ESTRATEGIA DE DEUDA PARA PAíSES HIPC

ESTRATEGIA DE DEUDA PARA PAíSES HIPC
Boletín del Programa de Fortalecimiento de las Capacidades de Análisis
y Estrategia de Deuda de los HIPCs
Debt Relief International
Contenido de este número
página
Los Ministros HIPC se reúnen con las IBWs para expresar sus
preocupaciones respecto de la Iniciativa HIPC
2
Resumen de las actividades del PFC de julio a diciembre de 2002
4
Sostenibilidad de la deuda pública total de Bolivia después del HIPC
6
Iniciativa HIPC: Progreso por pais y estado del DELP (septiembre 2002)
8
Cuestiones de financiamiento externo post-HIPC
10
Examen de DFI sugiere mejoras para la Fase II
12
Actualización de la labor realizada por DFI
13
Grandes esperanzas de inversión en Gambia
14
Preguntas técnicas
15
Número 13, 3er Trimestre de 2002
LOS MINISTROS HIPC SE REÚNEN
SUS PREOCUPACIONES RESPECT
a Red Ministerial HIPC continuó
su avance en la Reunión Anual del
FMI y Banco Mundial en
Washington, el 27 de septiembre de
2002. Los Ministros de Finanzas de 28
Países Pobres Muy Endeudados,
presididos por Michel Meva’a
m’Eboutou, Ministro de Finanzas y
Presupuesto de Camerún, Gerald
Ssendaula, Ministro de Finanzas,
Planificación y Desarrollo Económico de
Uganda, y Famara Jatta, Secretario de
Estado para Asuntos Financieros y
Económicos de Gambia, se reunieron
funcionarios de las Instituciones Bretton
Woods y Ministros de Desarrollo de los
países donantes para debatir sus
preocupaciones respecto de la
desaceleración en la Iniciativa HIPC y la
resultante falta de sostenibilidad a largo
plazo de la deuda para la mayoría de los
países HIPC.
L
La reunión sufrió una cierta medida de
interrupciones debido a problemas de seguridad
y transporte y, por lo tanto, el debate no fue tan
activo como de costumbre en las Reuniones
Ministeriales HIPC. Sin embargo, durante y
después de la reunión, los Ministros hicieron
muchas recomendaciones positivas para mejorar la
implementación de HIPC, en torno a cuatro áreas:
1. No hay participación de los
acreedores
La falta de participación de muchos acreedores ha
dejado a un gran número de países con una carga
de deuda insostenible. Los últimos documentos
producidos por las Instituciones Bretton Woods
han prestado mayor atención a este tema, pero los
Ministros lamentaron el lento avance de las
medidas para lidiar con el problema. Propusieron
las siguientes cinco sugerencias adicionales:
• que las IBWs analizaran con exactitud, país
por país, el impacto de esta falta de
participación en la sostenibilidad de la deuda, y
presentar el análisis en los futuros documentos
de la Directiva, incluyendo sus próximos
análisis globales de la Iniciativa HIPC;
• la creación de un mecanismo de respuesta
rápida en asistencia legal y técnica, para
ayudar a los países a hacer frente a las
actuaciones judiciales de los acreedores, sean
en sus propias jurisdicciones o extranjeras, así
como también la integración más estrecha de
tales medidas en las deliberaciones sobre los
procedimientos de "statu quo" para los países
de medianos ingresos;
2
•
•
la creación de un mecanismo para liquidar y
saldar las deudas que se deban no solo entre
los países HIPC - sino también a otros países
que han recibido alivio concesional de deuda,
o a instituciones multilaterales subregionales,
cuyos miembros son predominantemente
países HIPC de escasos ingresos; y
los miembros del G7 y otros países donantes
deberían seguir suministrando financiamiento
para el Fondo Fiduciario HIPC, pero que,
siempre que sea posible, las instituciones
multilaterales deberían considerar suministrar
más de sus propios fondos para cubrir
cualquier déficit de financiamiento relacionado
con sus contribuciones, y reservar las
contribuciones de los donantes para aquellas
instituciones que no disponen de
financiamiento para poder contribuir.
2. Choques externos
Los Ministros felicitaron a las Instituciones Bretton
Woods por actuar de una forma más cándida en
sus últimos documentos de la Directiva, con
respecto de a excesivo optimismo en las
proyecciones económicas anteriores, a los riesgos
que podrían representar los ‘choques externos,’
como la caída de los precios de los productos
básicos, a la sostenibilidad de la deuda del país.
Pero, observaron que prácticamente no se ha
formulado ninguna propuesta en el ámbito
internacional para superar este problema, aparte
de mayor ajuste por los países en desarrollo y
mayor financiamiento concesional por parte de los
donantes.
Los Ministros hicieron hincapié en que es esencial
cubrir la Iniciativa HIPC con un marco de medidas
más amplias para superar los choques. Entre ellas:
• proyecciones más realistas en los programas
de SCLP que para describir de una manera
más clara y exacta cómo acelerar el
crecimiento a fin de lograr las Metas de
Desarrollo del Milenio (MDMs);
• contabilizar cualquier cancelación de deuda de
•
más del 90% como genuino alivio "adicional,"
lo que reduce las cargas de deuda de los
países HIPC en una media de otro 25% de
exportaciones y que les permite un margen
adicional de seguridad para protección contra
los choques externos; y
la disposición rápida de financiamiento de
contingencia, barato y automático a los países
HIPC, en base a nuevas evaluaciones anuales
de sostenibilidad de la deuda, para asegurar
que los choques externos no corten los fondos
disponibles para el gasto destinado a la
reducción de la pobreza.
3. Simplificación de la condicionalidad
Los Ministros reiteraron sus compromisos de
gestión económica sólida, disciplina presupuestaria
y baja inflación. No obstante, subrayaron que la
razón principal del creciente y preocupante retraso
en el alivio de la deuda conforme a la Iniciativa
HIPC, no son los procesos participativos que
rodean al desarrollo del consenso nacional sobre
estrategias de lucha contra la pobreza. Más bien,
es la falla de continuar simplificando lo suficiente, la
condicionalidad del FMI y Banco Mundial, que está
minando la propiedad y la implementación de los
programas y retrasando los exámenes y nuevos
programas del SCLP.
Por ello, exhortaron a las Instituciones Bretton
Woods a:
• reducir aún más el número de condiciones
estructurales en los programas, y limitarlas a
aquellas que son esenciales para el
crecimiento a favor de la reducción de la
pobreza, y eliminar todas las microgestiones
de sus economías;
• aprobar, para los países que han obtenido un
grado de estabilización, marcos
macroeconómicos más flexibles, que ofrezcan
mayor alcance para el crecimiento acelerado y
gastos para la reducción de la pobreza;
• avanzar más rápidamente en la metodología
de desarrollo para el ex ante Análisis de la
CON LAS IBWs PARA EXPRESAR
O DE LA INICIATIVA HIPC
•
Pobreza y el Impacto Social de todas las
condiciones para los programas, de modo que
los países HIPC mismos puedan aplicar las
herramientas prácticas a tal análisis, con el
beneficio de asistencia que es independiente
de las IBWs, cuando sea necesario; y
revisión del progreso por las IBWs y otros
donantes en la simplificación de las
condiciones y desarrollo y aplicación de PSIA
semestralmente.
4. Financiamiento de las Metas de Desarrollo
del Milenio
Los Ministros expresaron su satisfacción con las
recientes promesas de ayuda adicional para el
desarrollo, realizadas en la conferencia de
Monterrey. Asimismo, se comprometieron ellos
mismos en maximizar sus propias diligencias para
movilizar los ahorros internos y los ingresos
presupuestarios para gastar en la reducción de la
pobreza, así como también continuar negociando
para la apertura de los mercados de los países
desarrollados y el retiro de los subsidios agrícolas,
y tomar todas las medidas necesarias para atraer
la inversión extranjera privada de modo sostenible.
Sin embargo, observaron que continúa no
habiendo un análisis sistemático de la contribución
que el alivio HIPC y otros financiamientos están
haciendo para las Metas de Desarrollo del Milenio y
para la reducción de la pobreza mundial, o del
déficit resultante de financiamiento para las MDMs
después del alivio de deuda HIPC.
Por ello exhortaron a las Instituciones Bretton
Woods a:
• presentar las necesidades y los déficit
financieros para las MDM de todos los países
en todos los HIPC y en los documentos de la
Directiva relacionados con DELP, y
• acelerar sus empeños para coordinar ayuda
adicional y otros flujos, de manera que se
pueda asegurar que el financiamiento para la
reducción de la pobreza va hacia aquellos
países que tiene mayor compromiso con la
lucha contra la pobreza y sólida gestión
económica, y que no se adjudica en base de
un razonamiento estratégico bilateral o
comercial.
Directiva HIPC. Por tanto, se comprometieron en
rehusar donde sea posible, las ofertas de
financiamiento externo no concesional y de mala
calidad, y en analizar su propia sostenibilidad de
deuda interna, con el fin de asegurar la gestión
sólida de la deuda. No obstante, ante la ausencia
de financiamiento concesional, y cuando se
enfrentan choques externos, los países HIPC se
ven sometidos a una inmensa presión para aceptar
ofertas de financiamiento de inferior calidad, para el
desarrollo. Es así, que los Ministros exhortaron a
las instituciones internacionales y a los gobiernos
de los países de la OCDE para que ayudaran a
evitar hacer tales ofertas mediante:
•
•
•
la expansión de sus análisis del futuro
financiamiento externo y sus recomendaciones
sobre los tipos de financiamiento que los
países HIPC debieran evitar, más allá de los
topes de concesionalidad simplística, para
cubrir una gama mucho más amplia de los
aspectos de "calidad;"
conducción de un examen amplio e imparcial
para sus Directorios, de las prácticas de
financiamiento de los donantes y entidades
crediticias más importantes, para actuar como
un compendio de las opciones financiaras para
los países HIPC; y
trabajar incluso más activamente en todos los
foros de coordinación de donantes para
mejorar la calidad y la cantidad de sus
financiamientos.
Por último, los Ministros respaldaron dos
propuestas para mayor coordinación de la
asistencia para el fortalecimiento de las
capacidades para los países HIPC. Acordaron:
• convertir el Comité de Dirección
(Acompañamiento) PFC HIPC en un Grupo de
•
Coordinación más amplio, que incluirá a todos
los proveedores y financiadores sin fines de
lucro, de asistencia para el fortalecimiento de la
capacidad de gestión de la deuda para los
países HIPC, y permitirá que los países HIPC
fijen la agenda para la asistencia de los
donantes en las iniciativas de financiamiento
para fortalecer sus capacidades en la gestión
de la deuda y áreas relacionadas, de su
reunión de noviembre del 2002, y
conducir (con la asistencia de las
organizaciones asociadas que implementan el
PFC) sus propias autoevaluaciones realistas,
semestralmente, de la capacidad de gestión
de la deuda, con el fin de definir más
claramente la agenda y las prioridades para el
fortalecimiento de las capacidades en los
países HIPC. Esto aprovechará el sistema de
evaluación desarrollado previamente para la
notificación a los donantes sobre el progreso
del PFC, y los resúmenes de sus resultados se
compartirán con la comunidad internacional en
las reuniones del Grupo de Coordinación
HIPC.
Tras la Reunión Ministerial, se sostuvo una
conferencia de prensa el sábado 28, presidida por
los Ministros de Finanzas de Mozambique y Níger,
la cual recibió amplia cobertura de la prensa y que
atrajo a más de 50 periodistas. Los Ministros de
Uganda y Gambia también llevaron las
recomendaciones de los Ministros HIPC a las
reuniones centrales africanas y del Comité de
Desarrollo, lo que intensifica la coordinación con las
agrupaciones más representativas más
importantes. La Red Ministerial HIPC acelerará sus
actividades, el próximo año, para hacer llegar las
opiniones de los países HIPC en los foros
internacionales.
