Revista Pensamiento Americano ISSN: 2027-2448 Vol 2 No. 3. Junio – Diciembre 2009 ( Pág 63-72 ) Las políticas públicas, la agenda institucional y efectos en la administración pública Lucy Patricia Villanueva Reyes * Resumen: El presente trabajo pretende demostrar la importancia que tienen las Políticas Públicas y la Agenda Institucional para un administrador público; en cierta medida, de ellas dependen el cumplimiento de su plan de desarrollo y la satisfacción que los gobernados tengan con su gobernante, por tanto, todo gobernante debe tener la agenda como un instrumento de navegación. Palabras Claves: Políticas públicas. Agenda institucional, plan de desarrollo, Actores Sociales. Abstract: The present work intents to demostrate the importante that public policies have, and the institucional agenda for the public administrador, in certain measure of them depends the fulfilment of their development plan and the satisfaction that the governed have with their ruler, because of that ; therefore, every ruler must have the agenda as an instrument of navigation. Key words: Public Policies, Institucional Agenda, Development Plan, Social Actors. This paper aims to demonstrate the importance of Public Policy and Institutional Agenda for a public administrator, to some extent, depend on them fulfilling its development plan and the satisfaction that the governed have with your ruler, therefore, all ruler should have the calendar as a navigation tool. Keywords: Public Policy. Agenda institutional development plan, Social Actors. Introducción realidad, por tanto, conviene recordar a los tratadistas más connotados sobre el tema como: L a palabra política suele tener varias acepciones, la más conocida es la expresión inglesa “politics” con la cual se define la práctica de la competencia política, especialmente cuando se trata de los partidos y a través de las estrategias desarrolladas por los políticos profesionales tradicionales, mediante la actividad dirigida a la conquista, ejercicio y mantenimiento del poder, o como también se suele definir el “arte de hacer posible lo imposible”. Otra acepción es “policy o policies” con significado de directriz o curso definido de acción, deliberadamente adoptado y perseguido para conseguir un determinado objetivo. Tomás de Aquino (Gobierno de los Príncipes, Cap. XXIII), dice que política viene de polis y significa “multitud de hombres ligados por el vínculo de la sociedad, y que buscan la felicidad a través de la virtud”. Francisco de Victoria (Reflexiones sobre el gobierno civil), distingue cuatro causas de la política: 1. Causa material: multitud de hombres. 2. Causa formal: Sociedad. 3. Causa eficiente: naturaleza humana (virtud). 4. Causa Final: felicidad. Rousseau asegura que es la “respuesta global a las necesidades del hombre”. David Easton la define como la “asignación autoritaria de valores en la sociedad”. Existe en nuestro medio el grave problema que Como se puede observar la utilización de los térel idioma castellano no dispone de términos di- minos para hablar de “política” implica cierta ferentes para expresar, por lo menos, una u otra rigidez y falta de expresividad, lo cual origina, * Especialista en Gestión Pública. Administradora de Empresas. Experta en visitas médicas. 63 Lucy Patricia Villanueva Reyes entre otras cosas, confusión y queda para uso exclusivo de la academia. Para el caso de este ensayo se hará referencia al vocablo “policy”, utilizando el término “política” como el camino para llegar a diseñar objetivos que previamente se han trazado los gobernantes, por tanto, como no se trata de una sola política, utilizaremos la acepción plural “las políticas” o “policies. tentes se han denominado “perspectivas de las políticas públicas” y se encuentran íntimamente ligados a las teorías del Estado, con las Ciencias Políticas y con la Administración. El aporte más significativo de la perspectiva de las políticas públicas es el de contribuir a una nueva dimensión del análisis que tradicionalmente, con intención o si ella, ha sido olvidada por todos los tratadistas de las teorías del Estado. Siendo así se puede hablar entonces de: Política (s) empresarial (es), política (s) organizacional (es), política (s) ambiental (es), política (s) institucional (es). Estos son, entre otros, algunos términos de común utilización en las empresas privadas. Por tanto, si esta connotación o curso de acción la utilizamos en el ejercicio de las acciones que se desarrollan en dependencias ministeriales, instituciones, organismos u oficinas gubernamentales, se debe hablar entonces de “política (s) pública (s)”, y su estudio debe ser asumido principalmente por las Ciencias Políticas y la Administración Pública. Hacer análisis de las políticas públicas es mirar al estado en accionar, al Estado Ejecutor de cosas. Sin embargo, es pertinente aclarar que las teorías sobre el análisis de las políticas públicas se encuentran en construcción, apenas