de crisis): atención
sanitaria, educación, cuidados de larga duración
Italia
-
‘desmantelamiento oculto’,
‘refamilización’
Recortes severos en educación y
atención sanitaria
Subida de co-pagos desde
‘Piani di rientro’ / ‘Cajas de
enfermedad integradoras’
Nuevos riesgos sociales e
inversión social dejados de lado
Recortes drásticos en cuidados de
larga duración y falta de
desarrollo de programas de
rentas mínimas
-
-
España
Amplios recortes presupuestarios
Reducciones de los salarios de los
empleados públicos (dos oleadas)
Reforma de los co-pagos sobre los
medicamentos
Inmigrantes en situación irregular sin
acceso al SNS
Graves dificultades para la puesta en
práctica de la Ley de Dependencia
(finales 2012 punto muerto).
También servicios de cuidado para
niños 0-3 años.
Acceso a las políticas asistenciales
restringido debido a los recortes
presupuestarios
¿Cómo analizar los cambios en en
el periodo de crisis?
• Los conceptos de ‘evitación de culpa’ (blame avoidance) y de
‘demanda de crédito’ (credit claiming) han jugado un papel
central en el estudio de la reforma de los Estados del
Bienestar tras las crisis del petróleo
• G. Bonoli (2012) ha revisado recientemente estos conceptos.
Ofrece evidencia de anomalías que no pueden explicar los
paradigmas teóricos existentes. La búsqueda conjunta de
votos y desmantelamiento se puede interpretar a través de
una ‘demanda de crédito asequible’ (affordable credit
claiming)
• Pero las trayectorias de reforma en Italia y España durante la
crisis suponen una nueva anomalía: las medidas fulminantes y
drásticas que se están tomando requieren nuevos desarrollos
analíticos
Conclusiones preliminares (1)
El paradigma neo-institucional asume que los shocks externos
pueden abrir ‘ventanas de oportunidad’ (windows for
reform) o ‘coyunturas críticas’ (critical junctures) para la
reforma de las políticas sociales.
• Sin embargo, a pesar de la existencia de intensas presiones
externas e internas, la Gran Recesión no ha conducido a una
reconfiguración de las políticas sociales que haya implicado
cambios paradigmáticos en los Estados de Bienestar de
ambos países. Y, lo que es más, la innovación ha sido escasa.
• Hasta el presente, debido a las presiones extremas (crisis de
deuda soberana) y a las premuras de tiempo, parece mucho
más fácil recortar las políticas universales y las (ya)
residuales que las contributivas.
Conclusiones preliminares (2)
• Italia y España han entrado en una ‘edad de tensión
permanente’, que va mucho más allá de la edad de la
austeridad permanente (age of permanent austerity).
• El objetivo de la reforma de las políticas (compartido por la
Troika y los gobiernos de España e Italia se ha convertido en
alcanzar el equilibrio presupuestario.
• Las medidas adoptadas tienden a seguir una pauta de
‘desmantelamiento temerario’, consistente en la aprobación
de recortes sin debate público, social y/o parlamentario.
• Los recortes están comenzando a erosionar las políticas
universales de los estados de bienestar respectivos y a
debilitar el pilar residual de forma dramática, incluso en
ausencia de modificaciones normativas en los derechos de
acceso.
Conclusiones preliminares (3)
• No se observan estrategias de evitación de culpa claras:
reducción de la visibilidad, ‘divide y vencerás’, ofuscación
(Weaver, 1986; Pierson, 1996, 1996, 2001). Los gobiernos de
Italia y España no desean aumentar la desafección
ciudadana a la EU.
• Tampoco se observan estrategias de retraso de los efectos
de las reformas, con la excepción parcial de las pensiones.
• Las medidas de recorte drásticas, fulminantes e
indiscriminadas o de ‘desmantelamiento temerario’ están
siendo introducidas mediante lo que podría denominarse
demanda de crédito a través de ‘estrategias de ausencia de
alternativas’. La única salida posible a la crisis.
Otras consideraciones para el debate
• ¿Cuán externo ha sido el shock? Debemos considerar el
diseño pre-existente de las políticas de protección social. Por
otra parte, también hay que tener en cuenta la duración de la
crisis.
• Más allá de la crisis: ¿es posible un giro hacia la inversión
social?
• El ‘desmantelamiento temerario’, ¿ha llegado para quedarse?
• ¿Es posible superar el aparente bloqueo, ahogamiento para la
innovación?
• ¿Renegociación del contrato intergeneracional?
• ¿Es positiva la descentralización para tu educación y tu salud?
¡Muchas gracias por su atención!