Asimismo, lamentaron las continuadas ofertas de
financiamientos no concesional y de baja calidad
(especialmente con ataduras, específicas a un
proyecto y mal coordinadas) para los proyectos no
prioritarios que están recibiendo de muchos países
de la OCDE, y la falta de análisis de las cuestiones
de deuda interna en el SCLP y Documentos de la
3
Senegal:
Taller de Estrategia
Nacional de Deuda
(con Pôle Dette)
l taller se celebró en Dakar
desde el 1 al 10 de julio de
2002, y asistieron 32
participantes de los Ministerios de
Finanzas, Salud, Educación,
Agricultura y el Banque Centrale des
Etats de l’Afrique de l’Ouest
(BEACO). Éste fue el primer taller
nacional senegalés, y los
participantes recibieron capacitación
en los elementos básicos de análisis
de estrategia de deuda y
programación de reducción de la
pobreza. Como Senegal alcanzó su
Punto de Decisión HIPC II en junio
del 2000, el enfoque del taller fue
sobre la sostenibilidad de la deuda
externa tras el Punto de Culminación
que se espera para el 2003. Los
resultados del análisis indican que la
deuda externa de Senegal no será
sostenible hasta el 2005 a menos que
reciba alivio adicional en su Punto de
Culminación.
E
Misión de Apoyo Institucional al Senegal
(con Pôle Dette)
Esta misión tuvo lugar en Dakar desde el 2 al
12 de septiembre como parte del programa
piloto de Pôle-Dette para intensificar el marco
institucional para la gestión de la deuda en los
países de la Zona del Franco. Los objetivos
principales de la misión consistían en evaluar el
marco institucional y legal para la gestión de la
deuda, los mecanismos para coordinar la
gestión de la deuda con las políticas
macroeconómicas y de reducción de la
pobreza, y la capacidad operativa de la gestión
de la deuda, así como identificar las medidas
necesarias para adoptar las prácticas óptimas
internacionales para Senegal.
Las recomendaciones principales fueron:
•
•
•
4
Redactar un anteproyecto de ley para
definir los procedimientos para el nuevo
financiamiento y redactar manuales de
procedimientos para regular el flujo de
información entre los organismos de
gestión de deuda.
Crear un Comité Nacional de Gestión de la
Deuda Pública a fin de mejorar la
coordinación entre los organismos
gubernamentales.
Intensificar la capacidad sobre las
renegociaciones de la deuda y análisis de la
RESUMEN DE LAS AC
A DICIEMBRE DE 200
próximas negociaciones con el Club de París, y
preparar un plan para el fortalecimiento de la
capacidad nacional de deuda del país. La
situación en cuanto a la gestión de la deuda, se
ha caracterizado por una década durante la
cual se suspendió la cooperación internacional
debido a la inestabilidad política en el país.
Desde una perspectiva institucional, la gestión
de la deuda la lleva una entidad independiente
llamada OGEDEP, Office de gestion de la dette
publique (Oficina de gestión de la deuda
pública) que no posee los recursos técnicos,
financieros o estratégicos adecuados para que
sea autosuficiente. Como consecuencia, falta el
análisis que se necesitaba para preparar una
estrategia nacional de deuda y la política la ha
Senegal: Taller de Estrategia Nacional de Deuda
hecho una prioridad. RDC próximamente
asistirá a las negociaciones con sus acreedores
sostenibilidad de la deuda interna y externa
del Club de París, lo que representa una señal
(tras el alto giro de personal ahora último); y
de la renovación de la cooperación
• Reestructurar el marco de gestión
internacional, y la misión prestó asistencia al
institucional de la deuda, mediante la
gobierno en la conciliación de sus datos y la
creación de un Departamento de Deuda
preparación de su solicitud de alivio de la
Pública en el Ministerio de Economía y
deuda. La misión ayudó también en la
Finanzas, que combinaría las funciones
sensibilización de funcionarios gubernamentales
actuales sobre la Deuda Interna y Externa.
en los mecanismos de reestructuración de la
deuda y la Iniciativa HIPC.
Taller sobre Estrategia Nacional de Deuda,
República Centroafricana (CAR) (con Pôle
Las recomendaciones de la misión se
Dette)
concentraron en redefinir el mandato de
Del el 2 al 12 de septiembre, asistieron 30
OGEDEP para superar los desafíos que
participantes al primer taller nacional CAR. Los
presenta la gestión de la deuda, incluyendo un
participantes, de los Ministerios de Finanzas y
programa de capacitación de personal, la
Presupuesto, Planificación y Cooperación
planificación de un taller nacional de gestión de
Internacional, Educación, Salud y Asuntos
la deuda y la generación de un sistema
Sociales y BEAC, recibieron capacitación en los
mejorado de registro de la deuda. La misión
aspectos principales de la estrategia de deuda
recomendó también la capacitación de
y análisis de reducción de la pobreza. CAR
profesionales en los modelos
tiene aún que alcanzar su Punto de Decisión
macroeconómicos de las instituciones
HIPC, que se espera para comienzos del 2003.
internacionales y que el país participe en talleres
Los resultados de la simulación confirmaron la
organizados por el PFC.
elegibilidad de CAR para la Iniciativa HIPC con
una relación VP/exportación (tras el tratamiento
Misión Institucional a Guyana (con CEMLA)
del saldo Nápoles) a fines de 2001de 360% y
Tras las misiones de evaluación de la demanda
relación VP/ingresos presupuestarios de 507%.
(DAMS) de junio de 2002, se celebró una
CAR se calificará en base de su relación
misión institucional desde el 19 al 24 de agosto
VP/exportación, puesto que no logra satisfacer
en apoyo al fortalecimiento del marco legal e
los subcriterios para la elegibilidad en
institucional para la gestión de la deuda en
condiciones fiscales, y puede esperar recibir
Guyana. La misión examinó la legislación
alivio de deuda HIPC de aproximadamente
actual y recomendó que las leyes presentes se
US$ 321 millones en función al VP.
racionalicen y se complementen con directrices
que estipulen en detalle las responsabilidades
Misión de Evaluación de la Demanda a la
institucionales para la negociación, la
República Democrática del Congo
contracción y la garantía del nuevo
Una misión de evaluación a la República
endeudamiento externo e interno, así como
Democrática del Congo tuvo lugar del el 12 al
considerar el análisis de estrategia de deuda
17 de agosto de 2002, cuyo objetivo era
como un componente crucial del proceso
evaluar la capacidad del país en gestión de la
presupuestario anual. Por el lado institucional, la
deuda, asistir en las preparaciones para sus
TIVIDADES DEL PFC DE JULIO
2
misión trabajó con funcionarios de Guyana para
examinar los términos de referencia del Grupo
de Trabajo Técnico sobre Estrategia de Deuda,
que convino su primera reunión en dos años y
comenzó la planificación de un taller sobre
estrategia nacional de deuda a celebrarse en
los próximos meses. La misión tomó nota
también del progreso alcanzado en la
contratación y capacitación de nuevo personal
para la gestión de la deuda.
Taller sobre Estrategia de Asistencia
Externa en Ghana (con WAIFEM)
El Taller sobre Estrategia de Asistencia Externa,
celebrado en Accra desde el 19 al 29 de
agosto de 2002, introdujo una nueva
metodología, diseñada para proveer amplia
capacitación a los funcionarios de nivel superior
del Gobierno de Ghana en la formulación de
una estrategia de asistencia externa para
satisfacer las necesidades financieras de Ghana
en la implementación de sus programas, en
especial, la Estrategia de Lucha contra la
Pobreza de Ghana (ELPG) (para mayor
información sobre esta metodología véase
artículo en página 10). Además de los 36
participantes de Ghana provenientes del
Ministerio de Finanzas, el Banco de Ghana y
otros ministerios pertinentes, había otros 8
observadores regionales de otros estados
miembros de WAIFEM (Nigeria, Gambia y Sierra
Leona). Para información sobre los resultados
del taller, véase página 11.
Misión de Evaluación de la Demanda, a
Angola (con MEFMI)
En septiembre, se celebró en Angola una
misión conjunta DRI-MEFMI de evaluación,
cuyo objetivo era examinar y evaluar el progreso
alcanzado por las autoridades de Angola, en el
fortalecimiento de la gestión, mejora de los
arreglos institucionales de los departamentos
encargados de cuestiones de la deuda y las
relaciones entre ellos abarcaba: a) examen de
los próximos pasos a dar con el fin de poder
celebrar un taller de Análisis de Sostenibilidad
de la Deuda para que sirva como base para
una Estrategia Nacional de Deuda; b) examen
de los datos de la deuda y las proyecciones
macroeconómicas; y c) evaluación del progreso
en la preparación de la Estrategia Nacional de
Lucha contra la Pobreza. Además, la misión
prestó asistencia a las autoridades para
examinar los términos de referencia, preparados
por los funcionarios de Angola, para un asesor
de gestión de la deuda. Al mismo tiempo, la
misión tuvo la oportunidad de debatir y acordar
con las autoridades de Angola, un cronograma
para las próximas actividades de fortalecimiento
de las capacidades que se implementarán
durante el primer trimestre de 2003.
Misiones de Seguimiento a Santo Tomé y
Príncipe, y Guinea-Bissau
Las misiones de seguimiento a Santo Tomé y
Príncipe y a Guinea-Bissau tuvieron lugar
durante junio y julio. El objetivo principal de
estas misiones fue trabajar con las autoridades
nacionales para actualizar el ASD preparado en
2000 y realizar un examen exhaustivo de las
necesidades de fortalecimiento de las
capacidades de ambos países en las áreas de
gestión de la deuda y proyecciones
macroeconómicas. Los ASDs se basaron en las
proyecciones macroeconómicas más recientes
y el análisis evaluó las implicaciones que esto
tendrá sobre el monto de alivio de la deuda a
obtenerse en sus Puntos de Culminación HIPC.
La conclusión central es que debido al
incremento en VP de la deuda (por los cambios
en las tasas de descuento) y la insuficiencia de
exportaciones para ambos países, Santo Tomé
y Guinea-Bissau necesitarán alivio de deuda
adicional en sus Puntos de Culminación con
objeto de llegar a ser sostenibles. Las misiones
observaron también el impacto de la
insuficiencia en los desembolsos durante 200102 (por causa de suspensiones de los
programas del FMI) en sus Programas de
Lucha contra la Pobreza.
Misión de Seguimiento a Honduras (con
CEMLA)
Entre el 10 y 20 de septiembre de 2002 se
realizó exitosamente una misión de seguimiento
a Honduras consistente en dos etapas. La
primera, del 10 al 13, se centró en la
capacitación de funcionarios hondureños en el
proceso de transferencia de datos de deuda del
Sistema de Gestión y Análisis de Deuda
(SIGADE) al paquete de simulación Debt Pro.
La segunda, del 16 al 20, se centró en la
revisión y validación conjunta, con el equipo
nacional, de las estrategias de deuda del país y
de la implementación de la Estrategia
Hondureña de Reducción de la Pobreza (ERP).
La primera fase de la misión permitió actualizar
a los funcionarios en la generación de reportes
del SIGADE, capacitarlos sobre el proceso de
transferencia de datos y los principales
controles que deben efectuarse para garantizar
la coherencia entre las bases de datos de
SIGADE y Debt-Pro. Los funcionarios de la
Secretaría de Finanzas y el Banco Central de
Honduras acordaron un cronograma para
finalizar el proceso de transferencia así como
las acciones que se deben seguir para la
adquisición de actualizaciones, manuales de
conversión y para conseguir la asistencia
técnica requerida.
En la segunda fase, se revisaron en detalle las
estrategias de deuda, se aclararon todas las
dudas que existían, se establecieron los
impactos del atraso en el Punto de Culminación
y se corrió la prueba de elegibilidad de
Honduras para alivio adicional HIPC. Los
resultados de 5 estrategias confirmaron la
sostenibilidad de la deuda del país al probable
Punto de Culminación (2003) y la no elegibilidad
de Honduras para alivio adicional HIPC. Sólo la
sexta estrategia, que no suponía alivio adicional
de acreedores del Club de París, determinó que
la deuda de Honduras no sería sostenible. Este
resultado estuvo fuertemente determinado por
el cierre de brechas del sector fiscal, cuyas
proyecciones reflejaban significativos problemas
de financiamiento y que deben ser
considerados para un futuro acuerdo de tres
años con el FMI.
