Marco Conceptual sobre Reforma y Modernización del Estado y de

Marco Conceptual sobre Reforma y Modernización del
Estado y de la Gestión Pública
Documento Preliminar
Consultor Carlos Casas Tragodara
Con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 1
CONTENIDO
CAPÍTULO I: La situación de la cual partimos ............................................................. 4
Sección 1: Avances en la Última Década ................................................................... 5
Sección 2: Agenda Pendiente ..................................................................................... 7
CAPÍTULO II: Hacia un nuevo Estado ....................................................................... 11
Sección 1: Reforma del Estado Vs. Modernización del Estado ................................. 11
Sección 2: Política Pública VS. Gestión Pública ...................................................... 13
Sección 3: ESTADO: Eficiente, Transparente, Inclusivo, Descentralizado y Moderno
................................................................................................................................ 13
CAPÍTULO III: La reforma del Estado en Perspectiva ................................................ 21
Sección 1: Inicios de los Noventa ............................................................................ 22
Sección 2: Segundo Intento: 1996............................................................................ 25
Sección 3: El contexto reciente: 2001-2010 ............................................................. 27
Sección 4: A manera de resumen ............................................................................. 29
CAPÍTULO IV: Dos aspectos económicos que deben ser tomados en cuenta en el
proceso de Reforma del Estado y de Modernización de la Gestión Pública .................. 31
Sección 1: Los costos de Transacción ...................................................................... 31
Sección 2: El Rol de los Incentivos .......................................................................... 37
CAPÍTULO V: El centro de la gestión pública moderna: La Gestión por Resultados... 40
Sección 1: Antecedentes .......................................................................................... 40
Sección 2: Gestión por Resultados: Orientado al Ciudadano .................................... 41
CAPÍTULO VI: Orientación al Ciudadano .................................................................. 61
Sección 1: Participación Ciudadana ......................................................................... 64
Sección 2: Mecanismos de Voz ............................................................................... 69
Sección 3: Transparencia ......................................................................................... 70
CAPÍTULO VII: La Necesidad de un Estado Descentralizado .................................... 73
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Sección 1: El aspecto territorial ............................................................................... 76
Sección 2: Criterios para la asignación de competencias y funciones entre los distintos
niveles de gobierno. ................................................................................................. 77
Sección 3: Tipos de descentralización ...................................................................... 82
CAPÍTULO VIII: Los Insumos e Instrumentos para la Modernización del Estado....... 87
Sección 1: Recursos Humanos ................................................................................. 87
Sección 2: Gobierno Electrónico ............................................................................. 89
Conclusiones ............................................................................................................... 92
Bibliografía ................................................................................................................. 95
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 3
CAPÍTULO I: LA SITUACIÓN DE LA CUAL PARTIMOS
El país ha mejorado en términos económicos y sociales, si bien se ha dado una mejora
absoluta en el ámbito social, la mejora ha sido menor en términos relativos. La
desigualdad se ha reducido, pues se ha mejorado más en las zonas o segmentos de
población más vulnerables, pero aún persisten importantes desigualdades. Se ha
avanzado en temas de descentralización, simplificación administrativa, servicio civil,
transparencia, entre otros. Sin embargo, aún queda mucho por hacer para conseguir un
Estado más cercano a las personas, que garantice sus derechos y promueva la igualdad
de oportunidades.
Cuadro: Evolución de Indicadores Sociales y Económicos (2001-2010)
Económicos
Sociales
Indicadores
Indicadores
Valor
(a)
Periodo
Valor
(b)
Periodo
IPC % (Var. Promedio Anual)
7.0 1995-2000
2.3 2001-2010
Var. PBI real (Var. Promedio Anual)
3.6 1995-2000
5.7 2001-2010
PBI (miles de millones de soles)
Avance
(b)-(a) ó (b)/(a)
-4.7
2.0
189.2
2001
434.6
2010
2.3
Inversión Bruta Fija Privada (% del PBI)
15.5
2001
19.2
2010
3.7
Inversión Bruta Fija Pública (% del PBI)
3.1
2001
5.9
2010
2.8
Exportaciones (miles de millones de soles)
29.8
2001
111.6
2010
3.7
Importaciones (miles de millones de soles)
33.2
2001
98.9
2010
3.0
Presión Tributaria (% del PBI)
12.3
2001
14.8
2010
2.5
Deuda Pública (% del PBI)
45.9
2001
23.5
2010
-22.4
Incidencia de la Pobreza (% de la Población)
54.8
2001
31.3
2010
-23.5
Selva urbana
62.4
2001
27.4
2010
-35.0
Selva rural
74.0
2001
45.6
2010
-28.4
Costa rural
62.7
2001
34.8
2010
-27.9
Sierra urbana
51.6
2001
27.3
2010
-24.3
Costa urbana
44.6
2001
21.1
2010
-23.5
Sierra rural
83.4
2001
61.2
2010
-22.2
Lima Metropolitana
Tasa de Mortalidad (cada 1000 bebés nacidos vivos)
31.9
2001
12.8
2010
-19.1
28.9
2001
14.9
2010
-14.0
Desnutrición Crónica (% de la Población)
22.9
2005
17.9
2010
-5.0
7.9
2001
6.8
2008
-1.1
12.30
2004
6.5
2010
-5.8
Desempleo (% de la PEA)
Tasa de Analfabetización (% de mayores de 15 años)
Fuente: BCRP, INEI, Banco Mundial, MEF, IPSOS Apoyo
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Antes de definir las categorías conceptuales que deben estar asociadas a un Estado que
busque responder a las necesidades de la población es indispensable situar la discusión
en el contexto de la sociedad peruana. Toda construcción conceptual carece de
contenido si no está vinculada con la realidad para la cual está siendo elaborada. Por
ello antes de iniciar la discusión haremos un breve recuento de la situación actual del
país tomando en consideración los eventos económicos y sociales de los últimos diez
años.
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú
Sección 1: AVANCES EN LA ÚLTIMA DÉCADA
El Perú ha logrado avanzar en muchos campos en los últimos años. Así vemos que se
observa una significativa reducción de la pobreza1, el ingreso por habitante ha crecido
considerablemente en los últimos años 2 y se han obtenido significativos avances en
temas como la estabilidad macroeconómica, la competitividad y las facilidades para
hacer negocios. De la misma manera, la expansión de la actividad económica ha llevado
a que exista una mayor cobertura de servicios públicos y comerciales en todo el
territorio. Asimismo, la expansión de las microfinanzas ha logrado que una mayor
proporción de peruanos tenga acceso al crédito y por ende un desarrollo de la actividad
económica más equitativo.
1
Según mediciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) el 54.8% de la población se encontraba en situación
de pobreza en el año 2001. Para el año 2010 esta cifra se había reducido a 31.3%. De la misma manera la pobreza extrema afectaba
al 24.4% de la población el año 2001 y ésta se redujo a 9.8% para el año 2010
2
Según cifras del Banco Central de Reserva entre el año 2001 y 2010 el producto per cápita creció en 47.7% medido en términos
reales a precios de 1994.
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Un salto cualitativo importante que ha sido dado en los últimos diez años es el
lanzamiento de la descentralización. Desde el año 2003 contamos con autoridades
regionales elegidas en sufragios universales, autoridades que se suman a los alcaldes
que han sido elegidos popularmente de manera continua desde 1980 3 . Una de las
razones de este intento descentralizador fue acercar el Estado a la población en el
sentido de aplicar el principio de subsidiariedad lo que significa que aquel nivel de
gobierno más cercano a la población es quien debe detentar la responsabilidad por la
provisión de los servicios y bienes a los cuales la población tiene derecho 4. El balance
del proceso es sujeto de mucho debate pero este aspecto de la reforma del Estado ha
calado hondo en la población y lo que se espera es que siga avanzando de una manera
en que vaya perfeccionándose de manera paulatina.
También se ha avanzado en temas relacionados a la atención al ciudadano con la
política de simplificación administrativa que se ha venido llevando a cabo así como
avances en gobierno electrónico en donde instituciones como SUNAT, SUNARP,
RENIEC entre otras han hecho uso de la tecnología de información para simplificar los
trámites y brindar un mejor servicio al ciudadano.
Un tema en el que se ha avanzado también es el inicio del esfuerzo de mejora del
servicio civil, que se inició el año 2008 con la creación de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR) que es una reforma de largo aliento pero que se ha iniciado
con un equipo técnico solvente que viene trabajando el esquema de la reforma. En el
caso de la transparencia también ha habido un avance importante con la publicación de
reportes de diversas instituciones que evalúan la acción de las instituciones del Estado y
el portal de transparencia del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)
que permite ver en tiempo real el estado de la ejecución del gasto público. Por último el
Sistema Nacional de Inversión Pública ha introducido estándares de calidad en la
ejecución del gasto de capital en todas las instituciones del Estado y en los últimos años
ha tendido a descentralizarse dando mayor autonomía a los Gobiernos Regionales y
Locales.
3
Debe mencionarse que la elección de autoridades locales en el país tiene antecedentes que se remontan incluso hasta el siglo XIX
la cual fue interrumpida en diversos momentos de nuestra historia. Sin embargo, como se mencionó desde el año 1980 existen
elecciones democráticas de manera ininterrumpida.
4
Además del principio de subsidiariedad, la Ley de Bases de Descentralización plantea los siguientes principios: Principio de
Selectividad y Proporcionalidad, Principio de Provisión, Principio de Concurrencia, y Criterio de Economías de Escala. Estos
principios se desarrollarán con más detalle en el documento que abarca los avances realizados por el país en diferentes refor mas.
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Asimismo se ha logrado integrar el Perú al mundo con la suscripción de sendos tratados
de libre comercio con varios países o bloques de los mismos que han permitido una
expansión de las exportaciones importantes. Ello ha dado como resultado que el monto
exportado haya crecido 6.2 veces entre los años 1998 y 2010. Esta mayor integración
del Perú a la economía mundial ha generado impactos en el crecimiento y en la
distribución del ingreso dado que se han desarrollado zonas al interior del país que han
tomado un dinamismo sin precedentes en los últimos diez años. Para el año 2010, un
poco menos del 70% de las exportaciones eran provenientes del interior del país, donde
destacan los departamentos de Arequipa, Ancash e Ica. Además, el crecimiento del
monto exportado es mayor en el interior del país (48%) en comparación con Lima y
Callao (18%)5.
A nivel macroeconómico, la inversión pública que a inicios de la primera década de este
siglo se situaba en alrededor de 3% del PBI hoy en día está en niveles cercanos al 6% lo
que asegura que las brechas de infraestructura se están acortando. Asimismo las
finanzas públicas son manejadas de manera responsable asegurando la estabilidad
necesaria para el crecimiento del consumo e inversión privados. Por otro lado, la
política monetaria llevaba a cabo por el Banco Central de Reserva del Perú es
reconocida mundialmente como una de las más responsables del mundo.
Como vemos, la continuidad de políticas económicas y los avances en la modernización
y reforma del Estado han creado mejores condiciones de vida en el país, lo cual es
sustentado por los datos que hemos presentado y que son reconocidos a nivel
internacional en diferentes foros.
Sección 2: AGENDA PENDIENTE
Por otro lado, lo avanzado es considerable pero si queremos contar con una sociedad
moderna con igualdad de oportunidades y acceso a los servicios públicos básicos, aún es
largo el camino que nos falta por recorrer. A pesar de todos los esfuerzos 31.3% de la
población vive en pobreza lo que representa cerca de 9 millones de personas que viven
en estas condiciones. Esta cifra agregada esconde una heterogeneidad importante dado
que en departamentos como Huancavelica la tasa de pobreza llega al 66.1%, mientras
5
Fuente: CEPLAN
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 7
que en el departamento de Lima dicha tasa es 13.5%6. Por otro lado, la pobreza extrema
aún se ubica en 9.8% lo implica que cerca de 3 millones de personas viven en esta
condiciones las cuales se encuentran ubicadas en las zonas rurales donde la incidencia
de este tipo de pobreza es de 23.3%. Como vemos, existen aún muchas zonas del país
donde el Estado está ausente y se aprecia una heterogeneidad considerable en los
resultados económicos dado que existen zonas que son muy dinámicas y otras siguen en
un atraso permanente.
Fuente: INEI- ENAHO 2005, 2009, 2010
Un tema importante en el cual aún existe una brecha importante es la referida a la
calidad de la educación. Por ejemplo en la prueba PISA (Programme for International
Student Assessment) tomada en el año 2009 en más de 70 países, el Perú ocupa el
puesto 63 que es el más bajo de los países latinoamericanos7. Aún falta mucho por hacer
en cuanto a la calidad de la educación en términos de comprensión de lectura y
habilidad matemática. En los últimos años, el presupuesto para educación aumentó
considerablemente pero no así la calidad de la misma por lo que existe una demanda
urgente por mejorar el uso de los recursos. Por ello se ha iniciado, dentro de la estrategia
de presupuesto por resultados, un programa estratégico vinculado con la calidad de la
educación, en donde las mayores asignaciones presupuestales estén vinculadas al logro
de resultados de aprendizaje.
6
Las cifras de este párrafo provienen de la Encuesta Nacional de Hogares del INEI.
7
Esta prueba se aplica a estudiantes de 15 años y mide las capacidades de los estudiantes de integrarse a la vida productiva o seguir
estudios más avanzados.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 8
De la misma manera, aún falta avanzar en lo referido a la lucha contra la corrupción
debido a que con frecuencia se detectan casos de mala utilización de fondos,
sobrevaloración de obras y contratación de personal sin calificaciones técnicas pero con
afiliación partidaria en los distintos niveles de gobierno que configuran un cuadro de
desprestigio de la administración pública y las autoridades.
En cuanto a infraestructura, si bien se ha avanzado en el gasto de inversión este no se
encuentra distribuido homogéneamente en el territorio debido a que existe
una
distribución desigual del canon y de los recursos para infraestructura por lo que existen
todavía muchas zonas del país aún no conectadas.
Esta situación descrita lleva a pensar que la percepción del Estado en la ciudadanía no
sea de las mejores. Existen muchas críticas y desconfianza acerca de la idoneidad de las
acciones del Estado y de los efectos que tienen sus acciones sobre la población. Ello se
refleja en las cifras publicadas en el último informe de la corporación Latinobarómetro8.
Promedio
Regional
Gobierno
Economía
Puesto
Regional
15 de 18
Perú
49%
"El país está progresando"
45%
"El país será más próspero"
45%
"Al país le irá mejor que el promedio de la región"
55%
"La economía de mercado es el único sistema para ser desarrollado"
62%
"La empresa privada es indispensable para el desarrollo del país"
14%
"La distribución de los ingresos es justa"
15%
"El gobierno busca el bienestar de la población"
34%
"Confío en el gobierno"
38%
"Los peruanos exigen sus derechos"
80%
"El Estado tiene los medios para resolver los problemas"
4.4
"El estado es eficiente" (10 puntos)
12 de 18
Servicios
Públicos
opina que …
"El estado es transparente"
12%
"Se cumplen las leyes"
11%
"Estoy satisfecho con el poder judicial"
0.33
20%
"La educación es la mejor política pública"
0.37
27%
"La salud es la mejor política pública"
23%
"El estado ha hecho algo por mí o mi familia"
Los mayores problemas son delincuencia, seguridad pública y desempleo
Fuente: Latinobarómetro (2011)
Como podemos apreciar, la ciudadanía percibe lo que las cifras objetivas ya
mencionadas demuestran. Es decir, en el país se ha logrado avanzar en los últimos años
en términos económicos pero el esfuerzo se ha concentrado en pocas manos. Además, la
8
Informe 2011 corporación Latinobarómetro. Octubre 2011. Santiago de Chile.
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ciudadanía considera que el Estado es poco transparente y eficiente y que en términos
de políticas sociales la población no percibe que reciba una buena atención. Lo que es
más saltante es que 4 de cada 5 peruanos considera que el Estado cuenta con los medios
para solucionar los problemas.
Este diagnóstico apretado de los avances en los últimos años en lo económico y en
reducción de la pobreza resalta la necesidad de contar con un Estado que mejore sus
capacidades, que sea eficiente, más cercano a la población e inclusivo. Además debe ser
eficaz y tener impacto sobre las necesidades de la población.
Todo lo anterior llama la atención dado que se detecta la necesidad de un Estado que
promueva la igualdad de oportunidades a través de asegurar el acceso a una serie de
servicios a los cuales los ciudadanos tienen derecho como lo establece la Constitución
Política del país. Como sabemos, la población tiene derechos sociales y económicos
como el derecho a la salud, la seguridad social, protección de la familia, la educación y
el trabajo. Estos se agregan a los derechos fundamentales y políticos. De lo que se
puede apreciar por las cifras aún falta consolidar al Estado como garante de estos
derechos. A pesar de los avances logrados, existe una percepción mayoritaria de que
ello no basta y si queremos asegurar las condiciones para que nuestra sociedad, sistema
político y sistema económico se consoliden en el futuro es necesario contar con un
Estado que responda a las expectativas de la población.
Los mencionados son problemas persistentes que se han ido acumulando a lo largo de la
historia. Es cierto que hoy estamos mejor que hace diez años pero también es cierto que
es tiempo de atacar estos problemas de manera frontal poniendo el Estado al servicio de
los ciudadanos.
Por ello es que la Reforma del Estado y la Modernización del Estado son acciones que
deben tomarse en cuenta con el fin de lograr consolidar al Estado y responder a las
necesidades de la población. Tomando en cuenta este diagnóstico inicial es que se
presentarán los principales elementos que componen un Estado que se acerca cada vez
más a las personas, que garantiza sus derechos y promueve la igualdad de
oportunidades.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 10
CAPÍTULO II: HACIA UN NUEVO ESTADO
Dada la necesidad de los ciudadanos que ha sido resumida en la sección inicial es
importante notar que surge una demanda por un Estado más moderno, eficiente,
transparente, descentralizado e inclusivo. Primero se definirán los conceptos que hacen
referencia a la construcción de un nuevo Estado. Luego se definirán operativamente los
adjetivos que describen al Estado que desea la población de tal manera que el Estado se
pueda organizar para cumplir con estos anhelos.
Sección 1: REFORMA DEL ESTADO VS. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
Reforma del Estado
Modernización del Estado
Cambio contundente y esporádico de la
Cambios
estructura o funcionamiento del Estado.
funcionamiento del Estado.
Una nueva y mejor manera de hacer las
Mejoras en la manera en que se hacen las
cosas.
Requiere de componentes políticos y
técnicos.
pequeños
y
constantes
del
cosas.
Requiere
de
constante
evaluación,
monitoreo y retroalimentación.
Cuando se revisa la literatura referida a la reforma y/o modernización del Estado en
verdad uno siente que cada autor quiere aportar algo a la definición y puede terminar
causando confusiones. El término “y/o” no es gratuito dado que para algunos pueden
sonar a sinónimos y para otros claramente diferenciables. Por ello es necesario delimitar
qué se entiende por cada uno de estos conceptos.