si se entrevé su camino demarcado, lo que trae como directa implicación todo cuanto queda por recorrer. Definición Son muchas las conceptualizaciones que se han hecho sobre “políticas públicas”, tal como se planteó en la introducción de este escrito, pero debe quedar claro que el concepto aceptado depende en gran parte del parámetro teórico escogido. Por esta razón, es posible encontrar algo más de cuarenta definiciones diferentes. Con el propósito de establecer una definición aceptada, podemos adoptar la siguiente. “Políticas Públicas son un conjunto de respuestas oportunas por parte del Estado a las demandas por Necesidades Básicas Insatisfechas, reconocidas socialmente como generadoras de conflictos” . Sin embargo, son muchas instituciones y tratadistas (en los que no existe tradición científica) que la denominan “análisis político”. En Colombia quienes realizan habitualmente este tipo de análisis, por lo general en los propios organismos gubernamentales de las políticas públicas – siempre y cuando las autoridades se muestren interesadas en evaluar los resultados de su acción, hacen análisis político de gestión -. Pero definitivamente lo que no hay en nuestro país y en otros de América Latina, e incluso, en algunos del continente europeo es una práctica científica, sistemática y académica del “análisis político”, siendo esta práctica precisamente la que caracteriza a los países anglosajones. Con este ensayo se pretende ofrecer un bosquejo general de los que se entiende por “políticas públicas” y más concretamente por “análisis político” en el contexto latinoamericano y, más específicamente para Colombia. Para ello se abordará el tema de la “agenda de gobierno” como un mecanismo de recordar las responsabilidades que el gobernante debe adquirir con la comunidad. Cuando en la anterior definición se hace referencia a “un conjunto de respuestas oportunas por parte del Estado”, se debe entender que nunca una política pública es una sola decisión de hacer algo, por lo general es un conjunto de medidas que se tienen que dar de manera simultánea o secuencial durante un período de tiempo determinado. Se puede considerar además, que estas providencias son decisiones de un gobierno o régimen político y que cuando estos no asumen responsabilidad o acciones sobre algún problema, o simplemente lo eluden, esta actitud negligente se puede considerar una toma de posición, Las políticas públicas como disciplina es decir, al aparentemente no asumir posición alguna, están en realidad asumiendo posición; El estudio de las políticas públicas no implica en este caso se puede suponer que el gobierno la existencia de una disciplina teórica específica asume la posición de esperar que el conflicto se para estudiarla. Los fundamentos teóricos exis- disuelva solo, es una manera muy particular de 64 Las políticas públicas, la agenda institucional y efectos en la administración pública hacer política pública . Nota: al principio estabas hablando personalmente, sin embargo ya acá en ningún momento te refieres a nosotros, sino que hablas de manera impersonal, así que decídase comadre, todo en una, todo en otra manera, o ambas pero una interacción y cambio más activo. dad de extender la actividad del Estado a áreas donde su competencia era escasa o nula (originalmente la seguridad social). Esta simbiosis entre un tipo de actividad y un determinado tipo de Estado, hace que la relación se estreche más con el tiempo propiciando el estudio de las políticas dentro del enfoque de la Teoría del estado. La definición establecida tiene además una segunda connotación, “reconocidas socialmente como generadoras de conflictos”. En las comunidades (países desarrollados, subdesarrollados, tradicionales, socialistas, modernos) generalmente existe un gran conjunto de necesidades por resolver, sin embargo no siempre el Estado las puede resolver en forma oportuna. Son muchas las razones (falta de recursos, circunstancias climatológicas, zonas de conflicto, presiones políticas, intereses encontrados, etc.) a las que se les puede atribuir la causalidad de esa poca diligencia. No obstante, el Estado enfrenta de manera prioritaria la resolución de problemas que socialmente obedecen a una mayor presión, o tiene una mayor popularidad frente a la comunidad: son los denominados “problemas considerados” por las comunidades, como lo son la seguridad, el narcotráfico, la insurgencia, la pobreza, entre otros. Ahora bien, solo algunos de los mencionados son en realidad “socialmente considerados”. Este espacio requiere de la llamada “participación ciudadana” para que el proceso de toma de decisiones sea más ajustado a las Necesidades Básicas Insatisfechas de la comunidad objeto de la acción política. Actualmente, el entendimiento de las políticas públicas es mucho más ambicioso cuando se trata de las determinadas áreas del Estado central, o a determinados Estados particulares. Parte de la discusión ya no