Respecto a la ERP, se verificaron notorios
avances en la implantación del marco
organizacional y normativo necesario para
ejecutarla, pero también una lenta ejecución de
la inversión en pobreza. Por otro lado, la ERP
enfrenta difíciles perspectivas de financiamiento,
las cuales se agravarían con ulteriores atrasos
del Punto de Culminación.
Actividades futuras
Los eventos de PFC más importantes que se
han planificado para el último trimestre de
2002, incluyen:
• reuniones del Comité de Dirección
(Acompañamiento) PFC HIPC con
asociados, donantes y organizaciones
internacionales en Yaoundé, Camerún en la
semana del 4 de noviembre;
• dos talleres regionales: uno sobre nuevo
financiamiento externo con BEAC, y otro
taller con CEMLA sobre pronóstico
macroeconómico y de reducción de la
pobreza;
• taller nacional sobre actualización del ASD y
nuevo financiamiento, en Uganda;
• misión de seguimiento a Nicaragua;
• cuatro misiones de apoyo institucional a
Benin, Camerún, Malí y Nicaragua; y
• misión a Mozambique como parte del
programa de asistencia intensiva.
5
SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA TO
Por: Freddy Gumiel V., Especialista del Sector Externo, Banco
l presente artículo, presenta de
manera resumida los resultados y
comentarios de un último Análisis de
Sostenibilidad de Deuda elaborado en la
Asesoría de Política Económica del Banco
Central de Bolivia, incorporando tanto la
deuda pública interna como la externa.
E
Deuda Pública Total de Bolivia
La deuda total del sector público de Bolivia al 31 de
diciembre de 2001 alcanzó a US$5.817 millones monto
que representa un 73% del Producto Interno Bruto (PIB)
del país. Tal como puede apreciarse en el Cuadro No.1,
la evolución de la deuda interna ha sido más dinámica
en los últimos años, habiendo pasado de representar un
6% del PIB en 1997 a un 18% en el 2001. Por el
contrario, el saldo de la deuda externa disminuyó de
57% del PIB en 1997 a un 55% en el 2001,
principalmente consecuencia del alivio HIPC que
comenzó a efectivizarse a partir de 1998.
Cuadro No. 1
Evolución del saldo de la deuda pública
consolidada
(En millones de dólares americanos)
Año
1997
1998
1999
2000
2001 (p)
Externa
4,482
4,655
4,574
4,460
4,378
Interna
508
625
845
943
1,439
Total
4,990
5,280
5,419
5,403
5,817
Fuente: Banco Central de Bolivia y Ministerio de Hacienda
(p) Preliminar.
Dado que la deuda externa de Bolivia presenta
características especiales, que se traducen en tasas de
interés bajas en relación a las tasas de mercado y
plazos de amortización más largos, una medida más
apropiada que el saldo nominal es el saldo en valor
presente neto (VPN) de la misma. A fines del 2001, este
saldo representó un 40% del valor nominal lo que refleja
la alta concesionalidad de la misma, determinando un
elemento de donación de aproximadamente 60%, nivel
muy superior al requerido de 35% para que el portafolio
de la deuda externa sea considerado como
concesional.
Gráfico No. 1
Composición de la Deuda Pública Interna Consolidada
(Al 31/12/2001)
BCB
10%
Bonos TGN
25%
AFPs
46%
Otros 8%
Fuente : Banco Central de Bolivia y Ministerio de Hacienda • AFPs: Bonos en favor de las Administradoras de Fondos de Pensiones
BCB: Deuda del Banco Central de Bolivia • TGN: Tesoro General de la Nación
importantes aumentos a partir de 1997, año en el cual
se implemento en Bolivia la reforma del sistema de
pensiones, lo que significó pasar del antiguo sistema de
"pay as you go" al nuevo sistema de capitalización
individual. La reforma que tiene un costo anual para el
gobierno de aproximadamente 5% del PIB, con
consecuencias sobre el nivel del déficit fiscal, tuvo que
ser financiada a través de la emisión de bonos por parte
del Tesoro General de la Nación (TGN) los cuales son
adquiridos por la administradoras del nuevo sistema de
pensiones (AFP´s). En efecto, tal como puede
observarse en el Gráfico No. 1, estos bonos representan
prácticamente la mitad del total de la deuda interna del
sector público.
Con relación a la deuda interna, dado que las
condiciones en que fue contratada corresponden a las
del mercado, su valor presente neto es prácticamente
similar a su valor nominal, lo que implica que el
elemento de donación de esta deuda es 0%. De esta
manera, el valor presente neto de la deuda pública total
de Bolivia como porcentaje del PIB alcanza a solamente
un 40% frente a 73% cuando se mide el saldo de la
deuda pública total en términos nominales.
Análisis de los ratios de Sostenibilidad de Deuda
En base a un último Análisis de Sostenibilidad de Deuda
(ASD) elaborado en la Asesoría de Política Económica
del Banco Central de Bolivia (BCB), en el mes de mayo
del 2002, el cual incluye tanto la deuda pública interna
como la externa, se analizan los ratios de sostenibilidad
de la deuda de Bolivia. Se realizó un ejercicio con un
escenario base el cual considera previsiones
macroeconómicas que toman en cuenta los siguientes
supuestos: crecimiento del PIB real de 2.8% en el 2002,
4% en el 2003, 5.4% en promedio para el periodo
2004-2007 y 5.5% en el periodo 2008-2015. Tasa de
inflación anual de 3.5% en el 2002 y promedio de 3.5%
entre 2003 y 2015. Déficit fiscal que se reduce de un
6.5% (4.8% explicado por la reforma de pensiones) en
el 2001 a 5.7% en el 2002 y a 2.5% promedio en el
periodo 2008-2015. Déficit en cuenta corriente de la
balanza de pagos que disminuye de 5.4% del PIB en el
2002 a 3.3% promedio en el periodo 2008-2015. Este
escenario base además considera el mantenimiento de
las tasas de interés externas e internas observadas a
fines del 2001.
Evolución y composición de la deuda interna
El saldo de la deuda pública interna experimentó
En términos de sostenibilidad de mediano plazo de la
deuda externa pública, el indicador valor presente neto
6
Letras TGN
11%
de la deuda respecto a las exportaciones de bienes y
servicios, se mantiene por debajo del 150%
(considerado como límite en el HIPC II) en el periodo
2002-2015, aunque con una cierta tendencia al
aumento hacia el final del periodo mencionado, lo que
tiene relación con la contratación cada vez mayor de
deuda no concesional al agotarse paulatinamente los
fondos disponibles de créditos concesionales,
principalmente provenientes de organismos
internacionales multilaterales.
Por su parte, el indicador servicio de la deuda externa
respecto a las exportaciones de bienes y servicios luego
de situarse en 16% en el 2003 disminuye hasta 10% en
el periodo 2009-2013, aunque luego aumenta hasta
situarse en 12% hacia el año 2015, efecto también del
mayor endeudamiento no concesional.
Cuando se considera el total de la deuda del sector
público, es decir tanto interna como externa (ver Gráfico
No. 2), se puede observar que el indicador valor
presente neto de la deuda total respecto a los ingresos
fiscales, se sitúa en todo el periodo dentro de los rangos
considerados como sostenibles en el marco de la
Iniciativa HIPC (250%). Sin embargo, luego de alcanzar
los niveles mínimos entre 2008-2009, al final del periodo
se observa una tendencia al aumento en el ratio.
Con relación al indicador servicio de la deuda total del
sector público respecto a los ingresos fiscales, luego de
alcanzar un nivel cercano al 30% en el 2003, disminuye
hasta 15% en el 2010, aunque al final del periodo se
sitúa en 21%.
En este sentido, desde el punto de vista de los ingresos
del sector público consolidado, se puede considerar
que la deuda total de Bolivia es sostenible. Sin
embargo, es importante remarcar el incremento de los
indicadores al final del periodo. La causa de este
comportamiento tiene que ver con el cambio en los
OTAL DE BOLIVIA DESPUÉS DEL HIPC
Central de Bolivia
1
Gráfico No. 2
105%
13%
VPNT/I
STD/I
STD/I
STD/R
15%
2015
17%
110%
2014
19%
115%
2013
120%
2012
21%
2011
125%
2010
23%
2009
25%
130%
2008
27%
135%
2007
140%
2006
29%
2005
31%
145%
2004
33%
150%
2003
155%
2002
VAL/R
VPNT/I
Relaciones de sostenibilidad y liquidez proyectados de la deuda total del Sector Público
VPNT / I : Relación entre
el Valor Presente Neto
de la deuda total del
Sector Público y los
Ingresos Fiscales
STD / I : Relación entre
el Servicio de la deuda
total del Sector Público y
los Ingresos Fiscales
términos de la deuda externa consecuente con la
graduación de Bolivia de la categoría IDA.
establecidos en la Estrategia Boliviana de Lucha contra
la Pobreza.
Se puede mencionar que en un ejercicio anterior de
ASD para Bolivia además de un escenario base se
desarrolló un escenario alternativo el cual suponía un
aumento (entre 15% y 20%) en las tasas de interés
tanto de la deuda externa (deuda externa con tasas
flotantes) como de la deuda interna. Los resultados
muestran un empeoramiento de los indicadores, en
especial el del servicio de la deuda total respecto a los
ingresos fiscales, el cual hacia el final del periodo
aumenta en cerca de 8 puntos respecto al escenario
base. Esta situación muestra la importancia para Bolivia
de seguir endeudándose en términos concesionales.
Desde otro punto de vista, se pueden mencionar los
problemas más importantes que se han presentado en
la implementación del HIPC, por lo menos en el caso de
Bolivia.
El Programa HIPC y el caso de Bolivia
La implementación del Programa HIPC ha representado
para Bolivia – y lo continuará haciendo por unos buenos
años – un importante alivio de su deuda externa cuya
significación se puede apreciar en el monto de alivio que
se espera recibir una vez se complete el programa. Se
tiene previsto que en el periodo 2002-2048, el alivio que
recibirá Bolivia por concepto de alivio tradicional2, alivio
en el marco del HIPC I, del HIPC II y del denominado
"más allá del HIPC,"3 se acerca a los US$3.000
millones. Los recursos del HIPC II y del "más allá del
HIPC," que representan más del 70% de la cifra
anteriormente mencionada, se destinarán a distintos
programas concentrados en alivio de la pobreza.
Entre 1998, año en que Bolivia comenzó a beneficiarse
del alivio HIPC, y agosto del 2002, el alivio en términos
nominales alcanzó a US$390 millones. Cabe puntualizar
que los recursos del alivio correspondientes al HIPC II y
al "más allá del HIPC," que comenzaron a efectivizarse a
partir de junio del 2001, son canalizados por el gobierno
central a los gobiernos locales (municipalidades) del
país, los cuales ejecutan el gasto social correspondiente
en los sectores de educación, salud y desarrollo rural,
en consonancia con los lineamientos generales
En primer término se puede citar el problema de la
relación entre gasto social originado en el alivio HIPC y
el tamaño del déficit fiscal. Si bien Bolivia no paga al
exterior el servicio de la deuda condonada, los recursos
del alivio tienen que ser destinados a un mayor gasto
social lo cual en un contexto de mediano plazo de
déficit fiscal decreciente, requiere de ajustes en otros
renglones del gasto público que muchas veces es difícil
de hacerlo. De esta manera, los ingresos que se
originan en las distintas clases de alivio, no se
materializan en una mejora de la situación fiscal ya que
los recursos se encuentran condicionados a un mayor
gasto social.
En segundo lugar, un aspecto importante de recalcar es
el de la adicionalidad de los recursos del HIPC,
concepto sin el cual los objetivos del Programa se verán
seriamente limitados. Si se pretende que todos los
países HIPC obtengan con la aplicación del programa,
una solución realmente verdadera y definitiva al
problema de su deuda externa, será necesario que por
algún tiempo sigan captando recursos en forma de
donaciones. La sostenibilidad fiscal está relacionada con
la evolución del déficit primario por lo cual se hace
necesario garantizar la adicionalidad del HIPC,
principalmente en la forma de donaciones de manera
que se reduzca la necesidad de financiamiento vía
endeudamiento (interno o externo) no concesional.