Reforma del Estado implica saltos cualitativos discretos en cuanto a la
estructura, reglas de juego y/o funcionamiento del Estado. En este sentido, una
decisión política de crear un nuevo sistema administrativo, descentralizar un país
o introducir la gestión por resultados como el modo de orientar la operación del
Estado son ejemplos de Reformas del Estado. Estas decisiones implican un
componente político y técnico indispensable que no siempre van de la mano.
Es un proceso inducido que responde a grandes acuerdos entre los diferentes
grupos de interés del país. Se pactan objetivos esenciales que permitan que el
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Estado asegure su supervivencia y funcionalidad ante los incesantes cambios
económicos, políticos y sociales; frente a los cuales requiere responder
eficazmente. 9 Supone la generación consensuada de nuevas instituciones y la
institucionalización de las mismas de acuerdo a las demandas internas y externas
de la población.
Ejemplo: Control de Daños como Ventana de Oportunidad
Muchas veces se toman las decisiones políticas debido a factores totalmente
impredecibles como el surgimiento de un problema de corrupción o la caída de
un puente o movimientos sociales que reclaman cambios. En esos casos se debe
dar contenido técnico a la decisión tomada para que el cambio genere
beneficios en la población. Esto es lo que la tecnocracia denomina “control de
daños” pero que a la vez es una ventana de oportunidad porque abre el espacio
político para impulsar una reforma necesaria.

Modernización del Estado Comprende un proceso continuo de mejora con el
fin de que las acciones del Estado puedan responder cada vez más a las
expectativas de los ciudadanos. Implica mejorar la forma en la que el Estado
hace las cosas, introducir mecanismos más transparentes, eficientes, enfocarse
en los procesos que están detrás de las acciones del Estado orientadas a
satisfacer las necesidades de los ciudadanos con el fin de mejorarlos, entre otros
aspectos. Necesita de una permanente retroalimentación porque es indispensable
realizar una evaluación y monitoreo para identificar las áreas en las cuales se
puede mejorar. Se puede resumir como el esfuerzo permanente por mejorar el
accionar del Estado.
9
Proyecto USAID/PERU Prodescentralización y Presidencia del Consejo de Ministros: Aspectos Claves en la Gestión Pública
Descentralizada – Reforma del Estado y modernización de la gestión pública, 2011. Pág. 9.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 12
Sección 2: POLÍTICA P ÚBLICA VS. GESTIÓN PÚBLICA
Política Pública
qué se debe hacer.
Gestión Pública → cómo se hace lo que se debe hacer.
Una vez realizada esta delimitación de los términos a utilizar es importante también
hacer la distinción entre política pública y gestión pública. Una forma sencilla de
abordar estos conceptos está asociada a la diferencia entre el qué y el cómo. La política
pública está más asociada al qué se debe hacer. Por ejemplo, se puede pensar en una
decisión que involucra mejorar la calidad de la educación en el sentido que los niños
que van a la escuela tengan un nivel de comprensión matemática y lectora acorde con
estándares internacionales. Esto determina qué se va a hacer. La gestión pública está
referida a cómo se va a lograr cumplir con este mandato. Ello implica contar con
operadores (gestores públicos) que deben ser capaces de combinar los distintos
elementos necesarios como recursos financieros, capital, trabajo y factores adicionales
de tal forma de poder ofrecer a la población lo ofrecido.
Sección 3: ESTADO: EFICIENTE, TRANSPARENTE, INCLUSIVO,
DESCENTRALIZADO Y MODERNO
Un Estado…
… eficiente es aquel que utiliza sus recursos para satisfacer las necesidades de la
población al menor costo posible manteniendo un estándar mínimo.
… transparente es aquel que permite el acceso de todos los ciudadanos a la
información que éstos requieran y comunica sus decisiones abiertamente.
… inclusivo es aquel que garantiza los derechos y la igualdad de oportunidades
para todos los ciudadanos.
… descentralizado es aquel que satisface las necesidades de la población
adecuándose a la heterogeneidad de las mismas.
… moderno es aquel que se mantiene en constante cambio para adecuarse a su
entorno.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 13
El sustantivo Estado que estamos proponiendo tiene una serie de adjetivos que implican
varias definiciones que es necesario desarrollar para delimitar el concepto del Estado
que se pretende construir. Esta serie de adjetivos depende de lo que la ciudadanía exija.
Por un lado, como ya se mencionó, las personas tienen derechos fundamentales,
políticos, económicos y sociales. Es deber del Estado cumplir con el mandato de la
constitución para asegurar que todos los ciudadanos accedan a estos derechos. Entonces,
debemos pensar que estos adjetivos deben caracterizar un Estado que cumpla con este
mandato.
Por otro lado, como también se ha señalado, a pesar de lo avanzado en los últimos años
aún persisten muchas demandas por parte de los ciudadanos. Esto nos sugiere que el
Estado debe responder a estas demandas de manera efectiva. Con el fin de consolidar el
orden social y económico es necesario contar con un mejor Estado que además de
asegurar los derechos de las personas, también permita hacer sostenible el crecimiento
económico que se ha logrado durante los últimos años a partir de las reformas iniciadas
en la última década del siglo pasado.
A continuación se presentan las características del Estado que es necesario construir.
E FICIENTE
Un Estado eficiente es aquel que utiliza sus recursos disponibles para satisfacer las
necesidades de las personas. Así, si lo que requieren las personas es mejor salud, los
recursos públicos existentes deben orientarse a ello. Esta primera definición hace
referencia a una relación estrecha entre necesidades de la población y las acciones del
Estado para satisfacerlas.
Pero además implica optimizar el uso de los recursos públicos. Esto quiere decir que
eficiente es una acción que busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos al menor
costo dado un estándar de calidad predeterminado. Esto es muy pertinente en la gestión
pública porque, los recursos financieros no son abundantes y existen muchas
necesidades. Si se prioriza determinada política, el objetivo del gestor público debe ser
buscar ahorrar costos que permitan liberar recursos para poder orientarlos a las otras
demandas de la ciudadanía.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 14
Sin embargo, en el caso del sector público tenemos una particularidad. Esta se relaciona
al modo en que se asigna el presupuesto. Como sabemos, cada año se asigna a cada
unidad ejecutora un presupuesto por lo que el monto de dinero está determinado de
antemano. En estos casos debe hablarse de eficiencia en términos de lograr satisfacer la
mayor cantidad de necesidades de los individuos con los recursos obtenidos. Como
vemos, el término eficiencia impone una serie de retos a la gestión pública.
Entonces, desde la perspectiva de la eficiencia, el rol de un ente rector de un sistema
administrativo de modernización de la gestión pública consiste en introducir y evaluar
permanentemente mejoras en la ejecución de las políticas públicas orientadas a
satisfacer las necesidades de la población.
Otra manera de entender la eficiencia es desde el punto de vista del bienestar. Por ende,
una acción eficiente es aquella que genera el mayor valor público y privado a través del
uso racional de los recursos con los que se cuenta, buscando proveer lo que el ciudadano
necesita, al menor costo posible con un estándar de calidad mínimo 10 y en las mayores
cantidades posibles. Este concepto implica la comparación permanente con referentes
nacionales y extranjeros, y también la recolección de bastante información de los
procesos de creación de valor público. Ambas prácticas permiten evaluar e introducir
mejoras permanentes en la gestión pública con el fin de optimizar el uso de los recursos
del Estado y así beneficiar a la población.
T RANSPARENTE
El Estado que se tiene como visión debe ser abierto en el sentido que la información
tiene que ser de dominio público. Esto no sólo se refiere a tener acceso a la información
sino también a ser abierto en el sentido de tener un comportamiento que sea conocido
por todos. La transparencia implica dos niveles, sobre todo en el caso de los servidores
públicos y las entidades públicas: el ámbito de lo privado y de lo público. La
transparencia se maneja en el ámbito de lo privado cuando el servidor público ejerce
función pública. Debe responder no sólo con su actividad, no sólo con su trabajo y lo
profesional sino también como ciudadano. No se deja de ser parte de la administración
pública cuando los servidores están fuera del trabajo porque siguen siendo agentes
10
Lo cual no significa que los servicios sean deficientes, sino que cualquier entidad que provea el servicio debe cumplir con
especificaciones técnicas que aseguren un nivel dado de calidad. El servicio brindado será mejor según se incremente el están dar
mínimo, pero también será más costoso. Por ello se hace referencia a reducir costos manteniendo un estándar.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 15
públicos. Cuando se es agente público la transparencia implica dos cosas: máxima
publicidad lo que quiere decir publicitar todas las acciones como servidores públicos y
como entidades públicas y se debe trabajar en el ámbito de la transparencia.
Esto se contrapone a la creencia secular al interior del sector público en donde se
establecía que había que mantener secreto de las acciones debido al interés público. Esta
cultura ha ido cambiando y debido a que el Estado debe responder a las demandas de los
ciudadanos y asegurar sus derechos es necesario que comunique y ponga a disposición
de la población toda la información disponible para obtener retroalimentación por parte
de ellos y así buscar generar más legitimidad.
INCLUSIVO
El adjetivo inclusivo es muy importante porque la acción del Estado debe estar
orientada a que todos los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades. Esto significa
que todos deben tener acceso a una educación y salud de calidad y ser respetados como
ciudadano, es decir, se garanticen sus derechos que están establecidos en la
Constitución.
Uno de los problemas del país es que existen muchas zonas donde el Estado no está
presente y por tanto los ciudadanos no tienen acceso a los servicios que éste presta. Si
un niño tiene acceso a la educación y otro no, las oportunidades que les brinda el
crecimiento económico no serán las mismas pues uno estará mejor preparado que el otro
para obtener un trabajo mejor remunerado.
Aquí debe llamarse la atención con respecto a un aspecto fundamental, la igualdad de
oportunidades no significa que los resultados serán los mismos. Si dos personas tienen
la misma educación no se garantiza que necesariamente los dos vayan a tener el mismo
nivel de vida en el futuro porque intervienen una serie de factores que el Estado no
puede controlar.
Por ello, el objetivo debe ser brindar las mismas oportunidades a todas las personas
independientemente del lugar donde vivan. Esto implica que la calidad y cantidad de los
servicios que se prestan a los ciudadanos deben ser homogéneas. Se necesita más Estado
en aquellas zonas en las que casi ni existe para brindar los servicios a los que los
ciudadanos tienen derecho. Adicionalmente, se necesita mejor Estado lo cual está
vinculado a la característica de eficiencia que hemos mencionado anteriormente.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 16
Según el Banco Mundial (2011) existen algunas características que llevan a un
desarrollo económico más incluyente, es decir, un desarrollo económico que se
distribuya de mejor manera. Estas están referidas a las bases económicas que tiene un
proceso de desarrollo y por ello se citan los factores de éxito:

Integración a la economía internacional y aprovechamiento de las ventajas de
la globalización.

Mantenimiento de la estabilidad macroeconómica.

Logro de altas tasas de ahorro e inversión.

Dejar a los mercados asignar los recursos eficientemente.

Tener gobiernos comprometidos con una estrategia bien definida.
Los casos de éxito internacional tienen estos factores en común. Los primeros cuatro
puntos están referidos a las condiciones económicas que es hacia donde hemos
avanzado en los últimos años. El quinto punto es el que nos debe llamar la atención
porque implica una decisión política que permita que los frutos de crecimiento
económico lleguen a todas las personas en la forma de asegurarles sus derechos en un
contexto de igualdad de oportunidades. Ello es muy importante porque el rol del Estado
en este contexto es compensar estableciendo políticas redistributivas e interviniendo allí
donde la labor del mercado no es suficiente.
En el mismo documento se señalan otros factores de política críticos para un
crecimiento sostenido:

Altos niveles de inversión pública y privada.

Liderazgo político con un gobierno que sea creíble, crecientemente capaz y
comprometido con la estrategia de crecimiento.

Un compromiso con la igualdad de oportunidades, dando a cada uno las
mismas opciones para beneficiarse de los frutos del crecimiento.
Se señala que un crecimiento incluyente es una condición indispensable para no crear
condiciones sociales de convulsión que pongan en riesgo el proceso de largo plazo. En
el mismo sentido se menciona que es necesario contar con un Estado con capacidad,
credibilidad y compromiso con políticas que favorecen el crecimiento. En este sentido
el Estado es un facilitador que promueve el crecimiento económico asegurando las
condiciones para que ello se dé. Ello implica, para el caso del Perú, que:
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 17

Se cuente con un Estado comprometido, con mayor credibilidad y más
efectivo que sirva a toda la población.

Se tenga un capital humano más desarrollado, que permita a las personas
mejorar sus oportunidades de encontrar buenos empleos y ayudar a
mantener altas tasas de crecimiento.

