Las Leyes de Promoción industrial, sus resultados y su vigencia Ing. Carlos E Lacerca La promoción económica ha sido un instrumento legal utilizada por los Gobiernos de los Países Desarrollados para promover e incentivar la actividad económica. En nuestra Historia, las Aduanas eran el gran instrumento del desarrollo. Y la independencia Argentina, comienza con la denuncia del monopolio Español de una manera parecida a la que había comenzado la Revolución Americana. La Aduana creada por los españoles instituía el privilegio del monopolio. Con la Independencia comienza el gran debate de los límites del poder de las Aduanas y de la capacidad del Estado democrático de intervenir en la ecuación económica. Algo que los que detentaban el Poder económico denunciaban como contrario al régimen democrático de la mano de algunas teorías de Adam Smith, nunca aplicadas, pero que creaban el andamiaje académico para las fuerzas que actuaban cerca del Poder, creando privilegios sectoriales La teoría de la promoción económica nacional quedo relegada, de hecho, por el poder central ejercido por Buenos Aires quien a través de la Aduana vuelve a recrear al monopolio, relegando la capacidad creativa de las economías provinciales. El Puerto concentra poder ya que como camino obligado del comercio marítimo, comienza a desarrollar los instrumentos que forman parte de dicha economía, los bancos, las compañías de seguros y las Compañías Navieras Durante los años de la Reorganización Nacional resurge el tema en el entramado de las luchas del Poder. Es Alberdi quien en un detallado análisis propone los límites políticos y jurídicos a las Aduanas, con lo cual pretende fijar una politica de desarrollo económico asociada a un orden jurídico librepensador y libre cambista. La idea de una potencia atlántica basada en la inmigración calificada y las riquezas de la tierra. Lo que podríamos llamar el liberalismo. Sarmiento que había vivido la experiencia del desarrollo industrial americano como consecuencia de las políticas proteccionistas y promotoras de Hamilton, le da a la Aduana poderes para intervenir en el Comercio interior. Pero Alberdi y Sarmiento eran unitarios y no valorizaron los aspectos integradores de las economías regionales, creando un sistema que favoreció al Puerto en detrimento de la actividad económica del interior. Y a contramano de la Historia. El desarrollo Argentino comienza con el comercio del Alto Perú y las Provincias del Norte, incluyendo Paraguay. Recordemos que en la guerra de la Triple Alianza los paraguayos habían llegado a dominar la tecnología de la fundición de acero y habían llegado a producir cañones. Los jesuitas antes de su expulsión habían también llegado a modelar metales, producir textiles y fabricar instrumentos musicales sofisticados. Era la cultura económica que desde la Córdoba jesuítica se proyectaba al Alto Perú. En la era de la “Razón” todas las políticas económicas se asentaban en legislación, la cual generalmente era barrida por el imperio de la circunstancia. Pero ha sido una constante Argentina, pocas veces percibidas por los historiadores, la intervención del Poder político en la ecuación económica. 1 Desde los 80 el País crecía rápidamente. Con el Roquismo se vivía la “modernidad” de la época. El trazado de los ferrocarriles, los puertos, la apropiación de la tierra y la feracidad de la pampa húmeda, configuraban la ecuación del crecimiento. Es un hito la carta que Ataliva Roca le escribe a su hermano Julio, en el año 1874, anunciándoles el arribo a Bs. As del primer barco refrigerado, con lo cual se inicia la era de la prospera ganadería y se extiende el área productiva. Argentina vivía en el nivel de las modernas tecnologías de la época y a través de la creciente exportación se transforma en importante actor en el comercio internacional. En ambas direcciones. También el original concepto de la “globalización” porque nuestra metrópoli comenzaba en Londres, Paris y llegaba a Buenos Aires. Parecía que la Aduana y el sistema bancario internacional eran las llaves de la prosperidad. En EE.UU. un inteligente sistema proteccionista iba creando las bases del desarrollo económico y social, con una importante participación de la industria de alto nivel tecnológico. El éxito económico y político de sus sistema se expresaba con la frase “american way of life”, que además de la Democracia enfatizaba el éxito económico. En la postrimerías de los 90, en medio de una crisis económica producida por factores exógenos, el Presidente Pellegrini introduce nuevos contenidos a las leyes y contratos suscriptos con Gran Bretaña y modifica, vía ejecutiva, el tema de las tarifas ferroviarias que afectaban la competitividad de nuestra producción agraria. La Ley de mayor trascendencia a comienzos del siglo 20 fue la de la creación de YPF, impulsada por el Presidente Irigoyen. Otra Ley importante es la creación de Fabricaciones Militares, que fue una avanzada tecnológica y pionera en el desarrollo de industrias de base. En el año 37 se crea el Banco Central, a semejanza de la Reserva Federal de USA. En