Revista de Administración Pública No. 2

P r o f esio n a l iza c ió n
d e l a F u n c ió n
P ú b l ic a
Profesionalización de la Función Pública
1
CONSEJO EDITORIAL
Lic. Ramón Ventura Camejo
Presidente
MIEMBROS:
Dr. Raymundo Amaro Guzmán
Dr. Cristóbal Gómez Yangüela
Dr. Franklin García Fermín
Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán
Lic. Olivo Rodríguez Huertas
Lic. Gregorio Montero
Alain Delmas
DIRECCION:
Lic. Ramón Ventura Camejo
DISEÑO EDITORIAL
Cuidado de Edición
Licda. Mabel Joa
Corrección de Estilo
Gregorio Montero
Juan A. Forzani
Diagramación y arte
Impresora De Windt
Impresión y Diseño de Portada
Yeto Color
Santo Domingo, República Dominicana, 2007
Agradecemos el apoyo de la Unión Europea,
a través del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME)
2
Revista de Administración Pública
No. 2
P r o f esio n a l iza c ió n
d e l a F u n c ió n
P ú b l ic a
Profesionalización de la Función Pública
3
4
Revista de Administración Pública
No. 2
Contenido
7
Palabras de Presentación
Ramón Ventura Camejo
11
Principios de Derechos Humanos y
Profesionalización de la Función Pública, una
Respuesta Convincente a la Partidocracia
Raymundo Amaro Guzmán
31
Retos Actuales para un Nuevo Modelo de Función
Pública en la República Dominicana
Servio Tulio Castaños Guzmán
47
Entrevista exclusiva a Julio César Valentín
Jiminián, Presidente de la Cámara de Diputados,
sobre el Proyecto de Ley de Función Pública
Gregorio Montero y Alain Delmas
53
El Proyecto de Ley de Función Pública, visto desde
el Diálogo Nacional
José Oviedo
57
Estrategia Exitosa para una Reforma Legislativa
Relevante: El Caso de la Ley de Función Pública en
la República Dominicana
Alain Delmas
79
El Reclutamiento y la Selección de los Empleados
Públicos. Una Experiencia en República
Dominicana .
María del Carmen Lugo
Profesionalización de la Función Pública
5
99
El Conocimiento de la Administración
Luis Scheker Ortíz
115
Fundamentos de la Implantación de una Política
Salarial en el Sector Público
Frank González
137
Algunas Características Significativas del
Régimen de Funcionarios Ejecutivos en el Sistema
Nacional de la Profesión Administrativa de la
Administración Pública Federal Argentina
Eduardo Salas
6
Revista de Administración Pública
No. 2
Presentación
N u n ca albergam os la m ás m ín im a
duda en relación a que una revista de este
tipo era una necesidad en el espectro de la
administración pública dominicana, pues
como afirmamos en ocasión de presentar el
primer número N o cabe la menor duda de
que la mejor manera de articular una masa
crít ica, u n cu erpo de profesion ales qu e
aporten las bases teóricas y filosóficas de
los cam bios y t ran sform acion es qu e se
requ ieren, es a trav és de u n medio bien
ponderado y serio que sirva de canal para
la difusión y debate de la ideas de forma
objetiva y abierta
A hora bien , de lo qu e n o t en íam os
segu ridad plen a era qu e la R ev ist a de
A dm in ist ración Pú blica iba a t en er tan
rápidamente la acogida y aceptación de que
ha sido objeto por funcionarios públicos,
profesionales, tratadistas e intelectuales no
solo del plan o local, sin o t am bién del
internacional. Hemos recibido elogios y
estímulos provenientes de distintos sectores,
los cuales hemos aceptado con humildad,
pero fundamentalmente como un reto para
segu ir profu n diz an do y m ejoran do est e
instrumento al servicio del conocimiento y
el desarrollo de la A dministración Pública.
Este segundo número está dedicado a
la Profesion aliz ación de la Fu n ción
Profesionalización de la Función Pública
7
Pú blica, aprov echan do, precisamen te, el
hecho t rascen den t al de en con t rarse en
discusión en el Congreso de la República
(específicam en t e en la Cám ara de
Diputados), el Proyecto de Ley de Función
Pública, con el cual se procura sustituir la
Ley vigente sobre Servicio Civil y Carrera
A dm in ist rat iv a y su perar así m arcadas
debilidades qu e acu sa el S ist em a de
Profesionalización de los servidores públicos
en nuestro país.
Bajo el marco de La Profesionaliz ación de la Función Pública , connotados
t rat adist as, in t elect u ales y fu n cion arios
pú blicos ex perim en t ados presen t an su s
pu n t os de v ist a respect o de t em át icas
v in cu ladas a los prin cipios de la
profesion aliz ación , n orm at iv a act u al y
propuestas de mejora, la importancia de la
bú squ eda de con sen so para est e t ipo de
n ormas, los sistemas de con cursos como
mecanismo de ingreso y promoción en la
Carrera A dministrativa, el conocimiento y
la capacit ación en la A dm in ist ración
Pública, la Carrera del Directivo Público
a partir del caso argentino, entre otros.
A sí, pletóricos de entusiasmo y firmes
en nuestro propósito de salir airosos en el
proceso qu e hem os den om in ado La
Revolución de la Administración Pública
Dominicana , presentamos y entregamos
el segu n do n ú m ero de la R ev i s t a d e
Administ ración Pública, esperando que la
acogida y aceptación de su contenido sea
igual o mayor que las que se le dispensaron
8
Revista de Administración Pública
No. 2
al número anterior. La convicción es plena,
el con ocim ien t o com o la elaboración , la
exposición objetiva, la difusión y el debate
de las ideas, desbrozarán el sendero que
habrá de conducirnos hacia la construcción
de
una
A dm in ist ración
Pú blica
profesionalizada, al servicio del desarrollo
nacional y de los legítimos intereses de la
sociedad.
A gradecemos sin ceram en te, u n a v ez
m ás, el apoy o brin dado por la U n ión
Europea a través del Programa de A poyo
a la Reforma y M odernización del Estado
(PA R M E), qu ien pat rocin ó t am bién la
entrega de este segundo número, así como
de cada u n a de los art icu list as, qu e
constituyen la savia del contenido de esta
pu blicación . A gradecer t am bién a los
integrantes del Consejo Editorial por sus
permanentes y valiosos aportes y al Equipo
Técnico que tiene a su cargo la obra, no
pequ eñ a, de materializ ar la preparación
oportuna y con calidad de la Revista.
Lic. Ramón Vent ura Camejo
Presidente del Consejo Editorial
Profesionalización de la Función Pública
9
10
Revista de Administración Pública
No. 2
Principios de Derechos
Humanos y Profesionalización
de la Función Pública, una
Respuesta Convincente a la
Partidocracia
Dr. Raymundo Amaro Guzmán*
Al Dr. Gust av o Wiese Delgado por su
d ed ica ció n y esfuerz o s p a ra crea r la
O NAP y el Secret ariado Técnico de la
Presidencia.
Profesionalización de la Función Pública
11
Antes d e abord ar el tem a qu e encabeza
este artícu lo, p erm ítasenos iniciarlo con la
au torizad a op inión d el Institu to d el Banco
Mu nd ial, Program a d e Gobernabilid ad p ara
Latinoam érica, al expresar: La id entificación
y t r a t a m ie n t o d e lo s p r o b le m a s d e la
corru p ción en la fu nción pú blica d ep end en
d e u na correcta p ercep ción d e su s cau sas.
Pa r a d ójica m en te, u n a d e la s p r in cip a les
ca u sa s d e cor r u p ció n d e los ser v id o r es
p ú blicos en los p aíses en vía d e d esarrollo y
d em ocr a tiz a ción es el u so d e la fu n ción
p ú blica d e p arte d e los p rincip ales actores
p olíticos com o p rem io p or su contribu ción
para el partido político o el apoyo a reformas
econ óm ica s o in stitu cion a les. Difer en tes
asp ectos d e la p ráctica se han id entificad o
como prebendismo, clientelismo, patrimonialismo y el sistema de reparto del botín (spoils
system ) .
La d o ct r in a a d m in is t r a t iv a co n t em p o r á n e a cla s ifica la s A d m in is t r a cio n e s
Pú blicas en tres categorías, la p atrim o-nial,
la burocrática y la gerencial, La primera tiene
su origen antes de la Revolución francesa, la
segu n d a, es la resp u esta p ara errad icar el
clientelismo político, y la tercera, surge en la
década de los años 90, con ocasión del informe
p r e s e n t a d o a l P r e s id e n t e C lin t o n p o r
Obsborne y Gaebler, el cu al d io lu gar a la
famosa obra Reinventando el Gobierno.
Si a n a liz a m o s la s ca r a ct e r íst ica s d e
nuestra Administración Pública, llegaríamos
a la co n clu s ió n d e u b ica r la d e n t r o d e l
p a tr im on ia lism o, p u esto q u e los ca r g os
p ú blicos pertenecen al Partid o triu nfad or en
el p roceso electoral, a excep ción d el Pod er
Ju d icia l, cu y o titu la r r esp a ld a d o p or la
12
Revista de Administración Pública
No. 2
Suprema Corte de Justicia ha rechazado para
honra de la Nación, todo intento de politizar
la fu nción ju d icial, a d iferencia d e la gestión
estatal en la Ad m inistración Pú blica, cu yos
titu lares han acced id o a las p resiones d e los
a ct o r e s p o lít ico s , e n m e n o sca b o d e lo s
p rincip ios d e eficiencia, d e ética y d e m oral
p ú blica qu e d eben su stentar la Ad m inistración Pú blica.
A p artir d e la Revolu ción Francesa d e
1789, con oca sión d e la err a d ica ción d el
alu d id o sistem a p atrim onialista para cu brir
los cargos de la Administración Pública, bajo
el influ jo d e la Declaración d e los Derechos
d e l H o m b r e y d el C iu d a d a n o , n a ce u n
régim en ju ríd ico d e Derecho p ú blico bajo la
tutela del Derecho Administrativo, esto es el
Servicio Civil, con stitu id o p or p rin cip ios
ca r d in a le s g a r a n t e s d e lo s s is t e m a s u
s u b s is t e m a s q u e co n fo r m a n la fu n ció n
p ú blica, entre los cu ales cabe m encionar, el
libre acceso a los cargos estatales en base al
m ér ito p erson a l d em ostr a d o a tr a v és d e
co n cu r s o s d e a b ie r t a co m p e t e n cia , la
inamovilidad en la posición, el ascenso a una
p osición d e u n nivel su p erior en base a la
ca p a cid a d d el a g en te, y sep a r a ción d el
servicio sólo por la com isión d e u na d e las
faltas taxativamente previstas en el estatuto,
lu ego d e agotar el d ebid o p roced im ien to
d iscip linario. Cabe acotar, qu e si bien en el
mismo siglo XIX estos postulados no tuvieron
efectos inm ed iatos en la p ráctica, fu eron los
q u e sir v ier o n p a r a q u e p o s t e r io r m en t e
Francia articulara un sistema de meritos para
el ejercicio d e la fu n ción p u blica qu e h oy
co n s t it u y e u n a d e s u s m á s s ó lid a s
instituciones.
Profesionalización de la Función Pública
13
La d iferencia entre u na fu nción p ú blica
d e carrera y aqu ella otra d esem peñad a p or
u n Secr eta rio d e Esta d o y Su bsecr etario,
Director General, Nacional o posición de igual
n ivel cu yo n om bram ien to es reservad o al
P o d e r Eje cu t iv o s in lím it e a lg u n o d e
r e q u e r im ie n t o d e id o n e id a d p a r a e l
incu m bente, estriba en qu e estos cargos son
los d enom inad os d e libre nom bram iento y
r em oción . El titu la r d el Pod er Ejecu tiv o
ostenta plena discreción para nombrar en una
d e esta s p osicion es a l ciu d a d a n o q u e él
seleccione p ara tales fines, sin necesid ad d e
o b s e r v a r r e q u e r im ie n t o s d e id o n e id a d
p r eesta blecid os; esta s p osicion es son d e
n a tu r a lez a p olítica s, q u e el a r g ot a ctu a l
denomina de libre nombramiento y remoción.
Sobre este p articu lar, d isentim os d e la
excesiva facu ltad constitu cional conferid a al
Presid ente d e la Rep ú blica d e d esignar a su
d iscreción ciu d a d a n os sólo en ba se a su
m érito p olítico, p or resu ltar contraria a la
d e m o cr a t iz a ció n d e la A d m in is t r a ció n
Pú blica y a la d esead a eficiencia d e gestión
d el Gobiern o. Su sten tam os el criterio qu e
tales fu n cion arios, p or lo m en os d eberían
cumplir requisitos de idoneidad previamente
e s t a b le cid o s p o r u n M a n u a l e s p e cia l
p reparad o p ara estas categorías, sim ilar al
Manu al d e Cargos Civiles Clasificad os d el
Pod er Ejecu tivo, d iseñad o p or la ON AP y
ap robad o p or el Presid ente d e la Rep ú blica
por Decreto No. 586-96, del 19 de noviembre
de 1996.
La actual titular del Poder Ejecutivo de la
República de Chile, Michelle Bachelet, en una
d ecisión p resid encial tom ad a lu ego d e qu e
u na Com isión d e exp ertos d esignad a p or la
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Revista de Administración Pública
No. 2
Jefa d e Esta d o p a r a in v estig a r a ctos d e
corru p ción ad m in istrativa acaecid os en el
Gobierno anterior, rindiera un informe, el cual
fue acogido, creando sus recomendaciones un
h ito sin p reced en tes en el Derech o d e la
Fu n ció n P ú b lica d e Ib e r o A m é r ica , a l
proponer la Comisión de la especie que todos
los cargos d el Pod er Ejecu tivo d e d irección
alta y m ed ia, a excep ción d e los Ministros y
Vice m in is t r o s , fu e r a n cu b ie r t o s p o r
con cu rsos d e libre com p eten cia en tre los
cand id atos qu e reu nieran los requ isitos d e
idoneidad preestablecidos. Esta democrática
d e cis ió n p o lít ica t ie n d e a fo r t a le ce r la
in stitu cion a lid a d y m or a l p ú b lica d e la
Administración chilena y ha limitado en gran
m ed id a la facu ltad d e nom bram iento d e la
titu lar d el Pod er Ejecu tivo.
En Chile, la Presid enta d e la Rep ú blica,
Michelle Bachelet, recientem ente acogió la
su gerencia externad a p or u na Com isión d e
exp ertos, reu nid a p ara investigar actos d e
corru p ción ad m in istrativa acaecid os en el
Gobierno anterior, d e qu e tod os los cargos
del Poder Ejecutivo de dirección alta y media,
a excepción de los Ministros y Viceministros,
fu er a n cu bier tos p or con cu r sos d e libr e
co m p e t e n cia e n t r e lo s ca n d id a t o s q u e
r e u n ie r a n lo s r e q u is it o s d e id o n e id a d
p reestablecid os. N o cabe d u d a d e qu e en
cualquier país una decisión política como esa
tiende a fortalecer la democracia, la institucionalidad y la moral publicas, y en consecuencia, se m an ifiesta u n gen u in o in terés p or
p rofu nd izar la carrera ad m inistrativa.
De instituirse en la República Dominicana
u n sistem a sim ilar, rep resen taría el golp e
final para la Partidocracia.
Profesionalización de la Función Pública
15
Ningún empleado
público podrá ser
depuesto de su
empleo sin el debido
conocimiento de
causa, y por excesos
y abusos que
determine la ley;
pero todos son
responsables con su
persona, empleo y
bienes en los casos de
resultar convencidos
judicialmente de
contravención a sus
deberes .
16
U n o d e lo s p r in cip io s b á sico s d e la
fu nción p ú blica o sea d el Servicio Civil, está
rep resentad o p or la estabilid ad en el cargo,
el cu al era con ocid o com o in am ovilid ad ,
institu ción qu e en la evolu ción d e nu estra
con stitu cion a lid a d h a exp er im en ta d o el
m a y o r d e lo s in fo r t u n io s. A p a r ece p o r
p rim era vez en el Acta Con stitu tiva d el
G o b ie r n o
P r o v is io n a l
d el
Es t a d o
Ind epend iente d e la Parte Española d e H aití ,
o sea Ind ep end encia Efím era d e N ú ñez d e
C á ce r e s d e 1821, cu y o co n t e n id o ,
especialmente el Articulo 37 reza así: N ingún
empleado público podrá ser depuesto de su empleo sin
el debido conocimiento de causa, y por excesos y
abusos que determine la ley; pero todos son
responsables con su persona, empleo y bienes en los
casos de resultar convencidos judicialmente de
contravención a sus deberes .
H e m o s d e o b s e r v a r q u e e l e s t a b le cimiento de este principio es de los primeros
consagrados en el Nuevo Mundo, precede al
p rincip io d e inam ovilid ad institu id o p or el
Sen ad or George Pen d leton al a p r obar el
Congreso de los Estados Unidos su Proyecto
de Ley de Servicio Civil, en el año de 1883.
N u e s t r o p a t r icio cr e a d o r d e la
nacionalidad dominicana, Juan Pablo Duarte,
en su Pr oy ecto d e Con stitu ción Política
p lasm ó la in am ovilid ad d e los servid ores
p ú blicos, p reced ente qu e al p arecer influ yó
en el Constitu yente d el 6 d e noviem bre d e
1844 al estatu ir en el Art. 102, referente a las
atribu ciones d el Presid ente d e la Rep ú blica,
numeral octavo: Suspender de sus destinos a los
empleados cuyo nombramiento le corresponde, y, que
delincan en razón de su oficio; pero avisará dentro de
las cuarenta y ocho horas al Tribunal competente,
Revista de Administración Pública
No. 2
acompañándole el expediente y documentos que
motivaron su procedimiento, para que siga el juicio
con arreglo a las leyes .
Suspender de sus
destinos a los
empleados cuyo
nombramiento le
corresponde, y, que
delincan en razón de
su oficio; pero
avisará dentro de las
cuarenta y ocho
horas al Tribunal
competente,
acompañándole el
expediente y
documentos que
motivaron su
procedimiento, para
que siga el juicio con
arreglo a las leyes .
El principio de inamovilidad reaparece en
el constitu cionalism o d om inicano 150 años
d e s p u é s , co n o ca s ió n d e la r e fo r m a
co n stit u cio n a l d e 1994 q u e in st it u y e la
Carrera Ju d icial, m ientras qu e en el ám bito
d el Pod er Ejecu tivo, qu e constitu ye la m ás
t r a s ce n d e n t a l á r e a d e g e s t ió n p ú b lica ,
encargad a d e cu m p lir los p rop ios fines d el
Estad o, h ace 163 añ os qu e n o asom a este
trascendental principio; de ahí, no hay duda,
la entronización de la partidocracia.
Pr oced e señ a la r q u e en la Rep ú blica
Dom in ican a la vigen cia d el p rin cip io d e
estabilid ad a nivel d el Pod er Ejecu tivo, ha
sid o consagrad o en los d iferentes estatu tos
de carrera administrativa, tanto en la general
com o en la s esp ecia les, citá n d ose el d el
Ministerio Público, el de la Carrera Docente,
el de la Sanitaria y otros que por vía legislativa
han instituido normas estatutarias reguladoras de las relaciones de trabajo entre el Estado
y el agente, como la Ley de Carrera Judicial y
la de Carrera Administrativa en el Congreso
Nacional, que igualmente han establecido el
p rincip io d e estabilid ad (inam ovilid ad en el
caso de la Carrera Judicial).
Este panorama en un país donde la ley es
r esp eta d a y a ca ta d a , lu ce esp er a n z a d or,
cuales son los casos de la Ley de Servicio Civil
de los Estados Unidos de 1883, la cual no está
am parad a p or ningú n principio constitu cion al y tiene m ás d e u n siglo d e ap licación
efectiva, ante la conciencia y resp eto d e la
ciudadana a la ley, que hizo exclamar al Juez
Profesionalización de la Función Pública
17
Lee en una célebre sentencia: En este país nadie
puede estar por encima de la ley .
En una democracia
es preciso definir los
límites de la
Administración
Pública y del Partido
en ejercicio del
poder.
18
Junto a los Estados Unidos podemos citar
la situ ación d el Estad o Libre Asociad o d e
Puerto Rico, que desde 1947 viene aplicando
su Ley de Personal, auspiciada por el entonces
Gobern ad or d e la Isla, qu ién an tes d e la
promulgación del estatuto, en el 1945, creó la
Escuela de Administración Pública, sentando
en su trascend ental d iscu rso en su entonces
con d ición d e Presid en te d el Sen ad o, u n a
d octrina sin p reced entes en Am érica Latina
al señalar que en una democracia es preciso definir
los límites de la Administración Pública y del Partido
en ejercicio del poder. En nuestro caso, donde la
ley es vu lnerad a y se ha institu cionalizad o
u n p r in cip io d ia m etr a lm en te op u esto a l
sen tad o p or el Ju ez Lee, n ecesa r iam en te
tenemos que recurrir a una salida acorde con
nuestra realidad de irrespeto al Servicio Civil
para erradicar la partidocracia.
Otra experiencia significativa de la región,
fue la decisión del Presidente José Figueres de
Costa Rica, qu ién lu ego d e triu nfar en u na
gesta revolu cionaria, su s prim eras acciones
d e Gobiern o fu eron la elim in ación d e las
Fu erzas Arm ad as y la p roclam ación d e u na
nueva Constitución política en el año de 1949
que estableció el Servicio Civil, promulgando
un año después, en 1950, la Ley de la materia,
diseñada bajo el influjo del sistema de Puerto
Rico. El Estatu to d el Servicio Civil d e Costa
Rica in stitu ye los p r in cip ios d e Der ech o
p ú blico q u e su sten tan la vigen cia d e los
d iversos sistem as d e la gestión d e recu rsos
hu m anos en la Ad m inistración Pú blica. A
diferencia del sistema que le dio origen, para
dilucidar las controversias entre el agente del
Revista de Administración Pública
No. 2
Estad o y la Ad m inistración Pú blica, en vez
de establecer una Junta de Personal como en
P u er t o Rico , es cr ea d o u n Tr ib u n a l d el
Servicio Civil en el año de 1977. También han
sid o cread as otras carreras fu n cion ariales
com o la Docen te, la San itaria, la Carrera
Profesional, etc.
Retom and o la situ ación d e la Rep ú blica
Dominicana, donde los políticos cada cuatro
a ñ os h a n d escon ocid o los p r in cip ios d e
esta bilid a d con sa g r a d os p or leg isla ción
adjetiva que amparan a los agentes de carrera,
d e s d e ñ a n d o a s í lo s p r in cip io s d e la
m e r it o cr a cia , p r o ce d e fo r m u la r n o s la
interrogante sigu iente: ¿Cu ál sería entonces
n u estr a sa lid a ju r íd ica p a r a for ta lecer y
adecentar el servicio público en busca de una
p olítica d e d esarrollo qu e nos libere d e esos
flagelos atentatorios contra el Estad o Social
de Derecho Democrático?
H e m o s r e s e ñ a d o la s e xp e r ie n cia s
altamente democráticas y alentadoras de los
estatutos de la función pública de los Estados
Unid os y Pu erto Rico, d ond e ha bastad o la
vigencia d e la ley, m ientras en la Rep ú blica
Dominicana los políticos, sin excepción, han
d escon ocid o el p recep to legal. A n u estro
entend er, u na prim era op ción sería conferir
ran go con stitu cion al a los p rin cip ios d el
Servicio Civil y la Carrera Ad m inistrativa
promulgada en el 1991, y a los estatutos de la
fu nción p ú blica qu e le sigu ieron, p ese a qu e
tenemos la creencia de que esa constitucionalización por sí sola no va detener la voracidad
de nuestros políticos de llevar a sus afiliados
a la Administración Pública cada cuatro años,
pesando sólo el mérito político, desplazando
en la mayoría de los casos a agentes altamente
Profesionalización de la Función Pública
19
calificados, situación que además de ser ilegal,
e s v io la t o r ia d e lo s m á s e le m e n t a le s
principios de Derechos Humanos, al separar
del cargo a un ciudadano que lo ha escalado
en b a s e a l m ér it o p e r s o n a l, a d em á s d e
acu m u lar u n historial satisfactorio d e años
d e servicios.
El Constitucionalismo Latinoamericano y la
Consagración de los Principios de Derechos
Humanos Relativos a la Función Pública
Un p reced ente d el constitu ciona-lism o
regional llam ad o a servir d e m od elo a las
n acion es com o la n u estra d on d e aú n está
vigen te el flagelo d e la partidocracia, está
recogid o en la Con stitu ción Política d e la
Repú blica Oriental d e Uru gu ay. Anotan d os
d istin gu id os p rofesores u n iversitarios d e
esta cu lta nación, Ru bén Correa Freitas, y
Cristina Vázqu ez, qu ienes al referirse a los
p rincip ios d el Servicio Civil señ alan : Los
principios básicos de la función pública, están
contenidos en el A rt. 60 de la Constitución, que
establece, por un lado, el principio de la eficiencia
para la A dministración Pública, al acometer el
legislador la creación del Servicio Civil en la
A dministración Central, Entes A utónomos y
Servicios Descentralizados para asegurar una
administración eficiente; y, por otro lado, el principio
de la carrera administrativa como un derecho
subjetivo de los funcionarios públicos presupuestados
de la A dminis-tración General, de los Gobiernos
Departamentales (art. 62) y de los Entes Autónomos
Comerciales e Industriales (art. 63) .
El legislad or constitu yente d el Uru gu ay,
con p lena conciencia d e la trascend encia d el
Serv icio Civ il y d e los p r in cip ios q u e lo
su st en ta n en b u sca d e la p r est a ció n d e
servicios eficientes para la ciudadanía dentro
20
Revista de Administración Pública
No. 2
d e los p ostu la d os d e la ética y la m or a l
pública, agrega dos artículos más, el 58 y 59,
los cuales establecen que los funcionarios están
al servicio de la Nación y no de una facción política
y que el funcionario existe para la función y no la
función para el funcionarios . Añaden los citados
au tores al referirse a los d os artícu los qu e
an teced en : con lo cual se está consagrando
constitucionalmente la independencia política de los
funcionarios públicos y la dedicación y contratación
a la función por encima de los intereses individuales
o personales del funcionario .
Los funcionarios
están al servicio de la
Nación y no de una
facción política y
que el funcionario
existe para la función
y no la función para
el funcionarios
Pod em os afirm ar sin lu gar a equ ívocos,
qu e la Con stitu ción d e Uru gu ay es en el
N u evo Mu nd o el texto su stantivo qu e con
mayor amplitud ha regulado el Servicio Civil
y los p rin cip ios qu e le su sten tan . Reza el
Artículo 61 Para los funcionarios de carrera, el
Estatuto del Funcionario establecerá las condiciones
de ingreso a la A dministración, reglamentará el
derecho de permanencia en el cargo, el ascenso, el
descanso semanal y el régimen de licencia anual y
por enfermedad; las condiciones de la suspensión o el
traslado: sus obligaciones funcionales y los recursos
administrativos contra las resoluciones que lo afectan,
sin perjuicio de los dispuestos en la Sección X VII .1
Recogid a la constitu cionalización d e los
p rincip ios y sistem as garantes d e la Carrera
Ad m inistrativa d el Uru gu ay en los p árrafos
qu e anteced en, resu ltaría d e interés p ara el
lector con ocer hasta qu é p u n to los d em ás
p aíses d e Am érica Latin a h an segu id o el
precedente del Uruguay o en caso contrario,
cu ál garantía ju ríd ica p rotege al agente d e
carrera y los Derechos H u m anos inherentes
a la Función Pública.
1
Esta Sección se refiere al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, recogido en los Artículos del 307 al 321.
En la República Dominicano este importante órgano de la justicia administrativa, desde su creación en 1947 por
legislación ad jetiva, nu nca ha m erecid o tratam iento constitu cional. Esp eram os qu e la p róxim a reform a
constitucional recupere su trascendencia institucional.
Profesionalización de la Función Pública
21
La enumeración de los Derechos Humanos
d e la fu nción pú blica d e la Constitu ción d e
Argentina es mucho mayor que la contendida
en la d om inicana, a saber:
Derecho de Asociación, Art. 14; Protección
al trabajo, Art. 14 bis, con el mismo contenido
d e l p r in cip io co n s a g r a d o e n la C a r t a
Constitu cional Dom inicana, inclu yend o u n
elemento de suma concepción democrática y
humana: igual remuneración por igual tarea,
p r otección con tr a el d esp id o a r b itr a r io,
estabilidad en el empleo público, organización
sind ical libre y d em ocrática y ju bilaciones y
pensiones; principio del mérito personal para
el ingreso a la Administración Pública, Art.16;
p rincip io ético p ara el ejercicio d e la fu nción
pública, Art. 36; capacitación de los dirigentes
p olíticos, Art. 372; y Princip io d e incoar la
acción exp ed ita y ráp id a d e am p aro contra
t o d o a ct o a t e n t a t o r io a lo s D e r e ch o s
H u m anos previstos tam bien constitu cionalmente.
La enu m eración con stitu cion al d e los
Derechos Humanos referentes al ejercicio de
la fu nción p ú blica en Bolivia, sólo consagra
los derechos de asociación, Art. 6, el de recibir
u n a r em u n e r a ció n ju s t a , A r t . 7 y e l d e
s e g u r id a d s o cia l, A r t . 7. Sin e m b a r g o ,
establece qu e los fu ncionarios p ú blicos son
servidores de los intereses de la colectividad
y n o d e la p arcialid ad o p artid o p olítico
algu no; confiriend o rango constitu cional al
Servicio Civil, Art. 43 y siguientes.
2
El Instituto Nacional de Administración Públicas de Argentina mantiene un programa de formación y
capacitación para los dirigentes políticos. Este precedente bien debería emular a las autoridades del INAP
dominicano para que diseñe e implemente programas similares adecuados a la cultura y realidad política nacional.
22
Revista de Administración Pública
No. 2
Brasil, rep resenta la prim era nación d el
Continente que reguló el ejercicio de la función
p ú blica en 1937, cu and o en el Gobierno d el
Pr esid en te Getu lio Va r ga s fu e cr ea d o el
Dep artam ento Ad m inistrativo d el Servicio
Civil y el estatu to d e la fu nción pú blica, no
obstante en la enumeración constitucional de
los Derechos Humanos referentes a ésta sólo
se ad vierte la libertad d e asociación y la
organización sind ical.
Ya en la d écad a d el 40, Colom bia había
consagrad o constitu cionalm ente el Servicio
Civil, régimen regulador de la función pública;
este p a ís es actu alm en te u n o d e los m ás
avanzados en la materia, tanto desde el punto
d e vista legal com o d octrin al y ju risp ru dencial, mediante las decisiones del Consejo
de Estado. Pese a lo dicho, en la enumeración
constitucional de los Derechos Fundamentales
sólo se consignan los principios de asociación
y sindicalización, acceso a los cargos públicos,
y p articip ación d e la m u jer en los niveles
decisorios de la Administración Pública, Arts.
39 y 40.3
El régim en constitu cional d e Chile sólo
enu m era en su Art. 19, com o p rincip ios d e
Derechos Humanos concernientes al ejercicio
de la función pública, el derecho de reunión,
la libertad d e trabajo y su p rotección ; la
n egociación colectiva; el libre acceso a la
Ad m in istración Pú blica; y el d erecho a la
seguridad social.
3
La primera experiencia colombiana en materia de Servicio Civil data del año de 1938 al modificar la Constitución
para instituirlo, sin embargo los resultados fueron negativos al aparecer las nóminas de personal del Estado,
plagadas de los activistas de los Partidos políticos auspiciantes de la reforma constitucional. A partir de la reforma
constitucional de 1991, Colombia es de las naciones más avanzadas en lo tocando a la función pública, habiendo
erradicado totalmente la partidocracia.
Profesionalización de la Función Pública
23
Desde principios de la década de los años
60, Ecu ad or con taba con u n a d e las leyes
o r g á n ica s d e la A d m in is t r a ció n m á s
avanzad as d e la región, al p u nto d e qu e el
antigu o Secretario Técnico d e la Presid encia
d e la Repú blica Dom inicana, hoy Secretaría
d e Esta d o d e Econ om ía , P la n ifica ción y
Desarrollo, fu e d iseñad o bajo el influ jo d el
m od elo ecu atorian o, d on d e ya existía u n
Secretariad o Técnico d e Ad m inistración. La
Con stitu ción d el Ecu ad or en u m era varios
p rincip ios d e Derechos H u m anos referentes
al ejercicio d e la fu nción p ú blica, a saber,
d erecho d e asociación y libre reu nión, Art.
19; ind em nización p or p erju icios cau sad os a
particulares, Art. 20; derecho de organización
sind ical, Art. 31; consagración d e la Carrera
Ad m inistrativa, Art. 40.
La Constitu ción política d e El Salvad or,
al referirse a los Derechos Humanos, consagra
e l d e r e ch o d e a s o cia ció n , A r t . 7; ju s t a
rem u neración d el trabajo, Art. 9; igu al p aga
p or igu al salario y salario m ínim o, Art. 38;
d e s ca n s o s e m a n a l, A r t . 38; d e r e ch o a
vacaciones, Art. 38; derecho a indemnización,
A r t . 38; for m a ción y ca lifica ció n d e los
recu rsos h u m an os, Art. 40; y d erech o d e
m aternid ad , Art. 42.
En el caso de Guatemala, la Constitución
Política consagra los d erechos d e reu nión y
asociación, Arts. 33 y 34.
La Carta Sustantiva de Haití garantiza el
d e r e ch o a u n s a la r io ju s t o , d e s ca n s o ,
vacaciones anu ales y bonificaciones.
La Le y Fu n d a m e n t a l d e l Es t a d o d e
Panamá enumera algunos principios propios
d e la fu nción p ú blica, com o el d erecho d e
24
Revista de Administración Pública
No. 2
reunión, Art. 38; revocación de la orden de la
A d m in is t r a ció n P ú b lica q u e v io le lo s
derechos consagrados en la Constitución, Art.
50; garantía del sueldo o salario mínimo, Art.
61; garantía d e la estabilid ad en el cargo.
En la relación d e Derech os H u m an os
ap licables al ejercicio d e la fu nción p ú blica
consagrados por la Constitución de Paraguay,
fig u r a n la lib e r t a d d e r e u n ió n y
m a n ife s t a ció n , A r t . 32; d e r e ch o a la
in d em n ización ju sta y ad ecu ad a, Art. 39;
libertad de asociación, Art. 42; igualdad para
el acceso a las fu nciones p ú blicas, Art. 47; y
ca r á cter en u n cia tiv o d e los d er ech os y
garantías, Art. 45.
La C o n s t it u ció n d e l Es t a d o Lib r e
Asociado de Puerto Rico, establece el principio
de igual pago por igual salario, Art. 16; regula
la jorn ad a d e trabajo, Art. 16; e in stitu ye
d er ech o d e o r g a n iz a ció n y n eg ocia ció n
colectiva, Art. 18.
La C o n s t it u ció n d e la Re p ú b lica
Dominicana, pese a sus antecedentes del Siglo
XIX, in co r p o r a la Ca r r er a Ju d icia l y la
inam ovilid ad d e los ju eces en la reform a d e
1994, com o consecu encia d e u na gran crisis
política; si en ese momento como en el actual
la República no hubiese estado gobernada por
u n a cla se p olítica q u e h a ce v oto p or la
part idocracia, e s a r e fo r m a h u b ie s e s id o
extensiva a la Ad m inistración Pú blica, qu e
también en ese entonces como en las presentes
circunstancias demanda de un Servicio Civil
que sea respetado por el cuerpo político.
De los Derechos Humanos pertenecientes
a l e je r cicio d e la fu n ció n p ú b lica , la
Constitu ción d e la Rep u blica Bolivariana d e
Profesionalización de la Función Pública
25
Venezuela enumera los siguientes: derecho de
a s o cia ció n y r e u n ió n , A r t s . 70 y 71,
r e s p e ct iv a m e n t e ; d e s ca n s o s e m a n a l y
vacacion es, Art. 86; igu al p ago p or igu al
trabajo, Art. 87; estabilid ad en el em p leo y
p a g o d e p r e s t a cio n e s , A r t . 88; y
sind icalización, Art. 89.