se centra en el soporte ideológico-productivo de cada Estado, o partidario dentro de un Estado, sino que sindican en la práctica a toda actividad o gestión de la autoridad pública, ya sea esta Nacional, Regional, Departamental, Municipal o Distrital. De esta manera, si bien se centra el estudio en la capacidad de gestión del poder público, el camino recorrido va desde un Estado policial ejemplificador del más puro sistema liberal pasando por un Estado intervencionista, regulador e incluso deficitario en determinadas áreas de gestión, hasta un Estado en retroceso que ha perdido las posibilidades de actuar como árbitro o garante ante los conflictos sociales. ¿Qué es política Pública? Conjunto de acciones que manifiestan una determinada modalidad de intervención de estado en relación de una cuestión que concita atención, interés movilización de otros actores de la sociedad. Por otro lado, las políticas públicas han alcanzado en los últimos años en Latinoamérica un potencial de desarrollo, especialmente en lo relacionado a los aspectos teóricos, y la conformación de redes para estimular la investigación en el área, a la vez de lograr un mayor soporte teórico para la promoción de cambios y reformas en el estado. De igual manera busca una relación entre una unidad de gobierno y su ambiente. Lo que una unidad de gobierno dice que va ha hacer y lo que realmente hace que presenta ciertos obstáculos y oportunidades que deben ser superados o aprovechados, para alcanzar una meta, objetivo o propósito. Haciendo así un curso de acción relativamente estable, seguido por una unidad de El tratamiento de las políticas públicas, dentro gobierno para atender un problema que afecta a del marco de las ciencias políticas, exige la com- un grupo. Una hipótesis sugiriendo una acción prensión temática desde su aparición y desarro- específica a ser ejecutada para producir un rello. En principio, la expansión de las políticas sultado determinado, para lograr una meta parpúblicas está asociada en el siglo XX al creci- ticular. Aceptándolo así como la disciplina de la miento del estilo de Estado denominado Welfare ciencia política que tiene por estudio la acción State, traducido al español con el nombre de Es- de las autoridades públicas en el seno de la sotado de Bienestar, cuando se estudia la posibili- ciedad, aunque en su diseño e implementación 65 Lucy Patricia Villanueva Reyes técnica confluyen otras disciplinas como el derecho, la economía, la sociología e incluso la ingeniería y psicología. La pregunta central de las políticas públicas es: ¿qué producen quienes nos gobiernan, para lograr qué resultados, a través de qué medios? tado para lograr que sus reclamaciones sean consideradas como un problema político, es decir, de carácter general, por tanto, sean susceptibles de formulación en términos de políticas públicas. Cada uno de los gremios, por lo general, tienen políticas sectoriales, particulares y privadas; la presión que ejerce sobre el Estado persigue En un estado de derecho, las políticas públicas que éste las considere como asunto público y deben ser la traducción de las leyes de una de- que, por tanto, formule respuestas en término de terminada materia de regulación, educación, de- “políticas públicas”. Lo anterior deja ver que las sarrollo social, salud, seguridad pública, infraes- demandas de los gremios pasan de una situación tructura, comunicaciones, energía, agricultura, subjetiva existente a una situación objetiva real etc. Éstas deben buscar el logro de los objetivos o considerada, precisamente por la valiosa interplanteados en el documento de política pública. vención de los actores sociales. Las políticas públicas cuentan con el respaldo de Gráfico No. 1 normas de cumplimiento obligatorio y en consecuencia, tiene repercusiones en la sociedad afec- De donde surgen las políticas públicas tando la vida de las personas e influyendo de su interpretación la realidad. Conjunto de problemas, demanda, cuestión u asuntos que los gobernantes han seleccionado ordenando como objetos de su acción y más propiamente como objetos sobre los que han decidido actuar. Entre los requisitos de una cuestión para ingresar a la agenda de gobierno se encuentran: Dimensiones de las políticas públicas Sea objeto de atención amplia o al menos adquirido un amplio conocimiento del público considere que se requiere algún tipo de acción, que la acción sea de competencia de un organismo público. Las políticas públicas tienen fundamentalmente dos dimensiones: 1. Temporal. Es la que sitúa el evento en un momento de tiempo determinado y, además, permite diferenciar la situación presente Integrada por todas las cuestiones que los miem- de otro momento. 