Un hecho preocupante para Bolivia es que el país se
halla próximo a su "graduación" de las ventanillas
concesionales del Banco Mundial y del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), y como
consecuencia también de algunos acreedores
bilaterales. Se tiene previsto que a partir del 2004
comiencen a utilizarse ventanillas menos concesionales
en el caso del Banco Mundial, y a partir del 2007 en el
caso del BID. Esto implica que Bolivia está muy próxima
a tener que comenzar a captar créditos en el mercado
internacional lo que indudablemente elevará los ratios de
deuda en el mediano plazo. La posibilidad de prolongar
por algún tiempo más el acceso a estos recursos daría
bases más sólidas para una verdadera solución del
problema de deuda de Bolivia.
En este sentido, las autoridades bolivianas deberán
establecer negociaciones adicionales para tener acceso,
por un periodo de tiempo adicional al anteriormente
señalado, a créditos externos concesionales.
Paralelamente, se deberán hacer los esfuerzos
necesarios para obtener mejores condiciones para el
financiamiento interno.
Finalmente, con relación a otros aspectos generales que
tienen que ver con la implementación del HIPC, de una
manera general se puede puntualizar que las
negociaciones con los acreedores miembros del Club
de París fue más expedita dado que los lineamientos de
las minutas facilitaron las negociaciones bilaterales. El
problema es más complicado cuando se tratan de
conseguir el alivio de los acreedores bilaterales no
miembros del Club de París, puesto que en este caso
las negociaciones se hacen sobre bases voluntarias no
existiendo un aspecto coercitivo que obligue a dichos
acreedores a dar el alivio correspondiente.
Conclusiones
La conclusión más importante del presente análisis es
que desde el punto de vista de los ingresos fiscales, la
deuda total del sector público es sostenible. Sin
embargo, es importante remarcar que para dicho logro
es imprescindible un escenario macroeconómico que se
refleje en tasas de crecimiento del PIB real como mínimo
iguales a 5.5%, una disminución paulatina del déficit
fiscal y un aumento sostenido de las exportaciones.
Si bien el alivio emergente de HIPC ha sido y será
importante en lo próximos años, esta situación se vería
reforzada de manera determinante por la adicionalidad
de recursos principalmente mediante mayores
donaciones o la captación de créditos en términos
concesionales.
Precisamente una postergación de la graduación de
Bolivia para acceder a las ventanillas concesionales de
los organismos internacionales tendría efectos positivos
en la consolidación de la sostenibilidad de la deuda
pública total de Bolivia.
1
Las opiniones expresadas en este artículo son estrictamente personales y no
comprometen en ningún aspecto, la posición oficial del Banco Central de Bolivia.
2
Alivio concedido al país bajo los términos de Nápoles, es decir condonación del
67% de la deuda elegible, previo al HIPC I.
3
Alivio adicional ofrecido por algunos acreedores bilaterales miembros del Club de
París, sobre bases voluntarias.
7
PROGRESO POR PAÍS Y
ESTADO DEL DELP (SEPTIEMBRE 2002)
INICIATIVA HIPC:
País
Fechas HIPC II
Decisión
Angola
8
IProvisional
Final
1T2003
…
Benin
7/00
1T2003
7/00
4T2002
Bolivia
2/00
6/01
2/00
6/01
Burkina Faso
7/00
4/02
NA
7/00
Burundi
2003
…
3T2003
…
Camerún
10/00
4T2003
10/00
4T2002
1T2003
…
1/01
3T2003
Chad
5/01
2003
7/00
4T2002
Comoros
2003
…
4T2002
4T2003
Congo, Rep.Dem.de
1S2003
2006
6/02
2005
Congo, Rep. De
1S2003
…
1S2003
…
Costa de Marfil
Rep.Centroafricana
4T2002
…
3/02
4T2002
Etiopía
11/01
3T2003
3/01
4T2002
Gambia
12/00
2003
12/00
07/02
Ghana
2/02
2004
8/00
4T2002
Guinea
12/00
2003
12/00
7/02
Guinea-Bissau
12/00
2004
12/00
1T2003
Guyana
11/00
1T2003
11/00
9/02
Honduras
7/00
2003
7/00
10/01
Kenia
ASD en 2002
8/00
1T2003
Lao RDP
sin cronograma actual
4/01
1T2003
Liberia
sin cronograma actual
Madagascar
12/00
Malawi
Malí
sin trámite DELP
2003
12/00
2003
12/00
2003
12/00
8/02
9/00
4T2002
9/00
4T2002
Mauritania
2/00
6/02
NA
1/01
Mozambique
4/00
9/01
4/00
9/01
Myanmar
sin cronograma actual
Nicaragua
12/00
2003
sin trámite DELP
12/00
9/01
Níger
12/00
3T2003
12/00
2/02
Ruanda
12/00
2T2003
12/00
8/02
Santo Tomé y Príncipe
12/00
2003
4/00
4T2002
Senegal
6/00
3T2003
6/00
4T2002
3/02
2004
9/01
2003
Sierra Leona
Somalia
sin cronograma actual
Sudán
sin cronograma actual
Tanzania
4/00
Togo
Uganda
Vietnam
Fuentes:
FMI y Banco Mundial (Agosto
2002)
Culminación
sin cronograma actual
Fechas DELP
sin proceso DELP
sin proceso DELP
11/01
3/00
2003
…
4T2002
…
2/00
5/00
NA
5/00
ASD en 2002
12/00
4/01
6/02
Yemen
6/00
…
2/01
8/02
Zambia
12/00
4T2003
7/00
5/02
Fechas para los Puntos de Decisión y Culminación HIPC y DELPs son aquellos de aprobación final de la Directiva de las IBW. Algunos
gobiernos han publicado DELP varios meses antes de su aprobación para IBW.
Los Ministros HIPC observaron, en Washington, que la marcha de HIPC pareciera aún más lenta. En el último trimestre (julio-septiembre), no
ha habido ningun documento preliminar, de Puntos de Decisión o Puntos de Culminación. Sin embargo, ha habido mayor progreso con
DELP completos, con aprobaciones de DELP para Gambia, Guinea, Guyana, Malawi, Ruanda y Yemen. En el próximo trimestre 1 Punto de
Decisión (Costa de Marfil) y 1 Punto de Decisión (Malí) son posibles, y también 2 IDELPs y 9 DELPs completos.
Progreso de la Iniciativa HIPC y del DELP
Principales Puntos Actuales
ASD preliminar muestra índices por bajo del umbral HIPC tras al alivio tradicional, programa monitoreado FMI
3-años SCLP extendido por 8 meses, DELP producido pero aún no aprobado por las IBW
índice servicio deuda más alto en PdeC que en PdeD. Se espera nuevo SCLP; DELP implementado
primer país en conseguir alivio adicional en PdeC debido al caída del precio del algodón. DELP en curso. Recibió alivio Club de París
programa monitoreado FMI desde julio a dic. 2001. Posible Programa SCLP finales 2002
actuación satisfactoria bajo SCLP pese lenta implementación de reformas. Retraso preparar DELP final
inestabilidad política sacó de curso SCLP; Documento Preliminar HIPC en preparación
recibe alivio provisional, pero retrasos en DELP. Choque algodón
programa monitoreado FMI interrumpido por inestabilidad política
3 años SCLP aprobado por Directorio FMI en junio. Club de París dio Condiciones de Nápoles
calendario de un posible SCLP arreglo y punto de decisión HIPC dependerá de mejor actuación
SCLP aprobado para 2002-2004; PdeD posible en próximos meses
alcanzó punto de decisión en noviembre 2001; DELP final aprobado; actuación satisfactoria bajo SCLP
DELP final aprobado y 3 años SCLP. En marcha debates bilaterales sobre alivio provisional Club de París
se implementan DELP y SCLP, Club de París provee alivio provisional
SCLP en curso; DELP final julio; recibe alivio provisional de CdeP pero dificultades con acreedores no CdeP
SCLP fuera de curso; retrasos en completar DESLP; obtuvo condiciones Colonia con CdeP
DELP y nuevo SCLP aprobado en sept. Sólo condiciones Lyons con CdeP. problemas con acreedores comerciales
programa apoyo SCLP fuera de curso a finales 2001, probablemente sostenible después PdeC
podría pedir alivio deuda, pero ASD preliminar muestra índices más bajos del umbral HIPC; recibirá condiciones Nápoles
examen SCLP completado; ASD en marcha para decisión sobre HIPC
sin programa FMI actual. Dificultades para resolver problemas de atrasos
deliberaciones sobre SCLP comenzaron con nuevo gobierno
problemas con acreedores no CdeP. Retrasos en SCLP; DELP respaldado; buen progreso con activación PdeC
SCLP en curso; DELP completo y PdeC esperado pronto; dificultades con acreedores no CdeP y comerciales
SCLP en curso; problemas con acreedores no Club de París
la no participación de acreedores (especialmente no Club de Paris) mantiene insostenible la deuda
sin programa FMI desde 1981-82, sin préstamo BM desde 1987. Probablemente insostenible
programa monitoreado FMI fuera de curso, podría aprobarse nuevo SCLP fines 2002; fuerte retraso PdeC
DELP final aprobado por IBWs, pero retraso PdeC; choque algodón; nuevo SCLP aprobado
será insostenible en PdeC. Nuevo SCLP y DELP completo aprobado. Problemas con comparabilidad no Club de París
aún sin alivio provisional Club de París, problemas con condiciones comparables, programa monitoreado FMI
retraso en DELP; retrasos en completar pruebas SCLP; recibe condiciones Colonia del CdeP
PdeD alcanzado, DELP esperado med-2003. Asistencia interina provista por CdeP
no hay programa actual de FMI. Dificultades en resolver problemas de atrasos
no hay arreglo actual FMI. Dificultades en resolver prblemas de atrasos
serios problemas con términos comparables acreedores no-París y comerciales, choque exportaciones café
se espera una mayor estabilidad política antes de reanudar las relaciones con IBWs
dificultades contínuas con acreedores no-CdeP/comerciales y choque café = deuda insostenible
ASD preliminar muestra índices por bajo de los umbrales HIPC; Análisis de SCLP completado
índices por bajo del umbral HIPC = inelegible, operación stock en Términos Nápoles, SCLP análisis completado
DELP completado, SCLP en curso; CdeP alivio en principio; problema acreedores no CdeP
9
CUESTIONES DE FINANCIAMIENTO
EXTERNO POST-HIPC
a Iniciativa HIPC está diseñada para
proveer a los países con suficiente alivio
como para permitirles llevar una carga
sostenible de deuda, a partir de sus Puntos de
Culminación HIPC. Esto está bien dentro de su
medida, pero, ¿cómo podrán los países
mantener sostenibilidad de la deuda en el
mediano y largo plazo, y asegurar que no
recaerán en problemas de deuda nuevamente
en el futuro? Diseñar e implementar una
estrategia de nuevos empréstitos es
obviamente crucial. Pero, también es
importante para los países ir más allá de un
mero análisis de estrategia de deuda, mediante
el diseño y la implementación de una estrategia
de asistencia externa para movilizar las
donaciones y los préstamos concesionales,
créditos de exportación no concesionales y
empréstitos comerciales, deuda del sector
privado y flujos de capital, según corresponda a
las necesidades del país.
L
El Gráfico 1 a continuación (basado en datos del
Banco Mundial) muestra que la asistencia externa
total a los países seriamente endeudados ha
disminuido en la última década. Mientras que los
flujos de donaciones en 2000 no cambiaron de los
niveles de 1990, lo que representa una disminución
considerable en términos reales. Asimismo, estos
países han ido reembolsando más parte de la deuda
que contrayendo nuevas, y los flujos de capital
privado han disminuido de modo importante en
términos nominales (aunque el trabajo de DFI indica
que los flujos de capital privado a los países menores
se han subestimado drásticamente). Con este cuadro
global en mente, los países necesitan diseñar y
planificar estrategias nacionales para nueva asistencia
interna que asegure que están obteniendo el mejor y
más productivo financiamiento posible, con el fin de
lograr crecimiento económico real y sostenido y
reducción de la pobreza.