C o n clu im o s e s t a r e v is t a d e la s
Con stitu cion es d e Am érica Latin a, n o sin
antes aspirar a que aquellas naciones que aún
n o h a n in cor p o r a d o a su or d en a m ien to
su stantivo el Servicio Civil, cu al es el caso
d om inicano, em u len las exp eriencias d e las
otras qu e si le han d ad o al Servicio Civil la
m ás am p lia cobertu ra con stitu cion al p ara
fo r t a le ce r e l s is t e m a d e m é r it o s y la
d em ocracia institu cional d e la Ad m inistración Pú blica.
La Estrategia Dominicana
Luego de esa incursión en el constitucionalismo de Latinoamérica que antecede, cuál
sería n u estra estrategia p ara errad icar el
flagelo d e la partidocracia qu e cercen a la
institucionalidad y economía nacional. En un
An tep royecto d e Reform a Con stitu cion al
Unificado, cuyo contenido hacemos nuestro,
sustentado por la UNPHU, UASD, PUCMM y
CONARE, es propuesto lo que a continuación
se transcribe:4
Articu lo 495
PÁRRAFO I: En virtud de las disposiciones del
presente artículo que instituye el financiamiento por
4
La unificación de este Anteproyecto estuvo a cargo de los Comisionados Doctores Luis Gómez Pérez y Raymundo
Amaro Guzmán y el Lic. Rafael Santana Viñas, quién además coordinó el diseño del Anteproyecto de la UNPHU,
preparado por diez estudiantes de término de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de dicha Universidad.
5
Es uno de los artículos que integran el titulo VI de la propuesta de Reforma Constitucional y está dedicado
a la Función Electoral.
26
Revista de Administración Pública
No. 2
el Est ado de la cam pañ a elect oral, para el
fort alecim ien t o de la dem ocracia y de la
Administración del Estado, a los Partidos políticos
les está terminantemente prohibido ofrecer como
promesa electoral en sus campañas políticas los cargos
de la Administración del Estado considerados por la
Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa u otro
estatuto de Derecho Público sancionados por el
Congreso N acional, como de carrera, para cuyo
ingreso se requiera la competición en concursos
públicos basados en el mérito personal.
PÁRRAFO II: En consecuencia, el Partido
político en ejercicio del poder sólo podrá promover la
designación de sus miembros en la Administración
del Estado para ocupar las posiciones de alta dirección
política, consideradas por la Ley de Servicio Civil y
Carrera Administrativa como de libre nombramiento
y remoción.
PÁRRAFO III: La violación a lo dispuesto en
los párrafos precedentes será considerada como un
acto violatorio a los más elementales principios de
Derechos Humanos y comparables con la figura
delictiva tipificada en el Art.7 de esta Constitución.6
PÁRRAFO IV: El desconocimiento de parte del
Partido político de las disposiciones de los párrafos
precedentes; implica la suspensión definitiva del
financiamiento otorgado por el Estado para la
campaña electoral del Partido de que se trate. El
Tribunal de Garantías Constitucionales7 tendrá
facultad para decidir en consecuencia ante demandas
de los agentes de la A dministración del Estado
presuntamente perjudicados, de acuerdo con el
procedimiento de lo contencioso administrativo que
instituya la Ley.
6
Dice el Art. 7. Se declaran delitos contra el pueblo los actos realizados por quienes, para su provecho personal
sustraigan fondo públicos, o prevaliéndose de sus posiciones dentro de los organismos del Estado, sus dependencias
o entidades autónomas, y empresas públicas, obtengan ventajas económicas ilícitas.
7
Este Anteproyecto de Reforma Constitucional integral, propone la creación de un Tribunal de Garantías
Constitucionales.
Profesionalización de la Función Pública
27
Esta m os p len a m en te d e a cu er d o con la s
sanciones p rop u estas en el Antep royecto en
cu estión, con las d ebid as ad ecu aciones, sin
embargo, consideramos que el funcionario del
Estad o qu e d e m anera consciente viole las
d isp osiciones d e la Ley d e Servicio Civil y
Carrera Ad m inistrativa y d e cu alqu ier otro
e st a t u t o le g a lm en t e in st it u id o , d e b e r ía
r e cib ir co m o s a n ció n a d m in is t r a t iv a la
d e st it u ció n d e l ca r g o e n cu y o eje r cicio
com etió la trasgresión d e la Ley; y ju nto al
Estado, asumir de manera solidaria, conjunta
y m an com u n ad a la resp on sabilid ad civil
in h eren te a tal acto an tiju ríd ico. Ad em ás,
d ebería estu d ia rse la p osibilid ad d e u n a
sanción p enal p ara tal fu ncionario, al tenor
d e los Artícu los 123 y sigu ientes d el Cód igo
P en a l q u e h a n p r ev isto la Co a lición d e
Fu ncionarios p ara Violar la Ley.
Te n e m o s la fir m e e s p e r a n z a d e q u e e l
An tep royecto d e Reform a Con stitu cion al
d iseñad o p or los Com isionad os d esignad os
p or el H on or able Señ or Presid en te d e la
Rep ú blica , Dr. Leon el Fer n á n d ez Reyn a ,
constitucionalice los principios de las carreras
fu n cio n a r ia les, sea n civ iles, m ilita r es o
p o licia le s , p a r a r e iv in d ica r la Fu n ció n
P u b lica D o m in ica n a , r e t o m a n d o lo s
p rincip ios elaborad os p or los líd eres d e la
Independencia Efímera de Núñez de Cáceres
d e 1821, y nu estro legislad or constitu yente
de 1844, cuya ideología de la función pública
ocu p ó en el con stitu cion a lism o d e Iber o
A m ér ica u n lu g a r p r eem in en te h a sta la
proclamación de la Constitución de Cuba de
1940.
Esta estrategia para erradicar el flagelo de la
partidocracia, p od ría resu ltar v iable en el
28
Revista de Administración Pública
No. 2
m om ento actu al cu and o los titu lares d e la
Cámara de Diputados y del Senado, Doctores
Julio César Valentín y Reinaldo Pared Pérez,
resp ectivam ente, han externad o d eclaracion e s q u e a u g u r a n u n m e jo r p o r v e n ir
institu cional p ara la Rep ú blica.
* El a u t o r es a b o g a d o , ex-d ir ect o r d e la O N A P,
actualmente miembro de la Comisión de Juristas para la
Reform a Constitu cional.
Profesionalización de la Función Pública
29
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Unificado.
CONARE, Ed itora Pu nto Mágico 2007.
30
Revista de Administración Pública
No. 2
Retos Actuales para un Nuevo
Modelo de Función Pública en
la República Dominicana
Lic. Servio Tulio Castaños Guzmán*
Sin la voluntad humana es imposible que
la Administración Pública pueda cumplir
sus cometidos con eficacia.
Profesionalización de la Función Pública
31
La función pública no
se agota en la
Administración
La reforma del Estado Dominicano puesta
en marcha desde 1994, tras los cambios en la
Constitu ción, y la reiterad a ad vertencia d e
institu ciones d e la socied ad civil d e qu e la
r ed efin ición d e la a g en d a d e d esa r r ollo
nacional es u na p riorid ad , han colocad o el
análisis de la función publica en el centro de
los debates. Los cambios experimentados en
d iferen tes órd en es d e la realid ad social y
p olítica d om inicana han venid o a confirm ar
esta aseveración.
Pública, como muy
bien ha anotado el
Dr. Raymundo
Amaro Guzmán, ya
que ella constituye
el órgano de mayor
trascendencia en la
conformación del
Estado, por su
cometido
institucional de
promover el fiel
cumplimiento de sus
fines .
La persistencia de la ineficiencia en el tren
a d m in is t r a t iv o , la co n v e r s ió n d e la
ad m inistración p ú blica en cald o d e cu ltivo
del clientelismo o las prácticas asociadas a la
corru p ción, han m ostrad o a lo largo d e los
ú lt im o s a ñ o s s e r u n a co n s t a n t e e n e l
panorama institucional dominicano, creando
las cond iciones p ara d ebilitar los esfu erzos
qu e se h an en cam in ad o p ara la m od ern ización del Estado en sentido general. Por ello,
la d iscu sión d e la fu n ción p ú blica en la
coyu ntu ra d om inicana actu al reviste tanta
im p ortan cia y trascen d en cia p ara n u estro
futuro inmediato y de mediano plazo.
La función pública, en sentido amplio, se
refiere a todo empleo o situación que implique
p ara su titu lar la gestión d e la cosa p ú blica,
compren-diendo así las diversas actividades
intelectu ales o m ateriales p or m ed io d e las
cu ales las p erson as realizan los fin es d el
Est a d o . P er o , m á s co n cr et a m en t e, h a ce
referencia a la situación jurídica de las personas
que trabajan en el desarrollo y la gestión de los
servicios públicos.
La fu n ción pú blica n o se a g ot a en la
Ad m inistración Pú blica, com o m u y bien ha
32
Revista de Administración Pública
No. 2
anotad o el Dr. Raym u nd o Am aro Gu zm án,
ya qu e ella constitu ye el órgano de mayor
trascendencia en la conformación del Estado, por su
com et ido in st it u cion al de prom ov er el fiel
cumplimiento de sus fines . Es ind u d able qu e la
función pública conforma uno de los capítulos
p r in cip a le s e n la r e fo r m a g lo b a l d e la
A d m in istr a ción P ú blica . S in la v olu n t ad
humana es imposible que la Administración Pública
pueda cumplir sus cometidos con eficacia.
Sin la voluntad
humana es imposible
que la
Se com p rend e así la centralid ad qu e ha
asu m id o la fu n ción p ú blica su d iseñ o y
características en el m arco d e las reform as
qu e se avanzan en la Rep ú blica Dom inicana
para el fortalecimiento de la institucionalidad
democrática.
Administración
Pública pueda
cumplir sus
cometidos con
eficacia.
La p r im e r a cu e s t ió n , q u e p o r s u
trascendencia tiene un carácter clásico, tiene
que ver con los principios en los que se basa
s u e je r cicio y la im p o r t a n cia d e s u
fo r t a le cim ie n t o p a r a in cr e m e n t a r la
segu rid ad ju ríd ica y la p lena concreción d e
los p rincip ios y valores constitu cio-nales en
el seno de la Administración Pública.
Se g u n d o , co m o e n n u e s t r o s d ía s la
mundialización ha roto fronteras y esquemas
s o cia le s , n o e s p o s ib le p e n s a r e n u n a
Ad m inistración p ú blica minimizada, com o el
d iscreto gend arm e o night watchman d e la
filosofía política del lissez faire, y solo exigirle
la defensa de la libertad humana m ed iante el
reconocimiento de un status negativae libertatis
a favor d e los ciu d ad anos, una zona libre de
cualquier intromisión estatal. Existe, además, por
tod as p artes la u rgen cia d e qu e el Estad o
cumpla un rol social activo, procurando a los
ciudadanos servicios públicos básicos. Es así
Profesionalización de la Función Pública
33
que la función pública sufre un agigantamiento
qu e exige m ás qu e antes d e u na bu rocracia
estable, p rofesion alizad a y com p rom etid a
con el cumpli-miento de cada servicio puesto
a su cargo.
Nos encontramos en
un buen momento
para fortalecer la
normativa y las
instituciones. Una
empresa con recursos
cuantiosos y personal
ineficiente, está
destinada al fracaso.
Es obvio que el Estado
Dominicano, para
poder cumplir los
roles, retos y desafíos
del presente requiere
de manera
impostergable adoptar
un sistema de gestión
de recursos humanos
basada en la carrera
administrativa .
34
Si una institución estatal ha comprendido
la im p ortancia d el p roceso qu e analizam os
es la Oficin a N acion al d e Ad m in istración
Pública (ONAP). El compromiso y el liderazgo
asumido por ella en la reforma de la función
p ú blica es en com iable. Fru to d e ello sin
obviar el ap oyo recibid o p or organ ism os
in tern acion ales a través d el Program a d e
Ap oyo a la Reform a y Mod ernización d el
Estad o (PARME) se está conociend o en el
Congreso Nacional una propuesta de reforma
de la función pública dominicana. Propuesta
qu e, d esd e la socied ad civil, la Fu nd ación
In stitu cion a lid a d y Ju sticia (FIN JU S) h a
ap oyad o vehem entem ente p or entend er qu e
estamos en el momento propicio para dar un
s a lt o im p o r t a n t e e n e l ca m in o d e la
reorientación d e la fu nción p ú blica, cónsona
con n u estr a Con stitu ción y los tr a ta d os
in ter n a cion a les y coh er en te con n u estr a
in t e g r a ció n a u n m u n d o ca d a v e z m á s
globalizado y exigente.
Concuerdo así con el Lic. Ramón Ventura
Cam ejo, Director d e la ON AP, en qu e nos
encontramos en un buen momento para fortalecer la
normativa y las instituciones. Una empresa con
recursos cuantiosos y personal ineficiente, está
destinada al fracaso. Es obvio que el Estado
Dominicano, para poder cumplir los roles, retos y
desafíos del presente requiere de manera impostergable
adoptar un sistema de gestión de recursos humanos
basada en la carrera administrativa .
Revista de Administración Pública
No. 2
Función Pública en la Constitución de la
República Dominicana
Uno de los factores que más ha promovido la
d eb ilid a d in st itu cio n a l en la Rep ú b lica
Dominicana ha sido la carencia de un marco
legal ad ecu ad o p ara prom over la eficacia en
la función pública.
Si bien al ad venim iento d e la Rep ú blica,
en la letra d e la Con stitu ción d e 1844 se
consagró u n estatu to d e la fu nción p ú blica
q u e e n s u m o m e n t o fu e co n s id e r a d o
avan zad o, lam en tablem en te, p or razon es
históricas qu e sería p rolijo d estacar, nu nca
fue desarrollado y terminó siendo eliminado
en la reform a constitu cional d e 1854.
En el artícu lo 14 se p lan teaba qu e los
dominicanos nacen y permanecen libres e iguales en
derecho, y todos son admisibles a los empleos
p úb l i co s , co n s a g r a n d o n ít id a m e n t e la
igu ald ad en el acceso a la fu nción p ú blica.
Asimismo, en el numeral octavo del artículo
102 se estableció como una de las atribuciones
del Presidente de la República, suspender de sus
destinos a los empleados cuyo nombramiento le
corresponde, cuando delincan en raz ón de su
oficio, estableciendo así con una visión superior
a su ép oca el principio d e inam ovilid ad no
estabilidad de los agentes del Estado.
La inamovilidad o estabilidad desapareció en la p rim era reform a constitu cional, la
d e feb r er o d e 1854, in t r o d u cién d o s e la
cláusula vigente hasta la fecha, que faculta al
p od er ejecu tivo a rem over librem ente a los
servid ores d e la Ad m inistración pú blica. Y,
a u n q u e la d octr in a h a en ten d id o q u e se
p u ed en establecer excep cion es legales, la
Profesionalización de la Función Pública
35
ju r is p r u d e n cia co n s t it u cio n a l r e cie n t e
consid eró lo contrario, sosteniend o qu e la
fa cu lt a d d el P r esid en t e d e r em o v er lo s
fu ncionarios p ú blicos no está cond icio-nad a
en la Constitución y, por tanto, es discrecional
(Sentencia Caso INDOTEL, reafirmada en el caso de
un recurso de inconstitucionalidad de la Ley Institucional de Policía). Es así que el estatus jurídico
con stitu cion al d e los servid ores p ú blicos
dominicanos es hoy inferior al que amparaba
al servid or d e 1844.
Se trata de una anomia constitucional que
p on e en p eligro la eficacia d e la fu n ción
p ú blica en el p aís, y hay qu ienes sostienen
qu e ello exp lica el p orqu é la Ley 14-91 sobre
el Servicio Civil y Carrera Administrativa no
cumplió su cometido. Para quienes sostienen
e s a t e s is , s in u n cu a d r o co n s t it u cio n a l
adecuado es virtualmente imposible que una
Ley d e Fu nción Pú blica p u ed a ser ú til. Sin
intención d e contrariar frontalm ente aqu ella
posición entiendo que no había forma de que
la Ley 14-91 jugara su rol normativo, aún con
u n cu ad ro constitu cional a su favor, p orqu e
ella nació añeja y p lagad a d e u n sinnú m ero
d e fallas técnicas irrep arables en el contexto
político dominicano.
La Re p ú b lica D o m in ica n a s e h a
ca r a cter iz a d o p or u n a tr a d ición p olítica
autoritaria que corroe las bases mismas de la
in stitu cionalid ad . Antes, inclu so p revio al
nacim iento d e la Rep ú blica, el au toritarism o
de la colonia se impregnó al código genético
d e la cla se p olítica d om in ica n a . N o fu e
extraño, entonces, qu e al inicio d e la ép oca
rep u blican a, con Ped ro San tan a y Bu en aventura Báez se solidificara un autoritarismo
criollo, qu e se ha id o clonand o y recicland o
36
Revista de Administración Pública
No. 2
generación tras generación, constitución tras
constitución. Ello explica el porqué nos hemos
acostu m brad o a d esatar los vicios antes qu e
las fortalezas d e la Constitu ción.
La finalidad
principal del Estado
[es] la protección
efectiva de los
derechos de la
persona humana y el
mantenimiento de
los medios que le
permitan
perfeccionar-se
progresivamente
dentro de un orden
de libertad individual
y de justicia social,
compatible con el
orden público, el
bienestar general y
los derechos de
todos (Art. 8 CRD)
Sin d u d a, el conju nto d e com p eten-cias
exorbitantes que al Presidente de la República
le otorga la actual Constitución en su artículo
55 p r o d u ce n u n e le v a d o n iv e l d e
cen tr a liz a ción d e la a ctiv id a d esta ta l en
m a n o s d e l P o d e r Eje cu t iv o y d e la
ad m in istración cen tral. Den tro d e d ich as
com p etencias resalta en su asp ecto negativo
el que, como Jefe de la Administración Pública,
t ie n e a m p lia s fa cu lt a d e s , q u e s e g ú n la
jurisprudencia constitucional son de carácter
discrecion al p a r a d e s ig n a r y d e s t it u ir
lib r e m e n t e a t o d o s lo s fu n cio n a r io s y
em plead os qu e no p ertenezcan a otro d e los
p o d e r e s d e l Es t a d o . Ta n a lt o p o d e r
in co n d icio n a d o h a d a d o lu g a r a u n a
bu rocracia estatal p arasitaria qu e se recicla
co n ca d a ca m b io d e g o b ier n o y q u e es
u tiliz a d a com o b o tín p olítico m ed ia n t e
p rácticas clientelistas a través d e sistem as
corruptos de tráfico de influencia.
Per o a ú n en el m a r co con stitu cion a l
actu al existen p rincip ios fu nd am entales qu e
p u d ieran servir d e p arám etro p ara fu nd ar
una función pública que priorice la eficiencia
y que pueden ser antepuestas a las supuestas
facultades discrecionales del Presidente, que
en un ámbito como la función pública parecen
su m am ente cu estionables.
La evocación constitu yente d e qu e la
fin a lid a d p r in cip a l d e l Es t a d o [e s ] la
p rotección efectiva d e los d erech os d e la
p ersona hu m ana y el m antenim iento d e los
Profesionalización de la Función Pública
37
Todo aquel que
ejerza una función
pública debe
respetar la
Constitución y las
leyes, y de
desempeñar
fielmente su
cometido.
38
m ed io s q u e le p er m it a n p er feccio n a r se
p r ogr esiv a m en te d en tr o d e u n or d en d e
lib er t a d in d iv id u a l y d e ju st icia socia l,
compatible con el orden público, el bienestar
general y los d erechos d e tod os (Art. 8 CRD),
fu n d am en to n orm ativo d el Estad o con stit u cio n a l d e d e r e ch o y la d e m o cr a cia
dominicana, como magistralmente rescata el
Dr. Césa r Pin a Tor ibio, op er a com o eje
tra n sversal d e n u estr o sistem a p olítico ,
condicionando y trazando implícitamente las
p au tas p ara el ejercicio d e las atribu ciones y
p otestad es d e tod os los p od eres p ú blicos
constituidos. Siendo así, sin desmedro de una
reform a constitu cional, se habilita tanto al
legislad or com o al intérp rete constitu cional,
o sea, la ju risp ru d en cia, p ara d esatar los
efectos m ás avanzad os d e la Constitu ción, y,
por vía de consecuencia, regular una función
p ú blica qu e garantice el bienestar general.
Asim ism o, el requ erim iento d e la p revia
p restación d e ju ram ento a los fu ncionarios
p ú blicos antes d e asu m ir el cargo (art. 106),
im p lica la corresp ond iente obligación p ara
todo aquel que ejerza una función pública debe
respet ar la Const it ución y las ley es, y de
desempeñar fielmente su cometido. Siendo los
fu ncionarios p ú blicos qu ienes d esarrollan y
gestionan los fines del Estado, se entiende que
su actu ación d ebe estar d irigid o a asegu rar
el bienestar general y los d erechos d e tod os
(a r t . 8) m e d ia n t e e l m a n e jo o b je t iv o y
profesional d e la Ad ministración pú blica. En
resumen com o sostiene la m agistrad a Leonor
Reyes Can ald a el funcionario público, sin
importar su cargo o rango jerárquico vale por lo que
es, un depositario de la autoridad conferida por la ley
para velar por los intereses de la sociedad que le dio la
oportunidad de servirle .
Revista de Administración Pública
No. 2
El funcionario
público, sin importar
su cargo o rango
jerárquico vale por lo
que es, un depositario
de la autoridad
conferida por la ley
para velar por los
intereses de la
sociedad que le dio la
oportunidad de
servirle
.
Sin e m b a r g o , co n cu e r d o e n q u e la
co y u n t u r a a ct u a l, e n q u e co e xis t e n u n
Proyecto d e Ley d e Fu nción Pú blica y u na
Re fo r m a C o n s t it u cio n a l, t ie n e q u e s e r
ap rovechad a p ara la inclu sión d e algu nos
p r in cip ios fu n d a m en ta les d e la fu n ción
p ú blica en la Constitu ción, entre los cu ales
d estaco el libre acceso p ara ingresar a los
cargos p ú blicos; el m érito p ersonal p ara el
in greso, p erm an en cia y d esarrollo en los
ca r g o s p ú b lico s ; la e s t a b ilid a d la b o r a l
su bord inad a al bu en d esem peño y la tu tela
ju d icia l efectiv a d e lo s d er ech os d e los
fu ncionarios, entre otros.
D e l a Le y d e S e rv i ci o Ci v i l y Carre ra
Administrativa
Se ha llegado a considerar, tal vez con un
p oco d e exageración, qu e la Ley 14-91 sobre
el Servicio Civil y la Carrera Ad m inistrativa
rep resen tó la con qu ista laboral d e m ayor
significación democrática y humana lograda
por los agentes de la Administración Pública
centralizada en todo su decurso histórico. Sin
em ba rgo, la s fa len cias qu e la p r op ia ley
llevaba en sí misma, indisolublemente unido
a la falta de voluntad política, impidieron que
ella pudiera ser eficaz en la praxis.
Acerca d e las falencias d e la Ley 14-91
sobre el Servicio Civil y la Carrera Administrativa se han p ronu nciad o brillantem ente
voces au torizad as en el tem a, com o las d el
Dr. Raym u n d o Am a ro Gu z m á n o el Lic.
Gregorio Montero. Ante todo, la más grande
lim ita n te h a sid o la con sa g r a ción d e u n
p roceso grad u al d e im p lem entación su jeto
absolutamente a los designios de los sectores
p o lít ico s d e t u r n o , s in h a b e r co n co m i-
Profesionalización de la Función Pública
39
ta n tem en te p oten cia d o la s fu n cion es d el
Órgano Rector (la ON AP), lo qu e se trad u jo
en la incap acid ad d e éste d e p od er avanzar
p o lít ica s p ú b lica s e fica ce s e n p r o d e l
d esarrollo p rogresivo d e la fu nción p ú blica.
La otra limitante más notoria ha sido que
esta ley es excluyente por principio, dejando
fuera de su ámbito al sector descentralizado,
los municipios y los otros poderes del Estado.
Ello h a p r op icia d o u n a d isg r eg a ción d e
estatu tos fu ncionales qu e afecta el p rincip io
d e igu ald ad en la ap licación d e la ley y la
coh eren cia y racion alid ad d el sistem a d e
carrera.
Ju nto a lo anterior, hay qu e d estacar u n
asunto externo a la ley, que era la inexistencia
d e u n a ju risd icción con ten cioso-ad m in istrativa eficaz qu e asegu rara el som etim iento
a la legalid ad d e la Ad m inistración Pú blica.
Así las cosas, la aplicación de la ley quedaba
a la bu ena volu ntad d e la facción p olítica
hegem ónica qu e controlara la Ad m inistración Pú blica. Pero la bu ena volu ntad nu nca
llegó.
Hacia la Ley de Función Pública
Fue ese conjunto de factores lo que sirvió
d e cald o d e cu ltivo p ara la p rop u esta d e
modificación de la Ley 14-91. Esto implicó una
serie d e estu d ios d estinad os a id entificar los
aspectos qu e habrían d e ser m od ificad os. A
raíz d el d iagnóstico se d ecid ió avanzar m ás
que en una reforma de la Ley de Servicio Civil
y Ca rr er a Ad m in istr a tiv a, en r egu la r u n
nuevo paradigma , en el sentido explicado por
el filósofo Thomas Kuhn, esto es, de la sustitución
del modelo vigente por otro completamente nuevo,
40
Revista de Administración Pública
No. 2
debido a su obsolescencia e inadecuación a la
realidad de los nuevos fenómenos.
La Prop u esta tiene el m érito d e ser u n
in s t r u m e n t o t é cn ica m e n t e d e p u r a d o y
p olíticam en te ad ecu ad o. Las lín eas su bsigu ien tes están d ed icad as p recisam en te a
d estacar a grand es rasgos cu áles serían los
aportes básicos que ésta aportaría al proceso
de institucionalización de la función pública.
Lo p r im e r o q u e s e d e s t a ca e s la
in t r od u cció n d e u n a ser ie d e prin cipios
fundamentales, que constituyen la esencia del
estatu to ju ríd ico d e la fu nción p ú blica, y, en
consecuencia, siguiendo la tradición reciente
d el sistem a ju ríd ico d om inicano, op erarían
com o p arám etros d e interp retación (d e las
antinomias) e integración (de las lagunas) de
toda la ley (art. 3).
Asim ism o, m erece ser resaltad o qu e la
p r o p u es t a es p o r p r in cip io d e ca r á ct e r
incluyente y sólo por excepción se excluye de
su ám bito aqu ellos órganos d e la Ad m inistración que por la naturaleza de sus funciones
así corresponda (art. 2). Con todo, el régimen
de la ley propuesta, en especial sus principios
fu n d a m e n t a le s , s e r v ir ía d e p a r á m e t r o
su pletorio a tod os los regim enes d e carrera
e s p e cia le s , fu n g ie n d o a s í co m o u n
instrumento de estandarización de las reglas
ap licables a tod os los servid ores p ú blicos.
El elem ento central d e la p rop u esta es la
introd u cción d e p arám etros racionales para
el in gr eso, a scen so y p er m a n en cia en la
fu n ció n p ú b lica . Se e st a b lecer ía a s í u n
sistem a d e evalu ación d el d esem p eñ o en
atención al resu ltad o; la fijación d e criterios
Profesionalización de la Función Pública
41
modernos en cuanto a su régimen laboral; el
afianzam iento d e la estabilid ad en el cargo,
e n t r e o t r a s lo a b le s in icia t iv a s p a r a e l
fo r t a le cim ie n t o d e la fu n ció n p ú b lica
dominicana.
Las funciones en la
Administración
Pública Central,
descentralizada o
municipal deben ser
ocupadas por
personal idóneo,
elegido mediante
concurso público de
méritos.
42
Sin lu gar a d u d as, las fu ncion es en la
Ad m inistración Pú blica Central, d escentralizad a o m u nicip al d eben ser ocu p ad as p or
p ersonal id óneo, elegid o m ed iante concu rso
p ú blico d e m éritos. Pero a los servid ores
p ú blicos no se les p u ed e hacer end osos en
blan co, sin m ecan ism os d e evalu ación d e
d esem p eñ o, ya qu e n ad a asegu r a q u e
fu ncionarios estables brind arán u n servicio
de calidad a la ciudadanía, que es el fin de las
reform as a avanzar. la p rofesionalización d e
la función pública es el medio para asegurar
q u e se br in d e un serv icio de calidad, y la
evolu ción d el d esem p eñ o se p resen te así
co m o m e ca n is m o d e co n t r o l q u e n o s
p e r m it ir á s e g u ir la s e je cu t o r ia s d e lo s
fu ncionarios, a fin d e qu e no olvid en cu áles
son sus funciones.
C o m o co n t r a ca r a a l s is t e m a d e
evalu ación y con secu en cias se levan ta la
inamovilidad de los funcionarios de carrera,
esto es, la garan tía d e qu e n o p od rán ser
válidamente destituidos de sus funciones sin
cau sa ju stificad a. Si bien, cad a fu ncionario
está sujeto a evaluación de desempeño, el que
hace su trabajo eficazm ente (en fu nción d e
los resu ltad os) y, concom itantem ente, actú a
ap egad o a los valores éticos y m orales qu e
requ ieren la fu nción p ú blica, no le d ebe su
trabajo a nad ie, m ás qu e a su p rop io m érito
individual, y por tanto, nadie puede apartarlo
válid am ente d e la fu nción pú blica. Tod o lo
cual es asegurado mediante el establecimiento
d e r ecu r sos ad m in istra tivos, a sí com o el
Revista de Administración Pública
No. 2
som etim iento a la ju risd icción contencioso
ad m in istrativa, qu e p erm itiría así a cad a
fu ncionario reivind icar su s d erechos ante la
Ad m inistración Pú blica.
En esa misma tesitura el proyecto avanza
h acia la llam ad a evalu ación d e la gestión
institu cional. Se trata ya no d el control d el
funcionario (como ente individual) sino de la
institu ción u órgano con m iras a asegu rar
qu e los p rocesos instalad os y las ejecu torias
g en er a les se cor r esp on d a n con los fin es
(misión institucional) para los cuales han sido
establecid as. Se tr ata d e u n a in n ov ación
im portante qu e p erm itirá iniciar el p roceso
d e racionalización d e las institu ciones y la
futura comprensión de los roles de cada una
d e las institu ciones d e la Ad m inistración.
Otra de las novedades fundamentales del
p royecto es la reconfigu ración d el Órgano
Rector. Se trataría d e convertir la ON AP en
la Secretaría d e Estad o d e Ad m inistración
Publica. La elevación jerárquica de la ONAP
constitu ye el m ecanism o m ás im p ortante a
lo interno d e la p ropia Ad m inistración p ara
hacer ap licable tod as las p otencialid ad es d e
la Ley.
La fu n ció n a d m in is t r a t iv a e s u n a
cuestión esencial para la institucionalidad de
la democracia dominicana, y en consecuencia,
r eq u ier e d e u n s in n ú m er o d e p o lít ica s
p ú blica s q u e sólo p od r á n ser av a n z a d a s
eficazm en te si se cu en ta con órgan o qu e
d isp onga d e fu erza d entro d e la Ad m inistración. N ad ie pone en d u d a qu e la ON AP
siempre ha tenido la voluntad de avanzar en
la ap licación d el sistem a d e carrera, p ero su
estatu s institu cional no le p erm itía asu m ir
válid am ente el lid erazgo qu e la altu ra d e su
Profesionalización de la Función Pública
43
función conllevaba. Solo una institución que
p u ed e tener u n p od er institu cional al nivel
de las Secretarías de Estado podrá, en un país
como el nuestro, trazar líneas institucionales
a los demás órganos del Estado.
Asim ism o, es ind u d able qu e u no d e los
elem entos vitales p ara asegu rar la eficacia y
sostenibilidad de los cambios propuestos, es
la gestión qu e llevan a cabo las oficinas d e
r e cu r s o s h u m a n o s d e la s d ife r e n t e s
instituciones del Estado, porque son ellas las
llam ad as a p oner en práctica los p arám etros
qu e serían introd u cid os en la ley, así com o
los d istintos instru m entos qu e generaría el
Órgano Rector. Es por ello que en el Proyecto
se regu lan claram en te las atribu cion es d e
éstas (art. 14), así como su dependencia técnica
d e la Secretaría d e Ad m inistración Pú blica
(art. 15).
C o n la d e p e n d e n cia t é cn ica n o s e
imponen perfiles, toda vez que cada entidad
pública tendrá la oportunidad de elaborarlos
en fu nción d e su m isión institu cional, p ero
n o p o d r á d is p o n e r lib r e m e n t e d e lo s
p r o ce d im ie n t o s p a r a lle v a r a ca b o e l
reclu tam ien to y ascenso d el p ersonal, qu e
siem p r e d eb er á ejecu ta r se con for m e la s
d irectrices y p articip ación d el órgano rector.
Ello a se g u r a u n a m a y o r e q u id a d e n la
selección y p r om oción d e los ser v id or es
públicos.
Concluyendo sobre el rol de la Función
Pública en la Cultura Política
Todos sabemos que, a grandes rasgos, en
la con tem p or a n eid a d se d istin g u en d os
gran d es ca tegoría s d e n acion es: aqu ellas
44
Revista de Administración Pública
No. 2
d ond e existe la volu ntad y d ecisión d e su s
au torid ad es y su s p u eblos d e fortalecer la
fu n ció n p ú b lica co m o ca m in o h a cia e l
d esarrollo social am p lio, y p or otro lad o,
aquellas donde se han postergado los cambios
qu e term in a rían con el d esord en qu e h a
propiciado el autoritarismo y el clientelismo
como formas de enriquecimiento y búsqueda
del poder.
Sin em bargo, y es bu eno qu e reflexionemos esto antes de la implementación de la
ley que habrá de aprobarse tarde o temprano,
no p od em os caer en fetich ism os legales o
creencias m íticas acerca d e u na ap licación
au tom ática d e la ley. La ley es u na hip ótesis
d e trabajo. Son los fu ncionarios encargad os
d e a p lica r la , e n b a s e o g u ia d o s p o r la
volu ntad p olítica, qu ienes habrán d e cargar
con el gran peso de profesionalizar la función
p ú blica d om inicana.
Sin el com p r om iso a ctivo d e la clase
política es muy poco lo que se podrá avanzar.
La ley podrá ser muy buena, en la medida en
q u e g en er e u n m a r co in stitu cion a l m á s
p otente y cierre el p aso a retrasos coyu nturales, pero ella por sí misma no puede jamás
su stitu ir la voluntad d el qu e la ap lica. Y si la
volu ntad no existe habrá qu e im p onerla a
fuerza de razón sobre quienes tengan el poder
d e avanzar los cam bios y no lo hagan.
La ley, en la m ed id a en qu e p erm ite la
ju risd iccion alización d e m u ch os asp ectos
vitales de la función pública, de la mano de la
in d u d a b le p o t e n cia ció n q u e h a b r á d e
p rod u cirse en la ju risd icción con ten cioso
a d m in is t r a t iv a e n lo s a ñ o s v e n id e r o s ,
con tien e en si m ism a la sem illa q u e n os
Profesionalización de la Función Pública
45
p erm itirá situ ar el d ebate en los tribu nales,
escenario que cada día parece ampliarse ante
la com p r oba ción u su a l d e q u e el P od er
Ejecu tiv o en esta m a ter ia d e la Fu n ción
Pú blica ha estad o históricam ente d e espald a
a los in ter eses d e la s m a yor ía s q u e d ice
representar. N o es u na id ea qu e nos agrad e
del todo, pero la sociedad necesita contar con
a lter n a tiva s, p or lo q u e la d isyu n tiva se
concentra en que la clase política se sume a la
institu cio-nalización d e la fu nción p ú blica o
la socied ad avance ind ep end ientem ente en
bu sca d e otras vías p ara asegu rar la eficacia
del proceso.
La lu ch a p or la in sta u r a ción d e u n a
b u r ocr a cia est a ta l p r ofesion a liz a d a q u e
asegu re la p restación d e servicios p ú blicos
d e ca lid a d e s e l e le m e n t o ce n t r a l p a r a
g a r a n tiz a r la sosten ib ilid a d d el m od elo
económ ico y el p rop io sistem a d em ocrático.
La cla se p olítica d eber á en ten d er en u n
proceso más acelerado que lento que el Estado
no puede seguir siendo un botín de campaña,
ya que de seguir con las prácticas clientelistas
a la larga p erd erá terreno y cred ibilid ad en
la sociedad. Y en ese escenario, es la sociedad
en pleno la que terminará perd iénd olo tod o
* El au tor es abogad o, Vicep resid ente Ejecu tivo d e la
Fu nd ación Institu cionalid ad y Ju sticia (FIN JUS).