2. Espacial. Es la que sitúa a bros de una comunidad política perciben común- las políticas públicas en un espacio geográfico mente como merecedores de atención pública y determinado, toda vez que las políticas públicas como asuntos que caen dentro de la jurisdicción difieren de un lugar a otro, no sólo por las condilegitima de la autoridad gubernamental existen- ciones propias de cada lugar, sino también porque esas condiciones implican comportamientos te. económicos, políticos y culturales diferentes. Los actores y las política públicas. La participación en los problemas públicos Los actores políticos son básicamente de dos tipos: 1. Políticos, son fundamentalmente los Lo problemas públicos no son sólo responsabipartidos y los movimientos; 2. Sociales, son lidad de los “Administradores de lo público”, lo los considerados como movimientos sociales, son también, de los ciudadanos receptores de las organizaciones gremiales (comerciales, religio- acciones de los administradores . Por la anterior sas, profesionales, etc.), las ONGs (nacionales e razón, se plantean los siguientes interrogantes: internacionales), estas organizaciones mediante - ¿Qué razones o qué condiciones conducen a diversas estrategias ejercen presión sobre el Es- actuar o no actuar a un administrador público? 66 Las políticas públicas, la agenda institucional y efectos en la administración pública - ¿De dónde surgen las políticas públicas? - ¿Cómo se construyen los problemas sociales? y los decesos de los receptores o demandantes. Si se hace esto, el riesgo de desviación se agiganta porque se puede perder la capacidad para demostrar porque tal decisión, y no otra. Se ha planeado sobre la generalidad o coyuntura, por tanto, se puede impregnar de determinismo. Por ejemplo, la aparición de la política de desplazados en Colombia, se tratará de explicar la necesidad de antever a familias que han tenido que abandonar sus fincas o parcelas por la presencia de grupos armados legales e insurgentes en sus zonas de vivienda, los que les obliga a desplazarse a los centros urbanos más poblados del país, trayendo consigo una gran avalancha de problemas sociales en las ciudades donde establecen sus asentamientos humanos subnormales. Con la hechura de esta política se deja un poco de lado el problema de la existencia de guerrillas y paramilitarismo en el país. El asunto parece simple, pero no lo es, las respuestas lo son mucho menos, los analistas deben estar al margen de hechos o reflejos que lo sesguen al abordar el tema; existen, por lo menos, tres reflejos que pueden sesgar o desviar al analista: a) La descripción simple. Se caracteriza por hacer un bosquejo histórico del contexto en que se desarrollará la intervención o acción de los agentes del gobierno mediante un listado de informaciones generales; como por ejemplo, ¿Cuándo ocurren u ocurrieron los acontecimientos? ¿Quiénes son o fueron los protagonistas? ¿En qué zona geográfica se están produciendo?. Estas señales pueden generar una nota del entorno que permiten poner en escena los problemas y sus protagonistas, pero no es suficiente para explicar la situación génesis del problema y de las acciones públicas y, lo más grave, el porqué de los hechos. La exposición anterior permite plantear el análisis a partir del surgimiento de las políticas públicas y de la agenda política que debe manejar el gobernante: b) La fascinación por la decisión. Se presenta normalmente al momento de tomar una decisión de atención al problema casi exclusiva. Por consiguiente surgen unas preguntas. ¿Cuál es el estado psicológico de quien decide? ¿Qué acontecimientos se desarrollan en el momento en que se fijan las alternativas? ¿Qué razonamientos se tejen en el entorno?. Es el riesgo que corre el administrador, pero que le permitirá valorar la decisión como el único momento clave para la hechura de una política pública y, en consecuencia, le permitirá matizar u ocultar los acontecimientos anteriores a la decisión tomada o a la política adoptada, particularmente a los acontecimientos que dieron origen al problema. La decisión, es entonces, una reacción a los acontecimientos y a las necesidades. Por otra parte, una gran mayoría de actores (grupos o individuales) percibirán el problema de la misma manera. El surgimiento de las políticas públicas. En realidad: Las políticas públicas no se deben reducir a accidentes, coyunturas sociales, casualidades o a necesidades de las que puedan escapar verdaderas políticas de desarrollo. Por ello, es necesario estudiar a fondo y con detenimiento sus orígenes. Para hacer una aproximación haremos el análisis a partir de las algunas consideraciones o escenarios posibles: La Democracia – Participación o Representación. No es posible hacer políticas públicas al margen de lo que ocurre en las bases, por tanto, es necesario, analizar en el terreno las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes, es decir, los problemas del sector. Estas necesidades o problemas generan desequilibrios que en la medida que crecen, son objeto de procesos políticos (iniciativas, demandas, movimientos, etc.) y consecuencialmente de relevos cualificados de dirigentes, intermediarios políticos