En respuesta a la demanda de los países HIPC para
extender su metodología, el Programa de
Fortalecimiento de las Capacidades PFC HIPC, ha
desarrollado una nueva metodología para el análisis
de la estrategia de nueva asistencia externa. La
metodología se utilizó por primera vez en agosto en
el Taller de Estrategia de Asistencia Externa de
Ghana, realizado conjuntamente entre por DRI y
WAIFEM.
Entonces, ¿de qué puede manera proceder un país
para analizar los mejores tipos y fuentes de
financiamiento posibles?
El primer paso a dar es evaluar cuál tipo de
financiamiento provisto por los donantes y los
acreedores calza mejor con los objetivos de la política
gubernamental y, por tanto, es de la mejor calidad y
constituye una prioridad para la movilización futura.
Esto se puede hacer analizando la experiencia de un
país respecto de la asistencia externa sobre la base
de donante por donante y acreedor por acreedor,
sirviéndose de los criterios siguientes:
• concesionalidad y montos – ¿provee el donante
o acreedor, donaciones, préstamos
concesionales, créditos a la exportación u otros
flujos? ¿En qué condiciones y qué montos?
• tipos de asistencia – ¿cuál es la proporción de
apoyo al programa/presupuesto en comparación
con los fondos para proyectos, la asistencia
técnica y la ayuda en especie/alimentaria? Y, ¿es
ayuda condicionada, (que tiende a reducir su
Gráfico 1
Asistencia externa a los países de escasos ingresos cuantiosamente
endeudados (US$ mil millones)
•
•
•
•
•
valor real considerablemente)?
canales de asistencia – ¿se entregan los fondos
a través del presupuesto y el Ministerio de
Finanzas (Hacienda)? O, ¿por intermedio de los
gobiernos municipales o de las ONG, lo que
dificulta mucho más el monitoreo y análisis?
sectores y proyectos – ¿se dirigen los fondos en
apoyo a los sectores y proyectos prioritarios del
gobierno, o reflejan las prioridades guiadas por
los donantes?
flexibilidad – ¿actúa el donante o acreedor con
sensibilidad ante las necesidades de los
gobiernos en cuanto a la balanza de pagos o
apoyo presupuestario para suplir los déficits
financieros? Y, ¿con qué rapidez llega el apoyo?
previsibilidad – ¿hay interrupción o insuficiencia
frecuente en los desembolsos, o se realizan de
acuerdo a las promesas de contribuciones y
compromisos? ¿Cambia el donante
constantemente las políticas y las prioridades, lo
que dificulta la planificación a mediano plazo? O,
¿provee el donante un acuerdo de su
financiación a mediano plazo?
condicionalidad – ¿impone el donante/acreedor
muchas condiciones que hay que cumplir
estrictamente y que no representan las
prioridades más importantes de los gobiernos?
O, ¿impone pocas condiciones que son fáciles
de cumplir debido a que son prioridades
importantes de los gobiernos?
Este tipo de análisis y evaluación permite que un país
identifique a los donantes y acreedores cuya anterior
asistencia externa ha mejor considerado las políticas
y necesidades de su gobierno. Para llevar a cabo la
evaluación, el CBP ha diseñado un sistema de
evaluación que permite realizar una evaluación
objetiva en una escala de 1 (el peor) a 5 (el mejor).
Por ejemplo, al evaluar la concesionalidad del
donante/acreedor 1 = 100% de préstamos no
concesionales (elemento de donación menor del
35%) no cumpliendo con la política de
concesionalidad del gobierno, y 5 = 100%
donaciones.
25
20
15
5
0
-5
-10
1970
Deuda neta
10
1980
Donaciones
1990
Flujos privados netos
2000
Fonte: Banco Mundial,
Relatório do
Desenvolvimento Global
El otro grupo de obstáculos que deben superar los
países para recibir asistencia externa, es con
respecto a los procedimientos y las prácticas de
desembolso de los donantes y los acreedores. Esto
puede iniciarse desde el primer día, cuando los
donantes/acreedores se demoran en cumplir con los
compromisos de contribución de préstamos y
donaciones que acordaron en las reuniones del
Grupo Consultivo o Mesa Redonda. El siguiente
obstáculo puede ser las condiciones que se han
cumplido antes de que la donación o el préstamo sea
efectivo o posible de desembolsar. Luego están los
procedimientos y prácticas de desembolso y
adquisición que pueden llevar a enormes retrasos en
el desembolso, insuficiencia de ayuda y a un
préstamo naciente y donación en trámite (por
supuesto que también los procedimientos y la
burocracia del gobierno receptor podrían, a menudo,
ser causantes de tales problemas, como se plantea
en el Recuadro 1).
De modo que el siguiente paso es analizar y evaluar
los procedimientos de desembolso y adquisición de
los donantes y acreedores, con objeto de identificar
los donantes o acreedores que mejor llevan a cabo el
desembolso para darles prioridad en la futura
movilización de recursos. De la misma forma que con
los aspectos normativos relativos a donantes y
acreedores, esto se puede hacer mediante un análisis
de las experiencias anteriores del país con donantes
y acreedores y clasificarlos sobre la base de los
siguientes criterios:
• pre-condiciones para activar las donaciones y
préstamos – el número, la complejidad y el
tiempo para satisfacer estas condiciones, que
pueden variar desde una simple opinión jurídica a
establecer y proveer personal para una unidad
separada de gestión de un proyecto, y demorar
los desembolsos según proceda;
• método de desembolso – desembolsos
adelantados en efectivo son los de mayor
preferencia, porque los créditos de desembolso
habitualmente implican considerables retrasos en
los cuales el deudor tiene que proveer los fondos
desde un comienzo. Los pagos directos a los
proveedores podría significar que la opinión de
los deudores cuenta muy poco o nada respecto
de los bienes o servicios adquiridos y sobre su
calidad;
• procedimientos de desembolso – factores que
pueden causar retrasos en el desembolso o
demandas de fondos de contrapartida, diseño
y/o supervisión de proyectos deficiente,
inspecciones previas al envío o en el punto de
destino, incumplimiento de servicio de la deuda,
procedimientos de monitoreo del proyecto,
prácticas financieras y burocracia;
• procedimientos de adquisición – estos implican
el grado (si lo hay) en que los recursos atados a
la adquisición de bienes y servicios del país
donante/acreedor, los arreglos de licitación y
contratación y el tiempo que toma para cumplir
con ellos; y
• coordinación – la medida en que los donantes y
los acreedores armonizan sus procedimientos y
prácticas y acuerdan adoptar aquellas del
gobierno, participar en foros como reuniones del
Grupo Consultivo o de la Mesa Redonda, y
establecer conversaciones con el gobierno entre
las reuniones formales.
El tercer paso es combinar estas dos evaluaciones
con el objeto de identificar a los donantes y
acreedores menos o más preferidos para fines de
futuro financiamiento. Con esta clasificación global de
donantes y acreedores, un país puede preparar
entonces sus nuevos escenarios de financiamiento
de modo mucho más realista, en base de
comprobados comportamientos anteriores de los
donantes que determinan probables pautas de
comportamiento futuro. En el taller de Ghana se
prepararon tres nuevos escenarios de la manera
siguiente:
• El escenario básico fue consecuente con las
hipótesis de nuevo financiamiento para los
préstamos y las donaciones contenidas en las
últimas proyecciones acordadas con el FMI.
• El segundo escenario examinó las implicaciones
de flujos de ayuda no materializados como
proyectado inicialmente y los cambios resultantes
en la composición de los donantes de flujos de
recursos. Por ejemplo, en el pasado, los
desembolsos reales de donaciones y préstamos
para proyectos han sido de 30% y 8%,
respectivamente, inferiores a las proyecciones
debido a retrasos de los proyectos,
procedimientos de desembolso y pronósticos
demasiado optimistas. La experiencia también ha
mostrado que los donantes bilaterales más
simpatizantes de Ghana han estado dispuestos a
proveer apoyo adicional al programa durante los
tiempos de insuficiencia. Por tanto, el escenario
pudo simular el comportamiento de diferentes
donantes para reproducir sus efectos en la
economía.
• El tercer escenario se basó en la premisa de que
el gobierno necesita préstamos adicionales para
financiar su DELP más allá del programa
prioritario de mediano plazo. En vista de que los
donantes se han comprometido ya a financiar los
gastos prioritarios de mediano plazo, se supone
que los fondos adicionales consistirán de
préstamos de otras instituciones crediticias, que
están preparados a financiar gastos ligeramente
menos prioritarios, que desgraciadamente
implica menos condiciones concesionales.
Estos nuevos escenarios de financiamiento se
combinaron con escenarios de alivio de la deuda y
macroeconómicos para simular necesidades futuras
de nuevo financiamiento y los índices de relación
resultantes. Los resultados fundamentales para
Ghana fueron los siguientes:
• Con el alivio de la deuda HIPC, Ghana tendrá
una carga de deuda sostenible tanto en el
escenario de base como en el de nuevos
empréstitos para cubrir la ayuda. No obstante,
éste no será el caso si solicita los préstamos
mayores, en condiciones relacionadas menos
concesionales, necesarios para financiar gastos
adicionales para la lucha contra la pobreza.
• En los tres escenarios. Ghana depende de la
ayuda con una relación de desembolso de
ayuda/PIB en exceso del 5%.
• En el escenario de insuficiencia de ayuda, habrá
un importante déficit de balanza de pagos y de
financiamiento proyectados, que no pueden
cubrirse con nuevos apoyos de
donantes/acreedores, puesto que el gobierno ya
recibe el máximo de recursos de los donantes y
acreedores. Por tanto, el gobierno deberá
considerar opciones alternativas tales como
reducir los gastos presupuestarios, elevar las
contribuciones tributarias o aumentar el
financiamiento presupuestario interno, que podría
perjudicar el logro de sus metas de reducción de
la pobreza.
Recuadro 1
PROCEDIMIENTOS ESTATALES
Además de analizar el impacto de los
procedimientos de desembolso de donantes y
acreedores, también es importante identificar
la forma en que los procedimientos y las
prácticas estatales pueden causar retrasos en
los desembolsos. Los puntos fundamentales
abarcan:
• Falta de fondos de contrapartida, que
retrasa la implementación del proyecto y
los desembolsos.
• No pagar a tiempo el servicio de la deuda,
que activa cláusulas de financiamiento
cruzado y lleva a la suspensión de
desembolsos por donantes y acreedores.
• Procedimientos largos y engorrosos para
preparar y evaluar los procedimientos de
licitación y contracción.
• Retrasos en establecer cuentas bancarias
y firmantes y la confirmación de los
depósitos y letras de crédito.
• Procedimientos aduaneros o arancelarios
y de exención de impuestos burocráticos
y lentos.
• Escasez de personal y falta de personal
bien capacitado para asegurar buenos
proyectos y buena gestión de los
programas, supervisión y presentación de
informes y auditoría.
• Burocracia engorrosa y deficiente
coordinación y flujos de información sobre
todos los aspectos de la asistencia
externa.
• Procedimientos engorrosos de
presentación de informes y auditoría.
Los funcionarios de Ghana propusieron también una
larga lista de sugerencias para acelerar los
desembolsos y mejorar las bases sobre las cuales
Ghana moviliza sus finanzas externas. Entre ellas:
• Tratar los asuntos aduaneros o arancelarios y las
exenciones impositivas como parte de los fondos
de contrapartida del gobierno, o los donantes y
acreedores concuerdan en pagar impuestos y
aranceles.
• Ayudar a los gobiernos a simplificar y acelerar
sus propios procedimientos para preparar,
monitorear y seguir la pista de los desembolsos y
adquisiciones, si los donantes y los acreedores
acuerdan en adoptarlos una vez que se han
actualizado y revisado.
• Reducir la complejidad y multiplicidad de los
requisitos contables y de rendición de informes
de los donantes y acreedores, lo que daría
tiempo al gobierno para fortalecer sus sistemas.
• Rendición de informes periódica por donantes y
acreedores y el Gobierno de Ghana, sobre todos
los desembolsos, en especial aquellos que se
efectúan directamente a los proveedores.