46
Revista de Administración Pública
No. 2
Entrevista exclusiva a Julio
César Valentín Jiminián,
Presidente de la Cámara de
Diputados
Por Gregorio Montero y
Alain Delmas
Revista de administración pública:
H onorable p resid ente, lu ego d e agrad ecerle
su d isp onibilid ad p or recibir a la Revista d e
a d m in is t r a ció n p ú b lica , q u is ié r a m o s
p regu ntarle cu al es su p ercep ción, e inclu so
de su convicción, respecto de la organización
y d el fu ncionam iento d e la ad m inistración
p ú blica d om inicana y d e los p asos a d ar en
ese ám bito.
Dr. Julio César Valentín:
Les voy a con testar com o legislad or. Los
representantes del pueblo, que están además
p a ra fisca liz ar las a ctu acion es d el Pod er
Ejecutivo y de elaborar las leyes que permitan
la convivencia pacífica de la nación, tienen la
irrenu nciable facu ltad o resp onsabilid ad , d e
rep resen tar los in tereses colectivos. Y esa
labor de representación, en muchas ocasiones,
s e v e a fe ct a d a s e r ia m e n t e p o r e l
inm ed iatism o qu e genera el clientelism o. Y
ju stam ente, tanto la Ad m inistración Pú blica
Profesionalización de la Función Pública
47
como el Estado, que deben tener como misión
fu n d a m en t a l ser v ir u n ser v icio p ú b lico
ad ecu ad o y qu e p erm ita el d isfru te d e los
derechos fundamentales de los ciudadanos y
la s ciu d a d a n a s , d e fin it iv a m e n t e s o n
lesionados seriamente, precisamente por ese
inmediatismo.
No es posible que permitamos que exista
esa barbarie y qu e com o generación p olítica
no seam os cap aces d e confesar a títu lo d e
diagnóstico esas desgracias y que no seamos
capaces de decir: ¡Basta de un Estado servido
p or gentes inad ecu ad as!, seleccionad as cad a
cuatro años no con el criterio de que vayan a
ser leales al interés colectivo sino m ás leales
al interés fragm entario d el p artid o o d e la
p osición p olítica.
Es ju stam en te esa con vicción qu e n os
com p rom ete con este p royecto d e ley d e
Fu n ción p ú blica , gesta d o a p a r tir d e la s
r eflexion es con ten id a s en el d iscu r so d e
ju ram entación d el Presid ente Doctor Leonel
Fernández, en el año 1996, cuando proclamó
la necesid ad y la u rgencia y el com p rom iso
d e prom over u n Estad o Mod elo, u n Estad o
Mod erno, cu yas estru ctu ras sirvieran com o
mecanismo para hacer que la administración
fu era eficiente, trabajar constantem ente p or
promover la transparencia como un modelo,
co m o u n a a ct u a ció n , co m o u n v a lo r
fu n d am en ta l y en con secu en cia , cr eó los
espacios p ara qu e se em p ezara a d iscu tir la
necesidad de una ley moderna, avanzada, en
m ateria d e ad m inistración p ú blica.
Revista de la administración pública:
El Proyecto d e Ley d e Fu nción Pú blica
está actualmente en trámite en la Cámara de
48
Revista de Administración Pública
No. 2
d ip u tad os. ¿Cu ál es la p ercep ción qu e Vd .
tien e d el m ism o y d el p roceso qu e se h a
realizad o hasta ahí?
Dr. Julio César Valentín:
Creo qu e el trabajo qu e se ha llevad o a
ca bo h a sta a h or a es m u y p ositiv o. Esta
p r op u esta fu e d ebid a m en te d iseñ a d a , y
además, ya logró algo muy importante, lo que
nosotros d enom inam os el consenso técnico.
Ya antes de llegar a la Cámara, en el proceso
m ism o d e ela b or a ción y d iseñ o d e esta
propuesta, que ha venido siendo laborada en
los esp acios qu e han habilitad o la ON AP, el
CONARE, con los auspicios y el respaldo del
PA RM E, con lo s a p o r t es d e d est a ca d a s
au torid ad es acad ém icas y d el m u nd o d e la
ad m in istración p ú blica, se logró form u lar
u na p rop u esta qu e en su contenid o p lantea
su p er a r los obstá cu los q u e tien e la h oy
vigente Ley 14-91 de Servicio Civil y Carrera
Administrativa, que de hecho, padece de una
serie de falencias y de obstáculos serios.
Ta m b ié n lo im p o r t a n t e q u e q u ie r o
su brayar es qu e lu ego d e qu e los técnicos se
pusieron de acuerdo con el diseño, se abrieron
esp a cios in ter esa n tes p a r a p r ocu r a r los
consensos sociales, sobre tod o en el m arco
d e l D iá lo g o N a cio n a l co o r d in a d o p o r
M on señ or A g r ip in o N ú ñ ez Co lla d o. Se
habilitaron los espacios para discusiones con
d istintos actores d e la socied ad d om inicana
y ven hoy día que la propuesta se identifica y
observa la natu raleza, la característica y la
cu lt u r a d o m in ica n a s ; y e s u n á n im e la
co n v icció n co le ct iv a d e q u e Re p ú b lica
Dominicana está rezagada en materia de una
administración pública moderna, cuyo
Profesionalización de la Función Pública
49
p er son a l se seleccion e, p er m a n ez ca y se
estimule el crecimiento a partir de mérito, de
p r o fesio n a liz a ció n , d e d esem p eñ o y d e
competencias.
Tam bién qu iero d estacar qu e ese trabajo
y el p r o ceso d e con sen so h a n t en id o el
privilegio de contar en varias oportunidades
con el ap oyo ind efectible d el Doctor Ju lio
César Fernández Toro, Secretario General del
CLAD, u na au torid ad reconocid a u niversalmente. Asimismo lo invitamos nosotros como
conferencista en el sem inario qu e organizam os p ara im p u lsar el trabajo p arlam entario
a mediados de mayo pasado, ante una masiva
p resencia d e d ip u tad os y d ip u tad as d e las
d istintas fu erzas.
Revista de administración pública:
A esa altura, a nivel interno de la Cámara
d e d ip u tad os, ¿cu ál es la percep ción d e las
d iferentes bancad as al resp ecto?
Dr. Julio César Valentín:
A m ed iad os d e m ayo, recu erd o qu e fu e
ap robad a p or la Cám ara d e Dip u tad os la
agend a p riorizad a. Qu ince p u ntos avalad os
p or el p leno d entro d e los cu ales u no d e los
p r in cip a les lo con stitu y e, ju sta m en te, la
p rop u esta d e u na legislación sobre fu nción
p ú blica. El som etim iento y su scripción d e la
m ism a p or p arte d e tod os los voceros d e las
d istintas bancad as y por el p resid ente d e la
Cám ara d e Dip u tad os exp resa d e m an era
fe h a cie n t e e l co m p r o m is o d e t o d a s la s
exp resion es p olíticas e id eológica s d e la
Cám ara Baja con esta im p ortante p ieza.
50
Revista de Administración Pública
No. 2
Todas las fuerzas políticas se comprometan en echar a andar este proceso de discusión
legislativa y d e consegu ir qu e la Ad m inistración Pu blica d e la Rep ú blica Dom inicana
esté d otad a d e u na legislación, d e u n m arco
legal que haga materialmente posible vencer
los resabios de uno de los peores antivalores
de la democracia como es el patrimonialismo
y el clien t elism o . Lo q u e e st á p a sa n d o
evidencia que, a pesar de las estridencias, de
la s con fr on ta cion es, d e la con flictiv id a d
n a t u r a l d e l p a r la m e n t o la Re p ú b lica
Dominicana, sus actores políticos encuentran
p u ntos com u nes.
El congreso no es ni puede ser obstáculo
para que este tipo de reformas institucionales
avancen, qu e este tip o d e p rop u estas qu e
co n s t it u y e n u n a v e r d a d e r a r e v o lu ció n
d em ocrática institu cional se concreticen. La
Ley d e Fu nción Pú blica será u na realid ad .
N osotros nos com p rom etem os a trabajar sin
detenimiento, para conseguir la última y más
co m p le ja d e la s e t a p a s d e l p r o ce s o , e l
concu rso o el consenso p olítico, en cu anto a
ese proyecto.
Revista de administración pública:
Mu ch as gracias, Señ or Presid en te p or
habernos recibid o.
Profesionalización de la Función Pública
51
52
Revista de Administración Pública
No. 2
El Proyecto de Ley de Función
Pública, visto desde el
Diálogo Nacional
José Oviedo*
La Rep ú blica Dom inicana d e hoy tiene
p oten cial p ara articu lar u n salto h acia el
d esarrollo, u n d esarrollo con crecim ien to
sostenid o y con m ayor equ id ad y bienestar
social. El crecimiento económico es una de las
co n d icio n e s d e e s e s a lt o p e r o t ie n d e a
d e t e r io r a r s e cu a n d o e s t á a u s e n t e la
institu cionalización y p rofesionalización d el
Estado.
H acer viable ese p otencial d e d esarrollo
r e q u ie r e d e u n Es t a d o co n m a y o r e s
cap acid ad es p ara lograr resu ltad os y p ara
h acer m ás con m en ores n iveles d e gasto.
To d a s la s e xp e r ie n cia s d e d e s a r r o llo
económ ico y social qu e se han d ad o en el
m u n d o m o d e r n o h a n r e q u e r id o d e l
desarrollo institucional, esto es, de un sector
p ú blico eficaz, eficien te y d e calid ad , qu e
opera sobre la base de reglas de juego que lo
regu lan y qu e son resp etad as p or tod os los
p artid os políticos, los servid ores p ú blicos y
los gobiernos.
Es usual escuchar el comentario de que el
d esarrollo institu cional es cosa d e p aíses
d esarrollad os , pero ese razonam iento pu ed e
Profesionalización de la Función Pública
53
invertirse: El d esarrollo económ ico y social
sin institucionalización es una ilusión, o en el
m ejor d e los casos, tiene poca cap acid ad d e
sostenerse a m ed iano p lazo. Escasos niveles
de institucionalidad producen cortocircuitos
económ icos p eriód icam ente y son u n factor
relevante en la acu m u lación d e d eu d a social
entre, otras cosas, d ebid o a la p oca calid ad
del servicio público.
P a r a lo g r a r u n Est a d o co n m a y o r es
capacidades para formular políticas públicas
y para convertirlas en acciones concretas, así
com o p a r a or ga n iz a r y ofr ecer ser v icios
p ú blicos con integrid ad y calid ad , nu estro
p aís necesita d e u n ejercicio d e la fu nción
pública más profesionalizado y con una mejor
s e p a r a ció n d e la s fu n cio n e s t é cn ica s y
políticas, que evite la expulsión periódica de
recursos humanos calificados, ofreciendo una
e s t a b ilid a d b a s a d a e n e l m é r it o . La
profesionalidad y transparencia en el ejercicio
de la función pública son fundamentales para
el uso racional de los recursos públicos que la
ciu d ad anía cu bre con su s im p u estos y para
el reconocim iento d el d erecho ciu d ad ano a
u n bu en servicio p ú blico.
La form ación d e u na bu rocracia cap az,
eficiente y resp onsable au m enta la eficacia
d e los gobiernos p ara enfrentar, transform ar
y s u p e r a r lo s p r o b le m a s e co n ó m ico s y
sociales. De ah í qu e sea u n reto d e gran
sig n ifica d o h istór ico d ota r a la fu n ción
p ú b lica d e u n a b a s e ju r íd ica m o d er n a ,
tend ente a garantizar qu e las p osiciones en
la ad m in istración p ú blica serán ejercid as
bajo p rincip ios com p etitivos y rigu rosos d e
s e le cció n ,
p r o m o ció n ,
e s t a b ilid a d ,
r em u n er a ción y r em oción ba sa d os en la
ca p a cit a ció n y e n la e v a lu a ció n d e l
d esem p eño segú n criterios y herram ientas
objetivas.
54
Revista de Administración Pública
No. 2
Para ello es n ecesario d esp olitizar las
fu n cion es técn icas y asegu rar u n a carrera
ad m inistrativa fu nd am entad a en el m érito,
el bu en d esem p eño y los valores d e servicio
p ú blico, con claros d erechos y resp onsabilid ad es y m ecanism os d e sanción y reconocim ien to. Ta m bién es fu n d a m en ta l d a r a l
órgano rector qu e regu le la fu nción p ú blica
la au torid ad in stitu cion al n ecesaria p ara
poder ejercer dicha función eficazmente. Sin
la debida autoridad, dicho órgano rector sería
u na su p erestru ctu ra incap az d e garantizar
y r e g u la r la im p le m e n t a ció n d e la le y,
p articu larm ente en u n Estad o-socied ad qu e
n o s e ca r a ct e r iz a p o r u n a cu lt u r a d e
cu m plim iento con la norm a establecid a.
P o r la s r a z o n e s a n t es e xp u e st a s , e l
p r o y e ct o d e Le y d e Fu n ció n P ú b lica
actu alm ente en d iscu sión en el Congreso d e
le Re p ú b lica im p lica u n co m p r o m is o
h is t ó r ico co n e l d e s a r r o llo y u n a g r a n
o p o r t u n id a d p a r a la m o d e r n iz a ció n
institu cional d e nu estro p aís. Este p royecto
es el resu ltad o d e u na labor extraord inaria
d e la Oficina N acional d e Ad m inistración y
Personal (ONAP) y de un proceso de consultas
co n m u y d iv e r s o s s e ct o r e s y co n la
p a r ticip a ción d e r en om b r a d os exp er to s
nacionales e internacionales.
La Oficina N acional d e Ad m inistración
y P e r s o n a l (O N A P ) h a a r t icu la d o u n a
iniciativa im p ortante con la form u lación d el
Antep royecto d e Ley d e Fu nción Pú blica, el
cual ha sido elaborado por un equipo nacional
e internacional d e expertos d e alto nivel, y
busca sustituir la ley vigente de servicio civil
y carrera ad m inistrativa p ara im p lem entar
una ley más coherente y comprehensiva que
asegure unas instituciones públicas de mejor
d esem p eñ o. La for m a ción d e u n Esta d o
realm ente m od erno es aú n u na tarea a ser
com p letad a en la Rep ú blica Dom inicana y
pendiente desde hace muchas décadas.
En el m arco d el Diálogo N acional, fu e
discutido y modificado en once sesiones en la
Profesionalización de la Función Pública
55
Mesa de Reforma y Modernización del Estado,
con la p articip ación d e sectores em p resariales, sindicales, legisladores, organizaciones no
gu bernam entales, acad ém icos y otros, tanto
en Santo Dom ingo com o en Santiago. Este
p roceso d e consu ltas d a al p royecto no solo
u n in su m o d e alto n ivel en cu an to a los
expertos que lo han formulado sino también
u n bu en nivel d e p articip ación d e d iferentes
sectores sociales.
En ese proceso, ha sido constante el apoyo
d e organizaciones internacionales com o la
Unión Europea, a través de PARME, así como
d el Centro Latinoam ericano d e Ad m inistración p a r a el D esa r r ollo (CLA D), la m á s
p restigiosa institu ción Iberoam ericana en el
cam p o d e la ad m inistración p ú blica. Esto ha
p e r m it id o q u e e l p r o y e ct o t e n g a u n a
p ersp ectiva contem p oránea, qu e se nu tre d e
las exp eriencias ju ríd icas internacionales, al
tiem p o qu e se fu n d am en ta en la realid ad
d o m in ica n a . C a b e r e s a lt a r la la b o r d e
a r ticu la ción d e la exp er t icia n a cio n a l e
in t e r n a cio n a l e fe ct u a d a p o r la O N A P,
d iferente a otros p rocesos con alto grad o d e
im p or ta ción d e for m u la s exter n a s sin el
su ficien t e eq u ilib r io co n la s r ea lid a d es
institu cionales d om inicanas.
La Cám ara d e Dip u tad os tiene actu alm en te u n im p ortan te com p rom iso con el
fu tu ro d om inicano al d ebatir y p ond erar u n
p r oyecto d e ley q u e esta blece u n m a r co
regu latorio d e la fu nción p ú blica, sin el cu al
sería p rácticam en te im p osible acelerar el
n ecesa r io sa lto h a cia el d esa r r ollo en la
Re p ú b lica D o m in ica n a . P a r a h a ce r n o s
com petitivos y para red u cir los altos niveles
de pobreza requerimos de un Estado de mayor
institu cionalid ad y con recu rsos hu m anos
m ás p rofesionalizad os. Este p royecto d e ley
es un paso significativo en esa dirección.
* Politólogo, Coord in ad or d e la Mesa d e Reform a y
M o d er n iz a ció n d e la A d m in ist r a ció n P ú b lica d el
Diálogo N acion al.
56
Revista de Administración Pública
No. 2
Estrategia Exitosa para una
Reforma Legislativa
Relevante: El Caso de la Ley de
Función Pública en la
República Dominicana
Alain Delmas*
Introducción
Bien es sabido que un proceso como la reforma del
Estado ha de superar numerosos escollos y dificultades
para tener éxito. En primer lugar, porque el conjunto
de temas y cuestiones de gran complejidad en cuanto
al am plio aban ico de aspect os n orm at iv os,
organizativos o funcionales relacionados entre sí que
abarca la reforma de la administración pública,
requiere de un grado elevado de coherencia y, por
consiguiente, de coordinación, entre los diferentes
actores, instituciones y demás partes involucrados.
Esto, porque claramente ese proceso, a pesar de
necesitar de un liderazgo firme en su conducción, es
sobre todo de naturaleza política y social y ha de
tomar en consideración la situación, los intereses y
percepciones de los diferentes afectados por los cambios,
ya que difícilmente todos los actores pueden salir ilesos
o beneficiados.
En este sentido, la asociación o participación de
los interesados, en un sentido u otro, al proceso, a sus
perspectivas y resultados, es garantía del éxito; por
Profesionalización de la Función Pública
57
lo menos, permite la identificación temprana de los
posibles focos de resistencia al cambio y su costo de
parte de tal o cual sector de la Función Pública, de las
instituciones, de la sociedad civil o desde los propios
partidos políticos; lo cual facilita el diseño y la
implementación de las debidas estrategias para tratar
de zanjarlos.
En otros términos, la calidad técnica de una
reforma y el profesionalismo de los expertos por sí
solos no son para nada suficientes, y sobran los
ejemplos de fracasos inducidos por las oposiciones de
tal o cual gremio o grupo social, inquietos por sus
beneficios e intereses.
La calidad técnica de
una reforma y el
profesionalismo de los
expertos por sí solos
no son para nada
suficientes, y sobran
los ejemplos de
fracasos inducidos por
las oposiciones de tal
o cual gremio o grupo
social, inquietos por
sus beneficios e
intereses.
Por consiguiente, en complemento a las reformas
emprendidas, a la necesaria coherencia técnica entre
los diferentes ejes priorizados por el proceso, el diseño
de un proyecto ha de cuidar con especial atención las
estrategias de acompañamiento a llevar a cabo para
lograr el convencimiento de las diferentes contrapartes
beneficiarias y el respaldo técnico y político de los
socios, so pena de ver dificultada la implementación y
debilitada la sostenibilidad de los cambios esperados;
por consiguiente, y eso no es nada insignificante,
también se corren los riesgos de ver desesperados los
promotores de la reforma del Estado y, aunque esto
sea de otra índole, fragilizado el difícil proceso de
democratización, siempre nutrido por el conjunto de
expectativas que viene suscitando en una ciudadanía
a menudo versátil o rápida en desilusionarse.
Esas consideraciones generales fueron desde el
inicio de sus actividades cuestiones relevantes para el
Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización
del Estado, PA RM E 1, programa del gobierno
dominicano financiado por la Unión Europea, cuyo
objetivo general era precisamente profundizar en la
democracia, el respeto a los derechos humanos y
construir una instituciona-lidad más favorable al
58
Revista de Administración Pública
No. 2
desarrollo social y económico , ya que algunos de
sus ejes de actuación preveían entrar en áreas
sensibles, dentro de los tres componentes del PARME
-justicia, descentralización y administración públicaera entre otros el caso de este último cuya hoja de
ruta ponía un especial énfasis en la cuestión de la
Función Pública.
Una falta de
profesionalismo y de
estabilidad en la
Función Pública, lo
que conlleva
competencias
insuficientes de los
funcionarios, una
rotación excesiva de
éstos, dificultades
ligadas a su
formación e
incumplimientos
En efecto, el resultado correspondiente del
componente se articulaba en torno al objetivo
específico ambicioso de incrementar la eficacia y
la neutralidad de la administración pública,
poniendo énfasis en la simplificación y la
racionaliz ación de la est ruct ura del Poder
ej ecut i v o , en el es t a bl eci m i ent o d e una
administración pública estable basada en el
mérit o y una may or t ransparencia de las
actividades administrativ as.
De manera muy concreta, dentro de los
problemas identificados, se destacaba una falta de
profesionalismo y de estabilidad en la Función
P úb l i ca , l o q ue co nl l ev a co m p et enci a s
insuficien-tes de los funcionarios, una rotación
excesiv a de ést os, dificult ades ligadas a su
formación e incumplimientos respecto de las
exigencias de neutralidad y de objet iv idad
respecto de las
exigencias de neutralidad y de
objetividad
En otros términos, respecto de la Función
Pública, el enfoque defendido por el PARME se puede
resumir como un apoyo a la transición desde una
administración inestable y fundada en el clientelismo
hacia un servicio civil estable y basado en el mérito.
A mbicioso enfoque, pues consiste en abordar un
problema por esencia político sino cultural, lo cual
requiere de la definición e implementación de las
herramientas estratégicas correspondientes para lograr
el resultado que se persigue ya que, de entrada, se
1. Para m ás inform aciones sobre el PARME. véase: www.parme.org.do
Profesionalización de la Función Pública
59
vislumbra el costo social y político que, por culpa de
dicha reforma, habrán de asumir los partidos políticos
y sus militantes y, por consiguiente, las resistencias
que el proceso habrá de enfrentar y superar.
El propósito del presente artículo es de presentar
la labor que se ha definido y las estrategias que
eligieron las partes de este proceso, o sea la Oficina
Nacional de Administración y Personal, ONAP, por
una parte, como líder del mismo, junto con el Consejo
N acional de Reforma del Estado, CON A RE, y la
Unidad Técnica de Gestión del PARME, recordando
ante todo que el eje principal de abordaje fue el de un
cambio de normativa.
En efecto, hemos de recordar que dentro de los
problemas identificados, los relativos a la normativa
vigente, es decir, a la Ley 14-91 de Servicio Civil y
Carrera A dministrativa, debían resolverse con
prioridad. Al respecto, solo basta con mencionar un
ejemplo para ilustrar el propósito: aunque la ley afirma
la necesidad en la República Dominicana de
desarrollar un sistema de carrera administrativa
basado en criterios de reclutamiento meritocráticos, y
desarrolla en su articulado las disposiciones de lugar,
consagra al mismo tiempo el despido en forma
injustificada de los funcionarios de carrera2.
Razón por la cual, la ON A P y la Unidad
Técnica de Gestión del PARME priorizaron una labor
legislativa para remediar las incoherencias legales,
que de hecho, sino de derecho, le quitaban toda
posibilidad al sist em a de realm en t e poder
desenvolverse como se pretende, al legalizar, al
contrario el clientelismo: mientras el artículo 28
estuviera vigente, la consolidación del sistema de
carrera era claramente imposible.
2. Ley 14-91 d e Servicio Civil y Carrera Ad m inistrativa, artícu lo 28.
60
Revista de Administración Pública
No. 2
Se entiende el hecho que una coyuntura política
dada haya impuesto en su tiempo (1991) la adopción
de disposiciones tan contradictorias, pero no se podía
justificar que un programa de reforma y modernización
del Estado de la ambición del PARME no intente
nada para remediarlo y se limitara a la puesta en
marcha de actividades de mera implementación de la
norma vigente, cuya eficacia y eficiencia, con relación
al objetivo anunciado serían necesariamente
debilitadas mientras algunos pasos previos esenciales
no se hubiesen dado, es decir, si las incoherencias
normativas no se han resuelto.
Esa labor, no del todo acabada en el día de hoy,
ya que la propuesta de ley se encuentra todavía en
trámite parlamentario, se ha llevado a cabo bajo
liderazgo de la ONAP, desarrollando la estrategia
que se detallará a continuación. Estrategia cuyas
facetas buscaron elaborar un proyecto de ley para
sustituirse a la ley vigente (1), que obtuviera un
amplio consenso con los diversos sectores de la
sociedad civil (2) antes de ser sometido al Congreso
nacional (3).
1.
Una Estrategia de Varias Facetas
Complementarias Entre Sí
De cierta manera, la estrategia adoptada
p ara laborar la cu estión d e la norm ativa d e
la Función Pública fue basada en la prudencia:
e n u n p a ís d o n d e , p o r t r a d ició n , s e r
funcionario público es sobre todo una forma
d e r etr ibu ción d el m ilitan tism o p olítico,
cu alqu ier p rop u esta d e cam bio n ecesariamente ha de ser objeto de un consenso logrado
con paciencia. En base a tal tela de fondo, los
avances solam ente p u ed en hacerse p aso a
p aso, p ara no arru inar las p osibilid ad es d e
éxito, ten ien d o en cu en ta las resisten cias
tanto de parte de los militantes como de los
Profesionalización de la Función Pública
61
p artid os p olíticos qu e habrán d e asu m ir u n
costo político posiblemente alto en el corto o
mediano plazo.
1.1. El impulso
Una primera etapa consistió en una labor
d e d iagn óstico d etallad o d el con ju n to d e
debilidades e insuficiencias de la ley vigente
en relación con su s p rop ios objetivos. El
p r o p ó s it o in icia l e r a d e id e n t ifica r la s
in coh er en cia s y d e lim ita r el á r ea d e la
reform a a los elem en tos incu estion ables e
ind iscutid os; También en d ominicanizar d e
en tr a d a el p r oceso en la m ed id a en q u e
esencialm ente fu eron ju ristas d om inica-nos
los expertos encargados de esa primera tarea,
p a r a e v it a r, a la h o r a d e e n fr e n t a r la s
u lt e r io r e s o p o s icio n e s, la a cu sa ció n d e
im p ortar o d e in ten tar im p on er m od elos
ajenos a la cu ltu ra nacional.
Ese primer diagnóstico fue objeto de una
am p lia d ifu sión in tern a en el sen o d e las
ad m in istracion es p ú blicas, en esp ecífico a
nivel d e los encargad os d e las oficinas d e
recu rsos h u m anos y, ante tod o, d e la m ás
interesad a o sea, la ON AP, y se benefició en
ese p roceso d e los ap ortes d e n u m erosos
p articip an tes, in vitad os en los d iferen tes
talleres de reflexión que se organizaron.
Es en ese m ism o seno qu e la id ea inicial
de una revisión enfocada a las incoherencias
de la ley para a la vez ahorrar tiempo, evitar
trastornos inú tiles, reveló su s lim itaciones:
las conclusiones de los actores de este proceso
p ar ticip a tiv o coin cid ieron con la s d e los
e xp e r t o s n a cio n a le s e in t e r n a cio n a le s
co n t r a t a d o s en p a r a lelo p a r a a p o ya r, y
su brayaron la necesid ad d e ir m ás allá p ara
62
Revista de Administración Pública
No. 2
e v it a r co n t r a d iccio n es a d icio n a les ; p o r
consiguiente, ahí se descartaron los primeros
esbozos d e red acción alternativa d e algu nos
a r t ícu lo s q u e s e h a b ía n s o m e t id o a la
consid eración d e los talleres.
Fu e t a r ea d e u n seg u n d o g r u p o d e
t r a b a jo , ig u a lm e n t e d o m in ica n o , d e
em p rend er la red acción d e u n p royecto d e
le y d e Fu n ció n p ú b lica , co n a s is t e n cia
p u n t u a l d e e s p e cia lis t a s e u r o p e o s y
latinoam ericanos en d iversos m om entos d e
su labor.
1.2. Temporizar.
N o o b st a n te, ca si d e en t r a d a , o t r o s
elem entos habían d e ser tom ad os en cu enta.
En otros térm inos, la necesaria p ru d en cia
resp ecto d e esa reform a n o solam en te se
fu n d a m e n t a b a e n e l p e s o cu lt u r a l d e l
clientelism o, sino tam bién d e m anera m ás
inm ed iata en la coyu ntu ra p olítica y en el
calendario electoral: habiéndose comenzado
ese trabajo en el transcu rso d el año 2002, las
diferentes fases iniciales -diagnóstico técnico,
talleres internos d e socialización, m isiones
d e lo s p r im e r o s e xp e r t o s e xt r a n je r o s terminaron en el momento en que el proceso
in ter n o d e los p a r tid os p olíticos p a r a la
selección d e los cand id atos a las elecciones
p r esid en cia les d e m a y o d e 2004 esta b a
iniciándose.
Con tod o esto, ten ien d o en cu en ta la
am p litu d d e los cam bios qu e se p rop on ía
in tr od u cir en la g estión d e los r ecu r sos
h u m a n os m ed ia n te la n u ev a n or m a tiv a ,
claram ente el m om ento no era el m ejor para
sensibilizar los p artid os p olíticos en torno a
la p roblem ática y lograr su convencim iento:
Profesionalización de la Función Pública
63
ni del partido de gobierno saliente, en aquella
época el PRD del entonces presidente Hipólito
Mejía, ni de los partidos de oposición, PLD y
P RSC , y a q u e , d e fin it iv a m e n t e , la s
p reocu p aciones eran otras d istintas a la d e
em prend er u na reform a legislativa, au nqu e
fuera de la mayor relevancia o, precisamente,
p or esa m ism a razón.
A d em á s, se h a bía a cor d a d o en tr e la
ON AP y el PARME llevar a cabo en este
p eriod o u na investigación sociológica sobre
los p osibles riesgos p olíticos qu e p u d iesen
influ ir negativam ente en ese p roceso, cu yos
resu ltad os p erm itieron afinar la estrategia
fu tu ra p ara garantizar su m ejor sostenibilidad: evidenciaron que en un tema tan sensible
com o el d e la Fu nción p ú blica, m ejor era ir
co n ca u t ela , d et en ien d o p o r ejem p lo el
a n u n cio d e r efor m a s con sid er a d a s com o
cla v e , p a r a n o ch o ca r b r u t a lm e n t e co n
intereses políticos fu ertes.
En esp ecífico, el estu d io cla r a m en te
concluía en que anunciar la modificación o la
su stitu ción d e u n a n orm ativa tan fam osa
com o lo era la ley 14-91, en nom bre d e la
d efensa a los p rincip ios d e carrera ad m inistrativa, p od ía in trod u cir u n elem en to d e
con fu sión y verse cu estion ad o d e m an era
p erju d icable p ara el p rop ósito. Y d e hecho,
ya los p rom otores d e la reform a d e la ley d e
Ser v icio Civ il y Ca r r er a A d m in istr a tiv a
enfrentaban cierto escep ticism o en cu anto a
la validez de sus planteamientos, en torno al
tema de la oportunidad de dejarle a la ley 1491 la posibilidad de demostrar sus beneficios,
ya qu e no lo había tenid o a lo largo d e su
d éca d a d e v ig en cia , a l h a b er sid o p oco
ap licad a d esd e su p rom u lgación. En otros
64
Revista de Administración Pública
No. 2
términos, defender la sustitución de la ley 1491 p o r o t r a , p a r e cía e n a q u e l p e r io d o
altam ente contrap rod u cente.
P o r co n s ig u ie n t e , d e m a n e r a ca s i
mayéutica, se decidió dar mayor énfasis a la
im p lem en tación d e esa ley, p ara qu e su s
incoherencias p or sí m ism as evid encien la
necesidad del cambio, que la sustitución que
s e d e s e a b a s e im p o n g a d e la s p r o p ia s
contrad icciones d e la norm ativa vigente, en
cuanto imposibilitaban la consecución de sus
principios. Con lo cual, el proyecto se quedó
casi reservad o p or u nos m eses, d ejand o el
tiempo a la maduración necesaria de las ideas,
g r a cia s a u n a la b o r p a s o a p a s o d e
sensibilización p olítica sobre u na Fu nción
Pú blica m od erna y m eritocrática.
Se consideró que así se ganaría al final de
cu enta m u cho tiem p o en el cam ino hacia la
p ercep ción d e la relevancia d e las fu tu ras
reformas. Es en este sentido que la ONAP, con
el ap oyo d el PARME, d esarrolló activid ad es
p aralelas y com p lem entarias.
1.3. Desarrollar Actividades Complementarias
Con el p rop ósito d e ir reafirm and o d e
m anera insistente la im p ortancia d e contar
con u na Fu nción p ú blica estable y p rofesion a l, sig u ien d o los p la n tea m ien tos d e la
normativa vigente, varias actividades fueron
im pu lsad as. Entre otros, se llevó a cabo u n
t r a b a jo p a r a d a r le a la O N A P la s
herram ientas técnicas y ju ríd icas p royectos
d e d e cr e t o , d e r e g la m e n t o , e s q u e m a s
funcionales - para que pudiera organizar los
p rim eros con cu rsos d e reclu tam ien to p or
op osición segú n estánd ares internacionales,
Profesionalización de la Función Pública
65
o s e a , cr it e r io s d e im p a r cia lid a d
transp arencia incu es-tionables.
y
Tam bién se trabajó en otras cu estiones
en torn o a la m ejora d e la gestión d e los
recursos humanos del Estado. En todo ello, se
trataba a la vez d e reforzar la ap licación d e
la ley 14-91 y d e contribu ir en ad elantar el
fom ento d e p rácticas qu e fu eran prop u estas
en la n u ev a n o r m a tiv a , r esp ect o d e la s
relaciones entre el órgano rector d el sistem a
y las oficinas d e recu rsos hu m anos d e las
d iferentes institu ciones p ú blicas.
En paralelo, también se decidió proponer
al Poder Ejecutivo un proyecto de decreto que
d e cla r a r ía d e in t e r é s n a cio n a l la
p rofesionalización d e la Fu nción Pú blica y
r ea fir m a r ía el p r in cip io d e los cr iter ios
meritocráticos en cuanto al ingreso al Servicio
C iv il, a s í co m o la im p o r t a n cia d e la
ca p a cit a ció n e n la p e r s p e ct iv a d e la
profesionalización del Servicio Civil y de una
ad m inis-tración p ú blica cap az d e ofrecer a
la ciu d ad anía u n servicio p ú blico d e m ejor
calid ad . Ese d ecreto 3, qu e finalm ente fu era
firm ad o por el Presid ente d e la Rep ú blica a
fin a le s d e 2005, r e t o m ó a lg u n a s id e a s
conversad as u n año antes en la ON AP, qu e
n o h a b ía n p o d id o co n cr e t iz a r s e e n s u
m o m e n t o , a l n o co in cid ir co n e l m e jo r
m om ento político: En sep tiem bre d e 2004, el
Presidente de la República había firmado otro
d ecreto qu e, lam entablem ente, no d aba la
m ejor señal en m ateria d e estabilid ad d e la
Fu nción Pú blica d e carrera.
Un año m ás tard e, u n contexto p olítico
d iferente p erm itía qu e d esd e la Presid encia
se diera el respaldo esperado: más reiterativo
qu e con real contenid o ju ríd ico nu evo, ese
66
Revista de Administración Pública
No. 2
d e cr e t o s í co n t r ib u y ó e n fo r t a le ce r la
legitim id ad d e la p rop u esta y la tom a d e
conciencia en cu anto a la p roblem ática.
1.4. Respaldar la Propuesta
La Carta
Iberoamericana de la
Función Pública
constituyó uno de los
pilares mayores de la
estrategia y ese
documento
internacional,
elaborado bajo los
auspicios de la ONU,
mediante el Centro
Latinoamericano de
Administración para
el Desarrollo (CLAD)
sirvió como tela de
fondo y fue
adaptado a las
Es p or las m ism as razones qu e p areció
op ortu no, sino im p rescind ible, obtener u na
legitim ación técn ica in d iscu tible. En este
s e n t id o , e l h e ch o d e q u e e l g o b ie r n o
d o m in ica n o , ju n t o co n e l co n ju n t o d e
gobiernos d e la región, haya firm ad o p ocos
meses antes la Carta Iberoamericana de la Función
Pública constituyó uno de los pilares mayores
d e la e s t r a t e g ia y e s e d o cu m e n t o
internacional, elaborad o bajo los au sp icios
d e la O N U , m e d ia n t e e l C e n t r o
Latinoam ericano d e Ad m inistración p ara el
Desarrollo (CLAD) sirvió como tela de fondo
y fue adaptado a las realidades dominicanas.