Contar con una mejor infraestructura física que sirva de empuje para el
crecimiento económico y que cierre las brechas de desigualdad que aún
existen.
Por tanto, para lograr una sociedad más inclusiva el rol del Estado es uno de los más
importantes. Por un lado debe asegurar que las condiciones sociales y económicas se
mantengan para generar los recursos necesarios que permitan invertir en áreas
necesarias donde las personas tienen derechos que deben ser garantizados. Esto es un
imperativo ético pero es complementario con la visión económica de mantener un
crecimiento sostenido en el tiempo. Un hecho que nos debe llamar la atención es que la
estabilidad macroeconómica sobre la cual se hace mucho énfasis respecto de su manejo
responsable ya no es suficiente para un crecimiento alto y sostenido.
En ese sentido es importante contar con un Estado que sea eficiente y eficaz en el
sentido en que provea los servicios a los que la población tiene derecho de manera
oportuna y al menor costo posible. Ampliando la presencia del Estado a zonas en donde
casi no existe y mejorando la gestión pública e introduciendo reformas necesarias de
orden político, económico y social se podrá contar con un Estado más inclusivo que
otorgue igualdad de oportunidades a todos los habitantes del país.
El Perú ahora está en una situación expectante porque una vez que se ha logrado la
integración económica al mundo y se ha generado un crecimiento sostenido en un
marco de estabilidad macroeconómica, se cuenta con los recursos necesarios para poder
generar la igualdad de oportunidades que es tan necesaria en el país. Esto permitirá
financiar programas que busquen reducir las desigualdades y generar oportunidades
económicas para que los ciudadanos que viven en pobreza actualmente salgan de ese
estado y puedan ser autosuficientes. En este sentido, las experiencias de Brasil y México
con sus transferencias monetarias condicionadas (PROGRESA en México y Bolsa
Familia en Brasil) se pueden ampliar en el Perú de tal manera de ayudar en el esfuerzo
por crear un Estado más inclusivo.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 18
DESCENTRALIZADO
El adjetivo descentralizado hace referencia a la heterogeneidad existente en el territorio
nacional. Como sabemos, la geografía de nuestro país es complicada y tenemos
diferentes ecosistemas además de diferencias históricas, sociales y políticas. Por ende, si
hablamos de un Estado que satisfaga las necesidades de los ciudadanos, debemos tomar
en cuenta que estas necesidades son diferenciadas según el territorio al cual se provean
servicios. Por ello es necesaria una visión donde el territorio juegue un rol decisivo. Si
es así, un Estado debe ser eficiente pero entregando lo que las personas requieren en
diversas zonas lo cual puede estar claramente diferenciado. Por ejemplo, no tiene
ningún sentido que los parámetros que se establezcan para la construcción de viviendas
sean iguales en todo el territorio o que todas las escuelas tengan el mismo diseño. En
cada zona tenemos diferencias -climáticas y de costumbres- que deben tomarse en
cuenta al momento de diseñar políticas con objetivos comunes pero con una provisión
diferenciada según las necesidades de cada grupo de población.
MODERNO
En este contexto entendemos el término moderno como antónimo de lo tradicional. Esto
significa que el Estado debe ser flexible para adecuarse a las necesidades de los
ciudadanos, vientos políticos que cada gobierno impone, cambios tecnológicos, entre
otros, sin perder el norte de satisfacer las necesidades de los ciudadanos. Esto último es
importante porque un Estado moderno está orientado al ciudadano, a asegurar la
satisfacción de sus necesidades y garantizar todos sus derechos políticos, sociales y
económicos. El fin último del Estado es, por tanto, mejorar la calidad de vida de las
personas a través de la ejecución de políticas públicas, es decir, a través de la gestión
pública.
Como característica adicional de lo moderno, debemos pensar en un Estado que utilice
herramientas de gestión11 eficaces como lo hace el sector privado tomando en cuenta
que, a diferencia del sector privado, la satisfacción de los ciudadanos se da
adicionalmente a través de la creación de valor público lo que significa más democracia,
rendición de cuentas, equidad y probidad. Estos resultados se obtienen a través de
11
Una herramienta de gestión se define como sistemas o aplicaciones que permiten mejorar la gestión de actividades como el
registro de datos, el control y la mejora de los procesos y la toma de decisiones. Uno de los más aplicados al sector privado y que se
está introduciendo a nivel del sector público es el cuadro de mando integral (Balance scorecard) que permite al tomador de
decisiones contar con toda la información relevante.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 19
productos como mejor y mayor educación, salud, justicia y una serie de servicios y
bienes que contribuyen a mejorar el nivel de vida de las personas.
El desarrollo de lo que implica cada uno de los adjetivos que hemos propuesto acerca
del Estado que necesitamos debe constituirse en la guía para la acción del mismo en
donde la orientación al ciudadano, la introducción de criterios de eficiencia y equidad
así como la garantía de los derechos ciudadanos deben constituirse en ejes
fundamentales de su accionar.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 20
CAPÍTULO III: LA REFORMA DEL E STADO EN PERSPECTIVA
Una vez establecidos los términos vinculados a la reforma y modernización del Estado y
el significado de la visión de Estado que es necesario construir, en este capítulo se
describe el proceso reciente de reforma y modernización del Estado que ha vivido el
país. Para ello, se tomará como punto de partida el año 1990.
Como sabemos, a partir de dicho año se inició un esquema económico en donde se le
dio más importancia al mercado y el Estado cobró un nuevo rol. Debido a la gran
necesidad de las reformas económicas que se llevaron a cabo es que se iniciaron
esfuerzos en la modernización y reforma del Estado. Quedó claro en aquellos años que
para afianzar las reformas económicas que se introdujeron era importante modificar la
naturaleza del Estado. Con un Estado ineficiente y no moderno no se encontraría el
sustento necesario para impulsar reformas que permitieran salir del estado de crisis en
que se encontraba en país.
El análisis de estas experiencias pasadas es sumamente importante porque nos permitirá
determinar los factores de éxito y fracaso de cada una de ellas. Son tres las principales
lecciones que se extraen de la historia. Primero que situaciones de crisis abren ventanas
de oportunidad por donde avanzar, pues incentivan el apoyo político necesario para
realizar reformas. Segundo que es importante mostrar ganancias rápidas con el fin de
generar un capital político que permita seguir avanzando en el proceso. Por último
reconocer que el proceso es eminentemente político y los encargados de llevarla a cabo
por más que cuenten con las calificaciones técnicas deben tener las capacidades
políticas para establecer vínculos con los actores que tienen que llevar a cabo la
reforma. Por ejemplo, el Congreso pues de él depende la iniciativa legislativa, las
agrupaciones políticas y sobretodo de la autoridad de turno en el Poder Ejecutivo
(Presidente de la República, Ministros) para contar con apoyo político suficiente.
Un resumen de las principales etapas dentro del proceso de reforma y modernización
del Estado se presenta a continuación en un esquema que pretende incluir los
principales hitos ocurridos en los años precedentes.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 21
Esquema 1. Hitos de la Reforma y Modernización del Estado desde los 90.
Sección 1: INICIOS DE LOS NOVENTA
Como sabemos, en el Perú el tema de la Reforma del Estado y de la Modernización de
la Gestión Pública no ha estado ausente del debate técnico en los últimos años. En 1990,
el Estado tenía una importante participación en la actividad económica siguiendo una
lógica intervencionista. Ello llevó a una situación de crisis económica sin precedentes
en la historia reciente del país. Además se tenía una situación de violencia interna
considerable y el Estado estaba ausente en una buena proporción del territorio. Así
vemos que, a pesar de la intervención del Estado en la economía, su presencia había
disminuido fuertemente. Los elevados índices de inflación llevaron a que la presión
tributaria llegara a un mínimo histórico de 8% hacia 1990.
En la década del 90 estaban en todo su apogeo las ideas del Consenso de Washington
que planteaban la reducción de la presencia del Estado y el establecimiento de una
economía con una reducción significativa de regulaciones de tal manera de propender a
un crecimiento económico sostenido. Ello fue impulsado por organizaciones como el
Fondo Monetario Internacional con el cual se negoció un plan de reinserción financiera
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 22
y la banca multilateral como el Banco Mundial y el BID que apoyaron para la
introducción de reformas que permitieran liberalizar la economía y establecer
programas sociales para paliar el efecto de las reformas estructurales que era necesario
implementar.
Por ello a partir de la situación de crisis de 1990, el gobierno entrante tomó la decisión
drástica de modificar el modelo económico y reducir el rol del Estado. Esta era una
reforma importante en términos de recuperar el manejo de la economía y asegurar un
mínimo de gobernabilidad en el país. La decisión fue muy pragmática dado que el
Estado estaba deslegitimado y había demostrado su incapacidad para dirigir la economía
del país. Además, no se contaba con los recursos fiscales suficientes para mantener un
Estado tan grande. La reforma incluyó una serie de acciones como el inicio de la
reducción del papel del Estado en la economía dejando a los mercados la regulación de
la actividad económica. De esta manera se liberalizaron una serie de precios claves que
eran fijados por el Estado, se unificaron los tipos de cambio y se inició un proceso
ambicioso de privatización de empresas públicas. Todo esto fue materializado con la
promulgación de una nueva Constitución Política del Estado en donde se estableció
claramente el rol subsidiario del Estado y la prevalencia de una economía social de
mercado.
Todo lo anterior determinó que el paso inicial para asegurar la viabilidad del país era
recuperar el control de las cuentas fiscales dado que el gasto era muy alto y rígido y los
ingresos habían caído drásticamente debido a las altas tasas de inflación. Por ello, las
primeras acciones estuvieron encaminadas a elevar los ingresos y disminuir los gastos.
Además, la fuente de la mala situación económica de entonces era el elevado déficit
fiscal y el financiamiento inorgánico que otorgaba el Banco Central de Reserva al
Gobierno Nacional, donde este último también causaba una inflación elevada. Por ello,
la reforma fiscal y monetaria era indispensable.
Una de las primeras acciones fue potenciar la SUNAT (Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria) como ente recaudador. Esta institución fue creada en 1989
como una unidad dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas en remplazo de la
Dirección General de Contribuciones que era un órgano de línea del MEF que no había
tenido un manejo transparente en el pasado. Por ello es que, ante las necesidades
fiscales, se decide reforzar esta institución y dotarla de autonomía presupuestal y con la
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 23
posibilidad de contratar personal bien calificado para contar con un manejo profesional
que permitiera elevar la recaudación. Por ello, para esta institución se introdujo una
innovación que fue la posibilidad de que a pesar de que era una institución pública
tuviera el régimen laboral del sector privado (normado por el Decreto Legislativo 728).
Estas condiciones más el apoyo político con que contó fueron determinantes en la
recuperación de la recaudación que hacia 1992 se había elevado a 12%. Esto determinó
lo que luego se vino a denominar “isla de eficiencia” en donde se creaba una nueva
entidad con un blindaje que la aislaba de las normas tradicionales del Estado y que
operaba de manera eficiente con buen personal y mecanismos de gestión utilizados por
la empresa privada como un manejo moderno de personal e indicadores de gestión,
entre otros. Esta experiencia luego de replicaría en otro grupo de instituciones como
FONCODES y los organismos reguladores.
Por el lado del gasto fiscal, se tomaron decisiones drásticas. Una de ellas fue la
reducción de personal y la prohibición de contratación de nuevo personal que hasta
ahora se mantiene en la Leyes anuales de presupuesto. Se procedió a un proceso de
evaluación para separar a aquellos servidores que no contaban con las calificaciones
adecuadas y también se procedió a un sistema de compra de renuncias. Se consiguieron
relativamente los objetivos de la política, pues más de 100,000 personas dejaron el
sector público. Estas reducciones del gasto corriente como del gasto de capital fueron
muy significativas. Otra reforma importante fue la privatización de empresas públicas
que eran deficitarias y tenían niveles de eficiencia muy bajos. Como la idea era reducir
el déficit fiscal era indispensable que estas empresas pasaran a ser administradas por
operadores privados dado que el Estado no contaba con recursos para reflotarlas. Así se
inició una política agresiva de privatizaciones y la creación de organismos técnicos de
regulación bajo el mismo esquema de las “islas de eficiencia”. Adicionalmente, se
reformaron las normas referidas a la autonomía del Banco Central de Reserva en donde
se prohíbe expresamente que le preste dinero al gobierno central bajo responsabilidad
del directorio.
Por el lado social se creó el Fondo de Compensación Económica y Social
(FONCODES) y una serie de organismos destinados a dotar de infraestructura de salud
y educación a la población más vulnerable y que estaba más expuesta a absorber los
costos del ajuste económico llevado a cabo en los primeros años de la década del 90. En
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 24
estos casos, se volvió a replicar el esquema de “isla de eficiencia” dotando de
flexibilidad y autonomía a estas instituciones para que cumplieran con sus fines. En el
caso de FONCODES lo que se buscaba era dinamizar las economías locales a través de
la realización de pequeñas obras de infraestructura tomando en cuenta la demanda de la
población y contando con un personal calificado que realizaba las obras en tiempos
menores a los usuales. Este esquema fue una buena práctica internacional que mereció
reconocimiento y se replicó en otros países.12 La ventaja estaba en tomar en cuenta la
demanda de la población y contar con un elevado nivel técnico donde el salario de los
funcionarios públicos era muy superior al promedio del sector público tradicional.
Como se puede observar este primer capítulo de reforma del Estado se llevó a cabo por
razones de emergencia ante la situación fiscal tan débil que tenía el país. Factores de
crisis detonaron un primer episodio de reformas. Es también importante señalar que la
reforma del Estado fue algo instrumental a las reformas económicas que se iniciaron a
inicios de la década del noventa. Una vez que se obtuvo lo necesario para sostener cada
reforma se abandonaban los esfuerzos de reforma que fue lo que hasta ahora genera
desorden en la administración del Estado. Como se pudo apreciar, ante la incapacidad
generalizada del Estado se crearon instituciones paralelas conocidas como “islas de
eficiencia” que coexisten con las instituciones tradicionales. Si bien estas nuevas
instituciones mostraron resultados rápidamente lo cual era positivo para los cambios que
se estaban impulsando, también es cierto que postergaron la Reforma de todo el aparato
administrativo del Estado sentando las bases de la falta de un sistema único que genera
tantos problemas hasta ahora.
Sección 2: SEGUNDO INTENTO: 1996
Una vez controlada la crisis fiscal y reinsertado en país en la comunidad financiera
internacional, se logró generar consensos en la tecnocracia que fue reclutada a partir de
los noventa en que era necesario llevar a cabo mejoras en la gestión estatal para poder
liberar recursos que permitieran al Estado utilizarlos en satisfacer otras necesidades de
la población. Es así que, en la Presidencia del Consejo de Ministros se forma una
12
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, presentaron esta experiencia como un caso exitoso que lo replicaron
en otros países en varios foros internacionales. Lo que se resaltaba era la satisfacción de las necesidades de la población a través de
la realización de obras de infraestructura a través de la modalidad de los núcleos ejecutores en donde la población participaba.
Luego el programa se modificó y tuvo acusaciones de hacer clientelismo político. Pero se reconoce de manera general que en su s
inicios el programa fue muy exitoso.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 25
oficina de modernización de la administración pública liderada por un grupo de
profesionales jóvenes, con buena formación técnica. La idea era introducir elementos de
la administración de empresas privadas en la gestión estatal para mejorar los niveles de
eficiencia. Así se iniciaron ejercicios de planeamiento estratégico en diversos
ministerios y se crearon equipos de apoyo a los diversos ministerios con el fin de ayudar
en este proceso y contar con indicadores que permitieran monitorear el cumplimiento de
las metas establecidas en los ejercicios de planeamiento estratégico. Debe recordarse
que como parte de las reformas iniciales fue desactivar el Instituto Nacional de
Planificación (INAP) y esta función fue trasladada de facto al MEF que casi no realizó
ninguna acción en este sentido porque las necesidades coyunturales demandaban los
mayores esfuerzos debido a la crisis económica que se había heredado.
No sólo se trabajó en los ejercicios de planeamiento estratégico sino que se
desarrollaron estudios referidos a la estructura del Estado, la racionalización del
personal del Estado y la mejora de los sistemas administrativos. Estos estudios hacían
recomendaciones precisas con respecto a qué hacer con el Estado. Se recibió ayuda de
parte de organismos multilaterales y la cooperación internacional.
El hecho de ubicar esta oficina en la PCM se debió a que se veía a la reforma y/o
modernización del Estado como un tema transversal y es la PCM la encargada de
coordinar temas interinstitucionales. Inicialmente este intento contó con el apoyo
político necesario. Sin embargo, rápidamente como surgió el apoyo político, éste
desapareció. Dos hechos explican esta situación.
1. Inexperiencia política del equipo que trabajó en dicha oficina.
Era un equipo con buen perfil técnico pero muy joven y sin experiencia política.
Desde el punto de vista tecnocrático todo el esquema fue diseñado de manera
consistente con los principios relevantes pero no se tomó en cuenta el factor
político. Es decir, no se supo establecer alianzas con los ministros de cada
portafolio. La situación final fue que los ministros rechazaron la evaluación
interna por estar a cargo de un grupo de jóvenes inexpertos y también cualquier
evaluación externa.
2. Mal manejo de información confidencial de carácter político
Un segundo hecho que fue el detonante de la culminación de este esfuerzo fue
que se filtró a la prensa la intención del gobierno de realizar una reducción
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 26
adicional de personal. Ello era cierto y se contaba con el apoyo de organismos
multilaterales que iban a financiar compras de renuncias o programas de
reconversión laboral para insertar a aquellas personas que dejaran el sector
público en el sector privado. La noticia recibió tal cobertura que despertó
temores en la administración pública que había pasado por episodios traumáticos
al inicio de la década lo que generó gran turbulencia política. Ello motivó que se
produjera una declaración mencionando que ello no estaba en los planes del
gobierno y se quitó el apoyo político que había venido recibiendo el equipo de
PCM.
Estos dos hechos provocaron que el tema de la modernización de la administración
pública pase a un segundo plano. El equipo se disolvió pero la oficina siguió
funcionando pero sin ningún tipo de apoyo.
Sección 3: EL CONTEXTO RECIENTE : 2001-2010
En el marco normativo, en este periodo se avanzo con la Ley marco de modernización
de la administración pública (Ley N° 27658 del año 2002) y la Ley orgánica del poder
ejecutivo (Ley N° 29158 del año 2007). La primera busca iniciar políticas de
modernización de la gestión pública y la segunda busca restructurar la distribución de
funciones de las diferentes entidades del Estado.
En el campo de políticas públicas, en este período se pueden identificar tres hechos
importantes en torno a la Reforma y modernización del Estado.
1. El proceso de descentralización iniciado con la reforma constitucional del año
2001 y que se consolidó con la Ley de Bases de la descentralización y las
respectivas leyes orgánicas de Gobiernos Regionales y Locales y la creación del
Consejo Nacional de Descentralización
2. La introducción de Presupuesto por Resultados al inicio del gobierno anterior en
el año 2006.
3. La creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) como parte
de la implementación del Acuerdo de Complementación Económica entre
Estados Unidos de Norteamérica y Perú en el año 2008
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 27
Adicionalmente a estos tres eventos relevantes debe mencionarse en primer lugar la
creación del Sistema Nacional de Inversión Pública orientado a establecer estándares y
metodologías de formulación y evaluación de proyectos con el fin de asegurar un
mínimo de calidad y consistencia al gasto de inversión realizado por el Estado en los
tres niveles de gobierno. Este sistema a través de sus directivas a logrado introducir la
cultura del ciclo de proyecto (pre inversión, inversión y seguimiento) en la totalidad de
los entidades del Estado. Este sistema ha sufrido modificaciones en los últimos años
buscando flexibilizarlo más y descentralizarlo para ajustarlo a las condiciones del país.
Otros puntos que deben mencionarse son los relacionados a la introducción de los
Presupuestos Participativos dentro del proceso de descentralización que han mostrado
avances y han sido criticados y que están en una etapa de evaluación. Por otro lado
tenemos la promulgación de la Ley de transparencia y acceso a la información que
otorga al ciudadano el poder de poder solicitar cualquier información por parte de las
entidades del Estado y ciertas obligaciones por parte de las instituciones estatales de
publicar cierta información. El avance no es homogéneo en las instituciones y las
sanciones no son efectivas del todo pero se están mostrando avances. Por último la
creación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) como institución
encargada de la prospectiva y del establecimiento de objetivos estratégicos del país. En
este caso, los avances son discretos.
Los tres eventos mencionados tuvieron un lanzamiento significativo y han tenido un
impacto diferenciado en la administración pública y en la estructura del Estado. El caso
del proceso de descentralización quizás pueda ser el más significativo debido a que
cuenta con 10 años de duración y ha marcado el accionar de la administración pública y
la vida política del país desde entonces. En el caso de los otros dos, PPR ha significado
un cambio en la gestión de muchas instituciones públicas que han sido incluidas dentro
de los planes estratégicos que desde el año 2007 se han impulsado. Es una reforma en
proceso que ya muestra resultados interesantes de ser analizados. En el caso de la
reforma del servicio civil y la creación de SERVIR aún es poco el tiempo transcurrido
para poder tener una idea cabal de los resultados de esta reforma pero es claro que es
necesario contar con un recurso humano motivado y bien capacitado que apoye una
adecuada gestión pública. Los avances y resultados obtenidos de estas políticas serán
tratados en detalle en el segundo capítulo de este documento.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 28
Cada uno de ellos se ha desarrollado en coyunturas específicas y contaron con el apoyo
de actores claves en su momento y las oportunidades políticas pertinentes. Un ejemplo
del avance en relación a Modernización de la Gestión Pública es la creación del Módulo
de Atención al Ciudadano como parte de la Política y Plan Nacional de Simplificación
Administrativa. El propósito de este proyecto ha sido acercar el Estado al ciudadano y
simplificar los trámites que debe hacer cada persona de una manera amigable y
reduciendo los costos en tiempo. Esta última experiencia no ha tenido la difusión
necesaria que se requiere para que el ciudadano use el servicio y la experiencia pueda
ser replicada.
Sección 4: A MANERA DE RESUMEN
Como se puede apreciar, para avanzar en términos de Reforma del Estado y
Modernización de la Gestión Pública, la mezcla ideal de iniciativas necesita aprovechar
las oportunidades políticas que se le presenten. Sin embargo, debe mencionarse que
cada una de las iniciativas mencionadas han significado la aparición de nuevas
entidades en el Estado. Así en el año 2003 aparecieron los Gobiernos Regionales y el
Consejo Nacional de Descentralización (luego Secretaría de Descentralización), en el
año 2006 se instituyó la unidad de calidad de gasto en el Ministerio de Economía y
Finanzas que ha seguido con la ampliación de la cobertura de presupuesto por
resultados. En el último caso surgió SERVIR como nuevo actor encargado de la gestión
del recurso humano del Estado. La creación de estas entidades o el fortalecimiento de
otras implica que deben redoblarse los esfuerzos por una mayor coordinación para poder
sincronizar el proceso de modernización de la gestión pública con los otros instrumentos
de la reforma del Estado que han sido creados. Definitivamente estos espacios de
coordinación deben instituirse y fortalecerse a todo nivel en el Estado para poder
generar las sinergias necesarias en el camino de construir un Estado que responda a las
necesidades de los ciudadanos
Este ha sido un apretado resumen de las experiencias pasadas que sirven de antecedente
del esfuerzo que se quiere realizar en esta administración. Una conclusión preliminar es
que los actores involucrados en el proceso de reforma del Estado y modernización de la
gestión pública han crecido en los últimos años. Estos nuevos actores (SGP, Secretaría
de descentralización, SERVIR, gobiernos regionales, ONGEI, CEPLAN) sumados al
Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Locales juegan diferentes roles y
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 29
aún no están claras las delimitaciones de competencias de cada uno de ellos en la
práctica. El marco legal aún es confuso en ciertos casos y cuando no lo es en la práctica
existen problemas significativos de coordinación. Este es un reto que debe afrontarse en
esta nueva coyuntura además de generar el espacio político para impulsar el proceso de
modernización de la gestión pública y de contar con el componente técnico que permita
generar apoyo político suficiente.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 30
CAPÍTULO IV: DOS ASPECTOS ECONÓMICOS QUE DEBEN SER
TOMADOS EN CUENTA EN EL PROCESO DE
REFORMA DEL
ESTADO Y DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Hemos establecido una visión del Estado y desarrollado los antecedentes de las
experiencias anteriores de Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública.
El reto de construir un Estado eficiente, transparente, inclusivo, descentralizado y
moderno implica el uso de herramientas efectivas.
En otras palabras, para lograr la igualdad de oportunidades y el respeto de los derechos
fundamentales, políticos, sociales y económicos de los ciudadanos es necesario contar
con elementos técnicos que permitan ello y que sean considerados en la implementación
de medidas tendientes a ampliar la cobertura del Estado en las zonas donde no está
presente y mejorar la calidad de la gestión en donde existe. Esto es lo que implica más y
mejor Estado. Dos conceptos económicos que pueden ser de mucha utilidad para
aumentar la probabilidad de éxito de la Reforma del Estado como también de la
Modernización de la Gestión Pública son:

