Régimen sancionador

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CAPÍTULO VII
Régimen sancionador
ARTÍCULO 24
Régimen sancionador
La falta de inscripción de las condiciones generales de la contratación en el
Registro regulado en el capítulo III cuando sea obligatoria o la persistencia en
la utilización o recomendación de condiciones generales respecto de las que ha
prosperado una acción de cesación o retractación, será sancionada con multa
del tanto al duplo de la cuantía de cada contrato por la Administración del Estado, a través del Ministerio de Justicia, en los términos que reglamentariamente
se determinen, en función del volumen de contratación, del número de personas afectadas y del tiempo transcurrido desde su utilización.
No obstante, las sanciones derivadas de la infracción de la normativa sobre
consumidores y usuarios, se regirá por su legislación específica.
COMENTARIO*
SUMARIO: I. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS. II. EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LAS CONDICIONES
III. COMPATIBILIDAD DE LOS REGÍMENES SANCIONADORES ESTABLECIDOS
EN LA LCG Y LA LCU.
GENERALES DE LA CONTRATACIÓN.
I. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS
Al igual que el precepto anterior, éste establece un nuevo mecanismo para dar
cumplimiento al objetivo, perseguido por la Directiva 93/13 sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, de eliminar dichas cláusulas de
los contratos y, más concretamente, responde a lo dispuesto en el artículo 7 de esta
norma comunitaria según el cual «Los Estados miembros velarán por que, en interés de los consumidores y de los competidores profesionales, existan medios adecuados y eficaces para que cese el uso de cláusulas abusivas en los contratos celebrados entre profesionales y consumidores [...]».
* Por JUDITH SOLÉ RESINA.
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En esta línea, el artículo 24 LGC, atribuye a la Administración del Estado cierta potestad de control del cumplimiento de la normativa relativa a las condiciones
generales de la contratación, si bien circunscrita al ámbito que después señalaremos.
En caso de incumplimiento, la Administración ejercerá su poder sancionador, en la
forma prevista por este mismo precepto, en garantía de que este control constituya
realmente un mecanismo adecuado y eficaz al servicio de la finalidad de conseguir
el cese del uso de cláusulas abusivas en los contratos.
El Anteproyecto de LCG de 1997 ya recogía el actual artículo 24 de la LCG en
su artículo 23 con los mismos términos a excepción de la referencia al Ministerio
de Justicia como ente de la Administración del Estado legitimado para imponer la
sanción, que entonces se hacía al Instituto Nacional de Consumo. Este cambio se
produce, por sugerencia del Consejo del Poder Judicial, ya en el Proyecto de LCG
que es objeto de debate en las Cortes Generales.
En la tramitación parlamentaria, este precepto es objeto de diversas enmiendas.
Por una parte, se propone diferenciar el régimen de sanción de la actitud rebelde del
predisponente que mantiene una determinada cláusula en los contratos que celebra
a pesar de que respecto a ella ha prosperado una acción de cesación o retractación,
del de la actitud, ya no rebelde, sino meramente pasiva que implica la falta de inscripción cuando ésta sea obligatoria, por cuanto se sostiene que la primera de las
conductas es más reprobable que la segunda. Sin embargo, esta enmienda se rechaza por entender que la graduación de las sanciones se efectuará, precisamente, en
el desarrollo reglamentario de esta norma, por lo que no es preciso que se concrete
en este lugar el alcance de la sanción en cada uno de los supuestos contemplados.
De otra parte, se discute sobre el órgano administrativo competente para imponer
dichas sanciones, proponiéndose a tal efecto el Ministerio de Sanidad y Consumo.
Sin embargo, tampoco esta enmienda prospera, por lo que el texto del Proyecto pasa
sin modificaciones a configurar la redacción definitiva del artículo 24 de la LCG.
II. EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LAS CONDICIONES
GENERALES DE LA CONTRATACIÓN
En este precepto, la autoridad administrativa se constituye en otro órgano extrajudicial de control de las cláusulas abusivas —junto a los Notarios, Corredores
de Comercio y Registradores de la Propiedad y Mercantiles—, con una función de
prevención general o cautelar, de una parte, y una función coadyuvante a la del control judicial para la efectiva eliminación de dichas cláusulas, de otra.
En cuanto a esta última, la Administración controla el cese efectivo del uso de
las cláusulas contenidas en los contratos de adhesión una vez que su carácter abusivo ha sido declarado por los Tribunales, imponiendo sanciones a quienes no cumplen las resoluciones judiciales que mandan eliminar determinadas condiciones generales y abstenerse de utilizarlas en lo sucesivo (acción de cesación) o retractarse
de la recomendación de su utilización y abstenerse de seguir recomendándolas en
un futuro (acción de retractación).
En cuanto a la función preventiva o cautelar, se desarrolla con la fiscalización,
e imposición de sanciones cuando proceda, de la efectiva inscripción de las condi-
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ciones en el Registro correspondiente, cuando ésta sea obligatoria —en este extremo cabe recordar que corresponde al Gobierno, a propuesta conjunta del Ministerio de Justicia y del Departamento ministerial correspondiente, imponer la inscripción obligatoria en el Registro de las condiciones generales en determinados sectores
específicos de la contratación (art. 11.2)—.
Aunque en este último supuesto parece que la conducta tipificada se concreta
en la mera falta de inscripción de una condición general en el Registro cuando ésta
sea obligatoria, es necesario que además se celebre un contrato en el que ésta se inserte, pues de otra forma no habría modo de determinar la sanción, que se calcula
en función de la cuantía del contrato. En definitiva, lo que se sanciona es la introducción de una condición general en un contrato que no se halla inscrita, aunque el
predisponente debería haber instado la inscripción, en el Registro de las condiciones generales de la contratación.
El precepto remite a un futuro reglamento, que desarrollará el régimen sancionador, la determinación de la cuantía de la multa; por lo que el Ministerio de Justicia deberá acudir a dicha norma reglamentaria cuando proceda imponer una sanción
en un caso concreto. Con ello no se vulnera el principio de reserva de Ley del Derecho Administrativo sancionador, pues no remite al Reglamento ni la determinación de las conductas sancionables, ni las bases para el cálculo de la multa, ni los
criterios que se tendrán en cuenta en su fijación.
En cuanto a estos últimos establece que la sanción se concretará en una multa
del tanto al duplo de la cuantía de cada contrato en función del volumen de contratación, del número de personas afectadas y del tiempo transcurrido desde su utilización. Se trata de factores cuya presencia en mayor medida contribuye a aumentar
el número de personas —adherentes al contrato que contiene las condiciones generales— que pueden resultar perjudicadas por razón de la introducción de cláusulas
generales contrarias a derecho o de inscripción obligatoria.
Cabe advertir que la sanción procede aún cuando efectivamente no se haya derivado ningún perjuicio de la inclusión de la condición general en el contrato para
el adherente. Y es que, lo que se sanciona es la conducta rebelde de inclusión de
cláusulas prohibidas por los Tribunales en un contrato, la persistencia en su recomendación o su falta de inscripción en el Registro cuando ésta sea obligatoria, esto
es, la creación de una situación de «peligro abstracto» —o la obtención de un resultado potencialmente dañoso— para el adherente, con independencia de que con
tal comportamiento se haya ocasionado un daño al/a los adherentes.
Se observa entonces que, al igual que sucede con el control judicial de las cláusulas generales de la contratación (art. 12) —y aún en mayor medida, pues las acciones judiciales pueden perseguir también una finalidad indemnizatoria de la que
éste carece—, el control administrativo cumple, en este ámbito, con una función de
prevención general.