la década del 30, como consecuencia de la crisis, se habían revisado muchas ideas sostenidas por el establishment, y apoyadas por las academias, las cuales limitaban la intervención del Estado en la economía. El New Deal del Presidente Roosevelt, en el programa de los cien días, interviene directamente en la economía creando la reserva Federal y el seguro de los depósitos, entre otras medidas revolucionarias. Durante el periodo de la segunda guerra, Argentina lo mismo que Suecia, se encuentran en la situación privilegiada de proveer de elementos esenciales a los dos bandos en conflicto a altos precios. Con lo cual pueden atesorar importantes reservas monetarias. Pero Argentina queda asilada del abastecimiento de bienes de capital y de productos industrializados que normalmente constituían al comercio con Europa. La guerra hace que desapareciera la oferta de bienes producidos en los países históricamente proveedores y también la competencia, lo cual hace que se desarrolle un vertiginoso crecimiento de la industria liviana nacional. La nueva industria significa la movilidad de las fuerzas de la producción hacia las metrópolis, fundamentalmente Bs. As y su conurbano. Al finalizar la guerra es necesario atender la realidad demográfica y se crean las políticas de sustitución de importaciones, por la necesidad de mantener a cualquier precio las fuentes de trabajo. Peron crea leyes para regular, a través del mercado de cambios, la importación subsidiada de materias primas esenciales gravando como compensación la importación de artículos terminados, aun los que no se producían en el País o se producían de baja calidad. Hay en el periodo una ley de emergencia, que como ocurre a menudo se transforma en permanente, la creación del IAPI (Instituto Argentino de Promoción del Intercambio) para administrar los 2 escasos recursos de materias primas esenciales que ofrecía el mercado internacional fuertemente demandado por el Plan Marshal y por los “milagros” alemanes y japoneses. Las nacionalizaciones de empresas públicas, agotan las reservas de divisas. En las postrimerías de su Gobierno, Peron requiere la participación de capitales extranjeros en distintas áreas. Solamente recibe respuestas positivas en el área petróleo. En la inmediata posguerra las nuevas tecnologías agrarias con el uso de los nuevos fertilizantes sintéticos y los insecticidas produjeron la “revolución verde” y se produjo un aumento de la producción mundial, lo cual deprimió los precios y se inicia el largo periodo de “deterioro de los términos del intercambio”. Es decir ya no somos una Nación naturalmente rica por la bendición de la naturaleza. Ni siquiera tenemos una economía estable. Pero simultáneamente, empieza a incidir en la ecuación económica, la incertidumbre política. Se inicia una sostenida fuga de capitales nacionales hacia paraísos financieros. Las dificultades económicas del modelo de Peron alimentan un clima de subversión que acentúa aun más los factores naturalmente adversos del mercado mundial. La huida de capitales de riesgo será la sombra que se proyecta por muchos años El Gobierno de facto que sucede a Peron pretende volver al País liberal de los años 20 abriendo la importación indiscriminadamente. Lo que ocasionó inmediato déficit de divisas. Y el déficit del sector externo es un serio condicionante para la actividad económica y sobre todo para el mantenimiento de la industria liviana existente altamente dependiente de insumos importados. La llegada de Frondizi al poder significa un retorno a la idea “desarrollista” de incentivar los factores de desarrollo basados en la capacidad creadora de la industria nacional. Pero Frondizi conoce el condicionante que significa la dependencia de materias primas básicas que eran importadas y basa su plan de desarrollo en el apoyo a las industrias de base, o industrias “pesadas”. Petróleo, siderurgia, celulosa, química pesada y petroquímica. En esencia la idea básica del Peronismo. Pero ese vínculo programático no supera otros problemas de ordenamiento político. Frondizi encuentra un difícil panorama económico. Después de los históricos acuerdos con el Presidente Kennedy, la “Alianza para el Progreso”, saca varios decretos de promoción económica basados fundamentalmente en desgravaciones fiscales de diferente naturaleza para atraer capitales extranjeros. La promoción basada en incentivos fiscales, genera una consecuencia inesperada, la evasión impositiva, un mal casi endémico en aquellos años donde el sistema de recaudación estaba poco desarrollado y mal instrumentado. El déficit fiscal impedían presupuestos públicos equilibrados. Y el sostenido déficit se compensaba con inflación. El desequilibrio inflacionario era un impedimento para las inversiones de riesgo industrial orientadas al mercado interno. Frondizi logro inversiones en áreas petroleras cuyo mercado se regia por el mercado internacional La llegada al poder de Illia significo un avance en lo económico. La posibilidad de gobiernos previsibles y la intención de levantar la proscripción del Peronismo, permitían vislumbrar