Los costos de transacción y la disminución de los mismos.

Los incentivos como creadores de sinergias entre personas e instituciones.
Sección 1: LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN
COSTOS DE TRANSACCIÓN
Son todos los costos que se incurren para acceder a la provisión de un bien o servicio.
A mayores sean estos costos, se proveerán menos bienes o servicios que los óptimos.
Estos costos son monetarios, el tiempo invertido, los riesgos asumidos, etc.
El exceso de Estado genera que los costos de transacción sean mayores a los
necesarios, la ausencia del Estado genera que los costos de transacción sean infinitos.
La Reforma del Estado y la Modernización del Estado debe buscar el grado óptimo de
presencia del Estado que permita la reducción de los costos de transacción. Este grado
óptimo depende del nivel de desarrollo del mercado y no tiene que ser homogéneo en
todo el país.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 31
El Estado ofrece bienes y servicios que garantizan la igualdad de oportunidades, el
respeto de los derechos de los ciudadanos y satisfacen sus necesidades. El precio de
estos servicios está representado por el pago de los tributos que los ciudadanos realizan.
Sin embargo, no todos los ciudadanos están en capacidad de pagar estos impuestos tasas
y contribuciones. Por ello existe un sistema impositivo progresivo que determina que
aquellas personas con más ingresos o patrimonio contribuyan más por razones de
equidad. Sin embargo, debe quedar claro que los costos por acceder a los servicios no
son exclusivamente los tributos. Así, hasta las personas con escasos ingresos incurren en
costos de acceder a los servicios que presta el Estado.13 Como sabemos, los recursos son
escasos y el presupuesto del Estado impone los límites de cuánto se puede gastar para
financiar estos bienes o servicios que reclama el ciudadano.
Un sistema económico debe operar de manera eficiente de tal forma que asegure que los
bienes sean provistos al ciudadano al menor costo posible. Desde el punto de vista
económico, una provisión eficiente implica una serie de condiciones como que todos los
que participan del proceso económico tengan acceso a la misma información y que esta
sea accesible al menor costo posible.
En la práctica estas condiciones no se dan. Las transacciones se producen pero con
costos adicionales. Esto implica que el costo para el ciudadano no es solamente el
precio pagado en términos monetarios, o que no haya ningún costo en el caso de
algunos bienes que son nominalmente gratuitos como la educación o la salud.
Ejemplo 1: Costos de transacción en la obtención de documentos.
Pensemos en un trámite que tiene que realizar este campesino en la capital del
distrito o de la provincia en donde requiere obtener algún certificado o partida
de nacimiento por ejemplo. El costo de obtener el servicio puede ser alto si
consideramos que el campesino puede tomar varios días en llegar a la
municipalidad respectiva a obtener el documento que requiere.
13
En este caso podemos pensar en los costos en que incurre una persona si es que tiene que esperar mucho tiempo para atenderse en
un establecimiento de salud o el complemento económico que debe realizar si es que quiere tener una educación de calidad para sus
hijos. El precio a pagar no es necesariamente monetario.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 32
Ejemplo 2: Costos de transacción en el acceso a servicios de salud.
Pensemos en un campesino de una zona rural del país que quiere acceder a los
servicios de salud. La Constitución establece que dentro de los derechos de las
personas está el acceder a servicios de salud de calidad y gratuitos. Sin
embargo, en muchas zonas alejadas del país no se cuenta con establecimientos
de salud de calidad o, lo que es peor aún, cercanos a las zonas donde esta
persona vive. Esto significa que para que esta persona sea atendida, él o un
familiar deben caminar hasta días enteros para llegar al establecimiento de
salud más cercano. El hecho de que la atención de salud se dé sin efectuar
ningún pago no implica que el servicio sea totalmente gratuito. Lo descrito
implica que las personas asumen costos como los ingresos perdidos y el riesgo
que implica en zonas rurales dejar de supervisar las labores agrícolas que son
las predominantes en dichas zonas.
Ejemplo 3: Costos de transacción en la venta de un activo.
Pensemos que el mismo campesino quiere realizar una transacción que implica
la venta de un inmueble o de un bien. Esto puede tener dos complicaciones, la
primera está relacionada a que probablemente no se cuente con un certificado
de propiedad del inmueble o bien con lo cual no se puede realizar la transacción
sino que además pueden existir problemas en cuanto a la información referida a
la otra parte de la transacción y de los costos burocráticos de llevar a cabo la
transacción.
Existen muchos otros ejemplos como anteriormente era el control de precios o las
licencias de importación mediante los cuales se daban señales erróneas a los agentes
económicos dado que no se generaban incentivos para la utilización eficiente de los
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 33
recursos sino que surgían grupos privilegiados que lucraban a partir de obtener permisos
o productos con precios controlados a costa de la mayoría de la población.
Estos costos que hemos mencionado son los llamados costos de transacción 14. Estos son
generados muchas veces por la ausencia del Estado como por la regulación excesiva, lo
cual se ha ilustrado con los ejemplos mencionados. La ausencia de Estado puede ser la
más grave porque hace que los costos sean infinitos, mientras que la regulación excesiva
encarece las transacciones innecesariamente. Lo anterior nos lleva a pensar que la
presencia excesiva del Estado es mala pero la ausencia es aún peor. Esto es un punto
muy importante vinculado a la visión de Estado que ha sido planteada.
El punto básico de la teoría vinculada a los costos de transacción es que su presencia
evita que se realicen las transacciones económicas con lo cual el dinamismo de la
economía es menor dado que se deja de realizar transacciones y obtener mayores
beneficios desde el punto de vista de la sociedad. Por ello, una tarea importante es
reducir estos costos para fomentar un mayor dinamismo y por tanto una mayor actividad
económica.
Es el Estado el que genera las regulaciones o el que no está presente, de allí que la
reducción de los costos de transacción está en la base de las razones económicas para la
Reforma del Estado y también para la Modernización del Estado. Por lo tanto, este
principio debe estar dentro del manual de los diseñadores de políticas y de los ejecutores
de las mismas. Además, en la práctica debemos priorizar las acciones del Estado que
impliquen aumentar su presencia donde no hay Estado y reducir su presencia en
mercados donde esta puede ser perjudicial. Este equilibrio es difícil de alcanzar e
implica un serio análisis empírico que también incluya la identificación de los recursos
necesarios para atender las zonas donde la presencia del Estado es nula y del ahorro de
recursos donde la excesiva presencia del Estado sea contraproducente15. El resultado no
necesariamente sería una alta presión sobre el presupuesto dado que si se priorizan los
14
Fueron introducidos por el economista Ronald Coase premio nobel de economía en el año 1991. Donde uno de los principios
básicos que se conoce es el llamado “teorema de Coase” que establece que en ausencia de costos de transacción la asignación de
derechos es irrelevante para fines de eficiencia. Esto significa que si una persona es propietaria de un terreno, por ejemplo, otra
persona podría alquilar ese terreno y darle el uso que genere más beneficio pagándole al propietario lo que podría haber generado en
dicho terreno por el uso anterior. Pero esto es posible sólo si no existen costos de transacción.
15
Lo cual no implica que no exista presencia del Estado sino que se reduzca la presencia del mismo en aquellos mercados donde la
excesiva presencia resulte contraproducente.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 34
gastos públicos en aquellas zonas donde es necesario, tendremos un Estado que
responderá de manera más efectiva a la demanda de los ciudadanos.
En este sentido, la elección no debe ser una elección entre mercado y Estado sino en
cuánto Estado es necesario. Además, reconocer que la cantidad y naturaleza de la
presencia del Estado en la economía no puede ser homogénea porque ello sería
ineficiente dadas las demandas diferenciadas que encontramos a lo largo del país.
Tenemos una estructura económica, social, cultural muy heterogénea en el país, cuyas
necesidades son muy distintas. Así, en el mismo territorio nacional conviven zonas en
donde no hay servicios públicos básicos versus zonas con mercados sofisticados que
cuentan con todos los servicios. Ambos necesitan la presencia del Estado pero de una
manera diferenciada. En el primer caso se necesita que el Estado brinde los servicios
básicos mientras que en el segundo se requerirá solo supervisión. Por ello la relevancia
de un Estado desconcentrado y descentralizado, como se verá más adelante.
Un hecho importante a mencionar es que los costos de transacción están en la base de lo
que se llama la “nueva economía institucional”
16
que analiza las instituciones
económicas entendidas no como organizaciones sino en la forma en que las
transacciones económicas ocurren. El Estado juega un rol importante en el sistema
económico. Uno de los postulados es que una tarea fundamental es asegurar que existan
derechos de propiedad y que se respeten estos derechos a partir de la existencia de un
poder judicial que sea imparcial y garantice la vigencia de estos derechos. Por ello, la
importancia de contar con sistemas de administración de justicia modernos,
transparentes y eficientes en donde se vigile que las reglas vigentes en el sistema
económico se mantengan. Todo ello inscrito dentro del principio fundamental de que
toda persona tenga acceso a la justicia y que sea tratado de manera igual ante la Ley
dado que ello es un derecho básico reconocido universalmente.
Todos estos conceptos han sido llevados a la práctica bajo conceptos relacionados y de
moda en la actualidad como es el caso de la competitividad. Existen muchas
definiciones de un término esquivo como es la competitividad pero nos podemos ceñir a
una que enfatiza la capacidad de una economía o sociedad para asegurar condiciones
16
Entre los principales autores podemos citar a Douglass North, premio nobel de economía el año 1993, quien en su libro
Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990) establece las principales elementos de la nueva economía
institucional la cual presta mucha atención a los contratos explícitos e implícitos entre las personas o grupos de personas.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 35
que le permitan crecer de manera sostenible. Este término de sostenibilidad es también
poco preciso porque se enmarca dentro de la viabilidad de una sociedad en términos
económicos, políticos, ambientales y sociales. En suma es qué características de una
economía garantizan que esta puede crecer de manera sostenida en el tiempo para
generar mayores recursos que permitan aumentar el nivel de bienestar de los ciudadanos
sin poner en riesgo el crecimiento futuro. De allí que se preste especial atención a
diversos factores como la regulación, la calidad del capital humano, el desarrollo de la
ciencia y la tecnología, las regulaciones estatales entre otras.
Todas estas dimensiones y otras más son medidas a nivel internacional por el World
Economic Forum quien construye cada año el ranking de competitividad en donde se
evalúa a las diferentes economías del mundo en una serie de factores. Usualmente se
considera que la competitividad está más vinculada a las empresas pero no es así dado
que la capacidad de un país de crecer de sostenidamente tiene como condición básica
que las personas tengan acceso a una buena educación y salud y niveles de nutrición
adecuados, entre otros. Es indispensable también la generación de valores públicos
como la democracia, la equidad, probidad. La eficiencia en la gestión estatal es
transversal a los llamados pilares de la competitividad17.
RANKING DE COMPETITIVIDAD GLOBAL 2005-2011
Fuente: World Economic Forum
17
Así entre los llamados requerimientos básicos están las instituciones, infraestructura, ambiente macroeconómico y salud y
educación primaria. En todos estos aspectos es crucial el rol del Estado. Existen otros grupos de factores como los mejorador es de
eficiencia y los factores de innovación y sofisticación donde el rol del Estado también es importante. En cuanto a los requerimientos
básicos, el país ha logrado ha mejorado en infraestructura e instituciones (en menor medida), se ha mantenido en cuanto a ambiente
macroeconómico, pero ha empeorado la salud y educación primaria. En cuanto a impulsadores de eficiencia también se ha
mejorado, en contraste con innovación y sofisticación en el cuál nos hemos mantenido. Sin embargo, en todos los indicadores el
Perú está por debajo del promedio mundial excepto en estabilidad macroeconómica.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 36
De la misma manera, la Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en
inglés) elabora también el ranking anual Doing Business en donde se evalúa las
acciones de cada país para facilitar la constitución de un negocio y de la actividad
económica global. Para este ranking las acciones del Estado son más importantes dado
que se miden muchos trámites y licencias que otorga el Estado para poder constituir una
empresa, construir un edificio entre otros. Este ranking también tiene un sesgo hacia lo
empresarial pero se parte del hecho de que a mayor actividad empresarial mayor será el
crecimiento y la dinámica de los mercados laborales harán que se generen más puestos
de trabajo y se incrementen los sueldos y salarios en la medida que la mano de obra
vaya siendo más productiva (lo cual se logra con mejor acceso a la educación y salud
por ejemplo). De allí que la relación sea indirecta.
Un Estado no puede estar solamente al servicio de un grupo de la población sino que
tiene que intervenir en ciertas actividades para garantizar los derechos de los
ciudadanos. Por ello es importante que se intervenga para brindarle a la población los
bienes y servicios que la constitución ordena.
Sección 2: EL ROL DE LOS INCENTIVOS
El problema de agencia consiste en discordancia de intereses entre el principal (el
propietario o titular del derecho) y el agente (quien actúa en su representación). En el
caso del sector público, el principal es el ciudadano y el agente es el gobernante, quien
a su vez es el principal de los funcionarios públicos.
La primera solución es monitorear al agente de modo que se asegure que actúe en
función a los intereses del principal. La segunda solución es crear esquemas de
incentivos que alineen los objetivos del agente a los objetivos del principal.
Estos esquemas pueden considerar aspectos motivacionales, capacitaciones, premios al
mérito, incentivos monetarios, entre otros. El aplicar estos esquemas aumenta la
probabilidad de éxito de la Reforma del Estado y de la Modernización de la Gestión
Pública.
En la administración pública así como en la actividad privada existe un problema muy
relevante que es el llamado problema de agencia. Este consiste en la divergencia de
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 37
objetivos entre el principal y el agente que puede conducir a resultados no deseados por
el principal. Este problema se resuelve con mecanismos que hagan que todas las
personas involucradas compartan un objetivo.
Estos mecanismos o incentivos pueden tomar formas diversas. En unos casos puede ser
un mayor monitoreo para asegurarse que el agente se está comportando como el
principal quiere. Sin embargo, el costo del monitoreo puede ser alto y muy complicado
de llevarlo a la práctica. Una estrategia más sencilla es premiar al agente a través de un
bono o incentivo monetario donde se establecen claramente los resultados a lograr al
final del período y se puede crear una escala creciente de incentivos según la magnitud
del logro de resultados.
El problema de la falta de coordinación de objetivos y el diseño de un esquema de
incentivos se aplican directamente al sector público. En este caso tenemos un principal
que es la población que elige a los gobernantes por el período que establece la
Constitución. Estos gobernantes actúan por mandato de los gobernados y deben ser
capaces de velar por el cumplimiento de los objetivos del Estado resumidos en los
derechos individuales y colectivos que establece la Constituciones. Cada gobierno
puede dar un matiz a ello pero lo que es un imperativo es cumplir con las obligaciones
de un Estado moderno: ser democrático, descentralizado, participativo, transparente,
ético, eficiente y eficaz. Pero a su vez, los agentes de la población que son los
gobernantes son los principales de los funcionarios públicos que están bajo su
responsabilidad. Así todos los funcionarios y trabajadores del Estado son los agentes
que pueden tener distintos objetivos que los gobernantes, por lo que es necesario
establecer también incentivos para que se comporten de la manera como la población lo
requiere.
Esto implica que los operadores de las políticas públicas, los gestores públicos o gerente
públicos deben contar con esquemas de incentivos claros y con un adecuado nivel de
motivación para realizar de manera eficiente su trabajo. El tema motivacional es muy
importante porque algo que suele apreciarse en los funcionarios públicos es que su
compromiso con el servicio público es fuerte y superior que el de un trabajador
promedio. Este punto puede ser muy relevante al momento de establecer el esquema de
incentivos que en el ideal debería considerar el aspecto motivacional (contar con buenas
oficinas de recursos humanos), estar capacitados (identificar sus necesidades y diseñar
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 38
programas acordes a estas), contar con un sistema que premie el mérito (sistema
meritocrático) y contar con incentivos monetarios (bonos y/o mayor presupuesto).
Todos estos incentivos son los que deben articularse para que se genere un círculo
virtuoso en donde se tengan las metas y resultados objetivos claros para que los
funcionarios sepan transparentemente lo que tienen que hacer para lograr los objetivos
de política y mostrar resultados a la población. Todo ello debe complementarse con un
sistema de evaluación y monitoreo que permita informar a la población acerca de los
resultados de la gestión pública.
Todo el esquema de incentivos y el rol en la reducción de los costos de transacción está
en la base de lo que hoy se ha denominado Gestión por Resultados. Una gestión pública
de calidad debe ser transparente, ética, eficiente, eficaz, democrática y participativa. El
reto es entonces generar los incentivos adecuados a todo nivel, tanto monetarios como
aquellos no monetarios pero que en un servidor público así como los gestores (como en
el caso de cualquier persona) están presentes.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 39
CAPÍTULO V: EL CENTRO DE LA GESTIÓN PÚBLICA MODERNA:
LA GESTIÓN POR RESULTADOS
Sección 1: ANTECEDENTES
Durante los últimos años hemos asistido a la necesidad de contar con un Estado más
eficiente en el sentido que nos permita obtener los bienes y servicios a los que tiene
derecho un ciudadano. Ello implica que estos bienes y servicios deben proveerse de
manera eficaz, al más bajo costo posible y respondiendo a la necesidad de los
ciudadanos.
En ese sentido la Carta Iberoamericana de la Calidad aprobada el 2008 por los ministros
de administración pública y reforma del estado, la cual fue propuesta por el Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) busca establecer un
enfoque común entre los países suscriptores en el sentido de contar con calidad y
excelencia en la gestión pública. Este documento reafirma la vocación de los Estado en
tener una administración que esté orientada al ciudadano y apoyar una gestión pública
orientada a resultados. Este documento busca incorporar modelos de excelencia y
establecer premios a la calidad. Por tanto, vemos que esta declaración que implica un
respaldo político a los procesos de modernización de la gestión pública llama la
atención acerca de la introducción de mecanismos modernos y eficientes que impliquen
mejoras continuas en la gestión pública.
El anterior paradigma en gestión pública era la administración mediante estructuras
jerárquicas burocráticas (en el sentido weberiano) que tenían poca preocupación por el
ciudadano y que tenían como premisa cumplir con las regulaciones y normas que daban
el marco a su accionar. Así el cumplir con el procedimiento se convertía en su fin más
que en un medio para atender las necesidades del ciudadano. Esto obviamente generó la
imagen de un Estado alejado de la población envuelto en una dinámica propia y en
muchos casos con una visión patrimonialista de algunos grupos de la sociedad y algunos
burócratas.
Este Estado se deslegitimó con el transcurrir de los años y con las crisis económicas de
los años 80 en el caso de América Latina y las actuales en el caso europeo. En el caso
del Perú, como ya se mencionó, el nivel de gasto del Estado debió ser reducido a través
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 40
de despidos de empleados públicos, venta de activos, entre otros (Cortázar, 1999).
Procesos similares se dieron en varios países de América Latina 18.
Una vez concluido el ajuste fiscal que fue inscrito dentro de un proceso de liberalización
de la economía que implicó limitar los controles que tenía el Estado sobre empresas,
precios y tarifas básicas fue necesario buscar nuevos elementos que permitieran generar
eficiencia en la administración pública. Esto nos lleva a la segunda ola de reformas
necesarias para mejorar la calidad de vida de la gente. En esta etapa se pasa de un
paradigma en donde el Estado no debía intervenir a uno donde la intervención del
Estado debe darse de manera eficiente y eficaz donde el énfasis está en el ciudadano.
Esto configura lo que se conoce como la Nueva Gestión Pública que se enmarca dentro
de las reformas de segunda generación y que se puede definir como la introducción de
técnicas de gestión del sector privado en la administración pública de tal manera de
mejorar las capacidades para generara valor público tomando en cuenta las
particularidades del sector público que no tiene clientes estrictamente hablando sino
ciudadanos que cuentan con una serie de derechos que el Estado tiene la obligación de
asegurar, introduciendo mecanismos de participación y transparencia. Esto provino de
introducir elementos de administración del sector privado donde la atención se centraba
en el cliente. En el caso del Estado, el ciudadano espera igualdad de oportunidades y la
garantía de sus derechos. El financiamiento de estos bienes escapa al alcance del
presente documento pero podemos decir que es necesario contar con una política
tributaria simple y un sistema de fiscalización y control que permita detectar
eficazmente a aquellas personas que no pagan impuestos.
Sección 2: GESTIÓN POR RESULTADOS : ORIENTADO AL CIUDADANO
Es un marco de referencia cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas
la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público (resultados)
a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la
consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones
18
Debemos citar los casos de Argentina, Colombia, Brasil. México. Bolivia que siguieron el camino que había iniciado Chile en la
década de los setenta.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 41
Dado el énfasis en la orientación al ciudadano y la satisfacción de sus derechos, es
necesario incorporar mecanismos que permitan conocer sus necesidades y atenderlas de
manera eficaz. Ya hemos visto en secciones anteriores los problemas de agencia y los
costos de transacción que se generan en el Estado, por ello es ahora una necesidad
introducir mecanismos que resuelvan estos problemas, como el diseño de una política
de incentivos sencilla que permita una mejor coordinación de esfuerzos. Uno de los
mecanismos más difundidos es el de la gestión por resultados. Ello es más ambicioso
que presupuesto por resultados que es una etapa de la gestión por resultados. Es un
elemento importante pero para gestionar un Estado moderno debemos estructurar su
operación bajo el esquema más amplio, participativo e inclusivo de la gestión por
resultados.
La gestión por Resultados se puede definir como “…un marco de referencia cuya
función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada
de su proceso de creación de valor público (resultados) a fin de optimizarlo, asegurando
la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la consecución de los objetivos de
gobierno y la mejora continua de sus instituciones” (García López y García Moreno,
2007). Esta definición implica varias categorías que es necesario discutir brevemente.

Valor público es el resultado generado por la acción del Estado y que
incrementa el bienestar de la población. En términos concretos esto puede
significar, por ejemplo, la reducción de la tasa de analfabetismo entre los adultos
o el incremento de la tasa de parto institucional que llevan a resultados finales
como una mayor equidad y el desarrollo de un Estado más democrático.
Este proceso implica una retroalimentación constante y contar con abundante
información que permita generar indicadores de monitoreo y una evaluación de
los mismos. Los aspectos de eficiencia y eficacia también están explícitos en la
definición revisada. Estos dos conceptos implican que el Estado debe ofrecer los
bienes y servicios al menor costo posible y de la manera más rápida posible a los
ciudadanos.