que en nombre de sus jefes , presionarán sobre la autoridad pública de turno para que intervengan. En consecuencia, el surgimiento de una política pública c) La decisión macro – entorno mecánica. Se tienen que distinguir y explicar el impacto de la política pública como resultante del problema, es decir, el efecto costo – beneficio del orden de los acontecimientos: Por ejemplo, las exigencias actualizadas del desarrollo socioeconómico, la ideología del régimen político dominante 67 Lucy Patricia Villanueva Reyes es un proceso de participación ciudadana resultante de unas demandas básicas insatisfechas, y, en algunos casos, aislada. Estas exigencias o demandas son el algunos casos reagrupadas por los grupos de interés, por los partidos y por los políticos, que tratan de de interpretarlos y, en algunos casos, convertirlos en propuestas políticas, en programas de gobierno, y en caso de ser elegidos, es posible, que los conviertan en planes de desarrollo de su gestión. Cuando los intermediarios de los jefes políticos no alcanzan a interpretar las exigencias de las comunidades, las autoridades gubernamentales recurren a los consejos comunales para escuchar y estudiar las demandas de las comunidades y emprender las acciones públicas necesarias, estas prácticas se asemeja a una “robinsonada” del sistema político y una visión un tanto ingenua de la práctica democrática consensual y de apariencia de transparencia. Las necesidades básicas insatisfechas aparecen y las autoridades y actores políticos están al asecho. rales. Una “agenda”, en cambio, contempla un conjunto de problemas que son objeto de controversias y debates públicos. Sin embargo, es preciso, aclarar que una agenda no contempla todos los problemas existentes en una comunidad, por lo tanto, la agenda se caracteriza por ser un mecanismo selectivo que puede contener o no tal o cual problema; por eso es frecuente escuchar que tal o cual problema no se encuentran en la agenda de discusiones. Existen diferentes tipos de agendas: - Agenda Institucional. Contempla los problemas que son competencia de la autoridad política de turno. Así, la Constitución Política de un Estado, las leyes, decretos, directivas presidenciales, ordenanzas, acuerdos, etc., tratan los problemas, los reglamentan e institucionalizan, de tal manera que los organismos políticos y administrativos competentes están obligados a tratarlos y resolverlos. Ejemplo, el Plan de Desarrollo y el Plan Presupuestal. A partir de las consideraciones teóricas expuestas el gobernante debe estar presto a redefinir sus compromisos a través de la definición de una agenda que le permita cumplir con lo propuesto en el Plan de Desarrollo de la localidad. - Agenda Coyuntural y Sistémica. La conforman problemas que, al contrario de la Agenda Institucional, no pertenecen a la agenda habitual del gobernante. Ejemplo; el derecho al libre desarrollo de la personalidad, al menos en un país Consideración conceptual. como Colombia. Se trata de la libertad de los individuos para determinar si son heterosexuales u Uno de los problemas que se presenta en el de- homosexuales. El hecho es que hoy los adminissarrollo de las políticas públicas es la poca utili- tradores del Estado si debe o no legislar sobre la zación de un lenguaje conceptual y común sobre materia, dictar las reglas del juego para delimitar los aspectos más relevantes que orienten a la co- los comportamientos de estos individuos. munidad e impulsen a las autoridades a actuar. Seguidamente se hará un análisis de las palabras La discusión de una agenda puede llegar a premás usuales en la hechura de las políticas públi- sentar un alto grado de consenso o, al contrario cas. un alto grado de conflicto que puede suscitar un problema mayor o considerado. No siempre el La agenda. Es el conjunto de problemas que ata- consenso es total u unánime, ni el conflicto es ñen o que se pueden llevar a un debate político, general o irreductible. En realidad las propuestas inclusive a la intervención (activa) de las auto- se discuten a la luz de paradigmas, ideales o, lo ridades públicas. En otras pablaras, un buen po- que es grave, por intereses particulares. Ejemlítico debe administrar una agenda política que plo, el debate de la financiación de la educación más o menos contemple la problemática de sus pública frente al crecimiento de los costos en la administrados. La agenda no es un orden del día educación privada en Colombia. ni un programa. Un “orden del día” es un listado de temas o problemas a tratar en un momento La utilización de la agenda privilegia el debadefinido. Un “programa” se puede definir como te, puesto que este permite identificar posturas a la propuesta de un político encaminada a con- través de las intervenciones, manifestaciones, tovencer a una comunidad con propósitos electo- mas de posiciones frente a lo público. El debate, 68 Las políticas públicas, la agenda institucional y efectos en la