• El Gobierno examinará, simplificará y fortalecerá
los procedimientos institucionales de enlace con
los donantes y el monitoreo de proyectos y
desembolsos.
11
EXAMEN DE DFI SUGIERE
MEJORAS PARA LA
FASE II
El programa tuvo también por finalidad comenzar a
descentralizar la ejecución con la participación de las
organizaciones regionales encargadas del fortalecimiento
de las capacidades (especialmente MEFMI y WAIFEM), y
depender de los expertos regionales de los países
mismos para ayudarse mutuamente.
n examen independiente auspiciado por
DFID ha confirmado la satisfactoria
actuación, la sostenibilidad y la eficacia en
función de los costos del programa piloto sobre el
Monitoreo y Análisis de los Flujos de Capital
Privado, y propuso recomendaciones para la Fase
II que debe continuar y mejorar las prácticas
óptimas actuales, e incorpora nuevas medidas.
Dentro de poco se difundirá el informe final a las
partes interesadas. DFI está en proceso de
redactar el borrador de las propuestas para la
Fase II con sus asociadas regionales (BCEAO,
CEMLA, MEFMI y WAIFEM), países participantes y
donantes.
U
El examen fue realizado por un consultor independiente
en coordinación con el personal de DFID, Se basó en
las consultas sostenidas con los interesados, las
organizaciones internacionales y la documentación de
proyectos, y estudios en el sitio mismo del país, en
Uganda y Tanzanía durante abril de 2002.
Objetivos y métodos del Programa
Tal como saben los lectores de este Boletín, el objetivo
del programa ha sido fortalecer la capacidad de ocho
países asociados (Gambia, Ghana, Guyana, Malawi,
Tanzanía, Trinidad y Tobago, Uganda y Zambia) para:
•
•
•
•
12
monitorear sus flujos de capital privado como
medio de mejorar la política económica para la
estabilidad macroeconómica y promoción y
facilitación de la inversión;
forjar vínculos más estrechos con el sector
privado con mejor entendimiento de la motivación
y los factores que influyen sobre los inversores;
mejorar su cumplimiento con los códigos y los
estándares internacionales para la divulgación
de los datos del sector externo; y
conducir análisis la formulación de políticas
más eficaces y promoción de la inversión.
Para lograr estos fines, DFI y sus organizaciones
regionales asociadas ayudaron a establecer Grupos de
Trabajo Nacionales (GTNs) para organizar los proyectos
de los países, formado por funcionarios de alto nivel de
los bancos centrales, oficinas de estadísticas,
organismos de promoción de inversiones y asociaciones
del sector privado. La mayoría de los países
participantes proporcionaron contribuciones financieras
de 10-30% de costos de los proyectos. Tras ello
asistieron a los Grupos de Trabajo mediante una serie de
misiones y talleres para evaluar necesidades, sensibilizar
al sector privado ante la necesidad de suministrar
información y capacitar a los funcionarios que
implementan la recopilación de datos, así como también
proveer una gama amplia de herramientas
metodológicas y apoyo técnico a larga distancia.
Evaluación del examen
El programa se juzgó un gran éxito a que ha cumplido
una necesidad prioritaria clara de los países
participantes, al proporcionar datos más exactos tanto
cuantitativos como cualitativos, para ayudar a las
autoridades normativas y en la promoción de la
inversión. Ha logrado considerable progreso en el
fortalecimiento de la capacidad para mejorar el
monitoreo y el análisis de los flujos del capital privado, y
satisfizo la mayoría de sus objetivos (a excepción de
algunos cuya mira era demasiado optimista). Las
estructuras institucionales utilizadas para el proyecto,
las herramientas técnicas y analíticas y los métodos de
trabajo satisficieron la práctica óptima internacional en
fortalecimiento de las capacidades y la recopilación
estadística y análisis. Los beneficiarios del país
calificaron de excelente (8,5/10) el apoyo recibido del
programa de DFI (capacitación, misiones y apoyo a larga
distancia). Los elementos que recibieron halagos
especiales fueron: la exhaustividad de las evaluaciones
de la demanda llevada a cabo por las misiones de
evaluación, el "aprender haciendo" de los aspectos del
programa de capacitación en el puesto de trabajo, el
intercambio de la práctica óptima y los talleres
internacionales, y creación de productos de información
accesibles y adaptables. La respuesta a la encuesta
(promedio de 74% de las empresas con pasivos en el
exterior y un estimado 88% de los pasivos) fue alta
dentro de los estándares estadísticos internacionales.
No obstante, el examen consideró que los proyectos de
los países debieran haber puesto incluso mayor énfasis
en el establecimiento de un registro confiable de
inversiones, sobre en la sensibilización dirigida al sector
privado, en la elaboración de software (soporte lógico)
(una vez que se constató que era necesario) y en la
integración más completa de las organizaciones
regionales en la implementación.
Asimismo, el programa se consideró muy eficaz en
función de los costos, debido a la estructura de gestión
racionalizada y el pronunciado uso de 20 expertos de
los países en desarrollo, en lugar de consultores
internacionales, quienes recibieron capacitación para
ejecutar talleres y misiones. Las encuestas iniciales de
los inversores para recoger datos han sido caras
constituyen el método más eficaz en el largo plazo,
siempre que los registros de los inversores se tornen
cada vez más fiables, que las empresas respondan más
rápida y exactamente como resultado de la
sensibilización mejor dirigida. El programa necesita
también continuar recomendando mejoras en otros
métodos directos de notificación de datos donde estos
son eficaces en función de los costos.
Aunque es difícil evaluar la sostenibilidad de los
programas en una etapa tan temprana, la medida de
fortalecimiento de las capacidades, la propiedad por el
país y el compromiso financiero, se consideró muy
prometedora. No obstante, los países necesitaban
monitorear y consultar con DFI más periódicamente
sobre el progreso de los proyectos, para acelerar la
implementación, y también se les podría haber dado
mayor control sobre la adjudicación de los recursos a fin
de intensificar sus capacidades de gestión de los
proyectos.
Recomendaciones para la Fase II
Los examinadores vieron una clara necesidad de una
segunda fase, para consolidar los logros institucionales y
técnicos en los ocho países de la Fase I, expandir el
programa a unos pocos más de los muchos países en
África y el Caribe que desean unirse, enfocar en tornar el
análisis en la propugnación de políticas y actividades, y
asegurar sostenibilidad financiera mediante la
descentralización hacia las organizaciones regionales y
los países mismos. Hicieron varias recomendaciones
detalladas para asegurar el éxito de la Fase II:
Mejorar las actividades presentes
• Más detallados Memorándums de
Entendimiento entre DFI/ORs y los países, para
definir las responsabilidades y los métodos de
consulta muy claramente.
• Uso de fuentes alternativas de datos (por ej.
informes bancarios de las casas de cambio) de
manera más completa para complementar las
encuestas de los inversores.
• Actualización y validación de los registros de
inversores, de modo de trasladarse a encuestas
de menor muestreo.
• Simplificación del diseño del cuestionario para
mejorar la tasa de respuestas y reducir los costos
de la encuesta.
• Mejora de la sensibilización y consulta del
sector privado, especialmente en el diseño de los
formularios, mediante la mayor cooperación de las
•
•
•
asociaciones del sector privado y otras encuestas
estadísticas.
Lanzamiento de encuestas a comienzos del
año civil para satisfacer los estándares de
puntualidad del SGDD.
Continuación de la transferencia a los equipos
del país mediante la descentralización de la
organización de talleres y gestión financiera para los
países, y aumento de las contribuciones en la
participación de los costos.
Aceleración de la transferencia a las
organizaciones regionales, integrándolas como
asociadas al mismo nivel en el diseño de la Fase II;
firma clara de Memorándums de Entendimiento con
CEMLA, MEFMI y WAIFEM que definen marcos de
tiempo claros para la transferencia de las funciones
de los proyectos; capacitación de su personal en
todos los aspectos técnicos, administrativos y
financieros de los proyectos; y la organización de
talleres regionales con BEAC y CEMLA.
Nuevas medidas
• Basar el documento de la Fase II en un marco
lógico y detallado de los proyectos para mejorar,
monitorear y evaluar.
• Asistir a los países para intensificar el uso de los
datos recopilados en sus estadísticas oficiales,
mediante cartografía coherente con la balanza de
pagos y las estadísticas contables nacionales, y
capacitación en técnicas de superación, estimación
y pronósticos.
Las sugerencias de DFI para mejorar la Fase II
DFI, sus asociados y los países participantes están en el
proceso de redactar un borrador de propuestas para la
Fase II, que ya incluyen varias otras mejoras:
•
Apoyo intensificado mediante misiones más largas
de seguimiento y evaluación de la demanda.
• Apoyos con más tiempo del personal DFI y las
organizaciones asociadas regionales.
• Propugnación reforzada de las lecciones normativas
ACTUALIZACIÓN DE LA
LABOR REALIZADA POR DFI
urante el tercer trimestre, el Programa
Piloto sobre Flujos de Capital Privado
consolidó las labores de los países,
incorporó conclusiones alcanzadas en el Examen
al diseño de la próxima etapa, y ayudó a seis
países a diseñar propuestas para proyectos,
como parte de la Fase II.
D
1)
Progreso de las labores realizadas por los
países
Gambia auspició un taller junto con DFI y WAIFEM, a
fines de agosto, cuyos resultados serán compartidos
con las partes interesadas del sector privado y público,
así como con la comunidad de donantes (ver artículo
sobre conclusiones alcanzadas). En la actualidad se
está finalizando el informe sobre PCF, que se difundirá
entre las autoridades normativas para su información.
Asimismo, están en el proceso de redactar una
propuesta para entrar en la Fase II a comienzos del
próximo año.
Zambia recibió una tasa de respuesta a su encuesta
que aumentó al 69% (ó el 80% de flujos de capital
privado), debido en parte a la misión de seguimiento
realizada por DFI-MEFMI en julio, pero también gracias
a la buena cooperación del sector privado y un grupo
de trabajo comprometido. En la actualidad, el equipo
realiza labores de edición y procesamiento de datos,
además de apremiar al resto de las empresas que
tienen grandes activos y pasivos pendientes en/sobre
el extranjero. El taller de cierre está proyectado para
noviembre/diciembre, y los resultados se aprovecharán
en la Iniciativa Presidencial de Diversificación de la
Economía, a medida de su disponibilidad.
Trinidad y Tobago ha progresado considerablemente
en el trimestre, alcanzando 50% de nivel de
respuestas. Se ha proyectado una misión de
seguimiento encargada del soporte lógico (software)
para finales de septiembre, con objeto de capacitar
personal en el soporte lógico (software) para análisis de
datos, de DFI. El país está a tiempo para celebrar un
taller de cierre en noviembre/diciembre y para entrar en
la Fase II en el T1 de 2003.
Ghana, tras deliberaciones a alto nivel, en agosto,
para superar los problemas de gestión y coordinación
debidos al giro de personal de cargos de alto nivel,
está ahora finalizando su encuesta, concentrándose en
las empresas mayores, con el fin de conseguir una
muestra representativa. Se ha programado una misión
de seguimiento de DFI/WAIFEM para el último trimestre
de 2002 y un taller de cierre para comienzos de 2003.
Tanzania, Uganda, Guyana y Malawi han terminado
la primera fase, y están en proceso de divulgar sus
informes finales, así como también de finalizar sus
propuestas para la Fase II. Está programado que los
dos primeros países den inicio a proyectos
perfeccionados que abarcarán encuestas exhaustivas
y la presentación de informes no relacionados con las
encuestas, análisis de la responsabilidad empresarial
social, e incluso una relación más estrecha con el
sector privado, durante el último trimestre de 2002.
Guyana y Malawi iniciarán sus actividades a comienzos
de 2003.
Kenya, Lesotho y Mozambique han presentado
solicitudes formales de asistencia (en el caso de
Kenya, una propuesta completa), y recibirá misiones
de evaluación de la demanda durante el último
trimestre de 2002.