III. COMPATIBILIDAD DE LOS REGÍMENES SANCIONADORES
ESTABLECIDOS EN LA LCG Y LA LCU
El párrafo segundo del precepto comentado parece que excepciona de la aplicación del régimen sancionador previsto en sede de condiciones generales de la
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contratación, las sanciones derivadas de la infracción de la normativa sobre consumidores y usuarios que, dice, se regirá por su normativa específica. Cabe recordar
que dicha normativa se halla contenida, fundamentalmente, en el capítulo IX de la
LCU. Allí se establece que «las infracciones en materia de consumo serán objeto de
las sanciones administrativas correspondientes, previa instrucción del oportuno expediente, sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales o de otro orden que
puedan concurrir» (art. 32.1).
El artículo 34 enumera las conductas que configuran infracciones a los efectos
de esta Ley, entre las que se cuenta, tras la adición del párrafo 9 del artículo 34 de
la LCU, por la modificación introducida por la Disposición Adicional primera, número cinco, de la LCG, «la introducción de cláusulas abusivas en los contratos».
Por su parte, el precepto siguiente afirma que las sanciones se clasifican en leves, graves y muy graves atendiendo a los criterios de «riesgo para la salud, posición en el mercado del infractor, cuantía del beneficio obtenido, grado de intencionalidad, gravedad de la alteración social producida, generalización de la infracción
y reincidencia». Y el artículo 36 conecta a cada tipo de infracción (leve, grave o muy
grave) una sanción de multas que pueden llegar a superar los 100.000.000 de pesetas y que, dice, serán revisadas y actualizadas periódicamente por el Gobierno, teniendo en cuenta la variación de los índices de precios al consumo.
Por lo que aquí interesa, cabe advertir que la mera introducción en un contrato,
celebrado con un consumidor, de una condición general que pueda calificarse de abusiva conforme lo establecido en la LCU (Vid. art. 10 bis), es una conducta sancionable, y ello con independencia de que del desequilibrio de los derechos y obligaciones que se genera con su introducción derive efectivamente un daño resarcible para
el consumidor. También aquí se sanciona la creación de una situación que implica
un peligro abstracto o que obtiene un resultado potencialmente dañoso para el consumidor.
El régimen sancionador establecido en la LCU no es, sin embargo, incompatible con el dispuesto en la LCG sino, muy al contrario, perfectamente compatible,
pues, si bien los supuestos de hecho o conductas tipificadas en cada una de estas
normas son completamente distintos, cabe que estas se realicen teniendo por objeto una misma condición general. Esto es, cabe la posibilidad de que se introduzca
una condición general declarada previamente nula en sentencia o no inscrita a pesar de que la inscripción se establezca como obligatoria, en un contrato celebrado
por el predisponente con un consumidor. En este caso, el predisponente podrá ser
sancionado por el hecho de la introducción de esta cláusula en el contrato (art. 34.9
LCU) y por la actitud rebelde de no cesar en su utilización tras una expresa resolución judicial en este sentido o de no haber procedido a su inscripción a pesar de que
exista una obligación legal en este sentido (art. 24 LCG).
En definitiva, el párrafo segundo del artículo comentado no excluye la aplicación a las condiciones generales de la contratación del régimen de sanciones establecido en la LCU sino que, al contrario, debe entenderse perfectamente compatible con el que dispone su párrafo primero cuando el supuesto de hecho coincide con
los actos tipificados en ambas normas, pues en él confluyen «infracciones concurrentes». En este sentido cabe interpretar el artículo 33 LCU que establece que «En
ningún caso se producirá una doble sanción por los mismos hechos y en función de
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los mismos intereses públicos protegidos, si bien deberán exigirse las demás responsabilidades que se deduzcan de otros hechos o infracciones concurrentes».
De ahí que pensamos que probablemente habría resultado menos confusa una
redacción de este segundo párrafo en la línea de la siguiente: «Este régimen sancionador se establece sin perjuicio de las sanciones derivadas de la infracción de la
normativa sobre consumidores y usuarios que se rige por su legislación específica».
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