administración pública la controversia, traducen la divergencia, de opi- que la situación sea corregida por la autoridad nión, normas, intereses, percepciones y juicios pública. cognitivos y, además, permiten la trascendencia a la opinión pública. d. Empresario político. Actúa sobre el mercado económico, los individuos, grupos, movimien- Desafío. Es todo aquel problema en torno al tos, gremios, coaliciones; movilizando los recurcual se produce un debate o una controversia que sos en el mercado políticos y pone en marcha originan una valoración contrastada. Un desafío estrategias para obligar a la autoridad pública a no existe en sí mismo sino en relación con los tener en cuenta el nuevo desafío. actores específicos, que la mayoría de las veces, son portadores de proyectos prioritarios diferen- e. La explotación. El empresario político actúa tes y heterogéneos. para otros. Interpreta, enuncia, cristaliza un problema de manera más o menos manifiesta por - Conflicto. Se presenta cuando las demandas otro medio que no es el suyo, lo asume y lo conbásicas insatisfechas no se resuelven estructural- vierte en su propio problema identificándose con mente, por tanto, persisten en el tiempo y en el él. Su objetivo, en este caso, es sacar provecho espacio. El conflicto se puede expresar en térmi- de la situación. no de intereses particulares, materiales, sociales, políticos; cuyas representaciones se manifiestan f. La mejora. El empresario político, en cambio, en hechos que varían de un espacio y tiempo a no saca provecho personal de la situación; interotros por la diversidad cognitivas de los actores viene en nombre del interés público. Su objetivo sociales que se encuentran presente o interactúan consiste en evitar los desequilibrios y las amenaen el conflicto. zas para toda la comunidad. En otras palabras, hace posible una utopía por altruismo o por ideoa. Los actores Sociales. Se movilizan social y logía. políticamente a través de los mecanismos de participación , Los actores más activos constitu- g. La reacción circunstancial. Se caracteriza por yen grupos de identificación política y los menos la ausencia de un empresario político activo. Es activos se erigen en grupos de atención en torno decir, la inclusión en la agenda de un desafío o al problema. problema se presenta por sí misma, por coyuntura o por accidente. Los acontecimientos exb. Los actores públicos. Constituyen el núcleo teriores ejercen tanta presión, que el desafío se de público interesado o más implicado e infor- incorpora automáticamente. mado respecto a los problemas sociales; los más alejados o poco interesados en los problemas lo Lo que implica la política pública: conforman los ciudadanos en general. Todo esfuerzo que se realice para ejercer participación Acciones orientadas a metas y objetivos parciudadana tiene un valor relativo. Ello permi- ticulares. Un patrón de acción de oficiales gute romper con la controversia tradicional entre bernamentales en un lapso de tiempo, en lugar hombres políticos, los que hacen política, y el de acciones aisladas o discretas. Esto surge en que no participa, pero emite opiniones. El polí- respuesta a demandas de una ciudadanía, grupo tico debe incorporar a la agenda la probabilidad o personas, que conlleva una declaración de pode que la distribución entre actores y público sea lítica en forma de expresión formal escrita inespecífica, no idéntica para tratar todos los pro- dicando la intención de una unidad de gobierno blemas. con respecto a un problema, metas, objetivos e indicadores de logros para atender ese problema: c. El reajuste. En ocasiones se siente, en la situa- Ley, orden ejecutiva, ordenanza, procedimiento ción actual de una comunidad, que son tratados administrativo, reglamentos, decisiones de un de manera desequilibrada, es decir, no satisface tribunal, discurso o mensaje de un oficial públilas demandas realizadas por la comunidad. Ante co. Se enfoca en lo que una unidad de gobierno esta situación el político decide constituirse en hace, no lo que dice o intenta hacer o dice que va empresario político. El Objetivo es conseguir a hacer. Ejemplo: Se aprueba una ley para pena69 Lucy Patricia Villanueva Reyes lizar fuertemente tirar desperdicios sólidos en las riberas de los ríos, pero no se ejecuta la vigilancia… ¿Cuál es la política pública, reglamentar la contaminación de las riberas de los ríos o la no reglamentación de las riberas? nocer como se formula, como se presupuesta, como se implanta, como se evalúa. • El desarrollo social • La economía, la infraestructura y expansión de las vías generales de comunicación, de las telecomunicaciones, del desarrollo social, de la salud y de la seguridad pública, entre otras. • Los planes de desarrollos anuales, quinquenales, etc. • Los presupuestos anuales de los estados y las administraciones autonómicas y municipales • La administración pública o sistema burocrático y sus planificaciones • Los tratados