un porvenir de estabilidad, imprescindible para toda política de inversión. La base económica de producción nacional, aunque con dificultades, sobrevivía desde los tiempos de Peron y había crecido durante el gobierno desarrollista de Frondizi. Una administración ordenada e inteligente de los instrumentos de promoción permitió en poco 3 tiempo mejorar los indicadores económicos. Se produjo algún módico retorno de capitales nacionales. El derrocamiento de Illia, al romper la credibilidad en la estructura de poder y arrojar al País a la incertidumbre de políticas económicas aventureras e irracionales, retrae casi totalmente la inversión productiva y presagia dificultades con el sector del trabajo. Los militares llegan sin un plan económico coherente. Los parches al sistema son ininteligibles aun para los sectores económicos a lo cuales se pretendía favorecer. Ante la evidente paralización de la economía intentan los planes de promoción directa. Empezando con el Operativo Tucumán. Apresurado, muy impreciso en la estructura jurídica, donde no aparecían claras las responsabilidades de los inversores. Demandó grandes erogaciones impositivas por parte del Estado y dio muy pobres resultados. También se intenta algo con la Patagonia a través de las ventajas impositivas para la región al Sur del paralelo 42. Todos estos regimenes fallidos ocasionaron miles de litigios que enriquecieron a algunos. El fracaso de los regimenes de promoción intentados por los militares llevó la economía a un virtual estancamiento y una creciente reacción del movimiento obrero. Finalmente los militares deben ceder el Poder y se inicia un nuevo intento de reconstruir los fundamentos de la economía de inversión y desarrollo. Y este es el periodo que necesitamos analizar en profundidad por cuanto sus efectos aun se sienten, y no se a hecho un análisis de causa-efecto del instrumento promocional en el cual el Estado a invertido sumas enormes, muy difícil de cuantificar. Si, podemos hacer un análisis comparativo. En la región del Mercosur, Argentina es el País que produjo mayor cantidad de leyes de promoción, nacionales y regionales, y tuvo un desarrollo mucho más lento que nuestros vecinos Brasil, Chile y Uruguay. En la posguerra Argentina era el País mas desarrollado de Sud América y con un gran potencial, dado por su infraestructura, avance tecnológico y desarrollada clase empresarial y laboral. Sostenido por un rico territorio con poca poblacion y alto grado de alfabetización Leyes de promoción. Las leyes de promoción que conocemos aquí y en otro Países del Mundo se han dirigido a dos posibles objetivos. Promoción regional para incentivar la actividad económica en zonas deprimidas o de frontera. Es el caso de la Ley 19640 de promoción de Tierra del Fuego o la “Ley de la Reparación Histórica” que abarca las provincias de San Luis, San Juan, La Rioja y Catamarca. Estas leyes tienen antecedentes en el Sur de Italia, EE.UU., Canadá y Francia. En esos Países las erogaciones fiscales han sido muy altas si se las mide en relación a los puestos de trabajo promovidos u otros indicadores económicos. Hoy prácticamente se ha admitido el fracaso del los sistemas de promoción regional Hay un componente específico en el planeamiento económico de las empresas que es la “ubicación de la planta”, la cual tiene una incidencia muy importante en la estructura de costos y en la competitividad. Cuando por razones políticas no se atiene a la lógica de la 4 ubicación de planta alguien paga la caída en la productividad. Accesoriamente, los incentivos basados en diferimientos fiscales son de control muy complejo y a menudo ha sido el camino para la evasión. Cuando se conceden diferimientos por regiones, se afecta la libre competencia con empresas existentes y las empresas afectadas, lamentablemente, han buscado la alternativa de la evasión fiscal. Las leyes de promoción han sido un factor importante de indisciplina fiscal. Además las promociones regionales han generado litigios interminables con las zonas circundantes porque el privilegio económico desplaza puestos de trabajo hacia las zonas favorecidas. Cuando se favorecen zonas por razones políticas, no se atienden los factores que definen la “ubicación de planta”, como ser: la existencia en el lugar de materias primas, o la existencia del mercado consumidor o la concurrencia de capital tecnológico altamente calificado, y terminan por ser usinas de ensamblaje con muy podo valor agregado regional. Pero la ley que sin duda tuvo mayor influencia en el comportamiento económico industrial, cuyos efectos hoy vivimos, son la 20560 y la 21608. En el año 1975 y ante la crisis económica originada en la falta de crecimiento económico, y la poca predisposición del capital de riesgo privado a la inversión productiva, el Gobierno y la oposición comenzaron a trabajar en labor parlamentaria en una ley que incluyera todos los supuestos de las leyes anteriores y que abarcara todo el territorio Nacional. Y de un trabajo muy elaborado surgió la ley 20560, la cual pretendía favorecer fundamentalmente a los capitales