2) Metodología y productos de información
DFI está ya elaborando un compendium sobre
herramientas metodológicas. Entre ellas, directrices
más pormenorizadas para mejorar y estimar datos y
conciliarlos con estadísticas más extensas de la
balanza de pagos y las cuentas nacionales; una guía
más detallada para las estrategias de sensibilización
•
•
•
mediante foros regionales en actuales y los talleres
internacionales del programa.
Creación de una nueva metodología para analizar la
sostenibilidad y la volatilidad de los flujos, y la
responsabilidad empresarial social y las cuestiones
de conducción.
Eventos, desde un comienzo, de capacitación para
los capacitadores sobre metodología y soporte
lógico (software).
Un programa piloto de aprendizaje a la distancia par
los países más avanzados para capacitar nuevo
personal.
Se está terminando también la financiación de los
donantes para la Fase II a nivel internacional y local, en
que los países mismos aumentan sus contribuciones
para asegurar la sostenibilidad a largo plazo. DFI espera
con agrado poder trabajar con todas sus organizaciones
asociadas regionales y países participantes durante los
próximos tres años en este programa esencial.
del sector privado, recopilación de datos y
herramientas analíticas para el monitoreo de la
volatilidad y la sostenibilidad del capital privado, y la
responsabilidad empresarial social (CSR en inglés) de
los inversores; y nuevas herramientas exhaustivas para
que los países evalúen sus propios progresos en el
fortalecimiento de la capacidad en procesos de
autoevaluación, que constituirá una importante
herramienta de evaluación para la Fase II del
programa. Asimismo, continúa realzando el soporte
lógico (software) para la entrada y análisis de datos en
Access, en base de la información recibida de Gambia,
Uganda y Zambia, con nuevos atributos de seguridad
y fácil uso.
Las páginas del sitio Web de DFI (www.dri.org.uk)
continúan expandiéndose con calendarios actualizados
de los países, cuadros de estados y listas de contacto
para facilitar la comunicación entre los equipos de los
países. Se dispone ahora del informe del Taller
Internacional y del documento sobre la Deuda Externa
del Sector Privado, así como también hay enlaces a
los sitios Web CSR pertinentes. Como consecuencia,
el número de visitas diarias a las páginas de DFI ha
aumentado a casi 300.
3) Enlace con las asociadas cooperadoras
DFI continúa trabajando estrechamente con las
organizaciones regionales asociadas. WAIFEM
participó en el taller de Gambia y dirigirá una misión
para prestar asistencia al país para finalizar y difundir el
Informe, y participó también en la misión de
seguimiento de Ghana. MEFMI participó en la misión
de seguimiento de Zambia y participará en varias
misiones de evaluación de la demanda y talleres de
apertura en el último trimestre, mediante los
departamentos de macroeconomía y gestión.
4) Programa de trabajo proyectado
Los próximos seis meses marcan el comienzo de tres
años intensivos en los cuales se expandirá el programa
desde 8 a 14 países. Durante este segundo período,
Zambia, Trinidad y Tobago, y Ghana pondrán cierre a
sus proyectos de la Fase I, y Tanzania, Uganda,
Guyana y Malawi iniciarán la Fase II de sus trabajos. El
programa incluirá también tempranamente, un evento
13
de Capacitación para Capacitadores, así como
también un seminario conjunto de CEMLA/DFI para
América Latina, preparativos para lanzar el programa
piloto de aprendizaje a la distancia y publicación de las
conclusiones analíticas y normativas de la Fase I. DFI
participará también en las reuniones del Comité de
Dirección (Acompañamiento) en Yaoundé, con el fin de
maximizar sinergías con las organizaciones regionales
asociadas.
5)
Examen de la Fase Piloto y preparativos
para la Fase II
Tal como se plantea en un artículo separado, un
examen independiente ha sido muy positivo acerca de
la fase piloto y añadió recomendaciones importantes
para la Fase II (ver página 12). DFI, sus donantes y
asociadas regionales están integrando actualmente
estas recomendaciones en una propuesta de la Fase
II, que ha recibido ya promesas de contribuciones de
fondos preliminares.
GRANDES ESPERANZAS
DE INVERSIÓN EN
GAMBIA
ambia cerró la primera fase de su
proyecto para monitorear y analizar
los flujos de capital privado en Banjul
los días 27 y 28 de agosto de 2002. El
Secretario de Estado para Asuntos
Financieros y Económicos, el Alto
Comisionado Británico y el Gerente General
del Banco Central reunieron participantes
del sector privado, personal técnico,
observadores de Zambia, y representantes
de DFI y WAIFEM para compartir
experiencias y deliberar sobre las lecciones,
las conclusiones preliminares y avenidas
futuras. El evento recibió gran número de
participantes y atrajo amplia cobertura de los
medios de comunicación.
identificado los flujos de inversiones de cartera,
aunque estos permanecen reducidos debido a la
ausencia de un mercado de valores:
El equipo obtuvo la tasa más alta de respuesta del
sector privado hasta la fecha en el programa de DFI,
el 93%. La mayoría de los inversores expresaron su
fe en la economía, bien sea con la planificación de
mantener o inclusive de incrementar sus inversiones.
Los datos indican que los flujos de capital privado
son más altos que las estimaciones previas, en
especial para la deuda a corto plazo, los ingresos
reinvertidos son importantes y ya hay flujos de
inversiones de cartera. Las finanzas, el turismo y la
manufactura atraen la mayoría de las inversiones
extranjeras directas (FDI), pero la agricultura es
prioridad para la promoción de inversiones. El bajo
nivel de inversión interna y ahorros sigue siendo una
preocupación normativa fundamental para fines de
investigación coordinada.
La razón principal de la magnitude de estos flujos se
debió a la valuación tan alta del mercado de capital
accionario (equity stock), 50-65% más alto que su
valor en libros. Esto refleja una fuerte actuación de
los varios sectores en los últimos años y
evaluaciones positivas de las perspectivas futuras.
G
El equipo está trabajando para finalizar los análisis y
el informe final para noviembre, con antelación al
lanzamiento de la próxima fase con DFI y WAIFEM
en el primer trimestre de 2003.
Inversión directa extranjera (FDI) y deuda a
corto plazo
El Cuadro a continuación muestra que, los flujos de
FDI son de alrededor del 20% más altos que los
estimados anteriormente, y los flujos de deuda son
más de tres veces más altos que los datos actuales
de la balanza de pagos. Por primera vez se han
14
Afluencias de capital privado netas
en 2000:
Oficial contra datos del censo (Dm)
Resultados Censo
Inversión
Extranjera Neta
127,0
FDI (inv. directa
extranje)
47,7
Inversiones de
Cartera
0,7
Otras Inversiones 78,7
Datos Oficiales
BOP
65,3
40,3
0,0
25,0
El capital social privado (private capital stock) a fines
del 2000 era de alrededor del 20% del PIB, en que
los componentes mayores son: deuda a corto plazo
(50%) y la inversión directa extranjera de
participación en el capital (FDI equity) (30%). La
razón de deuda – capital de 60:40 es alta, debido en
gran parte a la deuda a corto plazo entre las
empresas relacionadas, que reflejan anticipos de
importaciones y exportaciones debido a la naturaleza
de la base comercial de la economía.
Gambia tiene una pesada carga de deuda del sector
privado. Si bien, su saldo es bajo en relación con la
deuda nacional total, su servicio corresponde al 35%
del servicio total, ó 9,3% del PIB. La configuración
anual de los pagos de interés sobre la deuda entre
empresas del sector privado resulta en más del 6%
de crédito.
Los inversores favorecen los empréstitos a corto
plazo en el exterior, de fuentes relacionadas, porque
esto es más barato, menos arriesgado, y con
condiciones de préstamos de gran flexibilidad. Sin
embargo, también podría ser relativamente más fácil
para una empresa matriz retirar su compromiso con
su subsidiara conforme a las mismas condiciones
flexibles, lo que socavaría la supuesta estabilidad de
la inversión extranjera. Ésta es un área fundamental
para mayor monitoreo, proyecciones, investigación y
análisis. Dado que la mayoría de la deuda está
concentrada en las finanzas, comercio mayorista y
minorista, se necesita un análisis focalizado.
Una razón primordial para los empréstitos en el
exterior es el subdesarrollo del sector financiero de
Gambia. Los préstamos bancarios al sector privado
son bajos (14% del PIB) incluso comparado con el
promedio subsahariano, debido a las oportunidades
de mayor beneficio de los altos rendimientos de los
Pagarés del Banco Central y la Tesorería del país, y
las transacciones de divisas. Las entradas que no
devengan interés responden a más del 60% de los
ingresos brutos para los bancos. Esto está
combinado con las percepciones de los bancos en
cuanto a la ausencia de proyectos financiables por
los bancos, y los impedimentos estructurales en el
sistema financiero que incluyen dificultades en la
realización de garantía. Por tanto, los préstamos y
anticipos son habitualmente a corto plazo, igualando
las obligaciones en depósito de los bancos. Cabe
observar, que esto contrasta con la percepción
positiva de los inversores respecto de la
disponibilidad de crédito local para proyectos
mayores (donde el costo es el principal factor
desalentador). La disponibilidad crediticia para
proyectos de menor escala o rurales en un área de
mayor investigación.
Casi todos los flujos están dirigidos a la banca, la
manufactura, el turismo y los sectores mayorista y
minorista. La dominación de los bancos refleja la
reforma del sector financiero, la abertura del
comercio y regímenes cambiarios. El turismo se ha
expandido considerablemente gracias a la reforma
estructural para atraer inversión extranjera, y es la
segunda fuente más importante de divisas. No
obstante, el elemento de alojamiento local, responde
a sólo un tercio de la inversión en turismo, el resto
está dirigido al transporte aéreo y agentes de
turismo, lo que limita los beneficios para Gambia. La
industria manufacturera constituye el mayor
subsector industrial, en contraste con su
relativamente baja contribución al PIB (6% en 2000).
Hay potencial de expansión para servir la subregión,
pero se ve restringido por factores como el
suministro y costo de la electricidad. Entre los
sectores de bajo inversión directa extranjera, está la
agricultura, pese su importancia como generadora
de divisas y empleo. Esto refleja la naturaleza de
riesgo de la inversión a largo plazo, y las políticas de
incentivo del gobierno. Las prioridades identificadas
para análisis más detenido y promoción, incluyen la
manufactura y la agricultura.
Se pagó dos tercios de los ingresos de inversión a
los no residentes. Los bancos respondieron por la
mayor parte de esto, lo que refleja propiedad
extranjera, y de las entradas reinvertidas, que reflejan
rentabilidad. Hay necesidad de mayor análisis de
sostenibilidad en el sector mayorista y minorista, con
remesas de altas utilidades y muy baja reinversión.
La inversión por los gambianos en entidades no
residentes (activo externo) permanece bajo, pese a la
liberación de las cuentas de capital. Sin embargo,
esto esconde las tendencias del sector donde las
instituciones financieras y los hoteles han
aumentado enormemente, mientras que las
empresas mayoristas y minoristas han cesado. Los
activos de deuda son mucho más considerables que
el capital.
Perspectivas de inversión positivas
Los inversores consideran extremadamente positivas
las perspectivas de Gambia: 44% proyectan
incrementar sus inversiones, y 54% mantenerlas al
nivel actual. Las áreas principales a beneficiarse
abarcan el comercio, diversificación por la región,
capital humano y tecnología.
La liberalización económica ha rendido resultados
positivos, facilitado por el acceso al crédito interno.
Sin embargo, las expectativas de inflación, tasas de
interés y tipos de cambio son negativas, incluso
cuando la inflación ha sido de un sólo dígito y
permanecida estable en los últimos años. Las tasas
de interés persistentemente altas y otras limitaciones
del sistema financiero han pasado a considerarse
PREGUNTAS
TÉCNICAS
¿Están recibiendo los países el alivio
prometido en el marco de la Iniciativa HIPC?
El cuadro a continuación muestra que en diez de los 26
países HIPC que han alcanzado sus Puntos de Decisión,
el 90% o más de sus acreedores han acordado proveer
alivio de deuda. Para once países, la participación de los
acreedores es de más del 80%, con sólo dos países,
Níger y Senegal, que tienen menos del 80% de
participación de los acreedores.