Cabe resaltar qu e los ap ortes d el CLAD
no se lim itaron en ello y fu eron su m am ente
relevantes para el logro del consenso político,
gracias a las visitas d e trabajo repetid as qu e
h aría el Secretario General d el organism o
p ara ayu d ar los equ ip os técnicos a finalizar
la red acción d el texto y sobre tod o, p ara d ar
a la labor qu e se estaba realizand o, tod a la
legitimación que puede aportar un organismo
internacional d e tal relevancia.
realidades
dominicanas.
Es en ese m ism o ord en d e id eas, y p ara
reforzar su tecnicismo, que también el equipo
de la ONAP realizó un viaje a México en 2005
para participar en un encuentro internacional
del CLAD sobre las dificultades y estrategias
d e im p le m e n t a ció n d e la C a r t a Ib e r o am ericana d e la Fu nción Pú blica.
Profesionalización de la Función Pública
67
1. En busca de los Consensos Social
y Político
Todo discurso acerca de cualquier tipo de
reforma puede enfrentarse a otro, meramente
p olítico, en el sentid o electoralista, au n m ás
en u n p a ís d on d e la tr a d ición o cu ltu r a
clientelista no ha desaparecido. Ello refuerza
el in terés y la op ortu n id ad d e d esarrollar
acciones conduciendo al acompañamiento de
las reform as, sobre tod o cu an d o tocan al
corazón de la política, como es el caso del tema
d e la Fu nción Pú blica y d e la cu estión d e la
estabilid ad d el p ersonal ad m inistrativo: Por
cierto, laborar en d irección a u na Fu nción
Pú blica m eritocrática y estable p erfectam ente p u ed e encontrar d u rante u n tiem p o los
respaldos necesarios, pero verse cuestionado
al m om ento d e la verd ad , es d ecir, al llegar
la p rim era altern an cia p olítica cu an d o la
p r in cip a l fu e n t e d e r e t r ib u ció n d e l
m ilit a n t is m o s e h a y a r e d u cid o , o q u e
d ecisiones cond u ciend o a este p rop ósito se
hayan tom ad o.
En otros términos, claramente, la cuestión
d e lograr u n consenso sino u n com p rom iso
definitivo de parte de las principales fuerzas
p olíticas acerca d e la p rop u esta ap areció d e
en tr a d a com o cr u cia l: en ello, ba sta con
recordar que en la República Dominicana, en
2002, n o s e cu e s t io n a b a p a r a n a d a e l
clientelismo político en la Función pública, y
qu e se había constitu id o u na com isión d el
empleo público en el PLD luego de la victoria
del Presidente Leonel Fernández en 2004. La
estrategia que se diseñó para ello se armó en
varios niveles, bajo lid erazgo d el Secretario
de Estado, Director de la ONAP en función a
partir de agosto de 2004, Lic. Ramón Ventura
Camejo.
68
Revista de Administración Pública
No. 2
2.1. El Diálogo Nacional
A principios del año
de 2005, el
Presidente de la
República pidió al
director de la ONAP
que presentara el
anteproyecto de ley
de Función pública a
los debates del
A p r in cip io s d e l a ñ o d e 2005, e l
Presid ente d e la Rep ú blica pid ió al d irector
d e la ON AP qu e p resentara el antep royecto
d e ley d e Fu nción p ú blica a los d ebates d el
Diálogo Nacional, instancia que reúne desde
hace unos quince años las principales fuerzas
sociales en la República Dominicana (gremios
p a tr on a les, sin d ica tos, ig lesia s, p a r tid os
p olíticos, asociacion es, ON Gs, etc.), p ara
arm ar el p roceso d e consu lta y obtener el
debido consenso social antes de someterlo al
Con greso N a cion al. Por con sigu ien te, se
a cor d ó con la s a u tor id a d es d el Diá log o
N acional u na secu encia d e u n total d e d oce
reu niones y talleres, a d esarrollar a lo largo
del primer semestre de ese mismo año, con el
p rop ósito d e p od er entregar el p royecto al
Poder legislativo a inicios de la legislatura de
agosto de 2005.
Diálogo Nacional,
instancia que reúne
desde hace unos
quince años las
principales fuerzas
sociales en la
República
Dominicana.
El proceso dentro de ese foro se inició en
m arzo y estu vo d esarrollánd ose d e m anera
m u y fr u ct ífe r a y co n p a r t icip a ció n
im p or ta n te d e los d ifer en tes a ctor es d el
Diálogo; con un promedio de 80 participantes
p or encu entro sem anal, qu e rep resentaban
las d iferentes organizaciones integrantes, el
Diálogo Nacional estudió y discutió capítulo
p or ca p ít u lo los d ifer en t es tem a s d e la
p rop u esta legislativa. En tre otros, d e ello
su rgieron iniciativas relevantes, tales com o
el refu erzo necesario d el enfoqu e d e género
que dar al texto. Culminó a principios de junio
p or u na sesión plenaria en la cu al se aprobó
el a n t ep r o y ect o a ser t r a sm it id o p or el
Pr esid en te d e la Rep ú b lica a l Con g r eso
Nacional para la sesión de agosto.
Profesionalización de la Función Pública
69
Sobre tod o, con ello se logró u n acu erd o
cardinal respecto del anteproyecto de Ley de
Fu nción Pú blica d e p arte d el p rincip al, m ás
representativo y más legítimo foro de debate
y consenso en la República Dominicana.
2.2. Los otros Foros de Debate
En p aralelo al p roceso en el sen o d el
D iá lo g o N a cio n a l, fu e r o n o r g a n iz a d a s
consu ltas com p lem entarias p ara reforzar el
consenso deseado. En este sentido, hemos de
m e n cio n a r e n e s p e cia l e l co n ju n t o d e
reuniones llevadas a cabo entre Participación
Ciu d ad ana, p restigiosa organización d e la
sociedad civil, y la ONAP, en ejecución de un
acu erd o firm ad o en tre am bas en tes, p ara
fom en tar u n d ebate acerca d el tem a d e la
carrera ad m inistrativa.
D e l m is m o m o d o , s e o r g a n iz a r o n
encu entros esp ecíficos con algu nos sectores
clave de la sociedad: las universidades, tanto
e n la ca p it a l co m o e n e l in t e r io r ; la s
o r g a n iz a cio n e s p r o fesio n a les - Co n se jo
nacional de la Empresa Privada, CONEP, con
el cual se llevaron a cabo varias reuniones de
tr a ba jo, Asocia ción N a cion a l d e Jóv en es
Em p resarios, AN JE, y d em ás grem ios; así
com o con la p rensa escrita y televisiva.
Fin alm en te, al in icio d el añ o 2006, es
menester subrayar que también el Presidente
d e la Re p ú b lica s e co m p r o m e t ió co n
M o n s e ñ o r A g r ip in o N ú ñ e z C o lla d o ,
coord inad or d el Diálogo N acional, y con el
director de la ONAP, en entregar el proyecto
de ley al Congreso Nacional el 27 de febrero,
aprovechando su discurso anual ante el Poder
Legisla tiv o, y solicitó q u e se or ga n iz a r a
70
Revista de Administración Pública
No. 2
m ientras tanto u na conferencia en el Palacio
Nacional para darle más visibilidad al tema.
Se acord ó qu e fu era el Dr. Ju lio Cesar
Fernández Toro, Secretario General del CLAD,
quien ya había venido asesorar a la ONAP y
al PARME respecto de este tema, que volviera
p a r a ello y fin a lm en te, n a d a m ejor, fu e
organizada en las instalaciones de la Pontificia
Universidad Católica Madre y Maestra, sede
d el Diálogo N acional. Con esa tercera visita
del Doctor Fernández Toro en Santo Domingo,
la conferencia que se dio ante una audiencia
in t e g r a d a p o r Se cr e t a r io s d e Es t a d o ,
p arlam en tarios, m iem bros d e la socied ad
civil, evid enció y reiteró el ap oyo p ú blico
directo e indefectible del CLAD a la labor de
la ON AP, a la prop u esta som etid a a d ebate
a s í co m o a l p r o ce so lle v a d o a ca b o e n
Rep ú blica Dom in ican a d esd e h ace cu atro
años y mantenido a lo largo de ese tiempo.
2.3. El Lobbying Político
Ca b e d est a ca r q u e n o h u b o n in g ú n
cam bio ni estratégico ni en cu anto al fond o
d e la p ropu esta entre los d os d irectores qu e
en cabezaron su cesi-vam en te la ON AP en
tod o ese period o en qu e el PARME hu bo d e
acom p añar a las institu ciones d om inicanas.
Al revés, es im p ortan te su brayar la total
con tin u id ad en tre los Lics. Darío Castillo
Lu go, en fu n ción h asta agosto d e 2004, y
Ramón Ventura Camejo, desde esta fecha.
Evid encia u na p ráctica institu cional qu e
h a y q u e v a lor a r com o se m er ece. Com o
ejem p lo d e ello, hem os d e m encionar qu e el
trabajo acerca d e la Ley d e Fu nción Pú blica
recibió u n im p u lso fu erte y d ecisivo con la
realización d e u n taller in terin stitu cion al
Profesionalización de la Función Pública
71
entre la ONAP, el INAP, representantes de la
comisión de transición del PLD y el PARME.
Se trata ba qu e, al con clu ir su gestión , el
d irector d e la ON AP saliente entregase a su
s u ce s o r, e n t r e o t r o s r e s u lt a d o s , e l
a n t e p r o y e ct o , y a e n a q u e l m o m e n t o
consensuado tanto en términos técnicos entre
las d os institu ciones m ás interesad as, com o
e n t é r m in o s p o lít ico s , co n lo s fu t u r o s
encargados del área.
En complemento, también se organizó en
el mismo periodo de transición un seminario
internacional llevad o a cabo en los ú ltim os
días de la anterior administración, a mediados
d e a gosto d e 2004, ev en to q u e r eu n ió el
Secretario general d el CLAD y nu m erosos
representantes de las diferentes instituciones
de la transición, para sensibilizarles respecto
d e la im p ortancia d el tem a d e la Fu n ción
P u b lica e n e l m a r co d e u n p r o ce s o d e
in s t it u cio n a liz a ció n d e m o cr á t ica y d e
desarrollo económico.
En paralelo a esos eventos, bien antes de
q u e e l A n t e p r o y e ct o fu e r a r e m it id o a l
C o n g r e s o N a cio n a l, t a m b ié n s e h a b ía
d ecid id o d arles u na atención esp ecial a los
d iferentes sectores p olíticos, y sobre tod o, a
los tres p artid os m ayoritarios. En u n p aís
donde los periodos electorales se repiten con
mucha frecuencia, alternan-do las elecciones
p resid enciales con las legislativas cad a d os
años, el cabild eo p olítico era im p rescind ible
p ara d arle a la p rop u esta la posibilid ad d e
encontrar algú n verd ad ero eco.
En este sentid o, vale d ecir, qu e el ritm o
electoral claram ente d ificu lta u na estrategia
legislativa com o la qu e los p rom otores d e la
reforma de la Función Pública pretendían: de
cierta manera, es difícil determinar el periodo
72
Revista de Administración Pública
No. 2
p olítico id ón eo p ara qu e la recep ción sea
óp tim a, estan d o los d iferen tes p artid os a
menudo inmersos o bien en procesos internos
d e selección d e los ca n d id a tos p a r a la s
elecciones legislativas y municipales, o ya en
campaña electoral, o bien en nuevos procesos
internos para la elección p resid encial.
Ad em ás, la id entificación d el m om ento
id e a l p a r a t r a b a ja r la cu e s t ió n co n lo s
p arlam entarios, así com o p ara entregar u n
p royecto al Congreso N acional ha d e tom ar
en cu enta la com p lejid ad d el p roced im iento
parlamentario dominicano y las limitaciones
constitucionales. Mejor, por consiguiente, que
u n t r a b a jo p r e v io h a y a a d e la n t a d o e l
conocimiento de los legisladores y su examen
d e la p rop u esta, p ara d ism inu ir los riesgos
d e atraso y d e verla p erim ir.
Es la razón por la cual diferentes tipos de
encuentros se llevaron a cabo, sobre todo para
u n cabild eo esp ecífico en d irección a los
congresistas de los partidos de oposición, PRD
y PRSC. Dos consu ltores, altos resp onsables
d e d ichos p artid os, fu eron contratad os p ara
asu m ir esa tarea en nom bre d e la ON AP y
del PARME. En paralelo, el mismo proceso se
inició resp ecto d e los legislad ores d el PLD,
partido de gobierno, con los mismos fines, el
cu al, au n qu e tu viera la m ayoría en cad a
Cá m a r a , n o d ebía d e ser d esca r ta d o d el
proceso de concienciación.
Del m ism o m od o, d u r a n te el p r im er
semestre de 2006, se realizó un encuentro muy
im portante con m ás d e 40 parlam entarios y
cand id atos, bajo los au sp icios d e Particip ación Ciu d ad ana, en p resencia d el jefe d e la
d elegación d e la Com isión eu rop ea, y d e la
d irección d e la USAID; el d oble pad rinazgo
Profesionalización de la Función Pública
73
d el encu entro, y la p articip ación d e tantos
p arlam en ta rios p erm itieron , p or u n lad o
am pliar el consenso, ap areciend o u nánim es
los tres p artid os p olíticos en d efen d er la
necesid ad d e u na revisión d e la ley vigente
14/91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa y la p rom oción d e u na Fu nción Pú blica
profesional y de calidad.
Tam bién p erm itió reforzar el resp ald o
in t e r n a cio n a l a ce r ca d e l t e m a y d e la
p rop u esta, su m án d ose p or p rim era vez y
públicamente la cooperación estadounidense
a la europea en este proceso.
2.3. Los Logros del Trabajo de Consenso
El trabajo d e con sen so llevad o a cabo
sobre u n p eriod o largo, reforzad o p or u na
p olítica ed itorial y d e d ifu sión am p lia d e la
propuesta de ley y de la Carta Iberoamericana
de la Función Pública, editadas por el PARME,
para mejor dar a conocer que lo que se estaba
p r o p o n ie n d o e r a u n a r e fo r m a q u e s e
en m a r ca b a en la cor r ien te r eg ion a l m á s
m od erna, fu e m u y fru ctífero y cu m p lió con
tod as las exp ectativas d e su s p rom otores.
A m od o d e p ru eba, m encionarem os qu e
los p u ntos m ás cu estion ad os d el p royecto
antes d e iniciarse ese p roceso, encontraron
fin a lm e n t e e l d e b id o r e s p a ld o d e lo s
participantes de los diferentes foros. Es el caso,
p or ejem p lo, d e los tem as d e la elevación
jerárquica de la ONAP al rango de Secretaría
d e Estad o, o d e la necesid ad p or el órgano
rector d e la Fu nción Pú blica d e tener en su s
m anos las herram ientas qu e le p erm itirán la
d efin ición y el m an ejo d e u n a verd ad era
p olítica nacional d e la Fu nción p ú blica en
74
Revista de Administración Pública
No. 2
m a t e r ia d e r e clu t a m ie n t o y g e s t ió n d e
recursos humanos del Estado.
Tantos tem as qu e, al inicio, encontraban
m u y p o co e co p o s it iv o , e in clu s o s e
enfrentaron a fuertes oposiciones, salieron del
p r o ce s o d e co n s e n s o d e fin it iv a m e n t e
ap robad os, a veces p ú blicam en te p rom ovidos por socios de la ONAP en este proceso,
al id éntico qu e otros ejes d e reflexión qu e se
han mantenido y, al final de cuenta, impuesto
en la p rop u esta, hasta consid erarse, hoy en
d ía, com o im p rescind ibles p or parte d e las
diferentes instituciones y actores interesados.
Otro logro radica en la politización, en el
m ejor sentid o d e la palabra, d el tem a d e la
Función Pública: anterior-mente, dijimos que
el clien telism o n o era tem a d e d ebate n i
cu estionad o en 2002, al inicio d e ese trabajo.
Du r a n te la ca m p a ñ a p a r a la s eleccion es
legislativas de 2006, la profesionalización de
la Fu nción Pú blica sí fu e tem a d e cam paña
electoral.
En paralelo, ese mismo año, el PRSC y el
PRD p u blica r on su a lia n z a p olítica q u e
pretendía entre otros temas propiciar acuerdos
para cumplir con la ley 14/91 de Servicio Civil y
Carrera Administrativa, a fin de profesionalizar la
gestión publica . Trad u cción d el hecho qu e,
definitivamente, el tema de la Función Pública
había cam biad o d e estatu s p olítico en este
país.
3. El Trabajo Parlamentario en el
Congreso N acional
El trabajo final se ha d esarrollad o en el
seno, primero, de la Cámara de Diputados, a
Profesionalización de la Función Pública
75
partir de abril de 2006; en otros términos, con
cierto atraso resp ecto d e los p lanes iniciales.
En efecto, a con tin u a ción d e la s la bor es
in icia d a s co n la s d ife r e n t e s b a n ca d a s
parlamentarias, se acordó que el proyecto de
ley fu era d e iniciativa legislativa, ya qu e el
P o d e r Eje cu t iv o n o r e s p o n d ía la s
expectativas, en térm inos d e p lazos.
Con esto, el Presid ente d e la Cám ara d e
Dip u tad os, Dr. Ju lio César Valentín, d ecid ió
asumir la propuesta e impulsar así el proceso
p arlam en tario. El m ism o em p ezó p or u n
sem inario qu e reu nió m ás d e 140 d ip u tad os
a m ed ia d os d e m ayo d e 2007, d on d e los
voceros de las diferentes bancadas, unánimes,
exp resaron su resp ald o a la p rop u esta, en
p resencia d el Secretario General d el CLAD,
qu ien regresó nu evam ente a d efend erla; era
la segu n d a vez qu e se exp resaba an te los
congresistas dominicanos en un poco más de
un año.
In scrita a la agen d a p rior iz ad a d e la
Cá m a r a , la p r op u esta fu e d e in m ed ia to
sometida al estudio de una comisión especial
y recibió el apoyo técnico de tres consultores
contratad os a tal efecto p or la ON AP y el
PARME, siend o el p ropósito la p resentación
del dictamen a finales de julio del mismo año,
antes d e finalizar la legislatu ra. Finalm ente,
varias consid eraciones p olíticas im p id ieron
que ese plazo fuera respetado y las labores de
la com isión, interru m p id as casi por u n m es,
se r ea n u d a r ía n a p a rtir d e la legisla tu r a
siguiente, o sea, del 16 de agosto.
En p aralelo, tal com o fu era acord ad o
entre el d irector d e la ON AP y el Presid ente
d el Sen ad o, Dr. Rein ald o Pared Pérez, se
iniciará u na labor sim ilar en la Cám ara alta
76
Revista de Administración Pública
No. 2
a partir de septiembre de 2007, siguiendo un
e s q u e m a s im ila r a l d e la C á m a r a d e
Dip u ta d os, es d ecir, em p ez a n d o p or u n
sem inario con presencia d el Dr. Ju lio César
Fern án d ez Tor o, en tr añ able e in ca n sable
promotor de una de las reformas legislativas
d e m a y o r r e le v a n cia q u e la Re p ú b lica
Dom inicana habrá llevad o a cabo en estos
ú ltim os años.
* El autor es abogado francés, Consultor en Administración
Pública.
Profesionalización de la Función Pública
77
78
Revista de Administración Pública
No. 2
El Reclutamiento y la Selección
de los Empleados Públicos.
Una Experiencia en República
Dominicana .
Lic. María del Carmen Lugo*
Introducción
A lo largo de este artículo pretendo presentar el
mecanismo que define la Ley de Servicio Civil y
Carrera Administrativa para el ingreso de ciudadanos
a la Administración Pública Dominicana. A parte de
reunir los requisitos del cargo, ciudadanos que aspiren
ingresar a la A dministración Pública deberán
demostrar en concurso de oposición, si poseen la
idoneidad que demanda la posición vacante para ser
desempeñado de manera eficiente. Los concursos de
oposición son la única vía posible para alcanzar la
profesionalización del servicio civil dominicano de
manera sostenible.
N ecesitamos seleccionar la burocracia
pública de acuerdo con los principios de igualdad de
oportunidades y mérito y con garantías de permanencia
en el puesto, independencia de juicio y de acción en
defensa de los valores de nuestro ordenamiento
jurídico. Una burocracia profesional reduce las
Profesionalización de la Función Pública
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Necesitamos
defensa de los valores de nuestro ordenamiento
jurídico. Una burocracia profesional reduce las
posibilidades de corrupción e incrementa la seguridad
jurídica, aspectos esenciales del desarrollo económico
y social de nuestro país. A continuación detallamos
el proceso de concursos de oposición, iniciando con
los pasos previos (reclutamiento) y desarrollando cada
una de las fases del proceso de evaluación para hacer
la elección del candidato (selección).
seleccionar la
Proceso de Reclutamiento y Selección
burocracia pública
de acuerdo con los
principios de
igualdad de
oportunidades y
mérito y con
garantías de
permanencia en el
puesto,
independencia de
juicio y de acción en
defensa de los
valores de nuestro
ordenamiento
jurídico.
Dentro del contexto de las actividades que
realiza el área de Recursos Humanos en una
institu ción p ú blica, consid eram os su ficient e m e n t e r e co n o cid a la im p o r t a n cia d e l
reclu tam ien to y selección d e p erson al. El
reclu tam ien to tien e com o objetivo atraer
candidatos cualificados e idóneos, en nuestro
caso esp ecífico, p ara ocu p ar u n cargo en la
Ad m inistración Pú blica. H acem os hincap ié
en esos dos términos porque el hecho de atraer
personal que no cumpla con los requerimientos necesarios para la p osición vacante sería
u na p érd id a d e tiem p o y d e d inero, lu jo qu e
el sector público no se puede dar.
El r e clu t a m ien t o fu n cio n a co m o u n
p roceso d e com u nicación d e d oble vía, en
d ond e la institu ción com u nica y d ivu lga las
oportunidades de empleo en el sector público
a l tiem p o q u e a tr a e ca n d id a to s p a r a el
p roceso selectivo. Si el reclu tam iento sólo
comunica y divulga, no alcanza sus objetivos
b á s ico s . Es fu n d a m e n t a l q u e a t r a ig a
candidatos para el proceso de selección.
Reclutamiento
Exist en d ifer en t es en fo q u es d e e st e
concep to, u no d e ellos es el qu e se refiere al
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Revista de Administración Pública
No. 2
con ju n to d e a ctiv id a d es d iseñ a d a s p a r a
atraer hacia u na organización u n conju nto
de candidatos calificados. También podemos
d efin ir lo com o el con ju n to d e técn icas y
p roced im ientos qu e bu sca atraer cand id atos
p oten cial-m en te calificad os y cap aces d e
ocu par cargos en u na institu ción.
Otros lo definen como el proceso que trata
d e loca liz a r y exh or ta r a los solicita n tes
potenciales a que se interesen por la vacante
existente en la institu ción.
El Reclutamiento es
el conjunto de
actividades
diseñadas para
atraer hacia una
organización un
conjunto de
candidatos
calificados.
El reclu tam iento y selección d ebe ser
co n secu en cia d e la p la n ifica ción d e los
recu rsos hu m an os d e la institu ción . Para
hacer u na selección ad ecu ad a se necesita d e
u n a e v a lu a ció n d e n e ce s id a d e s t a n t o
cu a n t it a t iv a s : n ú m e r o d e in d iv id u o s
necesarios, com o cu alitativas: características
d e los p u estos d e trabajo y d e las p ersonas
que tienen que desempeñarlos; por lo que se
hacen necesarias las técnicas d e p royección
d e necesid ad es y los instru m entos com o los
inventarios de puestos y de Personal, que nos
ayu d arán a d ecid ir, segú n los casos, entre el
su m inistro interno y externo d e cand id atos.
Desde el punto de vista de su aplicación,
el reclutamiento puede ser interno y externo.
El r e clu t a m ie n t o in t e r n o a p lica a lo s
empleados de una organización, cuando son
cand id atos a ser p rom ovid os o transferid os
a otras áreas p ara d esarrollar activid ad es
m á s co m p le ja s o m á s m o t iv a d o r a s . El
reclutamiento externo se dirige a candidatos
qu e están en el m ercad o laboral, fu era d e la
organización, para som eterlos al p roceso d e
selección de personal.
Profesionalización de la Función Pública
81
El reclutamiento
interno aplica a los
empleados de una
organización,
cuando son
candidatos a ser
El reclu tam iento interno privilegia a los
em p lead os actu ales p ara ofrecerles m ejores
oportunidades en la institución, mientras que
el externo bu sca nu evos cand id atos, sangre
nu eva p ara traer exp eriencia y habilid ad es
que no existen en la organización.
El reclutamiento interno se lleva a cabo a
través d e la oferta d e ascensos (se p u blican
en el m u r a l d e la in stitu ción los ca r g os
vacantes m ás elevad os, d e m ás resp onsabilidad y mayor complejidad, pero en la misma
área d e activid ad d e los em p lead os qu e se
e n cu e n t r a n e n lín e a d e a s ce n s o ) y la s
transferencias o traslados (cargos del mismo
nivel, p ero qu e involu cran otras habilid ad es
y con ocim ien to d e los em p lead os y están
situ a d os en otr a á r ea d e a ctiv id a d en la
organización).
Ventajas del Reclutamiento Interno:
promovidos o
transferidos a otras
áreas para
desarrollar
actividades más
complejas o más
motivadoras.
Aprovecha mejor el potencial humano
d e la institu ción.
Motiva el desarrollo personal de los
actuales empleados.
Incentiva la permanencia de los empleados y su fidelidad a la institución.
Ideal para situaciones de estabilidad
y poco cam bio am biental.
No requiere proceso de inducción y socialización organizacional a nuevos
m iem bros.
Probabilidad de mejor selección, pues
los cand id atos ya son conocid os.
El costo financiero es menor que el del
reclu tam iento externo.
Desventajas del Reclutamiento Interno:
Puede impedir la entrada a nuevas
id eas, exp eriencias y exp ectativas.
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Revista de Administración Pública
No. 2
Favorece la ru tina.
Mantiene el m ism o cap ital hu m ano.
Conserva la cultura organizacional
existente.
Ventajas del Reclutamiento Externo:
Introduce ideas nuevas en la institución: talentos, habilid ad es y exp ectativas.
Au m enta el cap ital intelectu al al incluir nuevos conocimientos y destrezas.
Renueva la cultura organizacional y
la enriquece con nuevas aspiraciones.
Incentiva la interacción de la organización con el m ercad o laboral.
Desventajas del Reclutamiento Externo
Afecta la motivación de los empleados.
Reduce la fidelidad de los empleados.
Al requerir técnicas selectivas implica m ayor costo.
Exige esquemas de inducción y socialización de los nuevos empleados.
Es más costoso, prolongado e inseguro
qu e el reclu tam iento interno.
Existe u n gran n ú m ero d e fu en tes d e
reclu tam iento a d isp osición d e las organizaciones pero la Ley 14-91 de Servicio Civil
y Carrera Ad m inistrativa y su Reglam ento
de aplicación 81-94 señala que, cuando surja
una vacante en la administración pública, en
p rim er lu gar se bu squ e a lo interno d e la
o r g a n iz a ció n p a r a v e r s i e xis t e a lg ú n
em plead o qu e cu m p la con los requ isitos d e
esa p osición (Reclu tam iento Interno), d e no
Profesionalización de la Función Pública
83
e n co n t r a r u n ca n d id a t o q u e r e ú n a lo s
requ isitos d el cargo a lo interno, se p lantea
como fuente de reclutamiento, la publicación
d e avisos, a través d e m ed ios d e circu lación
n a cion a l; d e esta fo r m a lo s ciu d a d a n os
tend rán la p osibilid ad d e p articipar siem p re
y cuando cumplan con los requerimientos de
la vacante.
Un a vez los asp iran tes a ocu p ar u n a
p osición vacante, d epositan su cu rrícu lo en
la organización qu e p u blicó d icho aviso, o
llenan el form u lario d e solicitu d d e em pleo,
d ecim os qu e term ina el p roceso d e reclu tamiento.
En principio, tod os los asp irantes d eben
ser co n sid er a d os y p a r a ello el á r ea d e
Recu rsos H u m an os p roced e a verificar si
cu m p len con la form ación y exp eriencia y
p or tanto, si continu aran en el p roceso d e
selección, y los que deben ser eliminados del
p roceso, a este p roced im iento le llam am os
preselección.
Fases del Concurso de Oposición
Cu and o el área d e Recu rsos H u m anos
califica el Cu rrícu lo Vitae d el can d id ato,
in icia la p r im e r a fa s e d e l p r o ce s o d e
evalu ación, si obtiene setenta (70) p u ntos o
m ás se convoca al cand id ato a u na p ru eba
técnica, qu e contiene asp ectos relacionad os
con las tareas del cargo en cuestión, si supera
esa etap a p asa a tom ar el cu estion ario d e
p ersonalid ad , si los rasgos d e p ersonalid ad
r efleja d os en la p r u eb a se a ju sta n a los
requeridos para el puesto, el candidato pasa
a la entrevista d e em pleo.
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Revista de Administración Pública
No. 2
La e n t r e v is t a la r e a liz a u n Ju r a d o
con form ad o p or cin co in tegran tes, el o la
En ca r g a d a d e Re cu r s o s H u m a n o s o s u
representante, el supervisor (a) y un empleado
(a) del área que tiene la vacante, el analista de
r eclu t a m ien t o y u n r ep r esen ta n te d e la
a socia ción d e em p lea d os p ú blicos, si lo
hubiere.
En el caso de los
puestos del grupo I,
de Servicios
Generales, se decidió
El n ú m er o d e p a sos d el p r o ceso d e
selección puede variar según el tipo de puesto
que necesitemos llenar. En la Administración
Pública Dominicana los cargos se encuentran
agru p ad os segú n su natu raleza en Gru p os
ocupacionales.
a través de un
d ecreto qu e: no hay
que hacer
publicación de
llamado a concurso,
sino que las oficinas
de personal
utilizarán los datos
de candidatos
disponibles en los
archivos de la
institución .
Existen en la actualidad cinco (5) grupos
ocu p acionales. El Gru p o Ocu p acional I, d e
Servicios Generales, donde se encuentran los
cargos operativos, d e tareas p oco com p lejas
co m o co n s e r je s , ch o fe r e s , m e n s a je r o s ,
p orteros, jard ineros; el Gru p o Ocu p acional
II, d e Ap oyo Ad m in istrativo, secretarias,
recep cion istas, algu n as au xiliares, etc.; el
Gru p o Ocu p acional III, d e Técnicos d ond e
en co n t r a m o s p o s icio n es d e t é cn ico s en
electricid ad , refrigeración , m ecán ica, etc.;
Grupo Ocupacional IV, de Profesionales, entre
los car gos d e este gr u p o están an a listas,
contadores, abogados, psicólogos, entre otros)
y el Grupo Ocupacional V de Dirección, donde
se incluyen todos los Directores y Encargados
Dep artam en -tales o d e áreas claves d e la
organización.
En el caso d e los p u estos d el gru p o I, d e
Servicios Generales, se d ecid ió a través d e
un decreto que: no hay que hacer publicación
d e llam ad o a concu rso, sino qu e las oficinas
de personal utilizarán los datos de candidatos
Profesionalización de la Función Pública
85
d isp onibles en los archivos d e la institu ción .
Recu rsos H u m anos d ebe tener p or lo m enos
tres (3) cand id atos y hacer u na en trevista
p ara tom ar la d ecisión d e selección (Decreto
No. 538-03, en el artículo 3, párrafo ll, de fecha
03 de julio del año 2003). Consideramos que
la tendencia será a que este grupo ocupacional
d eje d e p erten ecer al sistem a d e Carrera
Ad m inistrativa d el Gobierno.
Pa r a cu br ir los car gos d e los gr u p os
ocu p acion ales d e Ap oyo Ad m in istrativo,
Técnicos, Profesionales y d e Dirección d ebe
realizarse u n Concurso de Oposición, qu e
no es más que un proceso de reclutamiento y
selección de personal.
La p rim era fase d e este p roceso es la
solicitud de autorización para efectuar el
co n cu rs o , co n e s t a p a r t e s e o b t ie n e la
a p r oba ción d e la m á xim a a u tor id a d d el
organismo para realizar el procedimiento de
cu brir la vacante.
Luego se hace la constitución del jurado
d ond e serán d esignad os, p or la au torid ad
com p eten te, la s p erson a s qu e ten d rá n la
resp onsabilid ad d e garantizar qu e tod o el
p roceso d e llam ad o y evalu ación se h aga
ap egad o a las norm as establecid as.
Se diseña el aviso público, que es una de
la s técn ica s u tiliz a d a s en el p r oceso d e
reclu tam ien to extern o, aqu í se in clu irá la
identificación de la organización que tiene la
necesid ad d e cu brir u n cargo, el títu lo d el
ca r g o d e C a r r e r a A d m in is t r a t iv a , lo s
requisitos exigidos, beneficios que se ofrecen,
la fecha, lu gar y hora en qu e se recibirán las
solicitudes de los aspirantes. Recomendamos
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Revista de Administración Pública
No. 2
a las institu ciones p ú blicas esp ecificar hasta
que hora será la recepción de los currículos el
ú ltim o d ía.
Luego se hace la publicación del Aviso y
a través d e éste m ed io d am os a conocer la
necesid ad qu e tiene la institu ción d e cu brir
u n p u esto vacante.
En nuestro Sistema de Carrera Administrativa los concursos pueden ser Internos, ya
sean internos cerrados (se publica el aviso en
murales de la propia institución que inicia el
p roceso), o internos abiertos (se p u blica en
m u rales d e las d istin tas in stitu cion es d el
sector público donde se promueve la vacante)
y los Concursos Externos donde la publicación
se hace a través de algún medio de comunicación d e circu lación nacional, qu e p u ed en
ser periódicos, revistas especializadas, radio,
televisión, entre otros).
La red acción d el aviso es m u y im p ortante, el qu e los hace d ebe tener en cu enta
cómo reaccionará el candidato ante éste. Los
esp ecialistas en p u blicid ad d estacan qu e el
aviso d ebe tener cu atro (4) características,
representadas en las letras AIDA. La primera
es llamar la atención (buen tamaño y calidad
gráfica). La segunda es desarrollar el interés
(qu e el aviso d esp ierte interés, p or ejem p lo,
p or m encionar la natu raleza d esafiante d e
las actividades que hay que desarrollar en el
puesto). La tercera es crear el deseo mediante
el aumento de interés, al mencionar aspectos
com o la satisfacción d el trabajo, d esarrollo
de carrera, participación en los resultados, y
otras ventajas. Por ú ltim o la acción. Qu e el
aviso p rovoqu e en el cand id ato el d eseo d e
enviar su currículo vitae por correo electrónico
o llevarlo p ersonalm ente.
Profesionalización de la Función Pública
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D e s p u é s d e p u b lica d o e l a v is o d e
Concu rso inicia la fase d e la recepción de
d o cum e n taci ón . En n u estr o sistem a d e
Ca r r er a A d m in ist r a tiv a se esta b lece u n
p eríod o d e qu in ce (15) d ías h ábiles p ara
recibir tod os los d ocu m entos qu e avalen la
ed u cación y exp eriencia d e los cand id atos.
Después de recibir toda la documentación se
verifica si tod os los asp irantes cu m p len con
los requerimien-tos especificados en el aviso
público (preselección).
Los q u e cu m p la n los r eq u isitos o se
acerqu en al cand id ato id eal son invitad os a
t o m a r u n a p ru e b a d e co n o ci m i e n to s
e s p e cí f i co s y /o d e e je cu ci ó n p rácti ca,
relacion ad a con las fu n cion es p rop ias d el
p u esto qu e d esea ocu par. El asp irante d ebe
obten er seten ta (70) p u n tos o m á s, p a r a
aprobar dicha prueba. Si la pasa, el candidato
s e r á e v a lu a d o co n u n cu e s ti o n ari o d e
personalidad donde se verificará si los rasgos
d e p ersonalid ad se aju stan a los exigid os
p ara d esem p eñ ar con éxito el cargo qu e
aspira.