Mejora continua es un proceso que debe guiar el accionar del Estado donde
permanentemente se deben buscar mecanismos a través de los cuales se puede
aumentar la cobertura o mejorar la calidad del servicio o disminuir el tiempo de
entrega de los bienes y servicios. Esto es importante porque implícitamente debe
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 42
subyacer una estructura de incentivos que permita que este proceso virtuoso se
de en la práctica.
La gestión por resultados se basa en el concepto de gestión por procesos, ya que
extiende su aplicación al sector público tomando como referencia las características del
sector público. Así es importante establecer la causalidad en donde los diversos insumos
y actividades realizadas por el gestor público se combinan para obtener los resultados
que deben ser superiores a los anteriores. Esto es lo que está en la base de la creación de
valor en el sector público. Todo ello se articula en lo que se denomina cadena de
resultados donde un insumo y una actividad generan un producto. Hasta acá no es nada
distinto a lo actual en donde los avances de la política pública se miden en términos de
producto. Lo novedoso del enfoque radica en que dicho producto tiene un efecto sobre
algún elemento que determina la condición de vida de la población y que genera un
impacto sobre su bienestar. En ese sentido es importante señalar que el producto es el
insumo que impacta en el resultado.
Ejemplo: Cambio de visión en la provisión de servicios educativos
En el enfoque anterior los logros de la educación se miden por el número de
alumnos que van al colegio (producto), en el esquema que se propone los logros se
miden por la capacidad matemática y de comprensión de lectura (resultado). Es
necesario tomar en cuenta la forma en la cual se combinan esos productos (alumnos
asistiendo al colegio) con la calidad de los profesores y las técnicas didácticas que
utilizan porque todo ello redunda en el desarrollo de las capacidades matemáticas y
de comunicación de los alumnos.
La gestión por resultados implica una serie de pasos secuenciales y que se
retroalimentan permanentemente con el fin de ser consistente con el proceso de mejora
continua. Sus etapas son:
1.
La Planificación para resultados
2.
Presupuestos por resultados
3.
Gestión financiera, auditoría y adquisiciones
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 43
4.
Gestión de programas y proyectos
5.
Monitoreo y evaluación.
Estos pasos se presentan de manera resumida en el siguiente esquema:
Esquema 2. Gestión por Resultados
ETAPA 1: LA PLANIFICACIÓN PARA RESULTADOS
Esta etapa es clave en la gestión por resultados dado que aquí se establecen los objetivos
que un país quiere alcanzar. Para ello es importante realizar un diagnóstico situacional
que indique qué es lo que se ha logrado hasta el momento en que se realiza la
planificación. Ello implica contar con abundante información de tal manera que se
sustente el diagnóstico de manera rigurosa. Una vez determinado este diagnóstico debe
realizarse un ejercicio de establecer la visión del país para los siguientes años. Esto
pretende responder la pregunta de hacia dónde queremos llegar. Este paso es el más
importante pues es la etapa en donde se podrán establecer de manera escueta y clara los
objetivos para el futuro. Lo deseable es que en esta etapa se definan pocos objetivos y
metas porque incluir demasiadas categorías puede llevar a confusión y puede impedir
que se realice una evaluación que permita retroalimentar el proceso.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 44
Este es un proceso en cascada en el sentido que una vez definidos los grandes objetivos
nacionales, cada institución pública debe definir sus objetivos dentro del marco de sus
competencias pero en clara alineación con los objetivos nacionales. En esta etapa no es
indispensable la participación ciudadana en el ejercicio de todas las instituciones porque
deberá tomarse en cuenta los costos de la misma. A nivel subnacional, en donde las
instituciones están más cerca del ciudadano (como es el caso del nivel local) es
claramente deseable la participación ciudadana en el ejercicio de planeamiento, porque
es indispensable que las acciones de las municipalidades respondan claramente a las
necesidades de los ciudadanos.
Como se puede apreciar teniendo una idea certera de la situación prevaleciente podemos
establecer la visión de país deseada para el futuro. Acá es importante que esta visión sea
construida de manera participativa, buscando el consenso político y de las
organizaciones sociales. La comunicación y la discusión de esta visión debe ser
importante porque marcará las acciones futuras del Estado y permitirá construir
sinergias en la medida que sea compartida por la mayor parte de actores sociales.
Establecida esta visión lo siguiente es identificar los medios a través de los cuales se
podrá alcanzar ese estado deseado de las cosas. Para ello se debe tener clara las
relaciones causales entre los insumos, productos y resultados. Herramientas como el
marco lógico serán importantes en este proceso.
Este proceso implica contar con una institución encargada de realizar esta tarea que
cumpla con dos condiciones: alta capacidad técnica de sus funcionarios y fuerte apoyo
político. Sin estas condiciones, la planificación puede degenerar en ejercicios de buena
voluntad sin sustento técnico ni estrategias definidas para lograr los objetivos de manera
concreta. Asimismo, en el proceso de planificación deben participar las más altas
autoridades del país. Tienen que ser ellos los que dirijan el proceso y establezcan las
prioridades según las necesidades de la población y el plan de gobierno que los haya
llevado al poder. Por ello es deseable que la más alta autoridad participe y apoye el
proceso.
Este proceso debe implicar tres dimensiones que están interrelacionadas entre sí: una
estratégica en donde se fijen los objetivos claramente, una participativa en donde se
construya la visión del país creando consensos y por último una dimensión operativa
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 45
que establezca claramente los recursos y actividades necesarios para alcanzar los
objetivos.
ETAPA 2: PRESUPUESTO POR RESULTADOS
Una vez establecidas las prioridades, se debe pasar a la siguiente etapa que está asociada
al financiamiento de los insumos y actividades requeridas para lograr los resultados que
se planteen. Esta etapa de asignación de recursos financieros es denominada como
presupuesto por resultados. Esta asignación de recursos siempre debe guiarse de los
principios de priorización y escasez. Ello implica que los recursos deben asignarse en
los principales objetivos, en resultados que pueden tener algún impacto rápido en el
nivel de vida de la población o que sean resultado de consensos políticos alcanzados de
manera participativa y democrática.
Siguiendo a Marcel (2007) 19 , la implementación de un presupuesto por resultado
implica contar con los siguientes elementos: i) información comprensiva sobre los
resultados de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de
monitoreo y evaluación, ii) procedimientos explícitos debidamente formalizados sobre
la manera en que la información será analizada y considerada en el proceso de
formulación presupuestaria, iii) estructura de incentivos complementaria al sistema
presupuestario que motive a las instituciones públicas a alcanzar mejores resultados y
iv) normas sobre administración financiera que permitan la flexibilidad necesaria para
que las dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados.
Como se puede apreciar esta forma de formular el presupuesto es ambiciosa y trata de
superar la actual práctica de un presupuesto inercial en donde los montos asignados son
fruto de la negociación política entre el Ministerio de Economía y Finanzas y los
titulares de los diversos pliegos presupuestarios. Esta práctica implica poner como base
el presupuesto asignado el año anterior y discutir acerca del aumento del mismo de
manera discrecional sin responder a ninguna necesidad de la población que sea medible
y evaluada. Esta es una manera ineficiente de estructurar el presupuesto dado que no se
crean los incentivos necesarios para la mejora en la gestión pública. La lógica del
presupuesto por resultados es establecer metas claras con indicadores que sean medibles
de tal manera que la asignación de recursos financieros se haga en función a los
19
Tomado de García López y García moreno (2010), página 37
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 46
resultados logrados en el ejercicio anterior. Así se estará premiando con mayores
recursos a aquellas instituciones públicas que logren sus objetivos. Esto genera un
efecto demostración porque el resto de entidades públicas al ver que aquellas que
cumplen con sus metas reciben más recursos, buscarán alcanzar sus resultados con los
recursos con los que cuentan. De esta manera se genera el incentivo a utilizar
eficientemente los recursos financieros optimizando procesos.
Como se menciona en los elementos necesarios para implementar un presupuesto por
resultados, es indispensable establecer indicadores sencillos y procesos explícitos sobre
la manera en que será analizada la información. Esto es clave porque evita la
discrecionalidad al momento de la evaluación dado que la metodología será la misma
para todos y los resultados serán comparables.
Un elemento que es crucial y al que es necesario evolucionar es dar flexibilidad al
gestor público para que alcance sus resultados. En el caso del Perú ello es complicado
dado que cada sistema administrativo, especialmente el sistema presupuestario tiene
normas muy rígidas que pueden afectar el desempeño de las instituciones
involucradas
20
. La experiencia internacional demuestra que el presupuesto por
resultados es más efectivo en la medida que se otorgue mayor flexibilidad presupuestal
y de otros sistemas administrativos como el de compras o el de inversión pública. Dado
el incentivo que genera el presupuesto por resultados, la flexibilidad mencionada
permitirá desarrollar la creatividad por parte de las instituciones y funcionarios
involucrados y puede ser un caldo de cultivo para recoger buenas prácticas que puedan
ser replicadas al resto de las entidades públicas. La evaluación y las acciones de control
deben estar ligadas al logro de resultados y no al cumplimiento de procedimientos que
pueden ser un obstáculo más que un elemento que colabore en el proceso de generación
de valor público.
Un elemento adicional es que el presupuesto por resultados permite cambiar la lógica
institucional existente en donde cada pliego presupuestario cree que sus recursos se
deben gastar de manera independiente al resto de entidades. Al agrupar la acción del
Estado en programas estratégicos y no por instituciones se obliga a que exista una
coordinación entre las entidades involucradas. Ello lleva a establecer cuál es el proceso
20
En tal sentido ver Carranza, Valderrama y Chávez (2007) La economía política del proceso presupuestario: el caso peruano.
Banco Interamericano de Desarrollo. Documento de trabajo #cs - 102.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 47
mediante el cual se obtiene el resultado deseado y el rol que juega cada institución
dentro de dicho proceso. Esto tiene un doble beneficio, obliga a tener canales de
coordinación efectivos entre las distintas entidades involucradas y puede liberar
recursos que pueden haber estado desperdiciándose al identificar acciones que estaban
duplicadas. Es común en la administración pública descubrir que existen funciones que
son cubiertas por varias instituciones y otras funciones que no son cubiertas por
ninguna. La falta de coordinación genera un serio desperdicio de recursos que debería
ser cuantificado. Así el presupuesto por resultados es una herramienta eficaz para la
coordinación entre instituciones y permite liberar recursos que pueden utilizarse de
manera directa en alcanzar el resultado deseado.
Un último comentario está ligado a la imperiosa necesidad de ligar el presupuesto a la
planificación. Si tenemos una visión de país para el futuro los resultados que se logren a
través de un gasto eficiente por parte de las instituciones públicas deben ser consistentes
con esta visión. Esto es importante sobre todo en un país como el Perú que en las
últimas décadas no ha contado con un sistema de planificación moderno. Un paso en ese
sentido sería establecer un presupuesto plurianual referencial que permita guiar el
presupuesto anual y lo pueda vincular más con la visión de país que se haya establecido
ETAPA 3: GESTIÓN FINANCIERA
Según García López y García Moreno, la gestión financiera pública es el conjunto de
elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación
de recursos y su aplicación en la concreción de los objetivos y las metas del sector
público. Está conformada por los principios, las normas, los organismos, los recursos,
los sistemas y los procedimientos que intervienen en las operaciones de programación,
gestión y control necesarias tanto para la captación como para el gasto de recursos.
Como se puede apreciar este sistema de gestión financiera tiene como componentes al
sistema que genera ingresos como la administración tributaria. Como ya se mencionó lo
que se busca es que la administración tributaria mejore día a día con el fin de hacer más
amigable el pago de impuestos, incrementar la base tributaria, reducir las evasiones,
entre otros; para ello debe utilizar herramientas de información y de tecnología de la
información. Cada vez es más frecuente observar la existencia de medios de pago
electrónicos como las boletas y las facturas electrónicas que se han introducido
recientemente en el caso del Perú. Pero junto con facilitar el pago de los tributos y
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 48
reducir los costos de transacción de cumplir con las obligaciones tributarias, esta
administración debe contar con las herramientas necesarias para realizar una buena
labor de fiscalización. En países con altos niveles de informalidad la cultura tributaria
suele estar poco desarrollada, es decir, existe cierta resistencia a pagar impuestos. Una
administración tributaria eficiente debe contar con mecanismos de fiscalización y el
poder de sancionar y cobrar los impuestos a las empresas y personas y castigar
fuertemente a los evasores. En una administración pública moderna, se requiere que el
Estado esté presente en diversos ámbitos gubernamentales y territoriales, pera ello es
importante contar con recursos. Además, todas las personas de igual condición