internacionales y las declaraciones de principios de los estados individuales o unidos en agrupaciones regionales. Políticas públicas y teoría del Estado. El reconocimiento del auge de las políticas públicas con un determinado tipo de Estado – en nuestro caso particular – identificado con la producción de bienes y servicios, y con la redistribución de bienes y valores para el consumo, conlleva en la década del ’60 a tratar de establecer las características del Estado de Bienestar, y los intereses que debe percibir o proteger. (El concepto de interés puede relacionarse claramente con el de metas) Analistas de política pública. Grupos que abogan por determinadas ideas, metas u objetivos, Funcionarios electos o ejecutiLas principales áreas de análisis de las políticas vos del Gobierno, Organizaciones empresariales públicas son: y laborales. De este modo se han adoptado diferentes posturas para determinar en beneficio de quien el Estado postulaba metas, fines a alcanzar, o intereses que proteger. Dentro de las diversas concepciones existentes se desarrollarán seguidamente alguna de las posiciones más conocidas: Dimensiones analíticas de las políticas públicas Estas pueden diferenciarse como: La política publicas en la actualidad Dimensión simbólica o conceptual: corresponde al proceso de construcción de problemas, explicitación de demandas, elaboración de discursos apoyados en determinados valores, marcos cognitivos, sistemas de creencias y finalmente a la conformación de la agenda publica de actuación: agenda publica Conjuntamente a la transformación producida por la crisis del Estado de Bienestar se han encontrado también modificaciones en la centralidad de sus estructuras (focalización vs. Intención de universalidad) y el carácter de las intervenciones (ocupando mayor cantidad de recursos las asistencialistas). La contrapartida del Estado de Bienestar se da por la imposición del modelo neoliberal que ha demostrado en el tiempo que tampoco está en condiciones de compensar los efectos del ajuste, ni de asegurar las prestaciones básicas en áreas que tradicionalmente contaban con una cobertura estatal ampliada, (salud, educación, vivienda, etc.) Dimensión sustantiva: corresponde al proceso de formulación política y tomas de decisiones, es decir a la fase en que se negocian los contenidos y opciones de fondo y se formalizan por medios de decisiones jurídicamente resaltadas: Agenda de gobierno Dimensión operativa: corresponde al proceso de implementación. En él se ponen en marcha me- La respuesta quizás deba buscarse históricamencanismo de producción de servicios, programas te. El Estado de Bienestar funcionó como una aly proyectos. ternativa a la crisis de un Estado liberal clásico y debe entenderse como una solución democrática A quienes afecta la política pública dentro del marco capitalista, como un “sistema de dominación y legitimación política”, adecuando A todos en una u otra forma. Es importante co- la acumulación de capital, y logrando una mayor 70 Las políticas públicas, la agenda institucional y efectos en la administración pública democratización y “ciudadanización”. A su vez, este Estado, tradicionalmente fue el actor estimulador de las relaciones sociales, y el principal agente de la realidad económica, con un predominio estructurado sobre la producción, el empleo, la distribución del ingreso, y el consumo. Sin embargo, este mismo Estado se encuentra en crisis, en relación al modelo predominante hasta la década del ’80, observándose que la influencia de un neocapitalismo o del neoliberalismo es concomitante al declive del socialismo a nivel mundial. la capacidad de gestión del Estado, su transparencia, y la democratización del aparato democrático. Estos cambios introducidos en la transición democrática tampoco llevaron a implementar significativamente la gestión gubernamental para la satisfacción de necesidades básicas, a la vez que el deterioro de los derechos civiles, el vacíamente de contenido de los derechos políticos, solo permiten la asistencia de los más perjudicados y la casi imposibilidad de ejercer algún tipo de acción. De esto se puede concluir. Para el concepto de algunos autores lo que ocurre, en definitiva, es una crisis dentro del sistema 1) Estado actual después de la reforma pasa a ser capitalista, por la búsqueda de un modelo capi- un Estado remanente o residual. talista diferente, De legitimación y dominación. 