nacionales. La posterior ley 21 608, sancionada en el gobierno de facto, con una estructura similar, extendía los beneficios a las empresas extranjeras, concordante con la filosofía de los ministros “liberales”. Ambas leyes se aplicaron masivamente Los objetivos aparecían plausibles: Promover preferentemente la creación de nuevas empresas que no compitieran con las existentes. Propender a la formación de capitales de inversión nacionales en una asociación Gobierno-empresa Ayudar al desarrollo de zonas pobres o deprimidas Descentralizar la autoridad de aplicación hacia las regiones que se designaran Era un proyecto ambicioso que resumía en la Ley todos los objetivos de la promoción, y fue aprobada por unanimidad de Justicialistas y Radicales La autoridad de aplicación era la Secretaria de Industria y Comercio, la cual asumía la responsabilidad de aprobar innumerables proyectos, para lo cual debería haber contado con una estructura burocrática, altamente calificada. La sola necesidad de contar con una burocracia calificada para evaluar proyectos específicos, era un proyecto en si. Los instrumentos de financiamiento a utilizarse eran: 5 créditos del banco Industrial, diferimientos impositivos, ventajas aduaneras y privilegios tarifarios, asociados y con la concurrencia de capital privado de inversión. Estos instrumentos no existen actualmente, pero subsisten condiciones de muy baja inversión en proyectos de desarrollo, por lo cual necesariamente se volverá a pensar en instrumentos legales que apoyen el desarrollo económico Debe inducir a nuestro análisis un hecho contundente. Hemos asistido a casi cuatro décadas de políticas de promoción y el panorama industrial es preocupante. La industria que nosotros conocimos y a cuyo desarrollo asistimos ha sufrido profundas transformaciones. La privatización de las Empresas Publicas fue seguida por un proceso menos público, poco conocido en los ambientes donde se discute la “economía”, que fue la desnacionalización de las grandes empresas privadas. Los capitales nacionales, que desde los principios del siglo 20 crearon las empresas mas avanzadas del continente, fueron reemplazados por capitales de inversión extranjeros y en consecuencia se desnacionalizó también la conducción técnica y empresaria. Las empresas desnacionalizadas eran conducidas en su totalidad, técnica y empresarialmente, por ingenieros graduados en nuestras Universidades Publicas con postgrados en Universidades extranjeras. Los capitales que vinieron a reemplazar la inversión nacional no innovaron en el planeamiento estratégico, simplemente aprovecharon las circunstancia desfavorable para los empresarios y trabajadores Argentinos Recordemos algunas de las Industrias que conocimos, hoy desnacionalizadas Línea blanca. Heladeras, lavarropas, artículos del hogar Aire acondicionado familiar e industrial Celulosa y papel con patentes internacionales actualmente en uso, generadas en el País. Petroquímica y química pesada. Petroquímica Bahía Blanca Cemento. La mayor parte de la industria vitivinícola La industria del envasamiento 6 Siderurgia pesada, con excepción de Pescarmona y Techint Industria de la alimentación. Industria textil integrada con tecnología moderna. (Fabrica Argentina de Alpargatas, Grafa, Manufactura Algodonera). Subsisten pequeñas industrias de terminación con equipos antiguos. Fabricas de pinturas Fabricas de cerveza Alimentos balanceados Prácticamente ha desaparecido la industria de base, de capital técnico y financiero nacional Desapareció el grupo económico que surgió a principio del siglo 20 con Fabril Financiera y que dio origen a un enorme complejo industrial que además de celulosa y papel tuvo presencia en industria textil, química, petroquímica, y metalmecánica Conclusión: En la región, Argentina es el País que ha utilizado leyes de promoción por prolongados periodos asignándole importantes recursos federales Es de interés del país conocer los resultados de tantos años de promoción. Conocer la vigencia y validez de los regimenes actualmente existentes y la capacidad jurídica de las Provincias de implementar leyes que, como ha ocurrido, se financian con fondos provenientes de la coparticipación federal. Es de gran interés también, analizar la legislación comparada con otros Países que han tenido experiencias exitosas como EE.UU. que a través de la Small Business Administration creo un sistema de desarrollo y apoyo de Pymes que con cincuenta años de vigencia ha protegido y desarrollado vastos sectores de la industria Americana. El apoyo a las Pymes no se puede canalizar a través de instrumentos discrecionales del Gobierno Federal. Realizado la inclusión en el sistema de ayudas Pymes, dentro de los rubros de “interés nacional”, los apoyos deben ser automáticos e indiscriminados. Cuando se aborde el problema político del desarrollo económico, recordemos que después de la Leyes de Coparticipación Federal, la Promoción Económica es el mayor asignador de Fondos Federales, sin control provincial y con incidencia en el desarrollo de regiones. Buenos Aires, julio de 2011 7