económica tienen el derecho de ser tratadas de manera homogénea por la administración
tributaria. Este tipo de administración tributaria moderna es la que permite que la
presión tributaria aumente y se creen los incentivos para reducir la informalidad que es
perniciosa por los valores negativos que se transmiten a la sociedad, además de la baja
productividad y los altos niveles de corrupción y crimen que en algún grado están
asociados a ella. Por ello, un objetivo importante de cualquier componente de reforma
del Estado es crear los incentivos para reducir la informalidad y mejorar la
competitividad. Esto pasa por la reducción de los costos de transacción generados por el
Estado y la generación de incentivos que promuevan una mayor cultura tributaria.
Sin embargo, lo que se ha mencionado es una parte de la historia. Dados los objetivos y
políticas establecidas es necesario contar con los recursos necesarios según lo que
establezca el marco legal21. Una parte importante del proceso es cómo se habilitan las
partidas presupuestarias a los que ejecutan directamente el gasto en los programas y
proyectos que estén orientados a brindar los bienes y servicios a los cuales los
ciudadanos tienen derecho. Esto involucra diversos sistemas administrativos donde los
más importantes son los referidos a presupuesto y tesorería. En el primer caso, el
sistema de presupuesto establece una serie de normas y procedimientos que deben
seguir todas las unidades ejecutoras del gasto tanto para la formulación como para la
ejecución y evaluación del gasto. En muchos países el ciclo presupuestario empieza con
la publicación de lo que se denominan marcos multianuales que hacen proyecciones
sobre los ingresos en un horizonte temporal que puede diferir en cada país (en el caso
del Perú es de tres años). Con el estimado de ingresos consignados en el marco
21
Debemos recordar en este punto de la discusión que en el ámbito público nadie puede hacer lo que las normas no establecen, lo
cual es distinto en el ámbito privado donde la libertad es mayor y sólo está indicadas las acciones que no se pueden realizar.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 49
multianual se procede a realizar la fase de formulación presupuestaria en donde se fijan
los llamados límites (o “techos” presupuestales) para cada unidad ejecutora quien con
dicha cifra iniciará su proceso de formulación priorizando acciones y orientando sus
recursos a las distintas partidas que serán necesarias para cumplir con las acciones
planteadas. Acá el límite podría expandirse en función del logro de resultados con lo
cual se podría contar con mayores recursos para cumplir sus acciones. Luego de ello
viene la fase de negociación y sistematización de las cifras en el Ministerio de
Economía y Finanzas quien presenta al Congreso el proyecto de presupuesto. Aquí
surgen dos modalidades. En varios países el Congreso juega un rol importante al contar
con iniciativa de gasto y pueden incorporar luego de un debate nuevas partidas
presupuestales. En otros casos, la capacidad que tiene el poder legislativo sobre el
presupuesto es limitada en el sentido de no contar con iniciativa de gasto pero poder
establecer reasignaciones presupuestales dentro del límite total. Con ello lo que se busca
es que los legisladores internalicen la existencia de restricciones presupuestales y que
ellas deben cumplirse. La evidencia internacional muestra que sistemas presupuestales
más jerárquicos donde el poder legislativo tiene menor injerencia resultan en un menor
déficit y mejores situaciones fiscales para los países22.
Una vez aprobado el presupuesto de la república por el Congreso, se procede a la fase
de ejecución en donde se busca introducir mecanismos que impidan que los gastos se
realicen de manera poco transparente. Por ello los portales de transparencia que han
aparecido en muchos países son consistentes con la política de informar a la ciudadanía
de la evolución del gasto. En el caso del Perú existe el Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAF), el cual a través del Portal de Transparencia
Económica del MEF permite ver en tiempo real la evolución del gasto público.
Una vez establecidos los montos a gastar existen diversos procedimientos que guían a
las unidades ejecutoras en la realización del gasto como la programación del mismo en
el período presupuestal relevante. A continuación se dan las normas en el marco del
sistema administrativo de tesorería, estas contienen una serie de requisitos ya que
implican la transferencia efectiva del dinero a las cuentas de las unidades ejecutoras o
de los proveedores.
22
Stein, Talvi y Grisanti (1999) demuestran para países latinoamericanos que parlamentos más proactivos y políticas menos
transparentes llevan a situaciones fiscales no deseadas en el sentido que los déficit fiscales suelen ser mayores en países donde el
parlamento tiene un mayor control en el proceso presupuestario que el poder ejecutivo.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 50
Sólo una vez que se presenta un documento oficial acerca de la recepción de un bien o
la conformidad del servicio se pasa a la etapa de devengado en donde ya se está en
condiciones de hacer el pago y se procede a transferir el dinero. Estos sistemas son
claves porque son el soporte financiero de las acciones del Estado. En todos los países
estos dos instrumentos – tanto el sistema presupuestario como el de tesorería- cumplen
un rol importante en una buena ejecución financiera que permite contar con los recursos
de manera oportuna para asegurar la disponibilidad de bienes y servicios que el
ciudadano demanda. En una lógica de gestión por resultados, se espera que estos
sistemas sean más flexibles para asegurar que el ejecutor de políticas tenga más grados
de libertad al momento de realizar su trabajo. Adicionalmente en la gestión financiera
están incluidos el sistema de contabilidad que busca registrar todas las operaciones que
realizan las entidades del Estado y el sistema de administración de la deuda pública.
Este último busca darle coherencia a la política de endeudamiento en el sentido de evitar
un endeudamiento excesivo que ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica del país
y por otro lado, asegurar la disponibilidad de recursos frescos vía operaciones de
endeudamiento cuando existen necesidades de gasto que van más allá de los ingresos
generados en un período de tiempo.
ETAPA 4: GESTIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS
P ROGRAMA VS P ROYECTO
Programa
Proyecto
Gasto Corriente
Gasto de Capital (Inversión)
De naturaleza permanente
De naturaleza temporal
Asociado a un programa
Antes de entrar en detalle en esta etapa de la gestión por resultados debemos aclarar las
diferencias que existen entre programas y proyectos. Existen muchas perspectivas desde
las cuales estos conceptos se diferencian, pero la que nos interesa es la perspectiva de
las finanzas públicas. Generalmente un programa está asociado al gasto corriente, es
decir a financiar un servicio público en particular que es brindado de manera
permanente por el Estado. Un proyecto en cambio está más relacionado al gasto de
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 51
capital. El resultado de la inversión pública debe inscribirse dentro de un programa
específico.
Ejemplo: Categorías presupuestales (Programa y Proyecto) en la educación
Podemos pensar en la educación básica regular la cual busca brindar una educación
de calidad a los niños en edad escolar. Este es un programa que es parte de la
función educación en donde coexisten otros programas.
La construcción de una escuela es un proyecto de inversión pública cuyo resultado
debe ser mejorar las condiciones en las cuales se brinda educación a los niños
tomando en cuenta consideraciones de salubridad, pedagógicas, recreacionales y
deportivas. La infraestructura una vez concluida va a estar al servicio del programa
porque permitirá mejorar la calidad del servicio público que se brinda a la
población.
Categoría Presupuestal
Función
Programa
Subprograma
Actividad/proyecto
Componente
Meta
Significado
Propósito o roles del Estado
Políticas
Acción General o Concreta
Objetivo parcial de las políticas
Acción Concreta
Unidad de Medida
El esquema presentado acá nos da una idea de las diversas categorías presupuestales
atendiendo a la clasificación funcional programática.
G ESTIÓN DE P ROGRAMAS Y P ROYECTOS
Debe quedar claro que esta es quizás la etapa de la gestión por resultados más
importante. Acá es donde se ejecuta el gasto y se requiere contar con los insumos
adecuados para el logro de los objetivos y resultados planteados. Acá es donde entra en
juego el capital humano con que cuenta el Estado, ellos serán los responsables de llevar
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 52
a cabo las acciones concretas, los cuales se combinan con los recursos financieros y el
“back office” o los sistemas administrativos vinculados a la gestión presupuestal. En
esta parte es donde el proceso de mejora continua de la gestión pública debe intervenir
de manera imperativa. Ello implica dotar de herramientas eficientes de gestión y
procedimientos simplificados así como una relativa autonomía para cumplir las metas
trazadas.
Dado que esta fase está asociada a la ejecución del gasto se debe prestar especial
atención a la evaluación ex ante del gasto. Esto es más importante aún en el gasto de
inversión. Los sistemas nacionales de inversión pública fueron creados con el propósito
de canalizar de manera adecuada el gasto de inversión. Ello implica contar con
metodologías idóneas que permitan formular y evaluar proyectos. Esto implica saber
claramente qué problema se está resolviendo con el proyecto, estimar la demanda por el
proyecto de manera precisa, analizar la manera más costo efectiva de generar la obra de
infraestructura y evaluar la rentabilidad del mismo en términos económicos y sociales.
Lo que se busca determinar es si se responde de manera idónea a una necesidad
específica de la población a través de una intervención en particular. Estos sistemas son
muy importantes porque aseguran que el gasto de inversión alcance niveles de eficiencia
adecuados. Por ello se diseñan una serie de instrumentos de evaluación que permiten
determinar si es adecuada o no una solución en particular. En este proceso la
metodología del marco lógico o cadena de resultados puede ser muy útil.
Dentro de la lógica de alineamiento de incentivos, es importante notar que se pueden
utilizar una serie de instrumentos para lograr dicho objetivo. Uno muy utilizado en
muchos países son los convenios de gestión en donde se firma un compromiso de lograr
ciertas metas asociados a la ejecución de un programa o proyecto y si se cumplen las
metas, las unidades ejecutoras involucradas y su personal pueden recibir un incentivo
monetario y no monetario.
G ESTIÓN POR P ROCESOS
Es una herramienta que permite incrementar la calidad de los productos y servicios, la
disminución de tiempos, reducción de costos de operaciones y mejorar la atención al
ciudadano.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 53
La gestión por procesos desde el enfoque de la gestión por resultados es un método que
permite que este proceso sea más efectivo. En la Carta Latinoamericana de la Calidad,
uno de los aspectos sobre los cuales se llama la atención es la introducción de la gestión
por procesos como herramienta para incrementar la calidad de los productos y servicios,
la disminución de tiempos, reducción de costos de operaciones y además mejorar la
atención al ciudadano.
Si revisamos las categorías mencionadas notaremos que existen similitudes con el
enfoque de gestión por resultados solo que mucho más acotado. También existe bastante
similitud con el “Modelo de Excelencia en la Gestión” solo que este es aplicado a la
gestión privada, cabe mencionar que uno de sus componentes es la gestión por procesos.
En este último método, dado que se trabaja con instituciones u organizaciones que están
al servicio del cliente y que se busca incorporar procesos de mejora continua para
mejorar la satisfacción del mismo, es importante tomar en cuenta las herramientas de
este modelo porque también pueden ser muy útiles en la administración pública.
El modelo de excelencia en la gestión está compuesto de siete elementos:
Modelo de Excelencia de la Gestión
Gestión por Resultados
1. Liderazgo
2. Planeamiento Estratégico
3. Orientación hacia el cliente
Planificación para Resultados
1.
Presupuesto para Resultados
2.
Orientación hacia el ciudadano
4. Medición, análisis y gestión del conocimiento
Monitoreo y Evaluación
5.
Gestión de Programas y Proyectos
4.
Gestión Financiera
3.
5. Orientación hacia el personal
6. Gestión por procesos
7. Resultados
Énfasis en los Resultados
La Gestión por Procesos es una herramienta enfocada a complementar dos etapas de la
gestión por resultados, estas son: gestión financiera y gestión de programas y proyectos
buscando identificar las formas en que se realizan las actividades que permiten generar
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 54
valor público para buscar identificar cuellos de botella y problemas que puedan irse
superando de manera continua.
Proceso es la gestión de actividades que transforman insumos en bienes y servicios con
valor agregado para satisfacer al usuario. Tiene objetivos, insumos, productos, usuarios,
proveedores y producto final definidos. Puede ser descompuesto en tareas con tiempos,
recursos y costos definidos. Puede ser responsabilidad de una persona. Existen procesos
clave, estratégicos y de soporte.
Proceso se define como el conjunto de actividades de trabajo interrelacionadas que se
caracterizan por requerir ciertos insumos (productos o servicios obtenidos de otros
proveedores) y tareas particulares que implican un valor agregado, con miras a obtener
ciertos resultados. Una definición alternativa es “gestión de todas las actividades de la
empresa que generan un valor agregado”, o bien, “gestión de un conjunto de actividades
mutuamente relacionadas o que interactúan, las cuales transforman elemento de entrada
en elementos de salidas”. Como se puede apreciar, se enfatiza la producción de bienes y
servicios para satisfacer las necesidades del cliente y hacer beneficios en el transcurso.
Debe entenderse que procedimiento y procesos son distintos dado que el primero se
refiere a cómo se hacen las cosas y un proceso define qué se hace. Asimismo no todas
las actividades que se realizan son procesos. Para determinar si una actividad realizada
por una organización es un proceso, debe cumplir con los siguientes criterios:

La actividad tiene una misión o propósito claro.

La actividad contiene entradas y salidas, se pueden identificar los clientes,
proveedores y producto final.

La actividad debe ser susceptible de descomponerse en operaciones o tareas.

La actividad puede ser estabilizada mediante la aplicación de la metodología de
gestión por procesos (tiempo, recursos y costos).

Se puede asignar la responsabilidad del proceso a una persona.
Como se puede apreciar, lo que se tiene en mente es contar con objetivos claros y cómo
es que combinan los diferentes insumos con los que contamos para obtener un resultado
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 55
esperado. Esto implica contar con una secuencia lógica de los pasos que se siguen con el
fin de identificar a los responsables en cada caso.
Dado ello, la gestión por procesos es una forma de organización diferente de la clásica
organización funcional y en el que prima la visión del cliente sobre las actividades de la
organización. Los procesos que se definen de dicha manera tienen una gestión
estructurada y sobre su mejora se basa la de la propia organización.
La gestión por procesos aporta una visión y unas herramientas con las que se puede
mejorar y rediseñar el flujo de trabajo para hacerlo más eficiente y adaptado a las
necesidades de los clientes. En este sentido, no debe olvidarse que los procesos los
realizan personas y los productos los reciben personas y, por tanto, debe tomarse en
cuenta en todo momento las relaciones entre proveedores y clientes.
En términos de la gestión gubernamental, el cliente, como ya se mencionó, es el
ciudadano y hacia él deben orientarse todas acciones del Estado. Como lo planteamos
en este documento ello implica que el énfasis debe estar en la igualdad de oportunidades
y el respeto de los derechos. Ello implica obtener información permanentemente de las
necesidades de estos clientes para ofrecer lo que ellos necesitan.
En general tenemos que existen diferentes tipos de procesos.

Procesos clave son aquellos que afectan de manera directa la prestación o
provisión de los bienes y servicios que provee el Estado. Esto podría estar
asociado a lo que en la práctica hacen las direcciones de línea de una entidad
pública que son la esencia del servicio prestado por dicha entidad. Por ejemplo,
las actividades que la oficina encargada de brindar educación básica regular a los
niños y jóvenes en edad escolar realiza con el objetivo de prestar el servicio de
manera eficiente.

Procesos estratégicos están más relacionados a la determinación de políticas,
dirección de las mismas o planificación.

Procesos de soporte referidos a los sistemas administrativos del Estado como
presupuesto, tesorería, compras, inversión pública, etc. Estos sistemas establecen
procesos a seguir para contar con una buena gestión financiera y administración
de programas y proyectos (siguiendo la lógica de gestión por resultados).
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 56
Como ya se mencionó es importante identificar a los propietarios de los procesos para
tener una idea clara de quién es el responsable que debe buscar siempre optimizar este
proceso y al que se le responsabilice y evalúe por los resultados que obtenga a través de
su proceso. Estos procesos son permanentemente evaluados para asegurar la mejora
continua procediendo a realizar revisiones periódicas. Los resultados de estas revisiones
deben tenerse en cuenta en la formulación de la política y la estrategia. La metodología
para la mejora de procesos está orientada a reducir o eliminar defectos y reducir el
tiempo de ejecución del proceso. El análisis de los procesos debe ser muy estricto de tal
manera que se identifiquen los cuellos de botella y ello debe llevar a la reingeniería o
rediseño de procesos que implican modificaciones en la cultura y en la estructura de la
organización.
En este caso se establece una serie de macroprocesos (como la gestión de ventas) en
donde luego se va identificando los procesos específicos y los actores involucrados así
como las acciones que desarrolla cada uno de ellos. Con ello se elabora un mapa de
procesos que permitirá su continuo análisis para sugerir medidas que puedan mejorar el
proceso y de esa forma atender mejor al cliente y producir ahorros a la empresa y por
tanto generar más utilidades. Si nos ponemos a pensar en esta lógica que ha sido
simplificada de manera evidente, vemos que la Gestión por Resultados implica
justamente la aplicación de este modo de gestión (la de procesos) a las actividades
públicas. Sin embargo, el objetivo del Estado no es hacer beneficios sino otorgar bienes
y servicios de calidad en las cantidades necesarias a la población. Los ahorros son
importantes porque permiten liberar recursos que pueden ser utilizados para financiar
actividades adicionales pero la estructura de propiedad es totalmente distinta y debe
tomarse en cuenta esta particularidad que diferencia al sector público del sector privado
en un régimen democrático.
Herramientas como las cadenas de causalidad y el mapeo de actores que intervienen
sumados al monitoreo y evaluación y un énfasis en la transparencia hacen que se tomen
en cuenta elementos inherentes a la gestión pública que en una simple aplicación de
gestión por procesos no se incluyen. Es una herramienta muy útil porque contar con los
mapas de procesos y estandarizar tiempos y acciones que deben seguirse para proveer
un bien o servicio al ciudadano es una manera adecuada de ver las cosas pero deja de
lado particularidades inherentes a la gestión pública que se inscribe dentro de un
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 57
régimen político democrático, donde la transparencia, la discusión política y la
participación ciudadana imponen características distintas a las de una empresa privada
que es necesario tomar en cuenta.
A Manera de Resumen podemos mencionar que existe una alta complementariedad
entre lo que es gestión por resultados y gestión por procesos. El afán por mejorar los
procesos es compatible con las distintas fases de la gestión por resultados. Ambas
comparten el énfasis en el ciudadano-cliente y buscan generar resultados eficientes y
generar valor. Recientemente existe cierto énfasis en querer aplicar la gestión de
procesos a la actividad pública pero para ello se requiere mucho más flexibilidad para
cambiar los procesos en el sector público. En todo caso se abren interesantes
posibilidades al incluir este tipo de enfoque en la gestión pública de manera
complementaria a la gestión por resultados.
ETAPA 5: MONITOREO Y EVALUACIÓN
Esta es la fase final de la Gestión por Resultados pero es quizás una de las más
relevantes. Ello porque en esta fase se recoge información acerca del avance de las
metas o resultados
propuestos (monitoreo) y se realiza un análisis de porqué se
cumplieron o no los resultados esperados. Un buen sistema de monitoreo y evaluación
implica contar con abundante información. Esto lleva en una primera etapa a establecer
líneas de base que nos permitan ilustrar la situación inicial para de esa forma poder
medir el efecto incremental que tendrá la intervención que se proponga.
Una línea de base permite contar con información inicial. A esto debe sumarse la
elección de indicadores sencillos que puedan ser evaluados de manera simple pero que a
la vez transmitan la información necesaria acerca del avance en el logro del resultado
planteado. Adicionalmente deben establecerse las metas de una manera realista porque
pueden darse dos situaciones:

Se establecen metas muy elevadas que no son factibles en realidad.