2) Existe una baja concientización con respecto a las políticas públicas ya que la percepción maLos autores señalan la crisis como una conse- yoritaria es que corresponden al gobierno y no a cuencia de la crisis económica; explicando los la interacción entre diferentes autores. elementos económicos que definen esta dimen- 3) El avance liberal ha quitado al Estado su casión. “La aparición de situaciones de estanca- pacidad de regulador de la economía y de árbitro miento económico con inflación desde el Estado ante los sectores sociales encontrados. de Bienestar, es cuando a veces a gran escala en la mayor parte de los países occidentales; la cri- En concordancia con el incremento observado sis final del Estado, ocasionada por la brecha en- en el desarrollo de la teoría de las Políticas Pútre los gastos sociales crecientes, y los ingresos blicas podríamos efectuar las siguientes consideminoritarios destinados al capital social. A estas raciones. señales de la crisis hay que añadir la pérdida de confianza en el sistema del Estado de Bienestar La mayor parte de la teoría encuentra su soporte Keynesiano, tanto en el aspecto social (la capaci- en la identificación con la actividad desplegada dad del sistema para garantizar las prestaciones por el Estado, y especialmente con un tipo de Escaracterísticas del Estado de Bienestar), como tado – el Estado de Bienestar. La crisis en la que económico (los mecanismos de intervención desembocara el Estado de bienestar productor keynesianos aparecen para algunos como parte de bienes y servicios, llevó a repensar la teoría del problema más que como elementos de la so- no solo desde la óptica productiva, sino también lución, tal como habían sido considerados desde desde la de las relaciones de dominación. el final de la guerra). Como consecuencia de la crisis la mayoría de los En la década del ’90 las políticas públicas apare- Estados introdujo cambios en su Organización a cen altamente condicionadas por las denomina- través de reformas paradigmáticas. Dichas redas Reformas de Primera y Segunda Generación. formas no produjeron una concordancia entre el Las primeras estuvieron destinadas a la práctica “ajuste” asegurado por el Estado y la pretendida del ajuste tratando de achicar el déficit fiscal y disminución del aparato burocrático, y del sector abriendo la economía al circuito internacional. público. En esta etapa la reforma trató la apertura de la economía la desregulación el ingreso de capi- Así mismo, los cambios están influenciados no tales y las privatizaciones. Según los autores el solo por actores legitimados intrasistema sino punto de partido ha sido denominado Consenso por otros agentes externos. Indefectiblemente, de Washington. cualquier planificación chocará contra imprevisiones o desvíos que provocan retoques promoEn una segunda etapa las reformas se basaron en vidos desde las organizaciones burocráticas. 71 Lucy Patricia Villanueva Reyes Los desvíos detectados y los cambios propuestos deben ser consecuencia de procesos de Evaluación en la implementación de políticas. te ante los problemas sociales de mayor prioridad, debe ser empleada por aquellas personas que lideren el poder público de cualquier nación que pretenda analizar y eliminar las causas de los fallos que atentan contra el desarrollo y bienestar de la sociedad. De estas políticas debe ser posible obtener objetivos que marchen en horario con lo establecido en ellas, y los medidores correspondientes, para que así se vean comprometidas con el deber que adquieren al asumir el mando, las personas que nos representan en el poder público. A pesar de la colisión entre la racionalidad técnica y la racionalidad política, la formulación, gestión e implementación de políticas se necesita con el tiempo de especialistas o expertos en el área de políticas públicas. Es imprescindible la continuidad en los programas de formación y perfeccionamiento de administradores de la cosa pública y de gestores de políticas públicas tanto desde el punto de vista académico como del operativo. Bibliografía Conclusión Constitución Política de Colombia 1991 Si bien los gobernantes (y todo aspirante a serlo) son estereotipados como incumplidos por antonomasia, es deber del pueblo, el directamente afectado, por los planes de acción que se pongan o no en marcha, dejar a un lado esa actitud sumisa y poco crítica y en realidad jugar un papel en la denominada “acción popular” para verificar el cumplimiento de lo que han planificado y vociferado hacer durante su gestión, en el caso de ser elegidos, todos los demagogos que permitimos que lleguen al poder. Duran Eduardo Wiesner. La efectividad de las políticas públicas en Colombia, un análisis neo institucional. TM Editores Giner Salvador – Sarasa Sebastián. Buen Gobierno y política social. Editorial Ariel, S.A. Barcelona, 2005 Gutiérrez Cuadro. Láster Alfonso. Notas de clase sobre Las Políticas Públicas del Profesor Asociado de la ESAP Esto solo se logra demostrando con hechos el buen o mal resultado de su gestión, el alto o bajo nivel de eficacia y por supuesto, de eficiencia del conjunto de acciones, en teoría coordinadas, que deben tener en su período de mando. Las políticas públicas como herramienta para elaborar estrategias que permitan responder efectivamen- Meny Yves y Thoenig Jean-Claude. Las políticas públicas. Editorial Ariel, S.A. Barcelona Salazar Vargas. Carlos. Las políticas públicas. Pontificia Universidad Javeriana, Profesores 19. 72