En esta prueba se miden dieciséis factores
d e p ersonalid ad ; entre los asp ectos qu e se
e v a lú a n e s t á la e s t a b ilid a d e m o cio n a l,
facilidad de integración a equipos de trabajo,
ca p a cid a d d e a n á lisis, p a r t icip a ció n en
activid ad es sociales, habilid ad p ara trabajar
co n p ú b lico , e xt r o v e r s iò n , e n t r e o t r o s .
Finalmente, si el candidato ha superado todo
el proceso d e evalu ación p asa a tom ar una
entrevista personal. Dich a en trevista es
realizad a p or el ju rad o antes m encionad o.
La Entrevista de Selección de Personal es
un proceso de comunicación entre dos o más
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Revista de Administración Pública
No. 2
personas que interactúan y una de las partes
está interesada en conocer la otra. En esta se
confirm an algu nos d atos qu e no qu ed aron
muy claros en el currículo, como experiencias
en cargos anteriores, principales actividades
extr a la b o r a les (h o b b ies) q u e r ea liz a el
entrevistad o, su s exp ectativas salariales y
con relación al puesto.
La Entrevista es u na d e las técnicas d e
selección más utilizada; puede emplearse en
d ifer en t es m om en to s, a l p r in cip io p a r a
d esca r ta r ca n d id a tos, con el objetiv o d e
confirmar si los candidatos se ajustaran a lo
requ erid o p or el su p ervisor q u e tien e la
vacante y al final para ofertarle el empleo de
m anera form al y negociar con el cand id ato
en caso de que sea necesario.
En los Con cu r sos d e O p osición , en
nuestro país, se utiliza una sola entrevista al
final del proceso, en ella confirmamos datos,
el su p erv isor escoge el can d id a to qu e le
conviene y de ser necesario, se le presenta la
oferta de empleo. Esto lo hacemos con el fin
d e a h o r r a r t ie m p o a l ca n d id a t o y a la
organización.
Desp u és d e realizad a la en trevista se
efe ct ú a u n a v er ifica ció n d e r efe r en cia s
laborales y/o personales de los candidatos que
han sido seleccionados, previo a su ingreso a
la institución. Esta fase, aunque no tiene valor
en p u ntos, p u ed e d ecid ir la acep tación o no
d e u n cand id ato, si la inform ación recogid a
e n s u s a n t e r io r e s e m p le o s s o b r e s u
trayectoria laboral o con las p ersonas qu e lo
co n o ce n a r r o ja d a t o s n e g a t iv o s q u e
im ped irían su vincu lación a la Ad m inistración Pú blica.
Profesionalización de la Función Pública
89
Un a vez p u n tu ad os los an teced en tes,
co r r e g id a s la s p r u e b a s t é cn ica s y
p sicológicas, verificad as las referencias d e
los can d id atos p oten ciales y realizad a la
entrevista, se p u blicarán las calificaciones
totales obten id as en u n cuadro global de
calificaciones, identificando a cada candidato
con u n cód ig o n u m ér ico a sig n a d o a los
p a r t icip a n t es d el co n cu r s o a l in icia r el
proceso. Con esto se mantiene el anonimato
d e los p articip antes y se p u ed e elim inar el
fa v o r it is m o co n a lg ú n co n o cid o d e lo s
evaluadores; todas las pruebas son corregidas
co n u n có d ig o , n a d ie co n o ce a q u ie n
corresponde.
El cu ad ro global d e calificaciones es u n
fo r m u la r io d o n d e s e p r e s e n t a n la s
calificaciones p arciales y totales obtenid as
p or los particip antes en el concu rso.
Fases del Concurso de Oposición y puntuaciones según grupos ocupacionales
GRUPO OCUPACIONAL
ANTECEDENTES
PRUEBAS EVALUACION ENTREVISTA
TECNICAS PSICOMETRICA PERSONAL
DIRECCION PUBLICA
20
40
25
15
PROFESIONALES
20
50
20
10
TECNICOS
20
50
20
10
APOYO ADMINISTRATIVO
25
50
15
10
SERVICIOS GENERALES*
50
-
-
50
Otra herram ienta im p ortante u tilizad a
en el proceso es el Registro de Elegibles que
d ebe conform arse con tod os las cand id atos
qu e su p eraron las fases d e evalu ación en el
90
Revista de Administración Pública
No. 2
Concu rso d e Op osición. Tod os los nom bres
d e los cand id atos serán anotad os en estricto
orden descendente de las calificaciones totales
qu e hayan obtenid o, cu and o su rjan nu evas
vacantes, la irán ocu p and o estos cand id atos
q u e n o fu e r o n e le g id o s e n u n p r im e r
momento. El registro de elegibles tendrá una
vigencia de veinticuatro (24) meses.
Lu e g o d e e le g id o e l ca n d id a t o q u e
ocu p ará la vacante y conform ad o el registro
de elegibles, el área de Recursos Humanos se
pondrá en contacto con todos los participantes, a través d e u na Carta de N otificación
d ond e se les com u nicará la d ecisión tom ad a
en relación a su p articip ación.
Co n cu rs o D e s i e rto : U n con cu r so d e
oposición, cualquiera que sea su modalidad,
p u ed e d eclarase d esierto p or las sigu ientes
causas:
Que, vencido el plazo de presentación
de credenciales establecido en el aviso
público de llamado a concurso, ningún
candidato se haya interesado en el mismismo;
Que ninguno de los candidatos obtengan las puntuaciones mínimas establecidas.
Que por cualquier circunstancia debidamente justificable, los candidatos
incluidos en las ternas o quintas, al
momento de la entrevista de selección,
no estén interesados en continuar el
proceso.
Lu eg o d e a g ota r los p r oced im ien tos
establecid os p ara cu brir u na vacante, si p or
Profesionalización de la Función Pública
91
cualquiera de las razones antes señaladas, no
se log r a cu br ir, el titu la r d el or g a n ism o
in t er es a d o p o d r á co n t r a t a r a l p er so n a l
indispensable, de manera transitoria, por un
p eríod o n o m ayor a u n añ o, tran scu rrid o
d icho p eríod o d eberá realizarse el concu rso
correspondiente, (Art. No. 57, Párrafo III del
Reglamento de Aplicación No. 81-94).
Selección
El proceso de
selección se basa en
datos e información
acerca del cargo que
debe cubrirse para
que la selección
tenga mayor
objetividad y
precisión al
momento de escoger
la persona adecuada
para el cargo
adecuado.
La Se le cció n d e p e r s o n a l e n la
Ad m in istración Pú blica, se ap oya en este
p atrón qu e acabam os d e d efin ir, esto n os
ayuda a alcanzar mayor validez en la elección
del candidato con la aplicación de las técnicas
que apoyan el reclutamiento y la selección de
personal. Las técnicas de selección, específicam ente, p erm iten rastrear las carac-terísticas
personales del candidato a través de muestras
d e com p ortam iento. Ad em ás nos ayu d a a
predecir el buen desempeño del candidato en
el futuro.
Todo este proceso de evaluación se realiza
con el interés de escoger el candidato idóneo
p ara cu brir el cargo vacante y realizar u na
m ejor selección , y p ara cu m p lir con este
p roceso es n ecesario recolectar y em p lear
in form ación d e los can d id atos reclu tad os
p ara escoger los qu e recibirán la oferta d e
empleo. La variación que existe entre los seres
humanos es lo que nos lleva a comparar entre
uno y otro candidato y escoger el que más se
aju ste a las necesid ad es d el cargo y d e la
organización.
El proceso de selección se basa en datos e
in fo r m a ció n a cer ca d el ca r g o q u e d eb e
cu brirse p ara qu e la selección tenga m ayor
92
Revista de Administración Pública
No. 2
Profesionalización de la Función Pública
93
Selección o Inducción
a) Auditoría del proceso
b) Evaluación de Desempeño
c) Nombramiento o
Desvinculación
Cuadro global de calificaciones
Registro de elegibles
Proceso de evaluación
Proceso que no aplica para el
Grupo Ocupacional I
Aprobación de concurso y
Constitución del Jurado
Requisición de Personal
DIAGRAMA DEL PROCEDIMIENTO
CONCURSOS PUBLICOS
Notificación a candidastos
seleccionados
Prueba Técnica
Cuestionario de Personalidad
Entrevista
NO APLICA PARA GRUPO OCUPACIONAL
I
Aviso de Concurso
Concurso interno: Circulares y
Publicación en Mural.
Concurso Externo
Medio de Publicación Nacional
o b jet iv id a d y p r ecisió n a l m o m en t o d e
escoger la p ersona ad ecu ad a p ara el cargo
ad ecu ad o. Cu and o hay varios cand id atos
bastante diferentes entre sí, que disputan un
mismo cargo, la selección pasa a configurarse
como un proceso de comparar y decidir sobre
las bases d e los resu ltad os obtenid os en el
proceso de evaluación.
La selección de
personas es como un
filtro que permite
que sólo algunos
candidatos puedan
ingresar a la
institución: las que
presenten las
características que la
institución desea; la
selección constituye
la elección adecuada
de la persona
adecuada para el
puesto adecuado.
Para realizar productivamente y con una
exig en cia d e ca lid a d el r eclu ta m ien to y
selección d e p erson al se u tilizan técn icas,
antes d escritas qu e, poco a p oco, se han id o
consagrand o y ad ap tand o a la evolu ción d e
la gestión p ú blica. Estas técnicas, relativam ente sim p les, p u ed en estar basad as en la
Psicología, en la Sociología Laboral o en los
p rincip ios organizacionales, son ú tiles si se
em plean d e m anera sistem ática y ord enad a.
El proceso de selección comienza después
d e la ev a lu a ción d e la s n ecesid a d es d e
p ersonal. La selección d ebe fu nd am entarse
en el análisis de puesto de donde se obtendrá
la d escripción d el cargo qu e se bu sca cu brir
en la organización. La información que aporte
la d escripción d el p u esto d ebe ser su ficiente
p a r a q u e g a r a n t ice éxito en el p r oceso.
Paralelamente al análisis del puesto, también
se d eterm inarán las características exigibles
a la p ersona qu e d ebe d esem p eñarlo, lo qu e
se denomina el perfil del candidato.
La selección de personas es como un filtro
qu e p erm ite qu e sólo algu n os can d id atos
p u ed an in gresar a la in stitu ción : las qu e
p r e s e n t e n la s ca r a ct e r ís t ica s q u e la
institu ción d esea; la selección constitu ye la
elección ad ecu ad a d e la p ersona ad ecu ad a
p ara el pu esto ad ecu ad o. Es el proceso d e
94
Revista de Administración Pública
No. 2
elegir el m ejor cand id ato p ara la institu ción.
Seleccion ar im p lica en ton ces recolectar y
em p lea r in fo r m a ció n d e lo s ca n d id a to s
reclu tad os p ara escoger el qu e recibirá la
oferta de empleo.
Si todos los candidatos fuesen iguales no
hu biese la necesid ad d e ap licar técnicas d e
evaluación, pero como existen las diferencias
in d ivid u ales y las p erson as no p oseen las
m is m a s co n d icio n e s p a r a a p r e n d e r y
trabajar, hay d iferencias físicas, p sicológicas
que llevan a los seres humanos a comportarse
d e m anera d iferente, a p ercibir situ aciones
d e m od o d istinto y a d esem p eñarse en las
institu ciones con m ayor o m enor éxito; es lo
qu e lleva a los profesionales d e las áreas d e
recu rsos hu m anos a u tilizar técnicas qu e lo
ayu d en a hacer u n d iagnóstico actu al y d e
fu tu ro d el cand id ato en el pu esto d e trabajo
al que aspira.
El proceso de selección se basa en datos e
in fo r m a ció n a cer ca d el ca r g o q u e d eb e
cu brirse. Don d e se tien e qu e com p arar y
tom ar d ecisiones basad as en los resu ltad os
obtenid os d el p roceso d e evalu ación. Para
facilitar la elección se recom iend a el u so d e
método estadístico o puntuación de las fases,
d e esta m anera se hace m ás fácil la selección
del candidato.
Conclusiones
Es t a m o s co n s cie n t e s q u e p a r a la
p r ofesion a liz a ción d e la Ad m in istr a ción
Pú blica y el d esarrollo d el Servicio Civil d e
Carrera es indispensable que los funcionarios
sean seleccionados de forma que se garanticen
los p rin cip ios d e p u blicid a d , igu ald a d y
Profesionalización de la Función Pública
95
mérito. Nadie debe ser discriminado, si reúne
los requisitos del llamado a concurso público,
en su acceso al p roceso selectivo, y u na vez
seleccion a d o d ebe ten er la s ga ran tías d e
permanencia en el puesto.
Sabemos que en
nuestro país aún
prevalece la idea del
botín público ,
aspecto superado en
sociedades
desarrolladas donde
existe un Servicio
Civil de Carrera bien
establecido.
Debemos desterrar la
idea de que todo el
que trabaja en una
campaña política se
va a premiar con un
cargo en la
C a d a a ñ o la O ficin a N a cio n a l d e
A d m in is t r a ció n y P er s o n a l (O N A P ) h a
or g a n iz a d o ta ller es p a r a ca p a cita r a los
En ca r g a d o s d e Re cu r s o s H u m a n o s d e l
Gobiern o cen tral y los p rofesion ales qu e
la b o r a n e n e s a s á r e a s , a lo s fin e s d e
prepararlos en el conocimiento de las técnicas
d e reclu tam ien to y selección d e p erson al
id ó n e o y p u e d a n a s í d e s a r r o lla r e s t o s
p rocesos en su s resp ectivas in stitu cion es,
luego los técnicos del área de Reclutamiento,
Selección y Evalu ación d e p ersonal d e la
ONAP ofrecen acompañamiento, en muchos
casos inclusive, aplicamos los cues-tionarios
de personalidad, corregimos e interpretamos
las p ru ebas p sicológicas y realizam os las
entrevistas, en caso de que sea necesario.
Los resultados obtenidos no han llenado
n u e s t r a s e xp e ct a t iv a s , la ca n t id a d d e
instituciones que realizan concursos públicos
son u n a s d iecioch o (18), u n n ú m er o n o
r e p r e s e n t a t iv o p a r a e l u n iv e r s o q u e
rep resen tan tod a s las in stitu cion es d e la
Ad m inistración Pú blica.
Administración
Pública.
96
Sa b e m o s q u e e n n u e s t r o p a ís a ú n
prevalece la id ea d el botín p ú blico , asp ecto
superado en sociedades desarrolladas donde
existe u n Ser v icio Civ il d e Ca r r er a bien
establecido. Debemos desterrar la idea de que
tod o el qu e trabaja en u na cam p aña p olítica
s e v a a p r e m ia r co n u n ca r g o e n la
Ad m inistración Pú blica.
Revista de Administración Pública
No. 2
N u estras exp ectativas están p u estas en
la ap robación d e la Ley d e Fu nción Pú blica,
que cursa en estos momentos en el Congreso
N acional, en la cu al se p lantea la realización
d e Con cu rsos Pú blicos d e m an era cen tralizad a; la ON AP tend rá la resp onsabilid ad
d e r e a liz a r, u n a o d o s v e ce s a l a ñ o ,
convocatorias p ara llenar las vacantes d e la
Ad m in istración Pú blica, d e esta form a se
p racticarían los p rincip ios d e transp arencia,
igu ald ad y m érito, lo cu al ayu d aría a atraer
cand id atos con las com p etencias necesarias
y con esto garantizar un servicio de calidad a
los ciudadanos.
* La au tora es Psicóloga, Encargad a d el Dep artam ento
d e Reclu tam iento, Selección y Evalu ación d e Personal
d e la ON AP.
Profesionalización de la Función Pública
97
Bibliografía
Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa y su Reglamento de Aplicación
(Publicaciones ONAP, Santo Domingo, 2005).
Instructivo de Reclutamiento y Selección de
Personal para la Carrera Administrativa
(Tercera Edición, Publicaciones ONAP, Santo
Domingo, 2006).
Idalberto Chiavetano, Gestión del Talento
Humano, (Marzo, 2003).
José Oviedo, Estrategias de Gestión Pública,
Programa Caribeño a Nivel Universitario Gestión
Pública, Pontificia Universidad Católica
Madre y Maestra, Unión Europea.
Manuel Olleros, El proceso de Captación y
Selección de Personal (Ediciones Gestión 2000,
S. A. Primera Edición: Septiembre 1997).
98
Revista de Administración Pública
No. 2
El Conocimiento de la
Administración
Dr. Luis Scheker Ortíz, MAP*
La administ ración puede definirse
como una ciencia social compuesta de
principios, t écnicas y práct icas cuy a
a p l i ca ci ó n a co nj unt o s hum a no s
permite establecer sistemas racionales
de esfuerzo cooperativo a través de los
cuales se pueden alcanzar propósitos
comunes que indiv idualment e no es
fact ible lograr.
Profesionalización de la Función Pública
99
P a r a 1962 h a b ía n o cu r r id o d o s
acontecimientos de suma trascendencia para
e l p a ís y u n h e ch o p a r t icu la r m e n t e
importante para mí. La noche del 31 de mayo
d e 1961, h abía caíd o el d ictad or Rafael L.
Trujillo Molina, en una emboscada fraguada
p or los H éroes d e Mayo, qu e se d isp u sieron
valientem ente a p onerle fin a la Dictad u ra
p er so n a l d el Jefe su fr id a p or el p u eb lo
d om in ican o p or m ás d e 30 añ os; y com o
co n s e cu e n cia d e a q u e l a co n t e cim ie n t o
histórico, en d iciem bre d e 1962, se p rod u jo
otro hecho significativo p ara la d em ocracia
d o m in ica n a : se celeb r a r o n la s p r im er a s
eleccion es libres y el Profesor Ju an Bosch
Gaviño, candidato a la presidencia por el PRD,
e l p a r t id o d e la e s p e r a n z a , r e s u lt ó
triunfador del certamen, imponiéndose a sus
a d v e r s a r io s co n u n d is cu r s o cla r o y
p ersu asivo qu e llam aba a la con ciliación
( borrón y cuenta nueva , poco entend id a por
los m ás rad icales) p ero sin d ejar d e ad vertir
y enseñarle al p u eblo llano, en u n lengu aje
popular, las diferencias de las clases sociales
y el p ap el histórico d e gru p os oligárqu icos
hegemónicos, tutumpotes, que luego del golpe
d e Estad o su frid o en sep tiem bre d e 1963
retom aron el p od er p ara n o aban d on arlo,
cu y a v er d a d er a co m p o sició n a n a liz a r ía
Bosch , m á s p r ofu n d a m en te, en su tesis
Pr óxim o p a so: Dicta d u r a con Resp a ld o
Pop u lar.
En lo que a mi concierne, el 1962 fue el año
en que me gradué como Doctor en Derecho en
la p rim era p rom oción d e la Un iv ersid ad
Au tón om a d e San to Dom in go, qu e recién
co n q u is t a b a s u a u t o n o m ía y e l fu e r o
u niversitario, tras ard u a lu cha. Estos hechos
se con ca ten a r on , in d isolu blem en te, p a r a
100
Revista de Administración Pública
No. 2
definir lo que sería mi incursión en la política
y en la vid a p ú blica así com o m is estu d ios
especializad os d e la Ad m inistración.
M e d isp on ía en ton ces h a cer u n p ost
g r a d o en so cio log ía y h a b ía h ech o u n a
solicitu d d e ad m isión en la Escu ela d e la
FLACSO, en Santiago de Chile, pensando en
la complejidad de una sociedad formada bajo
u na férrea d ictad u ra a la qu e d e rep ente se
concedía o reconocían derechos y libertades
reprim id as y no d isfru tad as, y qu e, p oseíd a
d e esa s n u ev a s a r m a s, se la n z a ba a u n a
aventu ra d em ocrática, incorp oránd ose a la
vid a p olítica y al qu ehacer d e los p artid os
políticos en un ambiente efervescente donde
la p obreza, la ignorancia y la m arginalid ad
d e las gran d es m ayorías p u gn aban en el
contexto de las luchas ideológicas desatadas
p o r u n o s cu a n t o s a v e z a d o s y o t r o s
aventu reros d e d iferentes coloratu ras.
La a p r o b a ció n d e m i s o licit u d d e
admisión en la FLACSO me había llenado de
regocijo. Pero entonces Washington de Peña,
Secretario d el PRD en el Distrito, m e llam ó
p a r a com u n ica r m e q u e la A ID le h a b ía
ofrecid o al Partid o u na beca p ara u n p ost
g r a d o en A d m in ist r a ció n P ú b lica en la
Universidad de Puerto Rico y que el profesor
Bosch, Presid ente Electo, m e había escogid o
co m o s u ca n d id a t o . Le co m u n iq u é a l
co m p a ñ er o Wa sh in g t o n m i g r a t it u d , a l
tiem p o d e señalarle qu e recién había sid o
admitido para hacer estudio de sociología en
C h ile , lo q u e e r a m i d e s e o , a lo q u e
Washington m e resp ond ió Bu eno, Lu is, eso
se lo d ices tú al Profesor. Yo cu m plí con el
e n ca r g o . Lo g r é v e r le y e xp lica r le m i
situación, a lo que Don Juan me respondió,
Profesionalización de la Función Pública
101
con estas o parecidas palabras: -eso está bien;
p er o el Pa r tid o n ecesita d e jóv en es bien
preparados que entiendan la Administración
Pú blica y a y u d en a or g a n iz a r este p a ís,
d eseánd om e su erte y d and o p or term inad a
la conversación.
Cu and o le conté a m i p ad re lo su ced id o,
papá, que había sido un servidor público por
m ás d e 30 años, d esem p eñand o cargos d e
im p o r t a n cia co n u n a h o n est id a d y u n a
eficiencia qu e tod avía se le recu erd a, y qu e
d esea ba a leja r m e d e la p olítica y d e los
p artid os, m e d ijo: Mira hijo, tu harás lo qu e
quieras, pero la administración no se estudia,
se siente. Esas p alabras se m e qu ed aron
fir m e m e n t e g r a b a d a s e n la m e n t e y e l
corazón.
Q u iz á s , m e d ije , p a p á a r r a s t r a d o a
in g r e s a r e n e l s e r v icio p ú b lico p o r
circu n stan cias d el m om en to, n o estaba al
corrien te d e los avan ces cien tíficos d e la
ad m inistración m od erna, y com o ad m inistr a d or em p ír ico h a b ía ten id o la v a liosa
oportunidad de servirle al país y a los demás
desde sus diferentes cargos sin contaminarse
con la d ictad u ra p ero tam p oco ad entrarse,
cie n t ífica m e n t e , e n e l e s t u d io d e la
ad m inistración, siend o p ara la ép oca m u y
p oco conocid a y p ocos los grad u ad os en esa
d iscip lina, qu e vino a d arse a conocer d e
manera formal, doctrinaria, con el regreso del
gru p o d e d om inicanos qu e cu rsam os el post
grad o en la UPR qu e forzam os, p rim ero, la
ap ertu ra d e la Escu ela d e Ad m in istración
Pública en la UASD, bajo la dirección del Dr.
C r is t ó b a l G ó m e z Ya n g ü e la , y lu e g o la
cr ea ción d el Secr eta r ia d o Técn ico d e la
Presid encia, cu yo p rim er titu lar fu e el Dr.
102
Revista de Administración Pública
No. 2
Gu stavo Wisse Delgad o, fu ncionario ced id o
a l G o b ier n o P r o v isio n a l p o r N a cio n es
Unid as, exp erto en el ram o, qu e integró las
O ficin a s N a cio n a le s d e P r e s u p u e s t o ,
Planificación y Estad ísticas, com o tam bién
la Oficin a N acion al d e Ad m in istración y
Personal (ONAP) una creación bien recibida
p or el Presid ente Dr. H éctor García God oy,
gracias al esfu erzo d el gru p o p ionero y el
im p u lso d ad o p or el exp erto d e ON U José
Maria Jácom e, el Dr. Orm asa (AID) y p or
Jim m ie Pastoriza, p rincip alm ente.
Aparte de pequeños grupos egresados de
la UPR con estu d ios d e a d m in istr a ción ,
qu ien es osten taban grad o d e Maestría d e
otras u niversid ad es eran p ocos. Recu erd o al
Licd o. Jaim e Álvarez Du gan, egresad o d e la
Escuela Getulio Vargas del Brasil, quien fuera
Director General de Presupuesto y al Dr. José
Rafael Abinad er, qu ien se lanzó a p rom over
cursos sobre gestión administrativa desde las
Es cu e la s d e la O &M , e m b r ió n d e la
Un iv er sid a d Dom in ica n a O & M, con el
concurso de los egresados de post grado de la
U P R y o t r o s d e s t a ca d o s p r o fe s io n a le s
qu ienes, cu ales m od ernos Qu ijotes, íbam os
d esp arram and o la sem illa, recorriend o las
p rin cip ales ciu d ad es d el p aís d e p u n ta a
p u nta, term inad a la Revolu ción d e Abril, en
tiem p os su m am ente d ifíciles y p eligrosos.
En la Universid ad d e los años 60 no se
cu rsaba, com o carrera la Ad m in istración
Pública, y la bibliografía disponible era muy
e s ca s a , s ie n d o a lo s u m o e l D e r e ch o
Ad m inistrativo y el Derecho Constitu cional
las d os ram as d el Derecho qu e p rop orcionaban algu nas nociones sobre la organización del Estado y la legitimidad de los actos
Profesionalización de la Función Pública
103
ad m inistrativos, p ero no sobre la natu raleza
p rop ia d e la Ad m in istración Pú blica y la
p roblem ática d e la fu nción p ú blica frente a
la so cied a d , lo s g r u p o s d e p r esió n , lo s
partidos políticos y el Estado mismo.
A la Administración
pública no se va con
la intención de
enriquecerse, sino de
servir
104
En Pu erto Rico con ocim os u n m od elo
d istinto d e ad m inistración p ú blica, gracias
al genio político d el Gobernad or d e la Isla,
Don Lu is Mu ñoz Marín, qu ien d eslind ó con
d eter m in a ción y en er gía la s fu n cion es e
ind ep end encia d el Partid o Pop u lar, p artid o
gobernante, y la bu rocracia d el Estad o Libre
Asociad o, (ELA) com o u n instru m ento p ara
servirle al gobierno y a la socied ad , no a su
p a r t id o y m ilit a n t e s . Ig u a l e je m p lo
a p r e n d im o s co n e l e s t u d io d el m o d e lo
im pu esto p or Don José Pepe Figu eres, en
Costa Rica, donde habría abrevado Don Juan,
y natu ralm ente, con las p rim eras lecciones
recibid as en la Escu ela d e Ad m inistración,
bajo la dirección del Dr. Juan Fernández y un
selecto gru p o d e p rofesores. Oyen d o su s
cá t e d r a s r e fle xio n a b a có m o P a p á , co n
agu d eza, había intu id o, cap tad o e interp retado fielmente lo que es, en esencia, la praxis
a d m in is t r a t iv a , e n ce r r a d a e n e l o r ig e n
etim ológico d e la p alabra latina ad m inistration e com p u esta p or los vocablos administrare, que en su conjunto significan servir
para lo qu e im p lica, sin cu estionam iento, la
idea de servicio; una vocación de servir a los
demás, con voto de anonimato y de pobreza,
( a la Ad m inistración p ú blica no se va con la
intención d e enriqu ecerse, sino d e servir ,
repetía), como un sacerdocio que se ejerce con
d esp rend im iento y generosid ad , honestam ente, aferrad o a p rincip ios norm ativos d e
gestión y d e cond u cta ética, asentad a en la
conciencia de cada quien, en cada funcionario,
Revista de Administración Pública
No. 2
en cad a em p lead o p ú blico, no im p orta su
jerarqu ía.
Cu and o escu ché las p rim eras cáted ras
del Profesor Monsanto en la Universidad de
Río Piedra hablando sobre el contenido y la
im p ortan cia d e las Relacion es H u m an as,
colocad a com o eje transversal d el p roceso
ad m inistrativo, m e d i cu enta d e las razones
de mi padre y la suerte de haber tenido en él
a m i m ejor m a estr o. D on P ed r o M u ñ oz
A m a t o , u n o d e lo s g r a n d es t r a t a d ist a s
p u e r t o r r iq u e ñ o , d e s t a ca e n s u o b r a
Princip ios d e la Ad m inistración Pú blica ,
al adentrarse en la génesis y los elementos de
la administración que más que los sistemas y
los p r ocesos, m á s q u e la técn ica , lo q u e
im p or ta son la s p er son a s y los r ecu r sos
h u m a n o s , lo m á s v a lio s o e n t o d a
a d m in ist r a ción . En d efin it iv a , d ecía , la
administración no es más que un instrumento
m a n eja d o p or h u m a n os p a r a d a r m á s y
m ejores servicios a los hu m anos.
W ilbu r g Jim én ez Ca str o, escla r ecid o
maestro costarricense de prolija producción,
con q u ien tu v im os oca sión d e estr ech a r
am istad en visita qu e hiciera al p aís en años
p osteriores, nos d ejó u na bu ena d efinición
d e la ad m inistración, válid a p ara estu d iar
su s elem en tos y com p ren d er su m isión .
Decía: La administración puede definirse como una
ciencia social compuesta de principios, técnicas y
prácticas cuya aplicación a conjuntos humanos
permite establecer sistemas racionales de esfuerzo
cooperativo a través de los cuales se pueden alcanzar
propósitos comunes que individualmente no es factible
lograr. Y precisa: Cuando se habla de administración siempre se debe pensar en el hombre.
Profesionalización de la Función Pública
105
N o solo com o m ed io, p reconiza, com o
instrumento, sino como un fin en si mismo y
con ello coin cid e con los m á s ilu str a d os
t r a t a d is t a s s e g u id o r e s d e la e s cu e la o
corriente humanista, que retomó su singular
importancia apenas el pasado siglo, a finales
d e la Segu n d a Gu erra Mu n d ial, reverd eciendo con nuevos instrumentos los valiosos
anteced entes qu e nos legara Confu cio, con
reglas precisas sobre el arte de administrar y
d e d irigir, otros grand es p ensad ores d e la
antigü ed ad . IV siglos antes d e Cristo, com o
u na d e las virtu d es d e la d em ocracia en su
d is cu r s o a lo s h é r o e s d e la G u e r r a d e l
Pelop on eso, Per ícles p r ocla m a ba : Deber
cívico d e tod o ciu d ad an o es d esem p eñ ar
honestamente una función pública, siendo así
útil a la sociedad, por encima de sus intereses
p a r ticu la r es . N in g u n a U n iv er sid a d n i
ap ren d izaje algu n o p u ed e en gen d rar ese
sentimiento patriótico y humanitario cuando
en el espíritu d el ciu d ad ano au sente no se
siente ni se aposenta ese noble llamado.
Pero la ad m inistración, com o ciencia o
arte d igna d e estu d io sistém ico, había sid o,
durante siglos, relegada por el empirismo. El
m u n d o a n d a b a d e s p a cio . Lo a r t e s a n a l
d om inaba la p rod u cción y el com ercio. Al
igu al qu e el bu en asad or, se creía el bu en
ad m inistrad or nace, no se hace y abu nd an
p a r a r efor z a r la id ea m iles d e ca sos d e
p e r s o n a s q u e s o lo co n co n o cim ie n t o s
empíricos han sido exitosos administradores,
hombres de negocios y hombres públicos, que
v a lién d ose d e su in t elig en cia ca p t a n la
d in ám ica d e su n atu raleza y d e en torn o,
a p oy a d os en la s tr a d icion es, su d on d e
observación y exp eriencia, ap lican recetas y
toman sabias y oportunas decisiones, lo que
106
Revista de Administración Pública
No. 2
valida el arte de administrar que solo precisa,
p a r a p e r fe ccio n a r s e , d e l co n o cim ie n t o
científico qu e nos exp lica el p orqu é d e las
cosas y d e los p rin cip ios n orm ativos qu e
d eben orientar la gestión p ara la ap licación
de las técnicas y la implantación de sistemas
racionales d e esfu erzo cooperativo , lo qu e
se logra óp tim am ente con la investigación y
el estudio.
C o m o lo h a r ía u n co m p o s it o r, u n
novelista, o un pintor que luego de bosquejar
en el p a p el o en el lien z o la s p r im er a s
imágenes de su concepción, depurará con las
técnicas, el know how y las herram ientas
d el trabajo ap rop iad as lo qu e le d icta su
in t e le ct o cu lt iv a d o e n e l á r e a d e s u
esp ecialid ad ; así el Ad m inistrad or p rofesion al qu e con oce d e esas técn icas y h erram ien ta s p on d r á a l ser v icio d el p a ís y a
d isp osición d e su s gobernantes y d irigentes
de cualquier empresa, pública o privada, ese
caudal para lograr el máximo de rendimiento
y p rod u cción con el m en or costo p osible,
económico, financiero o humano.
Federick Taylor, ingeniero enfrascado en
el estudio de tiempo y movimiento como una
fo r m a d e in ce n t iv a r y m e ca n iz a r la
p rod u cción eficien tem en te y m ejora r los
resultados de la empresa con mayor bienestar
d el trabajad or, y su contem p oráneo H enry
Fa y o l, d e s d e u n a m is m a ó p t ica p e r o
enfocando el problema hacia el estudio de las
funciones de la dirección, son sindicalizados
com o los p ion er os d e la a d m in istr a ción
científica moderna, a quienes siguieron toda
u na vasta legión d e segu id ores y estu d iosos
qu e enriqu ecieron y renovaron su s teorías y
con ocim ien tos, ap ortan d o n u evas id eas y
concepciones que fueron trasformando el
Profesionalización de la Función Pública
107
qu eh acer ad m in istrativo, agru p án d ose en
escu ela s o m od elos d e g estión y p en sa m ientos, no necesariam ente exclu yentes.
El dinamismo social, las motivaciones del
hombre en sociedad, los avances científicos y
tecnológicos, le fu eron im prim iend o al arte
d e la ad m inistración el carácter d e ciencia,
ofreciéndole al espíritu investigador, preñado
de inquietudes, una tónica dominante que se
p u s o d e m a n ifie s t o d a n d o é n fa s is a
determinados aspectos o factores del proceso
ad m inistrativo, am p liand o y enriqu eciend o
su particu lar estu d io.
Mosh er y Cim m in o, La Ciencia d e la
Ad m inistración , nos catap u ltó al estu d io
de las Escuelas, a las particularidades de cada
u na d e ellas qu e con su s valiosos ap ortes
vinieron a ser form ativas d e la Ciencia d e la
Administración, avaladas con conocimientos,
exp erim entos e investigaciones científicas y
experiencias obtenidas conjuntamente con el
estu d io d e otras d iscip linas sociales, y el
en tor n o p olítico -socia l- econ óm ico q u e
matizan la dinámica de su aplicación. Así, en
el enfoque de los Cameralistas, que surgen en
el siglo XVIII, marcan el carácter de Administr a ción d el Esta d o p r u sia n o en la sistem atización d el p en sam ien to m ercan tilista
b r itá n ico y d e lo s fisió cr a ta s fr a n ceses,
(p eríod o d e Fed erico Gu illerm o d e Pru sia y
Maria Teresa de Austria.) La Escuela Jurídica,
en cambio, (Kelsen, Jellenik, Merkl, Posada)
p robablem ente la m ás rica en trad iciones,
en fa t iz a la su p r em a cía d el d er ech o . La
legitim id ad d e los actos d e Ad m inistración.
Su rge en Eu rop a Continental con el ad venimiento del Estado Moderno) y las escuelas de
d e r e ch o m a y o r m e n t e p r e o cu p a d a s p o r
108
Revista de Administración Pública
No. 2
p reservar los d erechos su bjetivos contra la
ingerencia de los poderes públicos, (Leviatán)
p r ocu ra n d o u n equ ilibr io d esea ble en tre
ambos elementos que sintetizara la creación
de un Estado de Derecho.
De esta Escuela, que precede a la Escuela
Productivista de Fayol y Taylor, ya señalada,
perduran tanto su filosofía igualitarista como
el for m a lism o bu r ocr á tico, q u e se v er ía
r e fo r z a d o p r e cis a m e n t e p o r la Es cu e la
Bu rocrática, con el sociólogo alem án Max
Weber a la cabeza, qu e se interesó m ás en el
estudio de los hechos concretos de la administración, d e su estru ctu ra orgánica form al y
su d ep e n d en cia lin ea l o s u b o r d in a ció n
je r á r q u ica y e l ca r á ct e r r íg id o d e lo s
p roced im ientos im p regnad os d e relaciones
im p erson ales basad as en la eficien cia, la
u n ifo r m id a d y u n a b u e n a d o s is d e
profesionalidad y eficiencia.