No obstante, una cosa es que los acreedores aseguren
su participación y otra es la entrega concreta del alivio.
Esto atañe en particular a los acreedores bilaterales del
Club de París, donde la lista de acreedores que aún no
acuerdan la provisión de alivio, puede ser bastante larga,
como en el caso de Chad, Mozambique, Nicaragua,
Tanzania y Uganda. Muchos de los acreedores que no
son miembros del Club de París, o bien no responden a
las solicitudes de los deudores para negociar el alivio o
no están dispuestos a participar de ninguna manera (por
obstáculos a la inversión. La incertidumbre en cuanto
a los tipos de cambio y tasas de interés significa que
los inversores encuentran difícil planificar.
Las opiniones sobre los incentivos de inversión son
mixtas. Pese a la apertura económica, la mayoría
identificó que los factores internos más que los
internacionales tendrían un impacto mucho más
positivo. La mayoría marcó la estabilidad en el sector
financiero, el entorno político interno y comercial
local, como impacto positivo o neutral en la
inversión.
La mayoría de los inversores no tenían problemas
con los organismos gubernamentales, los que
clasificaron de relativamente eficientes, y no hicieron
mucho hincapié en el impacto de la corrupción, la
seguridad, el crimen y contrabando.
Las mejoras de la Infraestructura han repercutido
positivamente en las telecomunicaciones, la banca,
puertos marítimos, aeropuertos, aduanas, y
suministro de agua. Las percepciones sobre los
costos de la telecomunicación y el agua, eran
mixtas. Pero, hay mucho por mejorar en eficiencia y
el costo de la electricidad, los servicios de correo y
municipales. El suministro de electricidad es una de
las prioridades más urgentes de infraestructura, con
precios no competitivos en relación con los países
vecinos.
Las percepciones sobre el mercado laboral fueron
favorables, pero la productividad y la disponibilidad
de buenos gestores y la dificultad para obtener visas,
se consideraron factores negativos que merecían
examen y análisis adicionales por las autoridades
normativas.
Sorprendentemente, a pesar de los indicadores de
salud deficientes, los inversores no clasificaron como
ej. Iraq y Libia que no son miembros de las IBWs).
Algunos de los acreedores multilaterales menores, de
destacar BCEAO, ECOWAS, FSED y BIsD, no se han
comprometido aún a proveer alivio de la deuda.
Desviarse de curso con el FMI o no poder concertar
nuevos acuerdos DELP, ha resultado en que el alivio
provisorio del FMI se suspenda en el caso de GuineaBissau, Guyana, Malawi y Nicaragua, aunque esto no ha
afectado el alivio provisional de otros acreedores
multilaterales como AIF, BAfD y BID.
En las condiciones del alivio provisto por el Club de París,
la mayoría pero no todos los países reciben Condiciones
de Colonia. Gambia, Nicaragua y Santo Tomé y Príncipe
no están recibiendo alivio provisional. Si bien el Club de
París ha acordado en principio proveer alivio a Gambia,
no se ha alcanzado ningún acuerdo, en parte debido a
que el Club de París considera que las cantidades son
relativamente pequeñas. El alivio del Club de París, en las
Condiciones de Colonia, para Nicaragua y Santo Tomé
se acordará una vez que ambos países hayan firmado un
nuevo acuerdo con el Fondo.
El impacto de la falta de alivio por parte de los
acreedores bilaterales no miembros del Club de París, es
más notorio en Gambia, Mauritania, Nicaragua, Níger,
negativos los factores ambientales y sanitarios. Esto
condujo a que las autoridades normativas pusieran
más énfasis en la educación del sector privado que
sobre el impacto negativo de estos factores.
Lecciones de implementación y otras medidas
La alta tasa de respuesta por parte del sector
privado ha reflejado fuerte dirección y coordinación
entre las instituciones participantes, llevados a cabo
por el Banco Central, el Departamento Central de
Estadísticas, y la Junta Directiva de Promoción de
Inversiones y Zona Libre de Gambia. El mandato
legal para que el sector privado participara y
cumpliera con las entrevistas fue altamente eficaz
cuando recibió publicidad. La coordinación
institucional funcionó bien en la mayoría de las
etapas, pero hay espacio para mejorar la
coordinación sobre todo entre los niveles superiores
y técnicos (y con el sector privado). En el futuro, para
asegurar la sostenibilidad y la formulación de
políticas coordinadas, el equipo está dedicado a
incrementar su participación financiera y el nivel de
empleados, y así como el tiempo dedicado al
programa de trabajo de los organismos
gubernamentales, mediante un memorándum de
entendimiento. Algunos órganos privados y públicos
como el Ministerio de Comercio, y la Cámara de
Comercio e Industria tendrán participación mucho
más intensa.
La calidad de los datos se ha aproximado mucho
más a lo que es requerida por los estándares o
normas internacionales, aunque necesita examinarse
y finalizarse antes de publicarse en un informe final.
El equipo está examinando también las prácticas de
recopilación de datos por los bancos y casas de
cambio, y comenzará a captar la deuda externa del
sector privado sobre la base de préstamos por
préstamo en la Fase II, cuyo inicio se proyecta en el
primer semestre de 2003.
Santo Tomé y Príncipe y Tanzania, donde estos
acreedores correspondían al 20%-40% de la deuda preHIPC. Para Nicaragua y Tanzania la falta de entrega de
este alivio los hará insostenibles con la relación
VP/exportaciones muy por encima del umbral de 150%.
Las acciones judiciales por los acreedores comerciales
que buscan el reembolso total de la deuda es otra
cuestión que tienen que enfrentar algunos países HIPC.
Hasta la fecha, doce países HIPC están enfrentando
acciones judiciales o las han perdido. Y se estima que
estos juicios han alcanzado hasta ahora un costo a los
países HIPC de más de $400 millones de dólares, 20%
más del valor nominal de la deuda, con cerca de otros
$200 millones de deuda aún en espera de juicio en
juzgados.
Por último, si estos montos parecen reducidos, son
importantes para la sostenibilidad futura de la deuda de
los países HIPC. En general, los países HIPC mismos
estiman que, por lo menos, 12 de ellos tendrán deudas
insostenibles después del Punto de Culminación, a
menos que la participación de los acreedores mejore
considerablemente – incluyendo tres de los primeros
cuatro países que alcanzan el Punto de Culminación
(Mozambique, Tanzania y Uganda).
15
ESTADO DEL ALIVIO DE DEUDA HIPC
Acreedores no-Club
de París aún sin
proveer alivio
Pleitos por acreedores
comerciales o no-Club
de París
País HIPC
% participación
acreedores
Acreedores
multilaterales
Condiciones Club de
París
Benin
85%
Alivio provisional provisto
Flujo Colonia
Congo RD, Libia, Kuwait, Nigeria,
Corea N
Bolivia
95%
Alivio PdeC
Stock Colonia
China, Taiwán,
(Brasil pendiente)
Burkina Faso
88%
Camerún
98%
Sin acuerdo con Ecowas, BIsD
provee <50% alivio.
Alivio provisional provisto
Stock Colonia. Asegura
búsqueda suplemento PdeC.
Flujo Colonia
Algeria, China, Costa de Marfil,
Libia, Arabia Saudita, Taiwán
China, Kuwait, Arabia Saudita
Chad
93%
Alivio provisional provisto
Flujo Colonia
Camerún, China, Costa de Marfil,
Israel, Kuwait, Arabia Saudita,
Senegal, Taiwán, Togo
Etiopía
91%
Alivio provisional provisto
Suplemento condiciones Nápoles
na
Gambia
81%
Alivio provisional provisto
No ha alivio provisional
China, Kuwait, Taiwán
Ghana
89%
Alivio provisional provisto
Flujo Colonia
China, India, Kuwait, Corea,
Arabia Saudita
Guinea
85%
Alivio provisional provisto
Flujo Colonia
Iraq, Kuwait, Libia, Rumania,
Arabia Saudita, Tailandia
Guinea-Bissau
81%
Fuera de curso, FMI alivio
provisional suspendido 2002
Flujo Colonia
Angola, Algeria, Kuwait, Libia,
Pakistán, Arabia Saudita, Taiwán,
EAU
Guyana
91%
Sin alivio provisional FMI 2002
dependiente de SCLP
Condiciones Lyon según HIPC I
China, India, Kuwait, Libia, Corea
N, EAU, Venezuela,
Yugoslavia
Un acreedor enjuicia
Honduras
93%
BM y BID alivio provisional fin
julio 2002 (1/3 total alivio)
Flujo Colonia
Costa Rica, México, Venezuela
Un acreedor enjuicia
Madacasgar
91%
Alivio provisional provisto
Flujo Colonia
Algeria, Angola, China, Iraq,
Kuwait, Libia, Arabia Saudita,
EAU
Un acreedor enjuicia
Malawi
na
Fuera de curso, FMI alivio
provisional 2002 dependiente
SCLP
Condiciones Colonia,
donanciones Japón compra
importaciones
Taiwán
Mali
88%
No hay acuerdo con BCEAO,
ECOWAS, FSED
Flujo Colonia
Algeria, China, Costa de Marfil,
Iraq, Kuwait, Libia, Arabia
Saudita, EAU
Mauritania
80%
Alivio PdeC
Stock Colonia
Abu Dhabi, Algeria, China, Iraq,
Kuwait, Libia,
Arabia Saudita
Mozambique
88%
Alivio PdeC
Stock Colonia
Angola, Algeria, Bulgaria,
Hungría, India, Iraq, Kuwait,
Libia, Corea N, Polonia,
Rumania
Posible recompra AIF por deuda
pendiente
Nicaragua
86%
Fuera de curso, FMI alivio
provisional suspendido
Sin alivio provisional
Algeria, China, Hungría, India,
Iraq, Libia, México, Corea N,
Perú, Polonia, Taiwán, Venezuela,
Yugoeslavia
Acreedores enjuician y ganan
Níger
76%
No hay acuerdo con Conseil de
l'Entente, ECOWAS
Flujo Colonia
Algeria, China, Iraq, Libia, Arabia
Saudita , EAU
2 acreedores enjuician y ganan
Rwanda
95%
Alivio provisional provisto
Flujo Colonia
Abu Dhabi, China, Kuwait, Libia,
Arabia Saudita
SantoTomé y Príncipe
85%
Fuera de curso, pero sin deuda
FMI
Sin alivio provisional
Algeria, Angola, Cabo Verde,
China
Senegal
79%
No hay acuerdo con BCEAO,
ECOWAS, BIsD
Flujo Colonia
Algeria, China, Iraq, Kuwait,
Omán, Arabia Saudita, EAU
Sierra Leona
84%
Alivio provisional provisto
Flujo Colonia
China, Kuwait
5 acreedores enjuician
Tanzanía
90%
Alivio PdeC
Stock Colonia
Algeria, Angola, Bulgari, China,
Rep checa, Egipto, Hungría,
India, Irán, Iraq, Korea, Kuwait,
Libia, Polonia, Rumania, Arabia
Saudita, Yugoeslavia, Zambia,
Zimbabwe
Deficiente respuesta a recompra
AIF
Uganda
96%
No hay acuerdo con Banco de
Desarrollo de África Oriental,
OPEC, PTA Bank, Shelter Afrique
Stock Colonia
Burundi, India, Iraq, Libia,
Nigeria, Corea N, Pakistán, Corea
S, EAU
4 acreedores enjuician y ganan.
Crédito (claim) suspendido
Burundi.
Zambia
97%
Alivio provisional provisto
Flujo Colonia, al saldar algunos
atrasos
Bulgaria, China, India, Iraq,
Rumania, Arabia Saudita
Resuelto a favor del acreedor
Resuelto a favor de acreedor
Operación recompra AIF, pleito 2
acreedores 1 ganó
acreedores enjuician
Samsung participación por ver
Acreedor retira el juicio
PdeD = Punto de Decisión, PdeC= Punto de Culminación, DP = Documento preliminar • Situación Legal, antes de HIPC y alivio tradicional, excepto para Etiopía (% de stock nominal) y Chad,
• Guyana y Malí (% stock después de alivio provisional) • na = no hay inofrmación o no aplica • Fuentes: IBW y DRI
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16
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