En tanto la Concepción Política aborda el
tema del estudio de la administración a partir
d e la p rim era gu erra m u nd ial p retend iend o
segr ega r, en su p r im er a fa se, el a p a r a to
bu rocrático d e las instancias p olíticas, com o
dos parcelas diferentes, aunque íntimamente
r ela cion a d a s, cu y a fu n cion es son , d e la
primera cumplir y obedecer y de la segunda
d ar las órd enes e instru cciones y d ictar las
norm as y d irectrices generales; p ara lu ego
evolu cionar com p rend iend o la ind isolu ble
u nión y la necesaria coop eración qu e d ebe
e xis t ir e n t r e a m b o s co m p o n e n t e s : la
burocracia, como tren administrativo no solo
p la sm a en r ea lid a d es lo s p r og r a m a s y
proyectos políticos de gobierno, sino que, en
con tacto m ás p erm an en te con la cu estión
social, contribuye eficazmente a su ordenaProfesionalización de la Función Pública
109
m ie n t o , co m p r e n s ió n y p r o p u e s t a s d e
solu ción ba jo la s d ir ectr ices p olítica s d e
qu ienes ostentan esa resp onsabilid ad .
La gran crisis económ ica y d ep resión d e
los años 29 y 30 en los Estados Unidos, facilitó
esa comprensión y dio lugar al New Deal de
Roosevelt d evolviénd ole la confianza a los
ad m inistrad ores qu e, d esd e el asesinato d el
Presidente Garfield, ya contaban con una Ley
d e Servicio Civil y Carrera Ad m inistrativa,
cu yos eflu vios nos llegaron con la Prim era
Intervención Militar d e los Estad os Unid os,
d ecid id a bajo la Presid en cia d e Wood row
W ils o n u n e g r e s a d o d e la Es cu e la d e
A d m in is t r a ció n d e la U n iv e r s id a d d e
Princetwon, profesor y posterior rector de esa
Universid ad , qu ien hizo valiosos ap ortes en
s u cé le b r e e n s a y o Es t u d io d e la
Ad m in istración Pú blica, d on d e d efin e las
s im ilit u d e s y d ife r e n cia s e n t r e la
Ad m inistración Pú blica y la p rivad a, com o
cam pos d e u na m ism a ciencia.
Per o n o fu e sin o h asta ter m in a d a la
Segunda Guerra Mundial cuando floreció una
n ov ed osa cor r ien te (Escu ela Psicosociológica: Mary Parker Follet, Mayers) qu e fija
su atención primordial en el individuo como
ser humano, no solo como ente productor de
riquezas o ejecutor de órdenes y obediente a
u n o s r íg id o s e s q u em a s d e a u t o r id a d y
obed ien cia , con cen tr a n d o su s estu d ios e
investigaciones en el factor hu m ano visto
d esd e su interior y en corresp ond encia con
los grupos, y medios externos formativos de
su cond u cta ayu d ad os p or los avances d e la
psicología, la sociología y la antropología. A
p artir d e entonces, lo im p ortante viene a ser
las relacion es h u m an as qu e se d an en el
110
Revista de Administración Pública
No. 2
co n t e xt o d e l t r a b a jo , y la s a p t it u d e s ,
actitudes o comportamientos personales que
d eterm inan el ser hu m ano y su s relaciones
con su s sem ejan tes, su s m otivacion es, sin
d escu id ar la influ encia d e los gru p os y d el
e n t o r n o s o cia l e n q u e s e d e s a r r o lla la
p ersonalid ad d e cad a qu ien y qu e rep ercu te
en su cond u cta laboral y social, d e m anera
adversa o favorable, pero siempre perfectible.
Cada vez el mundo
avanza más hacia un
mayor conocimiento,
un mayor dominio
de la ciencia y de la
técnica, de la
informática.
El estu d io d e las Relaciones H u m anas y
su incid encia en el trabajo d evino a ser u na
exp erien cia im p rescin d ible en las n u evas
form as d e gestión , d estacán d ose bajo su
predicamento y experimentación, novedosos
métodos y técnicas de dirección y supervisión
y m a n e jo d e p e r so n a l d e ja n d o a t r á s e l
au toritarism o o jefatu ra, teniend o p or norte
la participación y coordinación, el trabajo en
equipo, el liderazgo democrático, como piedra
sine qua non para el desarrollo de los recursos
hu m anos y el crecim iento y éxito sostenid o
d e tod a em p resa, p ú blica, privad a o m ixta.
La Escu ela Fin alista, aboga p or el fin
m ism o d e la A d m in ist r a ció n , h a cien d o
acopio de una visión integral, no fragmentada
aprovechando los grandes avances logrados
por las diferentes escuelas y concepciones. No
obstante, el estu d io d e la Ad m inistración y
del fenómeno administrativo no termina con
ellas. Cad a vez el m u nd o avanza m ás hacia
u n m ayor conocim iento, u n m ayor d om inio
de la ciencia y de la técnica, de la informática.
Dejó d e ser, con la globalización, ancho y
ajeno , segú n la exp resión d e Ciro Alegría.
Cada vez se impone la necesidad de mantener
u na m entalid ad d ilatad a, internacionalista,
abierta a p lanes d e reform as en su conju nto,
dada la complejidad de los problemas a
Profesionalización de la Función Pública
111
resolver qu e no p u ed en enfocarse ni resolverse con u na visión u nilateral ni m u tilad a.
La Administración
Pública es
responsable del buen
manejo de los bienes
y servicios del
Estado, hay que
ponerle atención
prioritaria con rango
Constitucional.
112
La obligación del estudioso es explorar y
profundizar en los conocimientos adquiridos
m ás allá d e las fronteras d el p ragm atism o o
d e la intu ición, y m ás allá d e u n cientificism o d ogm ático, con p retensiones d e tener
la ú ltim a p alabra, qu e no alcanza siqu iera a
abarcar todo el entorno y el contenido de un
fenóm eno tan rico en variables cu ltu rales,
p o lít ica s , t e cn o ló g ica s co m o lo e s la
a d m in istr a ción p ú blica , im p r ed ecible en
m u ch as d e su s m ú ltip les m anifestaciones,
p articu larm ente en socied ad es d em ocráticas
p articip ativas, d e ord en y libertad .
Porqu e la Ciencia d e la Ad m inistración
no es absolu ta ni se lim ita sólo a enseñarnos
e l co n o cim ie n t o y la a p lica ció n d e
d eter m in a d a s h er r a m ien -ta s: p r in cip ios,
técnicas y sistem as ad m inistrativos, p ara el
m ejor u so y ap rovecham iento d e tod os los
factores y recu rsos qu e in tervien en en la
p r a xis a d m in istr a tiv a , sin o ta m bién su s
lim itacio-n es y el arte d e saberla ap licar,
interp retar y ad ap tar a situ aciones p rop ias
y p articu lares d e cad a m om ento y d e cad a
p a ís , s in co p ia r lo s , y d e r e a ju s t a r
p e r m a n e n t e m e n t e s u s m e ca -n is m o s
conform e con las circu nstancias evolu tivas,
ca m b ia n t e s y co m p le ja s e n q u e s e
d e s e n v u e lv e t o d a o r g a n iz a ció n , p o r
definición misma, insertada en una intrincada
red social de intereses económicos, políticos,
com u n ita r ios o p a r ticu la r es con los q u e
interactúa permanentemente y a los que hay
q u e p o n e r le a t e n ció n y r e s p o n d e r co n
p rontitu d y eficacia.
Revista de Administración Pública
No. 2
Por ello a la Ad m in istración Pú blica,
responsable del buen manejo de los bienes y
servicios del Estado, hay que ponerle atención
p r io r it a r ia co n r a n g o C o n s t it u cio n a l,
aban d on an d o, d e u n a v ez p or tod a s, las
m alas p rácticas ad m inistrativas, p erfeccionand o el ap arato bu rocrático estatal p ara el
m e jo r a m ie n t o d e s u p e r s o n a l y d e lo s
servicios públicos y enfrentando con decisión
los graves vicios de corrupción e indisciplina
qu e la m in an p ara p od er salir airosos d el
marasmo institucional que nos abruma y no
devenir, finalmente, en un Estado fallido.
* El au tor es abogad o, esp ecialista en Ad m inistración
Pú blica.
Profesionalización de la Función Pública
113
Bibliografía Consultada:
Introducción a la A dministración Pública .
Ray m u n d o A m aro G u z m án , Se g u n d a
Edición. McGraw-Hill, México.
Introducción a la Administración Pública , Pedro
Muñoz Amato, Tomos I y II, Fondo de Cultura,
México.
La Ciencia de la A dministración , Mosher y
Cimmino, Edit. ETHEA.
A dministración Pública , Dwigth Waldo, edit.
Trillas, México.
Principios de la A dministración, José Galván
Escobedo.
Ensayos sobre la Ciencia de la A dministración , L.
Gulich y L. Urwich, San José Costa Rica.
Int ro d ucci ó n a l Es t ud i o d e l a Teo rí a
Administ rat iv a , Wilburg Jiménez Castro,
Fondo de Cultura, México.
La A dministración Industrial y General , H.
Farol, Edit. Ateneo, B. A., Argentina.
Principios de Administración Científica , F. Taylor,
Edit. Ateneo, B. A., Argentina.
114
Revista de Administración Pública
No. 2
Fundamentos de la
Implantación de una Política
Salarial en el Sector Público
Lic. Frank González*
Introducción
El propósito de este documento es aportar las bases
para una discusión del tema de la Política Salarial en
el Sector Público desde sus múltiples perspectivas,
incluyendo el aspecto metodológico y las experiencias
resultantes de la aplicación de un Método Específico
de Valoración de Cargos. Asimismo, se incluye un
conjunto de observaciones y supuestos relevantes
para lograr la implementación efectiva de la Escala
de Política Salarial, su seguimiento y control.
El contenido de esta exposición refleja en forma
significativa los esfuerzos y experiencias del Equipo
de M ejoramien to de la Oficin a N acion al de
Administración y Personal (ONAP) de la República
Dominicana, en el proceso de diseño, discusión e
implantación de una Política Salarial en el Ámbito
del Poder Ejecutivo, partiendo de una situación inicial
o línea de base caracterizada por insuficiencias de
n orm at iv as t écn icas y legales, con siderable
discrecionalidad institucional en materia salarial
escaso desarrollo de plataformas informáticas que
faciliten el procesamien-to, la integración y
actualización de las informaciones de cargos y
salarios.
Profesionalización de la Función Pública
115
Este documento esta organizado en cuatro
capítulos, de los cuales el Capítulo I trata del macro
y micro ambiente externo, en el cual se inscribe la
política salarial, con referencia a los factores legales,
políticos, económicos, tecnológicos e institucionales,
y a las variables del entorno inmediato de las
organizaciones publicas, así como a la identificación
y caracterización de los actores institucionales de la
Política Salarial; el Capítulo II presenta los objetivos
y metodología de la Política Salarial y sus puntos de
atención, tanto en aspectos metodológicos como de
algunas experiencias extraídas de los esfuerzos de
implantación, de acuerdo a nuestras vivencias; Por
su lado, en el Capítulo III expone una síntesis de la
importancia y vinculación de la política salarial con
el marco macroeconómico, enfatizando el concepto de
masa salarial, y sus determinantes, la política salarial
y la política de empleo; así como algunos indicadores
recomendados, para evaluar la adecuación del gasto
salarial Publio y su sostenibilidad.
Finalmente, el Capít ulo IV presenta una
recapitulación de todo este documento, los aspectos
de experiencias y metodologías, así como la dirección
de los avances en materia de política de cargos y
salarios e incluye algunas sugerencias a tomar en
cuenta en los procesos de implantación y gestión de
la política salarial publica.
Capítulo I
1.1. Entorno y Actores Institucionales
La Política Salarial, siend o u na m ed id a
d e st a t u s jer á r q u ico en la in st it u ción y
también una medida del valor del individuo
en la organización, está enm arcad a en u n
en t o r n o g en er a l (m a cr o a m b ie n t e), m u y
am plio y cam biante, qu e inclu ye el conju nto
de variables referidas en el Grafico I y en otro
e n t o r n o in m e d ia t o (m icr o e n t o r n o ),
com p u esto p or u n cú m u lo d e factores d e
116
Revista de Administración Pública
No. 2
im p acto d irecto en la organ ización , tales
co m o r e cu r s o s / clie n t e s , p r o v e e d o r e s ,
com petid ores y regu lad ores
Un aspecto clave a
tomar en cuenta es
que, por su
característica, las
reformas del Sistema
Salarial Público
generan costos
políticos inmediatos y
de corto plazo para un
gobierno y beneficios a
mediano o largo
plazo.
De la dinámica de estas variables, que no
se m u even en la m ism a d irección ni tienen
igu al im p acto en el sector u organización,
su rgen op ortu nid ad es y obstácu los p ara la
implantación y gestión de la política salarial;
n o va m os a exten d er n os en este asp ecto
p or q u e les cor r esp on d e p r op ia m en te a l
ejercicio del plan estratégico de la entidad.
Por otro lad o, en el d iseño d e la p olítica
salarial hay qu e tom ar en cu enta su s efectos
en individuos y organiza-ciones, así como los
efectos d e la s a ccion es d e estos a ctor es
in d iv id u a le s e in s t it u cio n a le s s o b r e la
organización o el nivel d e gobierno qu e se
trate. Entre los grupos de actores a tomar en
cu en ta se in clu yen los rep resen tan tes d e
e m p le a d o s , p a r t id o s p o lít ico s , P o d e r
Legisla tiv o, or g a n ism os in ter n a cion a les,
socied ad civil, m ed ios d e op inión p ú blica y
diferentes instituciones gubernamentales. Un
aspecto clave a tomar en cuenta es que, por su
característica, las reformas del Sistema Salarial
Público generan costos políticos inmediatos y de corto
plazo para un gobierno y beneficios a mediano o largo
plazo. Esta asimetría implica de entrada una
d esventaja p ara la p rop ia reform a salarial
q u e d ebe ser su p er a d a con u n a efectiv a
estrategia d e con ven cim ien to al lid erazgo
político.
U n o d e lo s e s q u e m a s m á s ú t il y
convenientes p ara exam inar el balance d e
fu erzas favorables a u na p olítica/p rogram a/
p r o y e ct o , e s e l m a p a d e a ct o r e s
in s t it u cio n a le s , e n e l cu a l ca d a a ct o r
id entificad o es caracterizad o d e acu erd o a
Profesionalización de la Función Pública
117
su a ctitu d d e a p oyo o d e r esisten cia , su
importancia, sus recursos y sus posibilidades
de alianza. De esta forma, los actores referidos
en el párrafo anterior, pueden ser examinados
conform es a este esqu em a p ara d eterm inar
qu é tanta viabilid ad tend ría u na p rop u esta
d e reform a d e política salarial y con cu ánto
ap oyo p od ría contar.
A fin de construir o reforzar la viabilidad
d e la p olítica o p rogram a p rop u esto, este
m ap a d e actores es d e im p ortancia vital
cu a n d o se bu sca im p la n ta r u n a p olítica
s a la r ia l p a r a e la b o r a r e s t r a t e g ia s d e
negociación y com u nicación con el conju nto
d e actores. Una vez m ás, señalam os qu e es
p arte d el ejercicio estratégico institu cional o
d el n iv el p u blico q u e se tr a te (gobier n o
cen tral, gobiern o gen eral o sector p u blico
co n so lid a d o ) d et er m in a r su b a la n ce d e
fuerzas para promover un proyecto o política
de reforma.
Capítulo II
Aspectos Metodológicos de Política Salarial
2.1 Política Salarial y sus
Componentes
Uno d e los asp ectos m ás im p ortantes d e
la gestión d e u na organización es la p olítica
de salarios. El nivel de salarios es el elemento
esencial, tanto en la p osición com petitiva d e
la organ ización en el m ercad o d e trabajo,
como en las relaciones de la organización con
el personal, por esto las instituciones diseñan
la p olítica salarial, qu e es el con ju n to d e
p r in cip io s y d ir e ct r ice s q u e r e fle ja n la
orientación d e la organización en lo relativo
a la remuneración de sus empleados. De esta
118
Revista de Administración Pública
No. 2
1.2 Macro y Micro Ambiente de Política Salarial
Ambiente General
Factores Económicos
Ambiente Específico
Otras Organizaciones
Sociales
Proveedores
Legales
Tecnológicos
Objetivo de Política Salarial
Capacidad Financiera Clientes/Usuarios
Sector de Actividad
Entidades
Reguladoras
Demográficos
Políticos
m anera, tod as las norm as y las d ecisiones
sobre cada caso, deberán orientarse por estos
p rincip ios y d irectrices.
Una política salarial debe contener como
mínimo lo siguiente:
Estructura de cargos y salarios: esto
es la clasificación de los cargos y las
franjas salariales p ara cad a clase d e
cargos.
Salarios de entrada para las diversas
clases o categorías salariales. El salario
de admisión para empleados debe
coincidir con el límite inferior de la
clase o categoría salarial. No obstante,
cuando el reclutado no cumple en su
totalidad los requisitos existidos por
el cargo, el salario de admisión podrá
Profesionalización de la Función Pública
119
estar por debajo del limite mínimo de
de la clase salarial hasta en 10% o
20%, debiendo ajustarse al valor de
este limite después de superar el periodo de prueba.
Previsión de reajustes salariales, los
cuales pueden ser colectivos o individuales.
En el tem a d e los reaju stes es necesario
d iferenciar aqu ellos qu e recu p eran el pod er
de compra del salario a través de aumento en
su valor nominal y aquellos que incrementan
el salario real y p or consigu iente, exp and en
el p od er d e com p ra, en este u ltim o caso se
toma en consideración que esta expansión no
exceda el aumento en la productividad, a fin
d e n o crea r las con d icion es p a ra fu tu ras
p resiones inflacionarias.
2.2 Objetivos de la Política Salarial
Los objetivos d e la política salarial es se
sintetizan en el logro de:
El equilibrio interno (o coherencia interna de los salarios) que se alcanza
mediante la información interna obtenida a través de la valoración y la clasificación de cargos, basadas en un
programa previo de descripción y análisis de cargos. El equilibrio externo (o
coherencia externa de los salarios) se
alcanza a través de información externa obtenida de la investigación de salarios.
Con el establecimiento y/o mantenimiento d e estru ctu ras d e salarios equ ilibrad as se
logra:
120
Revista de Administración Pública
No. 2
Remunerar cada empleado de acuerdo con el valor de cargo que ocupa.
Recompensarlo adecuadamente por su
desempeño y dedicación
Atraer, retener y motivar a los mejores
p ostu lantes p ara los cargos.
2.3 Selección y Descripción de Cargos
La evaluación de
cargos hace énfasis
en la naturaleza y el
contenido de los
cargos y no en las
características de las
personas que los
ocupan.
El p u n t o d e p a r t id a p a r a cu a lq u ie r
esquema de evaluación de cargos consiste en
o b t e n e r in fo r m a ció n d e e s t o s ca r g o s ,
m e d ia n t e s u a n á lis is , p a r a t o m a r la s
d ecision es com p a r a tiv a s sob r e ellos. La
evaluación de cargos hace énfasis en la naturaleza y
el contenido de los cargos y no en las características
de las personas que los ocupan. Por tanto, la
evaluación de cargos debe fundamentarse en
la información proporcionada por el análisis
y las descripciones de cargos.
En términos generales, la descripción de
ca r gos in d ica la s ta r ea s o fu n cion es q u e
desempeña el ocupante de un cargo en tanto
qu e el análisis d e cargos es u na verificación
de los requisitos que dichas tareas o funciones
im p onen al ocu p ante. En otras palabras, cabe
preguntarse cuáles son los requisitos físicos e
intelectuales que debe tener el empleado para el
desempeño adecuado del cargo, cuáles son sus
responsabilidades en el cargo y en qué condiciones
debe desempeñar el cargo.
Los cargos a ser valorad os d eben ser
s e le ccio n a d o s s ig u ie n d o e l cr it e r io d e
r e p r e s e n t a t iv id a d , e s d e cir ca r g o s q u e
cu en t a n co n d escr ip cio n es co m p let a s y
actu alizad as, qu e son rep resentativos d e la
complejidad del grupo, que son desempeñados por un numero importante de empleados,
Profesionalización de la Función Pública
121
q u e t e n g a n fu n cio n e s es t a b les y cu y o s
salarios sean reconocidos como razonables y
ju stos.
La exp erien cia su giere qu e cu an d o se
seleccionan cargos comunes representativos,
se utiliza la medida estadística de la mediana
p ara escoger los salarios d e d ichos cargos.
No obstante, en situaciones de pocos o un solo
cargo (caso d e los cargos sectoriales) esa
opción no es posible.
2.4 Ponderación de Factores
El análisis d e cargos se refiere a cu atro
áreas d e requ isitos aplicad as casi siem pre a
cualquier tipo y grupo de cargo:
Requ isitos intelectu ales
Requisitos físicos
Resp onsabilid ad es Im p lícitas
Condiciones de Trabajo
Cada una de estas áreas está dividida en
varios factores, los cu ales se d escriben y se
les asignan p ond eraciones qu e reflejan su
im p o r t a n cia r e la t iv a e n e l co n ju n t o d e
factores com p ensables.
Es t a s p o n d e r a cio n e s r e la t iv a s s e
determinan a través de la jerarquización para
p on d eración d e factores; en este p roced im iento no se d ebe om itir la im p ortancia d e
u na cantid ad rep resentativa d e resp u estas
sobre la im p ortancia d e cad a factor en los
cargos rep resentativos. De igu al form a, es
n ecesario con sid erar en el cálcu lo d e las
p u ntu aciones o grad aciones d e los factores
las p rogresiones geom étricas y aritm éticas,
la s cu a les se a p lica r á n a lo s d ifer en t es
factores en fu n ción d e las d iferen cias en
122
Revista de Administración Pública
No. 2
intensid ad entre los grad os, p ero la realid ad
d em u estra qu e esta p au ta no es d e m u cha
ayuda.
Cabe señalar qu e el p eso o im p ortancia
r ela tiv a d e ca d a fa ctor p u ed e p r esen ta r
d ivergencias im p ortantes entre u no y otro
n iv el o g r u p o d e ca r g os, obv ia m en te la
ponderación relativa del requisito intelectual
será mucho mayor a medida que se asciende
en la jerarquía de cargos, de ahí la necesidad
de establecer varios niveles de cargos con sus
factores y p ond eraciones corresp ond ientes,
sin p er d er d e v ist a q u e se ob tien e m á s
precisión y homogeneidad con varios niveles
de cargos y sus respectivas tablas de factores,
pero a la vez esto implica mayor complejidad
y costo para el diseño y la administración de
la política salarial.
Así, el desafío es alcanzar un balance entre
la can tid ad d e gru p os d iferen ciad os (qu e
facilita la p recisión d e la pu ntu ación d e los
cargos) y la complejidad y costos de la escala
d e salarios.
2.5 Valoración de Cargos
La valoración d e los cargos rep resen tativos es u no d e los p rod u ctos claves p ara
im p lantar la p olítica salarial. Este p roceso
d e valoración requ iere d e la organización y
cap acitación certificad a d e los Com ités d e
Valor ación (CV) y p osiblem en te d e u n a
norma que proporcione el carácter institucional de éstos.
De acu erd o al tam año y com plejid ad d e
la entidad se pueden crear uno o varios CV,
integrad os p or p ersonal d el órgano rector,
p erson al in stitu cion al d e RRH H , d el área
Profesionalización de la Función Pública
123
a d m in istr a tiv a y fin a n cier a y en fo r m a
r o t a t iv a , lo s r e s p o n s a b le s d e á r e a s y
d epartam entos. Este p ersonal d ebe asu m ir
los trabajos d e los CV con d ed icación d e
medio tiempo, debido a las extensas jornadas
d e d iscu sión y análisis.
Algu n as exp erien cias a con sid erar en
relación a los trabajos d e Com ité d e Cargos
son las siguientes:
Establecer incentivos para el personal
institucional y formalizar su integración en los CV.
Capacitar y designar el personal suplente para asegurar la continuidad
en los trabajos d e los CV.
Mantener la atención p ara evitar el
efecto de sesgo de puntuaciones originadas por similitudes profesionales
de los miembros del Comité con grupos de cargos analizados.
No calificar los puestos con puntuaciones a mitad o en el centro de la escala.
No confundir la puntuación del puesto con la calificación de la persona que
lo ocupa.
2.6 Estadísticas Descriptivas
Dad o la facilid ad ofrecid a p or los d iferentes paquetes estadísticos, es recomendable
presentar el resumen estadístico del conjunto
d e p u estos exam in ad os, con m ed id as d e
tend en cia central, d isp ersión, rangos y d e
posicionamiento de los valores saláriales. Así
se p u ed en resp on d er interrogantes d e los
niveles de salarios predominantes por grupos
d e cargos, d e su s valores rep resentativos y
124
Revista de Administración Pública
No. 2
su d isp ersión relativa y com p robar la regla
d e 80/20, e n t ér m in o s d e u n a r ed u cid a
p rop orción d e los salarios (20%) y la m ayor
proporción del total de éstos (80%).
2.7 Análisis de Regresión
La etap a d e estim ación d e la lín ea d e
regresión (aquella que minimiza la sumatoria
d e las d esviaciones verticales al cu ad rad o)
requiere del conjunto de valores de los puntos
y los salarios d e los cargos valorad os. Esta
p arte d el p roceso d e d eterm in ación d e la
escala salarial consiste en la aplicación de los
p r o ce d im ien t o s es t a d íst ico s co n o cid o s .
Posiblem en te es m á s ben eficioso r efer ir
algunos puntos de precaución sugeridos por
la experiencia, entre los cuales se incluyen los
siguientes:
No asumir como dado el cumplimiento de los supuestos de aplicación de
método de mínimo cuadrado (sobretodo los supuestos de distribución normal de los residuos y de varianza
constante de variable independiente)
No omitir los resultados de las pruebas de significancia de los parámetros
de la línea de regresión.
Tener en cuenta que las variables consid erad as p od rían estar correlacionad as con u na tercera variable.
Tomar en cuenta que los resultados de
la regresión son el fundamento que será necesario explicar a un gran número de ocupantes de cargos, en términos
no técnicos, para convencerlos de la
conveniencia del esquema salarial.
Ver m ás allá d el significad o estad ístico y no olvidar que el valor del salario
mínimo del sector u organización anaProfesionalización de la Función Pública
125
lizado define la intersección de línea
de regresión.
Estar alerta p ara actu alizar los cálcu los de la línea de regresión y por consiguiente de la escala salarial cada vez
que se presentan nuevos valores fuera
del rango de los puntos y salarios de
línea de regresión
Analizar l os gráficos que relacionan
los residuos con los salarios estimados por la línea de regresión, lo cual
ayuda a detectar puntos con desviaciones significativas y puntos de influencias.
2.8 Banda de Equidad Salarial Interna
En base a los valores d eterm inad os p or
la ecu ación representativa d e la relación d e
sa la r ios v s. p u n tu a ción , se fija n lím ites
inferiores y su periores alred ed or d el salario
de tendencia central y así se obtiene una serie
d e ba n d a s o r a n g os d e eq u id a d sa la r ia l
interna. La pregunta clave aquí es ¿cuál es la
variación recom end able o d isp ersión p ara
d eter m in ar la a m p litu d d e la ba n d a ?, la
resp u esta es qu e la p ráctica gen eralizad a
recom iend a establecer am p litu d es d e band a
de equidad de un 15% a un 20%, pero si se va
a im p lem entar u na escala partiend o d e u na
situ ación d e gran d isp ersión, lo qu e es la
realidad cuando predomina la discrecionalidad salarial, se puede establecer un rango de
hasta 25% en las bandas de equidad salarial.
A l a p lica r los v a lor es d e la s ba n d a s
s a la r ia le s in t e r n a s e l co n ju n t o d e lo s
ocu p antes d e cargos d eterm ina:
Cuánto debe ser el incremento para
aquellos cargos cuyos salarios son in126
Revista de Administración Pública
No. 2
feriores al nivel mínimo tomando en
cuenta que los salarios de dichos cargos deben ser llevados hasta el rango
de la banda de equidad.
Cuánto debe ser el incremento para
aquellos cargos cuyos salarios están
sobre el nivel máximo, de manera que
minimice el número de cargos con salarios p or encim a d el rango norm al.
Cuánto debe ser el incremento para el
gran conjunto de cargos cuyos salarios
se encuentran dentro de la banda de
equidad.
Cuál sería el compromiso de recursos
presupuestarios, a corto y mediano
p lazo, necesario p ara corregir estas
distorsiones salariales en forma significativa.
2.9 Pautas de Política Salarial
A lg u n a s p a u t a s d e p o lít ica s a la r ia l
su gerid as p or los d atos d e band as salariales
y por d esviaciones p or encim a y por d ebajo
de los límites normales, son las siguientes:
Otorgar ajustes salariales con alta
prioridad a todos los cargos subpagados (que están por debajo del límite
de su clase o categoría salarial).
Aplicar como segunda prioridad, incrementos salariales al conjunto de
cargos incluidos en los límites de la
banda de equidad, pero ha hacerlo en
orden inverso a su desviación en relación a los valores de la línea de tendencia salarial, así se tiende a reducir la dispersión salarial.
No aumentar aquellos salarios que excedan los limites superiores de su cla-
Profesionalización de la Función Pública
127
se o categoría correspondiente (cargos
sobrepagados), y proceder a su reducción para adecuarlo a la escala salarial
adoptada, cada vez que se produzcan rotaciones en estos cargos y fijar un plazo razonable de 1 a 2 años para corregir mediante una
ley las distorsiones salariales que pudiesen
existir.
La exp erien cia p arece su gerir qu e u n
factor crítico p ara la ap licación exitosa d e la
escala de política salarial es evitar que se utilicen
con cept os relacion ados con los gast os de
representación, viáticos, sobresueldo y otros
incentivos para disfrazar pagos salariales. Si esto
ocurre, estas partidas de cuasi-salarios terminarán
siendo una vía de escape que neutraliza el control y
ordenamiento buscado con la política salarial, y peor
aun, destruye la credibilidad en los esfuerzos de
ordena-miento salarial en el sector público.
2.10
Investigación Salarial
Es necesario enfatizar qu e estas p au tas
anteriores solo contemplan la perspectiva del
co n ju n t o d e o r g a n iz a cio n es d el á m b it o
seleccionado (por ejemplo el Poder Ejecutivo)
y q u e id ea lm en t e d e b e co n sid e r a r s e la
in v es t ig a ció n s a la r ia l ext e r n a , a fin d e
asegurar la equidad externa de una estructura
salarial. Pero esto conlleva la id entificación
de los cargos de referencia.
Los cargos de referencia son los elegidos
p ara rep resentar el m ercad o y la estru ctu ra
salarial de la organización o el sector. Es decir,
q u e e s t o s ca r g o s s o n u n a m u e s t r a d e l
mercado de salarios externo y de la estructura
interna d e salarios. Deben seleccionarse con
mucho cuidado para permitir comparaciones
claras y ad ecu ad as en el m ercad o.
128
Revista de Administración Pública
No. 2
2.11 Actualización y Seguimiento de la
Política Salarial
El sistem a d e valoración d e cargos y su s
com p onentes d eben ser actu alizad os. Para
m antener su valid ez:
Las estru ctu ras institu cionales d eben
responder a las misiones, los procesos,
objetivos y metas de las mismas. En
consecuencia, como ejercicio previo,
la elaboración de presupuestos anuales
d eben ser revisad as, actu alizad as y
aprobadas por la ONAP, a fin de anexar esta información a los anteproyectos de propuestas. En el caso de República Dominicana, los artículos 31 y 35
de la Ley de Presupuesto Público, requieren la presentación de la estructura de cargos y los organigramas aprobados por la ONAP para cada anteproyecto d e p resu pu esto institu cional.
Las descripciones de cargos, deben ser
actualizadas por lo menos una vez al
año, o cuando se produzcan cambios
que afecten su contenido.
Las ecuaciones y las bandas de equidad interna de las instituciones deben ser utilizadas para guiar los incrementos salariales, tomando en cuenta
el objetivo de llevar y mantener los
salarios dentro de los rangos de la escala salarial.
A seguida de cada incremento salarial,
las ecuaciones de tendencia central y
bandas de equidad deben ser recalculadas.
2.12
Frontera de Política Salarial
En este títu lo nos vam os a referir a d os
tend encias d e p olítica salarial qu e avanzan
Profesionalización de la Función Pública
129
ráp id am ente, ayu d ad os por la com p etencia
y la globalización en el mercado corporativo,
p ero qu e están ganand o terreno en el sector
público, estos son: el salario variable y el pago
p or com petencias.
Es así com o observam os qu e m u ch as
organizaciones están implementando nuevos
sistem as d e rem u neración orientad os hacia
el d esem p eño, y aband onand o los m étod os
trad icionales d e rem u neración fija. Los nu evos sistem as inclu yen p lanes d e rem u neración flexible, d e acu erd o con la consecu ción
d e m etas y objetivos establecid os, así com o
r e m u n e r a ció n p o r e q u ip o s . Es t e g ir o ,
reforzando el componente variable del salario,
ten d r á con secu en cias im p orta n tes en los
d em á s su b sist em a s d e RRH H y lo m á s
importante, en el desempeño del personal.
La co n d ició n fu n d a m e n t a l p a r a la
implementación de remuneración variable es
qu e se ten ga u n a estr u ctu ra d e ca rgos y
salarios que sirva de base al sistema. Además
se r eq u ier en otr a s con d icion es com o la s
siguientes:
La planeación estratégica de la empresa, debe estar orientada hacia una administración por objetivos (APO) con
am p lia p articip ación.
Los empleados crean los objetivos, los
d esarrollan y los trabajan.
Los objetivos se dirigen a los aspectos
críticos d e éxitos d e las institu ciones.
Por otro lado, el pago por competencias,
en lu gar d e centrarse en el valor relativo d e
cada cargo para la organización, se preocupa
por el valor que cada persona puede agregar
130
Revista de Administración Pública
No. 2
a la misma. Desde esta nueva perspectiva, las
personas son remuneradas de acuerdo con el
g r a d o d e co n o cim ien t o s , h a b ilid a d e s y
com p ortam ientos esp ecíficos qu e ofrezcan y
aporten beneficios a su organización. Cuanto
más competencias posean las personas, serán
m ejor rem u nerad as.
Capítulo III
3.1. Consistencia Macroeconómica
de la Política Salarial
La política salarial y la política de empleo
g u b e r n a m e n t a l, s o n lo s p r in cip a le s
d eterm inantes d e la m asa salarial p ú blica;
los m acroeconom istas generalm ente, d esd e
su persp ectiva d e análisis d e los agregad os,
están interesados en el tamaño y crecimiento
relativo d e la Masa Salarial Pu blica (MSP)
r efer en cia d a a l PIB, a l g a sto p u blico n o
fin a n cier o, y en su evolu ción d e cor to y
mediano plazo, a fin de que no se constituya
en u n a fu en te d e d éficit en la s fin a n z a s
p u blicas y d e p resión inflacionaria, o qu e
reduzca flexibilidad al gasto publico.
De igu al form a, el analista m acroeconóm ico ta m bién en foca su a ten ción en la
p rop orción d e em p lead os p ú blicos sobre la
población total y en el por ciento del empleo
p u blico resp ecto al total d e em p leo d e la
e co n o m ía , a s í co m o t a m b ié n e n la
com p aración d el salario p ú blico m ed io y el
PIB per cápita, para tener un indicador de la
m ed id a en q u e el sa la r io p u blico m ed io
guarda relación con el nivel de vida.
Este conju nto d e variables e ind icad ores
d em u estran las rep ercu siones a nivel m acro
d e la p olítica laboral p ú blica (p olítica d e
Profesionalización de la Función Pública
131
salario y p olítica d e em p leo) y d em u estran
ad em ás qu e las restricciones m acro sobre la
d em and a agregad a y el gasto p ú blico, así
com o la s m eta s fisca les, se tr a d u cen en
lim itaciones reales p ara la p olítica salarial.
Enten d id a esta in teracción, es evid en te la
relevancia de las políticas de empleo y salario
d esd e la p ersp ectiva m acroeconóm ica.
Per o a u n q u e h a y a sistem a s p ú blicos
efectivos de políticas salariales, de gestión de
empleos (un supuesto), así como de diseño y
ejecu ción d e p olíticas m acro, p ersiste u n
vacío d e in stru m en tos d e coord in ación y
control entre estos niveles, que han impedido
a lca n z a r la n e ce s a r ia co n s is t e n cia y
visibilid ad económ ica d e la política salarial.
El resultado final es que se imponen las metas
m acro, sacrificand o los objetivos d e p olítica
salarial, lo qu e rep ercu te negativam ente en
la credibilidad en los órganos centrales de la
fu nción p ú blica.
En consecu encia, los d iseñad ores y los
gestores d e p olíticas salariales y sim ilares
están obligad os a m irar en d os frentes, la
eficacia de la política salarial y su factibilidad
económica.
3.2 Sostenibilidad de la Política
Salarial
Partien d o d el con ten id o d e la sección
anterior y d e las p rincip ales interrelaciones
de las políticas gubernamentales de empleo
y salarios, se d esp rend e qu e es necesario
conciliar y p roporcionar coherencia d e estas
con la d im ensión fiscal y m acroeconóm ica.
En nu estra experiencia, El Pu ente d e
las dimensiones macro y micro de la
132
Revista de Administración Pública
No. 2
política salarial pública (PSP) esta integrado por: El presupuesto plurianual
del sector público que contiene una
estructura presupuestaria del gasto
de corto y mediano aprobada por el
Consejo de Gobierno o el Gabinete y
cuyas prioridades se fundamentan en
el Plan Estratégico institucional y Plan
Plu rianu al d el Sector Pú blico.
El marco financiero del presupuesto
plurianual que define la trayectoria de
gasto público sostenible (gasto corriente y de capital), de acuerdo a la
programación financiera del sector
p ú blico y los principales su p u estos y
objetivos de los sectores públicos,
real, m onetario y externo.
El presupuesto de Recursos Humanos
de corto y mediano plazo, elaborado
en el marco del plan estratégico institucional con previsiones mes de personal, ajustes salariales, políticas de prom oción, incentivos y cap acitación, resultante de las metas de productos y
servicios que entregarán las instituciones p ú blicas a la p oblación.
D e e s t a fo r m a s e t e n d r ía u n p la n
in stitu cion al qu e exp resad o en el área d e
RRHH contiene las prioridades de políticas y
previsiones de las entidades ejecutoras, en el
m arco d e la p olítica d el órgano central d e la
fu n ción p ú blica. Y p or otro lad o, el gasto
institucional consolidado de RRHH a corto y
m ed iano plazo, valid ad o en térm inos d e su
viabilid ad y sostenibilid ad económ ica en la
p er sp ectiv a d e los escen a r ios m a cr oeconóm icos m ás p robables.
este
El m ayor d esafió p ara la integración d e
tr ian gu lo d e con sisten cia n o es el
Profesionalización de la Función Pública
133
d iseño, la cap acitación y operación d e estos
instru m entos, m as bien son las d ivergencias
d e objetiv os p olíticos, las d ifer en cia s d e
form ación p rofesional y exp eriencias y las
rivalid ad es institu cionales.
Algu nas exp eriencias, tales com o las d e
Chile y Esp aña han d em ostrad o ser exitosas
integrando a alto nivel a los responsables de
la fu n ción p u b lica con el M in ister io d e
Hacienda sin requerir éstos instrumentos de
con sisten cia m acro, p ero en am bos casos
s o b r e s a le e l lid e r a z g o y fo r t a le z a d e l
Ministerio de Hacienda.
Capítulo IV
Recapitulación
Hemos tratado el proceso de elaboración
y algunas experiencias de implantación de la
política salarial desde la perspectiva general
(p artien d o d el m acro en torn o y el m icro
en t o r n o ), y su s a ct o r es in st it u cio n a le s;
ta m bién en foca m os a sp ectos esp ecíficos
relativos a la m etod ologías d e levantam ientos, d escrip ción , an álisis y valoración d e
cargos, p ara lu ego p resen tar exp erien cias
relevantes qu e p u ed an ayu d ar a establecer
gu ías d e política salarial, en situ aciones d e
transición hacia u n a situ ación d e ord en amiento salarial, sin menospreciar los riesgos
d e p erd id a d e cred ibilid ad , si estas norm as
d e p olítica son elu d id a s o esca sa m en te
cumplidas.
El p u n to d e conclu sión m ás relevante
sobre la m etod ología d e Política Salarial es
no perd er d e vista los grand es objetivos o el
bosqu e p or m irar hacia el árbol, o sea, no
p erd er tiem p o y esfu er z o en d etalles d e
134
Revista de Administración Pública
No. 2
metodologías complejas y a su vez dedicarle
p o co e s fu e r z o y t ie m p o a la s g r a n d e s
d ecisiones y a los grand es objetivos d e la
p olítica sa la r ia l y a su in tegr a ción en la
estrategia d e crecim iento institu cional y en
el marco de política fiscal y macroeconómica,
p ara asegu rar su financiam iento sostenid o.
D e ig u a l for m a , n os r efer im os a la s
nu evas fronteras en la p olítica y la gestión
sa la r ia l, la q u e tien d e a d ista n cia r se d el
enfoque fundamentado en el puesto y valorar
el p otencial d e contribu ciones ind ivid u ales
al logro d e los objetivos organizacionales.
Asimismo, cada vez adquiere más importancia el co m p o n en t e v a r ia b le d el s a la r io ,
ap oyad o en los avan ces d e la gestión p or
resu ltad os. Tod as estas in n ovacion es son
p r u e b a s in e q u ív o ca s d e u n a a ce le r a d a
d in á m ica d e ca m b ios sim u ltá n eos en el
am bien te extern o y en las organ izacion es
p ú blicas y p rivad as.
El g r a n d e s a fió p r e s e n t e p a r a lo s
diseñadores y gestores de política salarial, es
insertar la misma en el marco organizacional
d e form a articu lad a con la estrategia y el
complejo e incierto entorno, siempre teniendo
p resente qu e al igu al qu e cu alqu ier fu nción
clave de una organización, la política salarial
debe aportar valor agregado, ya sea directa o
indirectamente.
Posiblemente, el eslabón olvidado por los
d iseñad ores y gestores d e p olítica salarial y
d e e m p le o s e n e l s e ct o r p ú b lico e s s u
vin cu lación obligatoria y sistém ica con el
marco macroeconómico y fiscal de un país, y
al olvidar esto, inevitablemente se condenan
estas p olíticas d e retribu ción al fracaso p or
Profesionalización de la Función Pública
135
su d esconexión con los recu rsos económ icos
necesarios p ara financiarlas.
La resp u esta a esta falla d e sin cron ización d e la p olítica salarial con su m arco
macroeconómico y fiscal de corto y mediano
p lazo, es la im p lantación d e p resu p u estos
p ú blicos p lu rian u al, m arco fin an ciero d el
p r e s u p u e s t o p ú b lico y p r e s u p u e s t o s
institu cionales d e RRH H . Sin em bargo, hay
que reconocer la complejidad de coordinación
in stitu cional qu e im p lican estos m ú ltip les
instrumentos, así como su control apropiado
por el alto nivel de decisión gubernamental.
* El autor es economista, Consultor de la ONAP en Política
Salarial.
136
Revista de Administración Pública
No. 2
Algunas Características
Significativas del Régimen de
Funcionarios Ejecutivos en el
Sistema Nacional de la
Profesión Administrativa de la
Administración Pública
Federal Argentina
Lic. Eduardo Salas*
INTRODUCCIÓN GENERAL
En est e art ícu lo se efect ú a u n a rápida
presentación del llamado régimen de cargos con
fun cion es ejecu t iv as int egrant e del S ist em a
Nacional de la Profesión Administrativa, y aplicado
desde 1991 a los funcionarios de la Administración
Pública Federal de la República Argentina.
M otiva esta presentación diversas circunstancias que, en conjunto, pueden ser de utilidad no
solo para el debate académico sobre las cuestiones
más generales de la llamada gerencia pública o
función directiva pública, sino, especialmente, para
la proyección práctica de políticas o líneas de acción
en el país o en otros de la región latinoamericana
que puedan estar abordando, o pensando abordar,
esta problemática. En esto último se proyecta, con
específica orientación, las enseñanzas y propuestas
para el caso argentino en la actualidad.
Profesionalización de la Función Pública
137
LA FUNCIÓN DIRECTIVA EN LA CARTA
IBEROAMERICAN A D E LA FUN CIÓN
PÚBLICA
Ser ía la r g o y ted ioso r eseñ a r en u n
artícu lo d e esta exten sión , el in teresan te y
r ico d eb a t e a cer ca d el d eb id o d iseñ o e
im p lan tación d e regím en es p ara el en cu ad ram ien to laboral d el p erson al fu n cion ario
en cargos d e elevad a jerarqu ía ad m in istrativ a .
Con ello nos referimos a quiénes, siendo
fu n cion arios d e carrera bajo el régim en d e
esta bilid a d , ocu p a n ca r gos p er m a n en tes
con designaciones basadas en los principios
d el m ér ito y n o d e la con fia n z a p olítica
(p op u la r o p or d eleg a ción d e ésta ) p a r a
d esem p eñ ar altos car gos d e la Ad m in ist r a ció n P ú b l i ca e n e s t r e ch a o d ir e ct a
d ep en d en cia d e las u su alm en te d en om in ad as au torid ad es su p eriores o p olíticas .
C o n o cid a a m p lia m e n t e e s la C a r t a
Iberoam erican a en estas cu estion es. Pero
vale la p en a reseñ ar, au n qu e sea som eram en te, las p rin cip ales características qu e
d ich a Carta p royecta p ara la así d en om in a d a Fu n ció n D ir ectiv a con el fin d e
facilitar p osteriorm en te, u n a p on d eración
d el g r a d o d e a cer ca m ien to d el r ég im en
an alizad o a esas características.
Así, d el n u m eral 53 d e la Carta m erece
en focarse la aten ción sobre d os ap ortes:
A .La a d e cu a d a d e fin i ci ó n y
co n solid a ció n d e u n a d ir ecció n p ú b lica
p r ofesion a l son básicas p ara u n corr ecto
d is e ñ o in s t it u ci o n a l d e l o s s i s t e m a s
138
Revista de Administración Pública
No. 2
p ú b lico s co n t e m p o r á n e o s , e xp r e s ió n
co n tu n d en te so b r e la tr a scen d en cia d el
tem a n o sólo en tér m in os p u r a m en te
a d m in is t r a t iv o s s in o e n fu n ció n d e la
con tribu ción qu e ella h ace a la gobern an za
d em ocrática y al d esarrollo equ itativo d e
n u estros p aíses.
B.- La d efin ición d el ám bito abarcad o
com o Segm en tos d e cargos d e d irección
in m e d ia t a m e n t e s u b o r d in a d o s a l n iv e l
p olítico d e los gobiern os, cu ya fu n ción es
d irigir, bajo la orien tación estratégica y el
con trol d e aqu él, las estru ctu ras y p rocesos
m ed ia n te los cu a les se im p lem en ta n la s
p olíticas p ú blicas y se p rod u cen y p roveen
lo s s e r v icio s p ú b lico s . Se t r a t a d e u n a
fu n ción d iferen ciad a tan to d e la p olítica
co m o d e la s p r o fe s io n e s p ú b lica s q u e
in tegran la fu n ción p ú blica ord in aria.
Sobre estos ap ortes, la Carta d efin e ciertos
está n d a r es n ecesa r ios y g en ér ico s cu y a
sín tesis se d etalla a con tin u ación :
1-.Se requ iere establecer u n a esfera d e
d elegación d e m aterias y d ecision es en las
qu e estos fu n cion arios p u ed an ap licar la
d iscrecion alid ad d irectiva corresp on d ien te. Ello su p on e regu lacion es p ara d eterm in ar qu é cargos están com p ren d id os, com o
distintos a los cargos políticos y a los cargos
bu rocráticos ord in arios (cfr. nu m eral 55).
2-.Es fu n d am en to correlativo p ara ello,
al m en os, u n con ju n to d e valores com u nes
d e referencia . Los esp ecíficos a esta fu nción
h acen a la eficien cia en el m an ejo d e los
recu rsos p ú blicos y a la creación d el m ayor
valor p ú blico p osible.
3.-Tal d elegación com p orta su correlato
d e r e s p o n s a b ilid a d d ir e ct iv a m e d ia n t e
sistem as eficaces d e con trol y ren d ición d e
Profesionalización de la Función Pública
139
cu en tas (p or resu ltad os) segú n n u m erales
54 b y 56, tercer acáp ite. Con secu en tem en te
con esa evalu ación se requ iere con tar con :
3.1.-Prem ios y san cion es con secu en tes,
entre los qu e resalta lo señ alad o en el p u nto
sig u ien te, p er o ta m b ién u n a p olítica d e
com p en sacion es y d e p rom oción p rofesion al con secu en tes.
3.2.-Reglas qu e asegu ren p erm an en cia
en el cargo segú n resu ltad os p ero tam bién
p rotegid o d e las d estitu cion es arbitrarias.
4.-En l o t o ca n t e a s u o p e r a t o r i a
con creta, el régim en d ebe con tar con :
4.1.-Proced im ien tos d e d efin ición y d e
acred itación feh acien tes d e las com p eten cia s la b o r a les esp ecífica s q u e p er m it a n
con statar id on eid ad (n u m eral 56, p rim er
acáp ite).
4.2.-Reglas d e acceso a los cargos, sea
d e p erson as p roced en tes d el fu n cion ariad o
ord in ario o d el sector p rivad o (cfr. n u m eral
55), basad as en los p rin cip ios d e m érito y
ca p a cid a d com b in a d os con el n iv el d e
con fian z a r eq u er id o en cad a ca so p or la
n a t u r a lez a d e la fu n ció n (n u m er a l 56,
segu n d o acáp ite).
5.-Fin alm en te, la Carta d eja abierta la
p osibilid ad d e fijar estas regu laciones en u n
e s t a t u t o p r o p io o fo r m a n d o p a r t e
d iferen ciad a d el cu erp o gen eral n orm ativo
d e la fu n ción p ú blica (n u m eral 53). En lo
q u e s í e xig e e s q u e la g a r a n t ía d e s u
p r o fe s i o n a l id a d p r e cis a r e g u l a ci o n e s
esp ecíficas (n u m eral 55).
En este m arco, cabe en ton ces p resen tar
el d iseñ o y la ev olu ción d el r égim en d e
140
Revista de Administración Pública
No. 2
fu n cion es ejecu tivas d e la Ad m in istración
P ú b lica Fe d e r a l A r g e n t in a , p a r a lu e g o
en sayar p royectar en señ an zas y even tu ales
m ejoras.
Previo a ello, y p ara ilu strar cóm o estas
id ea s v a n p er m ea n d o en
d iv er sa s
realid ad es ad m in istrativas m ás recien tes,
p e r m ít a s e u n a r e fe r e n ci a m á s a l a
exp erien cia d e u n p aís, p or cierto siem p re
in sp irad or en n u estra región 1.
Así p u ed e cita rse, com o a n teced en te
im p ortan te d e este reconocim iento p ecu liar
de la función directiva, con estrecha relación
con la Ca rta p er o esp ecialm en te p or su s
evid entes lazos d e herm and ad con nu estros
p aíses, a la recien tem en te san cion ad a Ley
N º 7 d e l p a s a d o 12 d e A b r il d e 2.007
co n s a g r a n d o e l Es t a t u t o Bá s i co d e l
Em p lead o Pú blico en Esp añ a.
En d ich a Ley se r eg u la
la n u ev a
figu ra d el p erson al d irectivo. Este ú ltim o
está llam ad o a con stitu ir en el fu tu ro u n
fa ct o r d e cis i v o d e m o d e r n i z a ció n
a d m in is t r a t iv a , p u e s t o q u e s u g e s t ió n
p rofesion al se som ete a criterios d e eficacia
y eficien cia, resp on sabilid ad y con trol d e
r esu lt a d o s en fu n ció n d e lo s o b jet iv o s.
A u n q u e p or for tu n a , n o h a n fa lta d o en
n u estras ad m in istracion es fu n cion arios y
o t r o s s e r v id o r e s p ú b l ico s d o t a d o s d e
cap acid ad y form ación d irectiva, con vien e
avanzar d ecid id am ente en el reconocim iento legal d e esta clase d e p erson al, com o ya
1
Por caso, el trabajo titulado Una nueva Gestión Pública para América Latina - CLAD - Caracas, Venezuela,
1998, o, por ejemplo, la más reciente aprobación del Sistema de Alta Dirección Pública en Chile mediante
Ley N ° 19.882 d el 23 d e ju n io d e 2003.
Profesionalización de la Función Pública
141
su ced e en la m ayoría d e los p aíses vecinos ,
tal com o se m an ifiesta en la exp osición d e
m otivo (ver p árrafo 16).
Ta l fi g u r a e s o b je t o d e e s p e cí fica
r e g u la ció n e n e l a r t ícu lo 13 d e la Le y,
fa cu lta n d o a los d istin tos n iv eles d e la s
A d m in ist r a cio n es P ú b lica s a est a b lecer
e l r é g i m e n ju r í d i co e s p e cífi co d e l
p er son a l d ir ectiv o a sí com o los cr iter ios
p ara d eterm in ar su con d ición
sobre la
base d e ciertos p rin cip ios qu e se fijan en
cu atro in cisos.
En tre ellos, la referen cia al ejercicio d e
fu n cion es d irectivas p rofesion ales p ara
cu ya cobertu ra d eberá p roced er m ed ian te
d e s i g n a ci o n e s b a s a d a s e n e l m é r i t o ,
ca p a ci d a d e i d o n e id a d
m ed ia n te
p r o ce d i m i e n t o s q u e g a r a n t i ce n l a
p u blicid ad y con cu rren cia.
Este p erson al será evalu ad o segú n la
eficacia y eficien cia d e su gestión , p or ser
resp on sable d e obten er resu ltad os sobre la
base d e objetivos fijad os.
Fin alm en te se los exclu ye d el ám bito y
d el som etim ien to a la n egociación colectiva
y, en el su p u esto d e m an ten er u n régim en
l a b o r a l co m ú n , d e b e r á n e s t a r b a jo l a
relación esp ecial d e alta d irección .
La con tu n d en cia d e esta d ecla ra ción
n orm ativa es evid en te, m otivo p or el cu al
vale la p en a registrar estas características
b á s ica s p a r a e l d is e ñ o y a p lica ció n d e
regim en es qu e, a tales efectos, se d ecid a
emprender.
142
Revista de Administración Pública
No. 2
A LG U N A S CA RA CTERÍS TICA S D EL
RÉGIMEN DE FUNCIONES EJECUTIVAS
EN EL S IS TEM A N A CIO N A L D E LA
PROFESIÓN ADMINISTRATIVA
Con fecha 27 d e m ayo d e 1.991, el Pod er
Ejecu tivo N acional sancionaba los Decretos
N ros. 993 y 994, m ed ian te los cu ales se
a p r o b a b a e l Si s t e m a N a ci o n a l d e l a
P r o fe sió n A d m in ist r a t iv a (en a d ela n t e,
SIN APA) y, con él, el p rim er N om en clad or
d e cargos con fu n cion es ejecu tivas . Se
in icia ba con ello u n a p olítica m u y cla r a
r ela cion a d a con la r eest r u ctu r a ció n d el
p erson al bu rocrático d e la Ad m in istración
Cen tral y d e bu en a p arte d e la Ad m in istr ación Descen tr a liz a d a d ep en d ien te d el
Pod er Ejecu tivo N acion al 2.
Ve r e m o s e n p r im e r l u g a r cie r t a s
características estru ctu rales d e los p u estos
d e trabajo abarcad os. La in stru m en tación
d e u n N om en clad or d e cargos críticos con
Fu n cion es Ejecu tivas su p on e la reserva d e
d eter m in a d os p u estos d ir ectiv os d e a lto
n ivel ad m in istrativo p ara su cobertu ra p or
p arte d el p erson al d e la Ad m in istración o
d el p ú blico en gen eral 3.
Cabe en ton ces con sign ar u n a p rim era
ca r a ct e r í s t ica i m p o r t a n t e cu a l e s l a
2. El lector d ebe record ar la fórm u la fed eral ad op tad a p or el Gobierno d e la Rep ú blica Argentina. De allí
que la organización de las Administraciones Públicas provinciales y municipales escapan a la legislación
nacional.
3. Véase en el SIN APA su ARTICULO 5º El agente, con independencia de su ubicación escalafonaria,
podrá acceder al ejercicio de funciones ejecutivas , a través de los sistemas de selección establecid os en
el Título III y previo cumplimiento de los requisitos generales del nivel escalafonario asignado a la función
y d e los esp ecíficos qu e se p revean en la convocatoria resp ectiva. Tam bién su ARTICULO 6º La carrera
del agente será la resultante del progreso en su ubicación escalafonaria, mediante la promoción a los distintos
niveles y grados y el acceso a las funciones que sean tipificadas como ejecutivas en los térm in os d el
presente. En todos los casos, se hará con sujeción a los sistemas de selección y procedimientos de evaluación
del d esempeño establecid os en los títu los pertinentes d el Sistema Nacional de la Profesión Adm inistrativa.
(Subrayado no original)
Profesionalización de la Función Pública
143
d e fin ició n e n u m e r a t iv a d e lo s p u e s t o s
d ir e ct iv o s a co m p r e n d e r p o r e l n u e v o
régimen.
En e fe ct o , d e s d e la cim a d e l P o d e r
Ejecu tivo a cargo d e u n Presid en te d e la
N ación (y su con secu en te Vicep resid en te),
se d esgran a u n ord en jerárqu ico form ad o
p o r u n n iv e l m in is t e r i a l , u n n iv e l d e
Se cr e t a r i o s d e Es t a d o y o t r o d e
Su bsecretarios d e Estad o con form an d o la
esfera d e las llam ad as au torid ad es p olíticas
o su p eriores 4.
Por d ebajo d e ellos, se d esp liegan las
Dir eccion es N a cion a les o Gen er a les, la s
Direccion es, Coord in acion es, Dep artam en t o s y o t r o s n iv e le s a d m in i s t r a t i v o s
in feriores (Division es, Seccion es, etc.) La
am p lia m ayoría d e ellas, en esp ecial am bos
n iveles d e Direccion es, su ele ten er carácter
escalafon ario y p or lo tan to, d estin o laboral
p ara el fu n cion ariad o p erm an en te.
El r é g im e n d e fu n cio n e s e je cu t iv a s
co m en z ó con tem p la n d o la s D ir eccion es
N acionales o Generales hasta llegar a cu brir
u n id a d es o r g a n iz a t iv a s in fe r io r e s p er o
com p lejas com o Coord in aciones o Dep artam en tos, con d otacion es d e p erson al m u y
n u m e r o s a s , o fu n ci o n e s fu e r t e m e n t e
trascen d en tes p or su s resp on sabilid ad es y
accion es com p lejas.
La n o r m a t iv a d e fin e co m o fu n ció n
ejecu tiv a a a q u éllas cor r esp on d ien tes a
ca r g o s d e co n d u cció n d e s e ct o r e s co n
4. Los titulares individuales o colegiados de las entidades descentralizadas suelen tener asociados rangos
y/o jerarquías equivalentes a dicho orden de autoridades superiores.
144
Revista de Administración Pública
No. 2
incidencia en la gestión de políticas públicas
o qu e p resten servicios esen ciales p ara la
co m u n i d a d , o b ie n q u e t e n g a n a lt a
in cid en cia sobre el m an ejo d e los recu rsos
p r esu p u esta rios d e la ju r isd icción o alto
grad o d e p articip ación en la reform a d el
Esta d o. Asim ism o se con sid era rá n com o
ejecu tivas las fu n cion es qu e in volu cren
el con tr ol d e u n id a d es or ga n iz a tiv a s d e
n iv el in fer ior a Dep a r ta m en to o eq u iv a lente.
Es t a a m p lit u d co n ce p t u a l r e q u ie r e
p recisión m ed ian te resolu cion es con ju n tas
d e los titu lares d e la Secretaría d e H acien d a
y d e la Su bsecretaría d e la Gestión Pu blica 5,
i n co r p o r a n d o l o s d is t in t o s p u e s t o s
d irectivos a u n N om en clad or d e Fu n cion es
Ejecu tivas o d e Cargos Críticos.
Esos p u estos d ir ectiv os d eb en esta r
cread os m ed ian te Decreto en las estru ctu r a s o r g a n iz a t iv a s d e lo s M in is t e r io s o
en tid ad es d escen tralizad as, y en los qu e se
fija la resp on sabilid ad p rin cip al d e cad a
u n o así com o las accion es qu e les com p ete
ejecu tar. Es d ecir, el esp acio en el qu e se
e je r ce r á n la s r e s p o n s a b i l id a d e s y la s
a ccion es p r o d u ct o r a s d e lo s r esu lt a d o s
fijad os.
Com o ésta s n o son ig u a les o
e q u iv a le n t e s , e l r é g im e n p r e v é q u e s e
asign en a cad a p u esto ejecu tivo u n n ivel
d e criticid ad en u n a escala d e CIN CO (5)
5.
La Secretaria d ep en d e d el Min isterio d e Econom ía y Prod u cción y la Su bsecretaria, órgan o rector d el
SINAPA como autoridad de aplicación, de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Cabe anoticiar al lector que
en algu nas p ocas circu nstancias el P.E.N . incorp oró p or Decreto a d eterm inad os p u estos d e trabajo en el
Nomenclador.
Profesionalización de la Función Pública
145
n iveles n om in ad os d esd e el I al V. Ese n ivel
d e cr i t i ci d a d r e fl e ja co m p l e ji d a d ,
au ton om ía y resp on sabilid ad es d iferen tes
y, co n s e cu e n t e m e n t e , p r e s cr ib e n iv e le s
retribu tivos d iferen ciad os.
A s i m is m o , co m o e s o s p u e s t o s d e
trabajo son escalafon arios d eben ten er su
resp ald o fin an ciero m ed ian te el corresp on d ien te cargo p resu p u estario . Aten to a la
ele v a d a d o sis d e r e sp o n s a b ilid a d , e so s
p u estos d e trabajo tienen cargos p resu p u estarios y n iveles escalafon arios u bicad os en
los tres n iveles m áxim os (A, B, ó excep cion alm en te C) qu e p revé el SIN APA 6.
D e e s t a fo r m a , e s u s u a l q u e la s
Dir eccion es N a cion a les o Ger en cia les se
corresp on d an con cargos p resu p u estarios
de nivel escalafonario A y nivel de criticidad
I ó II; q u e la s Dir eccion es p u ed a n esta r
asociad as con n iveles A ó B y niveles II y III,
y así su cesivam en te.
A títu lo d e ilu stración , al 30 d e abril d e
20067 se registraban 1.262 cargos in clu id os
e n d ich o N o m e n cl a d o r , p u d i é n d o s e
obser v a r q u e la A d m in istr a ción Cen tr a l
con cen tra la m ayor can tid ad con u n 71%
(901).
6.
En el SINAPA todos lo puestos de trabajo son ponderados y ubicados en una escala descendente de solo
SEIS (6) niveles escalafonarios asociados a sus correspondientes asignaciones básicas retributivas.
7.
Con su lta r IN FO RME ALGUN AS CARACTERÍSTICAS DE LOS CARGOS IN CLUIDOS EN EL
N OMEN CLADOR DE FUN CION ES EJECUTIVAS DEL SISTEMA N ACION AL DE LA PROFESIÓN
ADMIN ISTRATIVA Y DE LOS FUN CION ARIOS DESIGN ADOS AL 30 DE ABRIL DE 2006. Oficin a
Nacional de Empleo Público- Oficina Nacional de Innovación de Gestión- Subsecretaría de Gestión PúblicaBuenos Aires- 2006. Los cuadros y gráficos que se presentan en este artículo corresponden a este informe..
146
Revista de Administración Pública
No. 2
FUNCIONES EJECUTIVAS
I
29%
71%
Central
Descentralizados
Por ju risd icción se observan fu ertes d isp arid ad es.
Profesionalización de la Función Pública
147
El p róxim o cu ad ro ilu stra la d istribu ción p or Tip o d e Un id ad y
N ivel d e Criticid ad en el total d e la Ad m in istración Pú blica N acion al.
FUNCIONES EJECUTIVAS POR TIPO DE UNIDAD
ORGAN IZATIVA Y N IVEL D E CRITICID AD 2006
Nivel I
Tipo de
Unidad
Cantidad
Nivel II
Canti% dad
Nivel III
Canti% dad
Nivel VI
Nivel V
TOTALES
CantiCantiCanti% dad
% dad
% dad
%
Sustantiva
88
12
151
20
276
36
155
Apoyo
34
8
65
16
142
34
123
Control
1
1
12
14
30
36
32
TOTAL
123
10
228
18
448
35
310
20 91
29 54
12
761
60
13
418
33
39 8
25 153
10
83
12
1,262
7
100
La d is t r ib u ció n d e la s Fu n cio n e s Eje cu t iv a s s e g ú n s u
je r a r q u ía a d m i n i s t r a t i v a (D i r e cció n N a ci o n a l , G e n e r a l ,
Dirección , etc.) registra qu e:
El 20% (250 cargos) corresp ond e a Direcciones N acion ales
/ Gen erales o equ ivalen tes, m ás u n 3% (36 cargos) a Su bd ireccion es.
Otro 43% (540 cargos) corresp on d e a las Direccion es Sim p les o u n id ad es equ ivalen tes.
Un 21% (262 cargos) a Coord in acion es; y,
Un 14% (174 cargos) a Otras Un id ad es qu e con stitu yen
ap ertu ras d e Direccion es Sim p les.
148
Revista de Administración Pública
No. 2
CARACTERÍSTICAS DEL RÉGIMEN DEL
PERSONAL EJECUTIVO
H a bién d ose a n a liz a d o en la Sección
p reced en te las características qu e d efin en
el á m b ito or g a n iz a tiv o en el q u e se
in scriben los cargos o p u estos d e trabajo,
p erm ítase ah ora an alizar las regu lacion es
q u e co n fig u r a n e l r é g im e n la b o r a l d e l
p erson al resp ectivo. Es este asp ecto el m ás
relevan te p or el cú m u lo d e in n ovacion es
in trod u cid as en el m ás trad icion al régim en
d el em p leo p ú blico fed eral argen tin o.
En este r ég im en con v iv en colectiv os
laborales su jetos a ley d e em p leo p u blico
(típ icam en te la Ley N º 25.164) con otros
su jetos a la legislación laboral com ú n (Ley
N º 20.744). El p er son a l d el SIN A PA se
en cu ad ra en tre los p rim eros.
A s u v e z , e s o s d is t in t o s co le ct iv o s
laborales p u ed en estar o n o h abilitad os a
negociar colectivam ente su s con d iciones d e
tra ba jo. En ca so d e q u e lo estén p u ed en
h a cer lo ba jo u n r égim en d e n egocia ción
colectivo esp ecífico p ara la Ad m in istración
P ú b l ica (Le y N º 24.185), p e r o o t r o s
q u e d a r o n h a b i l it a d o s p a r a h a ce r l o
m ed ian te la legislación ap licable al sector
p r iv a d o (Ley N º 14.250). En el ca so d el
personal del SINAPA, pueden negociar bajo
la Ley N º 24.185.
Com o con secu en cia d e esta Ley, se h an
fir m a d o d o s C o n v e n io s C o le ct iv o s d e
Tr a b a jo G e n e r a le s p a r a t o d a l a
A d m i n i s t r a ci ó n
P ú b l i ca
N a cio n a l .
A ct u a l m e n t e s e e n cu e n t r a v ig e n t e e l
segu n d o, ap robad o m ed ian te Decreto N º
Profesionalización de la Función Pública
149
214/2006 qu e, en su carácter d e Con ven io
M a r co o G e n e r a l, s e a p lica t a m b ié n a l
p ersonal d el SIN APA 8.
En sín tesis, al p erson al d el SIN APA, y
p or lo tan to a los fu n cion arios ejecu tivos,
se les ap lica la Ley Marco d e Regu lación d el
Em p leo Pu blico N acion al N º 25.164 y su
d e cr e t o r e g la m e n t a r i o , e l C o n v e n i o
Colectivo d e Trabajo Gen eral, Decreto N º
214/06 y su p rop io régim en escalafon ario y
d e carrera ad m in istrativa (Decreto N º 993/
91) así com o la n orm ativa com p lem en taria
d e este u ltim o.
La m e n ció n d e t a l l a d a d e e s t a s
r e g u la cio n e s g u a r d a r e l a ci ó n co n lo s
d erech os y los d eberes con secu en tes qu e
co n fig u r a n e l a n d a m ia je in s t it u cio n a l
fo r m a l d e l r é g i m e n d e l p e r s o n a l co n
fu n cion es ejecu tivas. Véan se en ton ces las
p rin cip ales cu estion es al resp ecto.
ACCESO A LAS FUNCIONES
EJECUTIVAS
El a cce s o o r d i n a r io e s t á p r e v i s t o
m ed ian te con vocatoria abierta al p ú blico 9.
Se p revé u n régim en d e acred itación d e la
id on eid ad ad m in istrad o p or u n Com ité d e
Selección . Este se con form a con CIN CO (5)
in t e g r a n t e s d e s ig n a d o s p o r r e s o lu ció n
8.
A la fecha d e este artícu lo, se en cu entra en p leno cu rso d e n egociación el Con ven io Colectivo d e
Trabajo especifico para el personal del SINAPA.
9. An exo I d el Decreto N ° 993/91 (t.o. 1995)ARTICULO 35.- La cobertu ra d e cargos in clu id os en el N om en clad or d e Fu n cion es Ejecu tivas con
asign ación d e N iveles I a V in clu sive, se h ará p or el sistem a d e selección establecid o en el p resen te
capítulo.
Podrán ser convocados todos los postulantes procedentes de los ámbitos público y privado que acrediten
las cond iciones exigid as.
150
Revista de Administración Pública
No. 2
co n ju n t a e n t r e l o s t i t u l a r e s d e l a
Su bsecretaría d e la Gestión Pú blica y d el
Min isterio o en tid ad d escen tralizad a d el
q u e d ep e n d e el ca r g o en cu es t ió n (cfr.
artícu lo 38 d el SIN APA).
N o p u e d e h a b e r m á s d e l 60% d e
in t eg r a n tes d e u n m ism o sexo y d eb en
p r o ce d e r , a l m e n o s p a r cia l m e n t e , d e
acad em ias n acion ales, con sejos, colegios o
asociacion es p rofesion ales, o ser esp ecialistas d e recon ocid o p restigio p erten ecien t es o n o , a u n iv er s id a d e s o ce n t r o s d e
in v e st ig a ció n n a cio n a le s o e xt r a n je r o s ,
afines a la esp ecialid ad requ erid a. Tam p oco
p u ed e estar in tegrad o exclu sivam en te p or
p er son a l d el M in ister io o d e la en tid a d
d escen tralizad a en la qu e se en cu en tre la
vacan te (cfr. Artícu los 59, 62 y 64 d el An exo
I d el Decreto N º 214/06).
El p roceso selector se d esen vu elve bajo
los p r in cip ios clá sicos en el r ég im en d e
m érito y ello p u ed e ser, ad em ás, vigilad o
m e d ia n t e v e e d o r e s d e la s a so cia cio n e s
s in d ica le s s i g n a t a r i a s d e l C o n v e n i o
Colectivo, d el Consejo N acional d e la Mu jer
y d el Min isterio d e Trabajo en n om bre d e la
C o m i s i ó n N a ci o n a l d e P e r s o n a s co n
Discap acid ad p ara asegu rar con secu en tem en te el resp eto a la igu ald ad d e trato y d e
op ortu n id ad es (cfr. Artícu los 57,60 y 63 d el
An exo I d el Decreto N º 214/06)
Sin em bargo el p roceso selector n o está
reglado en etapas predeterminadas dejando
librad o al Com ité d e Selección la d efin ición
d e l a s m i s m a s , d e l a s p r u e b a s y la s
m etod ologías a ap licar p ara m ejor ap reciar
Profesionalización de la Función Pública
151
l a s co m p e t e n ci a s
p ostu lan tes 10.
la b o r a le s
de
lo s
El p r o ce s o s e le ct o r cu lm in a co n la
elev a ción d e u n a ter n a d e ca n d id a tos a l
t it u la r d e la ju r is d icció n o e n t i d a d
d escen tr aliz a d a , q u ién p od r á d esign ar o
postular la designación, según corresponda,
d e cu a lq u ier a d e lo s t r es t er n a d os (cfr.
Articu lo 61 d el An exo I Del Decreto N º 993/
01) A s im is m o , co n s e r v a la fa cu lt a d d e
d eclarar d esierto el p roceso o d e rech azar
la ter n a y so licita r la b ú sq u ed a d e u n a
nueva 11.
D EL EJERCICIO D E LA FU N CIÓ N
EJECUTIVA
H abien d o sid o d esign ad o el p ostu lan te
tern ad o, éste p asa a ejercer la titu larid ad
d el p u esto d ir ectiv o. Dos ca r a cter ística s
m erecen señ alarse en esta cu estión :
10. Anexo I d el Decreto N ° 993/91 (t.o. 1995) ARTICULO 39.-El Com ité d e Selección tend rá las sigu ientes
atribuciones:
a) Identificar a los candidatos que reúnan los requisitos para cubrir el cargo vacante.
b) Establecer la metodología a desarrollar para la evaluación de los postulantes identificados, determinando
los contenidos de las pruebas de selección y demás procedimientos a aplicar.
c) Merituar los antecedentes de los candidatos y los resultados de la evaluación practicada.
d) Proponer a la autoridad competente para efectuar designaciones, la terna de candidatos seleccionados.
ARTICULO 40.-El Com ité d e Selección ju n tam en te con la au torid ad com p eten te d el área resp ectiva,
d eterm inarán el perfil requerid o para el cargo con fu nción ejecutiva d e qu e se trate y las priorid ades para
su gestión, definido lo cual se procederá a la identificación y evaluación de los candidatos en condiciones
d e cu brirlo. La evalu ación an ted ich a p od rá in clu ir estu d io d e an teced en tes, en trevistas u otros
procedimientos que el Comité considere de utilidad adoptar.
ARTICULO 41.-A los fin es d e id en tificar los can d id atos qu e op ortu n am en te p rop on d rá, el Com ité d e
Selección podrá solicitar la colaboración de firmas especializadas en búsqueda y selección de personal,
realizar convocatorias por medios de prensa o cualquier otro procedimiento que considere adecuado a tal
efecto.
11. Anexo I d el Decreto N ° 993/91 (t.o. 1995) ARTICULO 42.-La au torid ad com p etente d el área a la qu e
corresponda la función a cubrir, podrá seleccionar al candidato entre los integrantes de la terna elevada. En
caso de que la citada autoridad entendiese que ninguno de los preseleccionados cubre acabadamente el
perfil requerido, estará habilitada para, previo informe fundado, declarar desierto el llamado y realizar una
nu eva convocatoria.
152
Revista de Administración Pública
No. 2
a.-ten d rá d erech o a p erm an ecer en esa
titu larid ad y en su ejercicio p or al m en os
C IN C O (5) a ñ o s co n t a d o s d e s d e s u
d esign ación , excep to qu e se p rod u jeran las
ca u sa les d e ce se q u e se d e scr ib e n m a s
a d e l a n t e . El SIN A PA p r e v é q u e e s a
estabilid ad en el ejercicio d e la fu nción d eba
ser p r olon g a d a p or otr os D O S (2) a ñ os
ad icion ales cu an d o el in teresad o d e h aber
obten id o DOS (2) calificacion es excelen tes
p or su d esem p eñ o laboral corresp on d ien te
a los ú ltim os d os años d el lu stro señalad o 12.
b .-e l p o s t u l a n t e q u e n o fu e r a
fu n cio n a r i o d e ca r r e r a a d q u ie r e e s t a
co n d ici ó n t r a n s cu r r i d o d e m a n e r a
satisfactoria el p eríod o d e p ru eba d e DOCE
(12) meses de servicios efectivos establecido
p o r la Le y N º 25.164 p a r a cu a lq u ie r
fu n cio n a r i o y s e p o s e s i o n a d e l ca r g o
p r e s u p u e s t a r io d e l n iv e l e s ca la fo n a r io
asignado a la función ejecutiva a la que haya
accedido.
Es d ecir, se ad qu iere o se m an tien e el
d erech o a la estabilid ad en el em p leo p or
u n lad o, y, p or el otro, ad qu iere el d erech o a
ejercer la fu n ción ejecu tiva p or cin co ó siete
añ os segú n corresp on d a.
Bajo la Ley de Empleo Publico, de lo que
s e h a h e ch o e co e l p r o p i o C o n v e n i o
Colectivo d e Trabajo, el trabajad or estatal
ad qu iere la estabilid ad en su em p leo p ero
no en su función o puesto de trabajo. Motivo
12. Anexo I d el Decreto N ° 993/91 (t.o. 1995) ARTICULO 54.- Al cu m p lirse u n p eríod o d e CIN CO (5)
años d e la d esignación d e u n fu ncionario en u n cargo con fu nciones ejecu tivas, la au torid ad com p etente
deberá llamar a una nueva selección, excepto en el supuesto que el funcionario haya merecido la calificación
d e Sobresaliente en las DOS (2) ú ltim as evalu acion es d el p eríod o. En este ú ltim o caso el fu ncion ario
podrá mantener su función ejecutiva por un único período adicional de DOS (2) años más, a partir de los
cu ales se d eberá llam ar a u na nu eva selección p ara la cobertu ra d el cargo.
Profesionalización de la Función Pública
153
éste p or el cu al, p u ed e ser asignad o a d istintos p u estos d e trabajo d e con form id ad con
s u s co m p e t e n cia s la b o r a le s y s u n iv e l
escalafon ario asegu rán d ole siem p re qu e n o
su fra m en oscabo m oral n i econ óm ico.
En cam bio, la trascend encia d el régim en
com en tad o y d e las fu n cion es d irectivas h a
llevad o a recon ocer p ara éstas solam en te,
la existen cia d e u n d erech o a la estabilid ad
tem p oralm ente acotad a p ara el ejercicio d el
cargo acced id o m ed ian te selección .
Así se con sa g r ó en el SIN A PA , p er o
a h o r a , m á s co n t u n d e n t e m e n t e , e n e l
artícu lo 21 d el Convenio Colectivo (Decreto
N º 214/06) qu e extien d e este d erech o a las
fu n cio n e s d e je fa t u r a i n t e r m e d ia (n o
geren ciales o críticas) m ed iante lo acord ad o
en virtu d d el segu n d o p árrafo d el citad o
articu lo. Asim ism o en este ú ltim o, se obliga
a la r e n o v a ció n d e la t it u la r id a d d e la
fu n ció n e je cu t iv a (y a h o r a t a m b ié n d e
Jefatu ra) m ed ian te el p roceso d e selección
correspondiente a la finalización del período
d e estabilid ad fu n cion al, el qu e n o p od rá
p a cta r se en m á s d e CIN CO (5) a ñ os en
n in gú n caso.
Obsérvese d e p aso qu e las con d icion es
p ara gozar d e esta estabilid ad fu n cion al n o
son id én ticas si se trata d e cargos ejecu tivos
o d e jefatu ra. En am bos casos, es el Estad o
em p lead or el qu e d eterm in a u n ilateralm ente qu é cargos qu ed an su jetos a este régim en.
En am bos se p revé el sistem a d e selección
p ara escoger a los titu lares, p ero en el caso
d e las fu n cion es ejecu tivas se exige sistem a
abierto al p ú blico. En las d e jefatu ra, ese
sistem a se a p lica r á
ba jo ig u a ld a d d e
154
Revista de Administración Pública
No. 2
o p o r tu n id a d es en t re los t rabajadores qu e
reunieran las condiciones exigidas... (subrayad o
n o o r ig in a l), e s d e cir, s ó lo a l p e r s o n a l
fu n cion ario.
ALGUN AS CARACTERÍSTICAS EN EL
D ES EM PEÑ O LA BO RA L D E LO S
FUNCIONARIOS EJECUTIVOS
El d esem p eñ o laboral d e este p erson al
está en cu ad rad o en esp ecíficos in stitu tos
qu e regu lan su evalu ación , su cap acitación
y su retribu ción .
Así, en m ateria d e evalu ación , ésta es
a n u a l y se con fig u r a con los sig u ien tes
elem entos 13:
a - El d irectivo d ebe form u lar u n Plan
An u al d e Gestión con su s corresp on d ien tes
objetivos, resu ltad os y p rincip ales acciones
veh icu lizad ores d e los m ism os. Dich o Plan
d eb e ser a p r ob a d o p or la A u tor id a d
Su p erior a la qu e rep orta.
b - Su d esem p eñ o es evalu ad o p arcialm en te h a cia la m ita d d el p er íod o y, d e
cor r esp on d er, el P la n es r efor m u la d o a
p a r t ir d e l In fo r m e d e Av a n ce P a r cia l
form u lad o p or el p rop io in teresad o y d e las
n u evas d irectivas d e la au torid ad a la qu e
rep orta.
c- Al fin al d el p eríod o, el agen te d ebe
p resen tar su In form e An u al d e Gestión con
el d etalle d e lo actu ad o y obten id o así com o
la s exp lica cio n es d e lo q u e n o se h a y a
actu ad o u obten id o. Su au torid ad su p erior
lo ca lifica g lo b a lm e n t e, co n sid er a n d o ,
ad em ás, el grad o d e d om in io en u n a serie
13. Consu ltar Resolu ción ex S.F.P. N ° 393/94 y m od ificatorias.
Profesionalización de la Función Pública
155
d e co m p e t e n cia s la b o r a le s t íp ica s d e l
ejercicio d irectivo 14.
d- La ca lifica ció n , co m o t o d o a ct o
ad m in istrativo, es n otificad o p erson alm en te al in teresad o, a qu ién le asiste el d erech o
a r e cu r r ir d e co n fo r m id a d co n la Le y
N acion al d e Proced im ien tos Ad m in istrativos.
e- C a b e in d ica r q u e n o p r o ce d e la
calificación d el d irectivo h asta tan to éste
n o h a y a e fe ct u a d o l a ca l i fi ca ci ó n d e l
p erson al a su cargo.
f- La s ca lifica cion es se g r a d ú a n en
u n a e s ca l a d e cin co p o s icio n e s cu y a s
con secu en cias son :
Las calificacion es Bu en o o su p erior
asegu ran con tin u id ad en el ejercicio d e la
fu n ción y con stitu yen u n requ isito básico
p ara la p rom oción h orizon tal d e grad o en
el N ivel Escalafon ario en el qu e el agen te
d esarrolla su carrera ad m in istrativa.
La s ca lifica cio n e s s u p e r io r e s a
Bu en o en los d os ú ltim os p eríod os d e
e v a l u a ció n e n e l lu s t r o e n e l q u e s e
garan tiza su estabilid ad fu n cion al, otorga
d erech o a u n a p rolon gación d e d os añ os o
m á s.
La s ca l ifi ca cio n e s s u p e r i o r e s
p u ed en h acerlo acreed or a la Bon ificación
p o r D e s e m p e ñ o D e s t a ca d o p a g a d e r a
a n u a lm en t e y co n sist en t e en u n a su m a
equ ivalen te a la asign ación básica d el n ivel
r esp ectiv o m á s lo s a d icio n a les q u e p o r
g r a d o , p o r m a y o r ca p a ci t a ció n y p o r
jefatu ra y los su p lem en tos p or zon a y p or
14. Típicamente Capacidades para la PLANIFICACION, la ORGANIZACIÓN, la CONDUCCION de personal,
el CON TROL DE RESULTADOS, la AN TICIPACION d el con texto, la TOMA DE DECISON ES y la
RESOLUCION DE PROBLEMAS así com o la cap acid ad d e N EGOCIACION , la OBJETIVIDAD, d e
REPRESENTACION INSTITUCIONAL, la COMUNICACIÓN e INICIATIVA.
156
Revista de Administración Pública
No. 2
fu n ción esp ecífica, p erciba el agen te segú n
corresp on d a.
La s ca lifica cion es Deficien tes n o
h a b i li t a n a l a p r o m o ci ó n d e g r a d o y
com p or ta n la p ér d id a d el ejer cid o d e la
fu n ción d irectiva.
En m ateria d e cap acitación , el régim en
p revé u n p rogram a esp ecífico d e d esarrollo
com p eten cial regu lad o d esd e el In stitu to
N a cion a l d e la A d m in istr a ció n P ú b lica
(IN AP) 15 p er o m a ter ia liz a d o a tr a v és d e
cu a l q u i e r a d e l a s m o d a li d a d e s y
e s t a b l e ci m i e n t o s
h a b il i t a d o s
p ara
p rop orcion ar los servicios ed u cativos.
El artícu lo 58 d el SIN APA p revé qu e el
d irectivo d eba ap robar en el añ o en qu e
asu m iera el ciclo Básico d el Program a d e
A lta Ger en cia Pú b lica , b a jo p en a d e n o
p o d e r o b t e n e r u n a ca li fica ció n d e
Sobresalien te.
Las retribu cion es d e este p erson al se
componen de una Asignación Básica propia
d el N ivel Escalafon ario corresp on d ien te a
su situ ación com o fu n cion ario d e carrera y
d e u n A d icio n a l r ela t iv o a l G r a d o q u e
h u b i e s e a l ca n z a d o e n s u ca r r e r a
a d m in istr a tiv a p er son a l. H a sta a cá este
m on to salarial es id én tico al d e u n colega
no directivo por lo que el régimen les asigna
u n Su p lem en to p or Fu n ción Ejecu tiva.
Este su p lem en to con siste en u n a su m a
n o rem u n erativa n i bon ificable qu e resu lta
15. Anexo I d el Decreto N ° 993/91 (t.o. 1995) ARTICULO 57.-Los cu rsos d e Alta Gerencia Pú blica y d e
Form ación Su p erior, requ erid os p ara el d esarrollo d e la carrera en el Anexo 1 al Sistem a N acional, serán
d irigid os p or el IN STITUTO N ACION AL DE LA ADMIN ISTRACION PUBLICA.
Profesionalización de la Función Pública
157
d e la d ifer en cia en t r e u n m on to fijo d e
d in ero corresp on d ien te a cad a u n o d e los
C IN C O n iv e le s d e cr i t i cid a d a n t e s
p resen tad os y la asign ación básica d el n ivel
escalafon ario d el fu n cion ario.
Mu y recien tem en te, este Su p lem en to se
h a tr a n sfo r m a d o en u n r em u n er a t iv o y
b o n i fi ca b l e a t e n t o a l a s i n ci d e n cia s
im p o s it iv a s y p r e v i s i o n a le s q u e e l lo
acarrea. En efecto, h asta h ace p oco tiem p o,
esa su m a in tegraba la base im p osible p ero,
al n o ser rem u n erativa, n o estaba su jeta a
los ap ortes p ara la Segu rid ad Social. Esta
situ ación acaba d e ser sald ad a a p artir d el
1º d e octu bre d el corrien te añ o.
In t e r e s a t a m b i é n r e t e n e r q u e e s t e
Su p lem en t o so lo se p er cib e en t a n to el
fu n cion ario p reste servicios efectivam en te 16
d e m od o qu e las in asisten cias p or m ás d e
30 d ías son d escon tad as au tom áticam en te.
CAUSALES D E CESE EN EL EJERCICIO
DE LAS FUNCIONES EJECUTIVAS
Por ú ltim o, cabe an alizar los m otivos
q u e p u e d e n fu n d a r l a r e m o ci ó n d e l
fu n cion ario con estabilid ad en el ejercicio
d e la fu n ción ejecu tiva.
Tan to el artícu lo 54 d el SIN APA com o el
a r t í cu l o 21 d e l C o n v e n i o C o l e ct iv o
esta blecen q u e se p ier d e el d er ech o a la
estabilid ad fu n cion al, p ero n o la relación
d e em p leo, p or:
16. Excep ción hecha al goce d e la licencia anu al ord inaria o vacacional. Cfr. d el SIN APA su ARTICULO
72.-Las inasistencias en qu e incu rra el titu lar p or p eríod os su p eriores a TREIN TA (30) d ías corrid os, con
excep ción d el lap so corresp on d ien te a la licen cia an u al ord in aria, serán d escon tad as d el im p orte d el
su p lem ento m encionad o en el artícu lo anterior.
158
Revista de Administración Pública
No. 2
Redefinición funcional o de la estructu ra organizativa, ésto es, p or su p resión d el p u esto d e trabajo;
Desem p eño in ad ecu ad o o d eficiente,
y,
San cion es d iscip lin arias qu e com p orten u n m ín im o d e su sp en sión d e
m ás d e d iez d ías ap licad a p revio su m ario ad m in istrativo, sin p erju icio
d e otras qu e p u ed en establecerse en
los con ven ios d e trabajo sectoriales.
CARGOS SINAPA Y FUNCIONES EJECUTIVAS POR JURISDICCION - 2006 - TOTAL APN
NIVEL DE ADMINISTRACION
DOTACION FUNCIONES
SINAPA
EJECUTIVAS
(1)
(2)
(2) / (1)
AGENTES POR
F. E.
(1) / (2)
%
ADMINISTRACION CENTRAL
17.075
901
5
19.0
ORG. DESCENTRALIZADOS
11.447
361
3
31.7
TOTAL
28.522
1.262
4
22.6
ALGUNAS REFLEXIONES
Se h a p asad o revista al d iseñ o form al
d el régim en d e fu n cion es ejecu tivas en el
SIN A PA y se h a p r o p o r cion a d o a lg u n a
in fo r m a ció n r e cie n t e a l r es p e ct o . C a b e
e n t o n ce s u n a b r e v e a p r e cia ció n d e lo s
avan ces y retrocesos en estas m aterias.
1. N o ca b e d u d a q u e e l r é g i m e n
co n s t i t u y e u n v e ct o r t r a s ce n d e n t e a l
m om en to en qu e se lo im p lan tó. N o sólo
p o r q u e , a ú n co n l o s m a t i ce s q u e s e
señ alarán , constitu ye u n referen te obligad o
e n e l i m a g i n a r io co l e ct iv o d e lo s
fu n cion arios d e carrera in volu crad os sin o
p orqu e tam bién se h a id o exten d ien d o a
otros regím en es sectoriales (vgr. In stitu to
N a cio n a l d e Te cn o lo g ía A g r o p e cu a r ia ,
Profesionalización de la Función Pública
159
Servicio N acion al d e San id ad Agroalim en taria, etc.). Más aú n , h a qu ed ad o in tegrad o
co m o u n o d e lo s in s t it u t o s cla v e s d e l
Con ven io Colectivo d e Trabajo Gen eral y
p or consecu encia, extensible y exigible a los
n u evos con ven ios sectoriales en cu rso.
2. Ah ora bien , si se an alizan su s caract e r ís t ica s b a jo e l e n fo q u e q u e la C a r t a
Iberoam erican a d e la Fu n ción Pú blica le h a
d ad o al tem a, se p od rá en sayar u n a evalu ació n p r e lim in a r y ext r a e r co n clu s io n e s
p rácticas y en señ an zas d erivad as.
3. Un p rim er están d ar h acía referen cia
a u n a z o n a d e r es e r v a d e lo s ca r g o s
d ir ectiv os r esp ecto d e los d en om in a d os
p olíticos y ord in arios (cfr. n u m eral 55).
En e l ca s o a n a l i z a d o s e h a v i s t o s u
establecim ien to m ed ian te u n n om en clad or
esp ecífico qu e, a abril d e 2.006, abarcaba a
m á s d e 1.200 ca r g os d esd e D ir eccio n es
N acion ales h asta gran d es Dep artam en tos.
P o r o t r o l a d o , d e s d e s u co n ce p ció n
originaria, estos cargos están llam ad os a ser
cu b i e r t o s p o r p e r s o n a l fu n cio n a r i o o
in gresan te bajo el régim en d e estabilid ad .
En la d e t e r m in a ció n d e lo s ca r g o s
ejecu t iv o s se p er cib e, n o o b st a n t e , u n a
exten sión d esm ed id a d el régim en a cargos
d irectivos en los cu ales su s resp on sabilid a d es y con ten id os p u ed en estar sien d o
sobrevalorad os o, p or el con trario, p u ed en
e s t a r r e fle ja n d o ca r g o s d e n a t u r a le z a
p olítica o d e con fian za . Los evid en tes
atractivos en m ateria retribu tiva, d e estatu s
y d e estabilid ad gen eran fu ertes p resion es
p ara in clu ir m u ch os cargos en el régim en
a lu d id o . En e s t a cu e s t i ó n h a b r á q u e
r efo r m u la r d e m a n er a m á s e fect iv a lo s
criterios y el p roced im ien to gen eral p ara la
160
Revista de Administración Pública
No. 2
d eterm in ación d e cu áles cargos gen u in am e n t e r e s p o n d e n a l a ca li fi ca ció n d e
fu n ción ejecu tiva .
4. Resp ecto a la selección d el p erson al,
n o cabe d u d a tam p oco qu e con relación a
las p rácticas p reexisten tes, el sistem a en
cu r so con stitu y e u n p r om isor io a v a n ce.
En tre la com p leta d iscrecion alid ad p revia
y e l s is t e m a a d o p t a d o h a y u n a v a n ce
su stan cial au n qu e p arezca in su ficien te. En
efecto, el sistem a rep osa excesivam en te en
la ca lid a d y efe ct iv id a d d el Co m it é d e
Selección p ero d eja librad o a u n p roced im ie n t o q u e , s i b ie n d e b e r e s p e t a r lo s
p r in cip ios d el m ér ito , la p u b licid a d , la
tran sp aren cia y la igu ald ad d e op ortu n id ad es, n o está lo su ficien tem en te reglad o, p or
lo cu al su eficacia es con tin gen te. H abrá
p u es qu e regu lar el p roced im ien to gen eral
y b a la n ce a r d e m e jo r m a n e r a l a
co m p o s ició n m ixt a d e lo s C o m it é s d e
Selección17.
El resu ltad o p or tern a d e can d id atos
evalu ad os y acred itad os com o id ón eos n o
es d e p or sí cen su rable au n qu e cabría ir
facilitan d o o añ ad ien d o la p osibilid ad d e
q u e la t e r n a fu e r a o r d e n a d a o q u e e l
resu ltad o fu era sin m ás, u n ord en d e m érito
d e 3 o m ás p ostu lan tes.
N o cabe d u d a qu e éste es u n p roceso
crítico p or estar in serto en la fran ja y en la
d ialéctica en tre la p resión y la au torid ad
p o lít ica , co n s u n a t u r a l in cli n a ció n a
escoger sobre la base d e la con fian za, y la
17.
En esta cu estión será in teresan te observar y evalu ar la exp erien cia ch ilen a al resp ecto au n qu e cabe
record ar el régim en d e gobierno d iferente con relación al argentin o.
Profesionalización de la Función Pública
161
p r esión socia l y fu n cion a r ia d e escog er
so b r e la b a se m á s p r ep o n d er a n t e d e la
cap acid ad técn ica y geren cial. N o p or n ad a
el segu n d o p árrafo d el n u m eral 56 d e la
Carta refiere a la n ecesid ad d e com bin ar los
p r in cip ios d e m ér ito y ca p a cid a d con el
n ivel d e con fian za requ erid o en cad a caso
p or la n atu raleza d e la fu n ción .
Estas cu estion es se h an visto ad em ás
fu ertem en te afectad as p or la su sp en sión d e
los procesos de selección para la renovación
d e los m an d atos cad u cad os. Dich o d e otra
m an era, la ren ovación d e los fu n cion arios
a cargo d e las fu n cion es ejecu tivas o d e su s
mandatos vencidos ha quedado severamente afectad a. Varios factores h an in cid id o en
la d egrad ación d e la ap licación d el sistem a
selector. La m ayoría gu ard an relación con
el con texto sociop olítico e in stitu cion al en
el qu e h a vivid o el p aís d esd e el añ o 2.000 a
sa ber :
El ca m bio d e sig n o p a r tid a r io d el
Gobiern o N acion al en d iciem bre d e 1.999
qu e p rovocó u n a p rim era etap a d e recelo
fren te a cien tos d e fu n cion arios ejecu tivos
cu y a s d e s i g n a ci o n e s p r o ce d ía n d e l a
gestión an terior.
La gravísim a crisis d el 2.001 y su s
s e cu e l a s h a s t a e l 2.002 q u e a l t e r a r o n
severam en te al p aís y p or con secu en cia, al
G o b i e r n o N a ci o n a l d e t r a n s ici ó n d e l
en ton ces.
El cam bio d e Gobiern o N acion al a
p artir d e m arzo d e 2.003 com o resu ltad o
d e l p r o ce s o e le ct o r a l r e s p e ct i v o y l a
in stalación d e la n u eva Ad m in istración .
La p r io r id a d d e é s t a ú lt im a p o r
recom p on er la cap acid ad d e com p ra d e los
162
Revista de Administración Pública
No. 2
salarios p ú blicos y d e rein iciar los p rocesos
d e n egociación colectiva a n ivel gen eral y
sectorial. En estos ú ltim os, la atención sobre
el SIN APA torn a con ven ien te agu ard ar su
reform u lación p ara en carar la ren ovación
m á s a m p lia y p r o fu n d a d e lo s ele n co s
d irectivos d e la Ad m in istración .
P e r o t a m p o co d e b e d e s cu id a r s e la
exis t e n cia d e t e n d en cia s a r e v a lo r a r el
régimen en sí mismo así como las dialécticas
p e r e n n e s e n t r e e l e n co s p o l í t ico s y
fu n cion ariales. Lo cierto es qu e a la fech a,
m á s d el 90% d e q u ien es ejer cen ca r g os
ejecutivos lo son en virtud de designaciones
tran sitorias p or d ecretos, con excep ción al
cu m p lim ien to d el r ég im en d e selección
ord in ario. Es d e esp erar en ton ces, qu e la
n u eva gestión p resid en cial a p artir d el 10
d e d iciem br e d el cor r ien te a ñ o, in icie la
recu p eración y m ejora d e estas cu estion es.
(*)
TITULARES
TRANSITORIOS
VACANTES
18. Los funcionarios que superan ese término no gozan de la estabilidad en el ejercicio de la función.
Profesionalización de la Función Pública
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El 77% d e lo s ca r g o s co n fu n cio n e s e je cu t iv a s e s t a b a o cu p a d o ,
p u d ién d ose d ifer en ciar d os situ acion es:
La p r im er a r efleja ca r g os ocu p a d os p or su s t it u la r es (43%) con
d esign acion es en cu ad rad as en lo establecid o en el artícu lo 54 d el An exo
I d el Decreto N º 993/91 (t.o. 1995). Estos titu lares acced ier on m ed ian te
p r ocesos d e selección y, a la fech a d el in for m e, se en con tr a ban d en tr o
d e los cin co ó siete añ os p r ev istos en el r efer id o a r tícu lo (62 casos) o
qu e, h abien d o su p erad o ese térm in o, con tin ú an d esem p eñ an d o el p u esto
con cu rsad o 1 sin caer en el su p u esto sigu ien te (477 casos).
La s e g u n d a co r r e s p o n d e a d e s i g n a ci o n e s
t r a n sit o r ia s
y
tr a n sitor ia s con p r ór r o g a (34%), la s q u e p u ed en r eca er en p er son a s
qu e n o fu eron som etid as n u n ca a p r oceso d e selección o q u e h abien d o
sid o so m et id a s a ese p r o ceso , r ecib ier o n n u ev a s d esig n a cio n es en el
m ism o p u esto en el qu e con cu rsaron origin alm en te o en otro d iferen te.
Estos fu n cion arios n o cu en tan con estabilid ad en la fu n ción y su ejercicio
tr an sitor io d u r a g en er alm en te 180 d ías h áb iles, el q u e a su v ez p u ed e
ser exten d id o (tran sitorios con p r órr oga)
5. En cu an to al sistem a d e p rem ios y
castigos, tan to a n ivel retribu tivo com o d e
p r om oción p r ofesion a l, con exo con u n a
gestión orien tad a a resu ltad os, se h an visto
n u m erosos in cen tivos establecid os.
Así se h a visto qu e la evalu ación d el
d esem p eñ o su p on e u n d iálogo estru ctu rad o e n t r e l a A u t o r i d a d Su p e r i o r y e l
fu n cio n a r io e je cu t iv o p a r a d e t e r m in a r
resu ltad os y evalu ar eficacias, com p eten cias y gestion es en u n añ o. Es observable
qu e este d iálogo n o es tod o lo estru ctu rad o
q u e la s n or m a s p r ev én , n o sólo p or la s
tu r bu len cia s in stitu cion a les p r esen ta d a s
e n e l p u n t o a n t e r io r s in o p o r la fa lt a
relativa d e h ábito p lan ificad or qu e cam p ea
e n b u e n a p a r t e d e l a A d m i n is t r a ció n
N acion al.
N o escap an a esta cu estión las p roblem á tica s a m p lia m en t e co n o cid a s b a jo la
llam ad a teoría d e la agen cia, ad em ás d e la
con su stan cial im p recisión en la d efin ición
d e objetivos y resu ltad os p rop ia d el ám bito
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p o l ít ico , a s í co m o la p r e s e r v a ció n d e
s u fi ci e n t e s m á r g e n e s d e li b e r t a d y
flexibilid ad p ara d ecid ir d e tod o com an d o
a sí com o la su bestim ación p or p a rte d el
fu n cion ariad o, d e los resu ltad os y m etas a
obten er p ara asegu rar d esem p eñ os
m en su r a bles exitosos. En estos a sp ectos
cabe recom en d ar la d ebid a p rofu n d ización
y fortalecim ien to d e la im p lan tación d e u n
m o d e lo d e g e s t ió n p o r r e s u l t a d o s y
com p eten cia s q u e a fr on te el d esa fío d e
logros m ás efectivos y valiosos.
Pero tam bién se h a visto qu e los cargos
ejecu tivos son p on d erad os en cin co n iveles
d e cr it icid a d q u e d a n lu g a r a n iv e le s
retribu tivos d iferen tes. La au sen cia d e u n a
m etod ología y p roced im ien to reglad o p ara
v a l u a r ca d a p u e s t o y a s ig n a r l e s u
corresp on d ien te n ivel, torn a con tin gen te y
altamente influenciable su gestión desde las
p resion es p olítica s o d e ca d a or gan ism o
p ara asegu rarse el m áxim o d e los n iveles
p osibles. Pese a los esfu erzos d e los órganos
a ca r g o d e e s t a cu e s t ió n , s e p e r ci b e n
d esigu ald ad es m an ifiestas.
En o t r o o r d e n , s e h a r e s u e lt o
r e cie n t e m e n t e la r e m u n e r a t iv id a d d e l
Su p lem en to qu e p erciben los fu n cion arios
d irectivos, p ero aú n se con serva el d iseñ o
d efectu oso qu e h ace qu e d ich o su p lem en to
sea u n a cifra variable. En tal caso cabría
sugerir que el ejercicio de un cargo directivo
com p ortara u n valor ú n ico segú n el n ivel
jerárqu ico corresp on d ien te.
Otra cu estión qu e lu ce im p ortan te en
e s t o s t e m a s e s l a n o p e r ce p ci ó n d e l
s u p le m e n t o e n ca s o d e a u s e n cia e n e l
servicio. Si bien ese in stitu to p reserva la
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n ecesid ad organ izacion al d e con tar con su s
d ir e ct iv o s , n o e s m e n o s cie r t o q u e s e
p rod u cen situ aciones y efectos enojosos qu e
requ erirán u n m ás fin o tratam ien to. Es el
caso especial, por ejemplo, de ausencias más
p rolon gad as qu e los 30 d ías au torizad os,
d er iv a d a s d e en fer m ed a d es q u e in clu so
p u ed an h aber sid o d esencad enad as a p artir
d e las situ a cion es estresa n tes d el p rop io
cargo.
P or ú ltim o, en esta d im en sión d eb e
señ alarse qu e el fu n cion ario ejecu tivo qu e
no renueva su función pierde el Suplemento
y co n ello, u n a p a r t e su st a n cia l d e su s
in g r e s o s . Ta l cir cu n s t a n cia d e s m o t iv a
fu ertem en te a los afectad os p ero esp ecialm e n t e n o r e co n o ce e l m a y o r n iv e l d e
e xp e r i e n ci a q u e t a l fu n cio n a r i o h a
aqu ilatad o en el ejercicio d irectivo. En este
asp ecto h abrá qu e reform u lar este criterio
y r e co n o ce r q u e la d is m in u ció n d e lo s
h a ber es o in gr esos n o sea ta n abr u p ta y
e n g a r z a r a e s t o s fu n ci o n a r io s e n u n
a g r u p a m ien t o fu n cio n a l q u e d é d eb id a
cu e n t a d e lo s t a le n t o s q u e q u e d a n a
d isp osición d e la Ad m in istración .
6. Fin alm en te, cabe evalu ar las p roteccion es qu e el régim en brin d a fren te a las
p osibilid ad es d e d esp lazam ien tos in d ebid os. Si bien esas p osibilid ad es p u ed en ced er
fren te a las cru d as realid ad es d e la p olítica
o las p resiones interp ersonales, no es m enos
cierto qu e el d ebid o ord en ad m in istrativo
está p reservad o, aú n m ás acá d e la siem p re
p osible ap elación ju d icial.
Por u n lad o, se h a visto la in stru m en tació n d el d er ech o a la e st a b ilid a d e n el
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ejercicio d e la fu n ción d irectiva, con d ebid a
gu ard a d e la estabilid ad en el em p leo. Si
bien es cierto qu e el térm in o qu in qu en al
p u ed e resu ltar excesivo, y m ás aú n si él se
tr a n sfor m a en sep ten a l, ca be r esca ta r la
n e ce s i d a d d e co n t a r co n u n t i e m p o
su ficien te p a r a q u e la g estión d ir ectiv a
p u e d a d e s e n v o lv e r s e co n e fe ct iv id a d .
Tam p oco p arece ser ú til m an ten er u n solo
térm in o d e d u ración , ya qu e p rogram as o
p r o y e ct o s a co t a d o s p u e d e n e x i g i r
d u r acion es m en ores. En tal sen tid o cabe
d otar d e m ayor flexibilid ad al régim en en
esta cu estión y ad m itir otras varian zas.
Ta m p o co p a r e ce a ce r t a d o q u e d o s
calificacion es extraord in arias h abiliten u n a
p rolon gación d el ejercicio d irectivo. Cad a
añ o d e gestión vale igu al qu e otro y, en ese
caso, la señ al p arece estar en en fatizar qu e
los d os ú ltim os son , en realid ad , los m ás
im p or ta n tes.
En lo toca n te a l d esp la z a m ien to p or
ca lifica ció n d e l d e s e m p e ñ o , n o p a r e ce
a co r d e a d m i t i r lo s ó l o e n ca s o s d e
situ acion es d eficien tes. En esta cu estión n o
cabe m ás qu e esp erar d el fu n cion ario otra
cosa qu e d esem p eñ os al m en os n orm ales o
a d ecu a d os. M en os q u e esto d eb ier a ser
cau sal d e rem oción .
Debe sí rescatarse qu e el d esp lazam iento p or razon es d iscip lin arias exija su m ario
p revio y cau sal su ficien tem ente grave, tod a
vez qu e ello p od ría p restarse a abu sos y
risp id eces in com p atibles.
Tam bién cabe enfatizar en la salvagu ard a fren te a d esp lazam ien tos p or su p resión
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o m o d i fica ció n s u s t a n ci a l d e l p u e s t o
d ir e ct i v o . En e fe ct o , ca s t ig a a l a
Ad m in istración a n o p od er recrear el cargo
equ ivalen te p or u n cierto p eríod o.
En con ju n to estas p roteccion es p arecen
h aber sid o su ficien tes.
CIERRE
Es t a r á p id a p r e s e n t a ció n d e l r é g im e n
organ izad o d e los cargos d irectivos en la
Ad m in istración Pú blica Fed eral argen tin a
en u n o d e los regím en es m ás n u m erosos d e
s u fu n cio n a r ia d o civ il y d e s u s u cin t a
p o n d e r a ci ó n d e l a e x p e r im e n t a ció n
con creta d e m ás d e 15 añ os, p u ed en servir
p ara alen tar a otros ám bitos ad m in istrativos a en carar su s p rop ias exp erien cias en
lo qu e sin d u d a está llam ad o a ser u n factor
clave p ara la m aterialización d e Ad m in istracion es Pú blicas m ás efectivas y com p rom etid as p ara con las n ecesid ad es, in tereses
y asp iracion es d e los p u eblos d e n u estra
r eg ión q u e esp er a n a n siosa m en te la
con tribu ción valiosa d e m iles d e fu n cion ar io s e n u n m a r co d e d ig n id a d s o cia l y
gobern an za d em ocrática.
* El au tor es Ad m inistrad or d e Em p resas, actu al Director d e la Oficina N acional d e Em p leo Pú blico d e Argentina.
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