Se establecen metas muy modestas que no va a costar mucho esfuerzo el
lograrlas.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 58
Lo anterior implica contar con un buen sistema de recolección de información, de un
sistema de verificación de la información para evitar ciertos comportamientos
estratégicos por parte de los ejecutores de política. Adicionalmente es necesario contar
con unidades de monitoreo y evaluación con personal altamente calificado en temas de
recolección de información, análisis y manejo de herramientas cuantitativas para poder
realizar una evaluación muy técnica. En este caso es muy importante tercerizar este tipo
de evaluaciones en donde un equipo se encarga de supervisar las evaluaciones que
pueden ser realizadas por investigadores independientes que eviten caer en los vicios
que puede tener la administración pública y que tengan la suficiente solvencia para
defender los resultados de sus evaluaciones.
El monitoreo y la evaluación no deben ser percibidos como un examen al cual todos le
temen, por el contrario debe convertirse en el principal sistema de retroalimentación en
el sector público. En este caso debemos mencionar que los ejecutores de política y los
que diseñan las mismas pueden aprender de las fallas pasadas para poder mejorar su
gestión e innovar en técnicas que les permitan solucionar los problemas detectados. Es
un proceso de aprendizaje continuo que debe llevar a mejoras continuas en los procesos
y formas de realizar la gestión pública. Asimismo, lo aprendido debe servir de insumo
en el proceso de planeamiento, en la formulación del presupuesto por resultado, en la
gestión financiera pública y en la gestión de programas y proyectos. Es una etapa muy
valiosa. Pero algo sobre lo que se debe llamar la atención en esta fase final del ciclo de
gestión por resultados es la interacción entre las distintas fases y en la transparencia que
debe existir en las evaluaciones no sólo con respecto a su calidad técnica sino que estén
a disposición del público para que pueden informarse y aportar en el proceso. En ese
sentido la percepción del ciudadano acerca de los resultados que está obteniendo a partir
de las acciones de política pública es importante porque al fin y al cabo es el cliente y
razón de ser del Estado. En ese sentido es importante contar con sistemas de difusión
que permitan contar de manera efectiva con las evaluaciones realizadas.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 59
En Conclusión
Hemos dedicado un espacio importante a la descripción de la Gestión por Resultados.
Lo hacemos así porque creemos que es el mecanismo adecuado a través del cual es
posible crear el Estado que hemos planteado en la primera sección de este documento,
el cual garantice derechos y la igualdad de oportunidades. La afirmación se basa en las
características muy deseables de la Gestión por Procesos como: la orientación al
ciudadano, la introducción de mecanismos de eficiencia en la gestión pública y la
permanente evaluación de los resultados obtenidos. Estos son los pilares de un Estado
moderno que busque generar igualdad de oportunidades y asegurar los derechos de los
ciudadanos.
La gestión por resultados engloba una serie de etapas y procesos mediante los cuales se
combinan los diversos insumos con que cuenta el Estado (recursos financieros, capital
humano, infraestructura, legislación, etc.) para lograr resultados que impacten
directamente en la población. Estos resultados pueden ser políticas sociales como
mejoras en la educación, salud o reducción de la desnutrición, así como otras mucho
más empresariales como la mejora del entorno de negocios o la necesidad de un
comportamiento más ético en las instituciones públicas.
Este es un proceso de largo aliento en donde la evaluación será importante porque nos
indicarán los errores que se han cometido y de donde se debe aprender. Este es un
proceso que debe contar con el más alto respaldo político para poder avanzar
permanentemente en la atención de las necesidades de los ciudadanos.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 60
CAPÍTULO VI: ORIENTACIÓN AL C IUDADANO
Tanto el enfoque propuesto de gestión por resultados complementada por la gestión por
procesos comparten la finalidad de orientación al ciudadano. Esto es un cambio a nivel
global en el énfasis de las organizaciones sobre todo gubernamentales. Por ello es
importante analizar un poco más en detalle qué implica que las acciones del Estado
estén orientadas al ciudadano
Como ya mencionamos, el proceso de Reforma del Estado y Modernización de la
gestión Pública implican un esfuerzo del Estado para otorgar al ciudadano los bienes y
servicios que le permitan acceder a la igualdad de oportunidades y derechos de manera
más eficiente posible. Como desarrollamos en el capítulo anterior, primero se necesita
establecer con algún grado de consenso la visión de país de los peruanos, luego aplicar
mecanismos que faciliten los procedimientos de gestión (es decir, reduzcan costos de
transacción y generen esquemas de incentivos), por último un proceso de mejora
continua con alto grado de retroalimentación.
En suma se requiere determinar qué es complementario al proceso de Gestión por
Resultados teniendo claras las necesidades de los ciudadanos que reclaman cada vez
mejores servicios y atención por parte del Estado. En la medida que se avance en la
administración tributaria y se logre aumentar la recaudación si es que reduce la
informalidad, habrá mayor presión por parte de los ciudadanos por saber qué se hace
con los mayores recursos que se obtengan. Esto generará también una necesidad de
mayor participación ciudadana. Ello debe irse previendo para el futuro como parte de la
modernización de la gestión pública.
En este sentido usualmente se piensa en que la modernización de la administración
pública solo tiene injerencia sobre las tareas de back office23, es decir a las tareas de
soporte de las actividades de línea del Estado que son las que proveen de bienes y
servicios. Por ello se suele vincular a los sistemas administrativos del Estado como lo
son los de adquisiciones, presupuesto, recursos humanos, tesorería, etc que son los
órganos de apoyo en cualquier institución. Es cierto que la modernización de la gestión
pública está vinculada a ello pero debe englobar otras acciones como mejorar la imagen
23
También se puede definir el “Back Office” como las tareas destinadas a gestionar la institución y con las cuales el usuario no
necesita contacto directo.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 61
del Estado ante los ciudadanos. Para ello, temas como la simplificación administrativa
son muy importantes porque para muchos ciudadanos esa es la cara del Estado que
perciben de manera más nítida. Cuando van a hacer trámites y los requisitos son muy
engorrosos o los tiempos de espera son muy largos se genera una mala imagen del
Estado lo cual predispone a la población con una actitud negativa.
En el caso del Estado existe una característica particular: Es el único proveedor que
puede otorgar ciertos servicios como certificados, administrar justicia, brindar licencias
para el funcionamiento de un negocio, dar certificados de propiedad. Por ende, el Estado
monopoliza esos servicios y por tanto puede cobrar el precio que le parezca. Una vez
más, el precio no es lo efectivamente desembolsado de dinero sino que incluye el costo
del tiempo utilizado en realizar el trámite. Todo ello hace que la actitud del ciudadano
sea negativa hacia el Estado lo cual se convierte en un obstáculo para acciones positivas
que el Estado quiere desarrollar.
Esto es importante porque quiere decir que para iniciar una estrategia de Reforma del
Estado y también de modernización de la gestión pública se necesita buscar al
ciudadano y recoger sus inquietudes con la finalidad de dar un mejor servicio. Las
empresas invierten mucho dinero en saber cómo evolucionan los consumidores y las
nuevas necesidades que van surgiendo con el fin de ofrecer productos o servicios que
satisfagan esas necesidades y les permita hacer beneficios. En el caso del Estado, la
retroalimentación del ciudadano es importante porque nos brindará información acerca
de qué nuevos servicios requiere y de qué forma quieren que sean provistos. Una
herramienta útil para lograr capturar la retroalimentación del ciudadano así como de
reducir costos de transacción y acercarse más al ciudadano es el gobierno electrónico
por lo que es crucial en el proceso de modernización de la gestión pública. Entonces el
ciudadano debe ser el centro de atención del proceso. También es necesario que el
Estado incentive la participación de los ciudadanos a través de diversos mecanismos
como las sesiones de rendición de cuentas o mecanismos financieros que permitan
acceder a ciertos fondos si representantes de la sociedad participan en los distintos
espacios creados para tal fin. Por otro lado, el desarrollo de ciudadanía a través de
campañas de sensibilización y motivación para que los ciudadanos perciban los
beneficios de la participación son indispensables y todas las instituciones del Estado
deben estar involucradas en este proceso, dado que de esa manera se genera una mayor
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 62
gobernabilidad dado que las acciones del Estado ganan una mayor credibilidad y se
generan consensos que llevan a la legitimidad de las políticas.
El acceso a la información así como la transparencia en las decisiones del Estado donde
se busca que la ciudadanía esté permanente informada de las decisiones que se adopten
en oposición a la cultura de la reserva de las acciones del Estado apelando a conceptos
como el interés nacional es lo que se denomina gobierno abierto y en los últimos años
hemos asistido a esfuerzos por instaurar este tipo de prácticas en el Estado peruano
como la promulgación de la Ley de Acceso y transparencia de la información así como
la difusión de las prácticas de gobierno electrónico como puede ser el uso de las páginas
web de las instituciones públicas para hacer de conocimiento de la ciudadanía las
acciones y normas legales que tienen que ver con cada una de ellas.
Tomando en cuenta un documento de la SGP (2005) podemos establecer por qué es
necesaria una reforma desde el ciudadano:
“Los beneficiarios de una reforma o modernización del Estado o de parte de ella son los
ciudadanos. No se puede concebir los cambios si los resultados de los mismos no se
hacen visibles directa o indirectamente a los ciudadanos. Si los beneficiarios no
participan ni opinan sobre dichos cambios existe la posibilidad que los mismos no
tengan los resultados queridos y, que por el contrario, el efecto sea adverso a los
intereses que desean proteger”.
Por otro lado, se menciona que “genera un círculo virtuoso entre funcionarios y los
ciudadanos, de tal manera que genera un ambiente de confianza y credibilidad basado
en el diálogo. Los ciudadanos emitirán su opinión sabiendo que van a ser escuchados y
es más, que serán tomadas en cuenta sus opiniones razonables al momento de
implementar las acciones y en consecuencia el funcionario contará con la confianza de
los ciudadanos”
Lo mencionado en estas frases citadas involucra un estado ideal de cosas al cual se
pretende llegar. En la práctica lo que se requiere es establecer acciones concretas no
muy ambiciosas que permitan mostrar al ciudadano que la atención va mejorando y que
cada vez el Estado es más participativo y comunicador de sus logros y desaciertos. Ello
implica un proceso de mejora continua del cual ya hemos hablado en secciones
anteriores. Este aspecto es uno que no debe descuidarse en cualquier reforma del
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 63
Estado. A partir de estos conceptos desarrollaremos un conjunto de elementos a tomar
en cuenta.
Si el Estado está orientado a los ciudadanos es importante tomar en cuenta la opinión de
los mismos al momento de tomar decisiones que pueden impactar considerablemente en
su calidad de vida o si afectan sus derechos. Por ello es importante desarrollar
mecanismos como los de la consulta previa en donde grupos generalmente marginados
como las poblaciones indígenas que deben expresarse cuando se desarrollan proyectos,
obras o actividades dentro de sus territorios o se toman medidas ejecutiva o legislativas
que los afectarán. La idea básica es buscar que se tenga claro cuáles son las prioridades
de las poblaciones y que las decisiones que se tomen sean coherentes con estas.
Sección 1: P ARTICIPACIÓN CIUDADANA
Entendemos la participación ciudadana como el proceso permanente a través del cual
los ciudadanos y ciudadanas, de manera individual u organizada, se relacionan con las
autoridades para defender sus derechos y garantizar que las decisiones gubernamentales
satisfagan sus necesidades y adicionalmente fiscalizar las acciones de los tomadores de
decisiones.
En otras palabras es la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos. Es una
herramienta que permite a la ciudadanía vigilar el funcionamiento de la gestión pública,
colaborar con la construcción de políticas públicas, y además consolida los derechos y
deberes políticos de los ciudadanos. Es también una nueva forma de interrelación entre
el Estado y la Sociedad Civil. 24
Por otro lado, en la práctica el tema de la participación ciudadana a veces ha sido muy
criticado. Desde un punto de vista conceptual implica básicamente un proceso de
información y de consulta (de toma de decisiones) de decisiones que va a tomar la
autoridad política. La ausencia de mecanismos de participación efectivos ocasiona que
cada vez se crea menos en ellos y se produzcan disrupciones del orden a través de otros
mecanismos menos ortodoxos pero más efectivos que pueden llegar a la violencia.
24
Como lo sostiene María Isabel Remy (2011) “Recuperar soberanía a través de la ampliación de los mecanismos de participación
ciudadana parece un imperativo democrático” Sin embargo, queda aún mucho camino por recorrer porque surgen dudas si en verdad
se recupera soberanía y si se limita la autonomía de los técnicos y si se pueden construir intereses comunes a través de estos
mecanismos.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 64
En nuestro país la participación ciudadana constituye una política pública que se
implanta en el marco del proceso de descentralización. De esta manera desde el año
2002 y en los pocos meses siguientes se dan una serie de normas referidas a las
diferentes instancias que se crearon para fomentar la participación ciudadana 25 . La
participación es promovida mediante una serie de mecanismos que buscan garantizar
que las demandas de la ciudadanía sean incorporadas ordenadamente y efectivamente en
la gestión pública fortaleciendo las relaciones entre el Estado y la ciudadanía. Estos
mecanismos son por un lado instrumentos de gestión, es decir un conjunto de
interacciones entre actores políticos, sociales y económicos para la definición de
objetivos y acciones para el desarrollo, y por el otro conforman un marco institucional
que facilita la concertación para la toma de decisiones. A continuación se presentan
algunos de estos mecanismos:
1. Presupuesto Participativo. Es una herramienta que permite la participación de
la población en la formulación del presupuesto.
La principal desventaja es que grupos de interés locales organizados orientaban
las decisiones de la comunidad a sus propios intereses. Por otro lado, la
población e inclusive los municipios no tienen muchos incentivos para utilizar
esta herramienta.
Una propuesta de solución es fortalecer la autoridad del impulsor de
participación ciudadana, de modo que tenga incentivos suficientes para propiciar
espacios de participación ciudadana que generen espacios de consulta y
concertación. Pero la contraparte es que a mayor participación ciudadana, mayor
riesgo político y fiscalización a la autoridad.
Complementaria a la solución planteada, se necesita informar a la ciudadanía de
los beneficios de incrementar su participación en la gestión pública y promover
la generación de líderes locales con la colaboración de partidos políticos
modernos de alcance nacional26.
25
Así el año 2002 se promulgaron la Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27783) en donde se reconoce que se deben
promover espacios de participación ciudadana, sin embargo con la Ley 27792 publicada antes que inicien sus funciones los
Gobiernos Regionales se instituyen los Consejos de Coordinación Regional. Asimismo la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N°
27972) crea los Consejos de Coordinación Local como espacios de concertación de políticas con participación de las organizaciones
de base de las localidades. A este paquete importante de Leyes se sumaron la Ley Marco de Presupuesto Participativo (Ley N°
28056) y las directivas y modificatorias siguientes. Este cuerpo legislativo es el marco dentro del cual se dan los mecanismos de
participación ciudadana en el Perú.
26
Al respecto se puede consultar Tanaka (2006) La participación ciudadana y el sistema representativo. Aquí se sugiere que la
complementariedad entre mecanismos participativos y representativos supone la existencia de partidos políticos.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 65
Paralela a la implementación de mayor duración de la anterior propuesta,
también se necesita representantes más organizados tomando en cuenta el
territorio y legitimados idealmente por la elección por mayoría de la comunidad.
Una reforma que aportaría al mejor desempeño de esta herramienta sería la
organización de distritos electorales para incrementar el vínculo entre los
representantes y los representados.
Sin embargo, debe mencionarse que estos espacios de participación ciudadana
han servido como una experiencia institucionalizada inicial en donde se da un
espacio para la discusión de acciones prioritarias vinculadas a las necesidades de
la población. Es importante poder afianzarlas y fortalecerlas con el fin de poder
generar liderazgos participativos en las diversas circunscripciones.
Un elemento adicional tiene que ver con la orientación del gasto público, dado
que se decide en estos espacios la asignación del mismo a las obras consideradas
claves por la población. En este sentido es necesario trabajar desde la sociedad
civil para poder generar líderes locales y regionales que permitan que estas
instituciones cumplan con el fin para el cual fueron creados.
2. Encuestas de Percepción. Es una herramienta que permite recolectar la opinión
del ciudadano de la manera más técnica posible. Ello implica diseñar encuestas
representativas a nivel nacional y departamental o provincial para conocer la
percepción de los ciudadanos acerca de la cantidad y calidad de servicios que
están recibiendo.
Esta información permite retroalimentar el proceso y generar políticas más
acordes con las necesidades de la población. Asimismo pueden ser un medio
eficaz de conocer en dónde se detectan buenas prácticas para poder analizar en
profundidad los factores de éxito y generar una buena práctica que pueda ser
replicable. Esto está vinculado definitivamente al monitoreo mencionado en la
sección de Gestión por Resultados y se ha demostrado que los resultados de las
encuestas pueden ser indicadores importantes que guíen la gestión pública.
3. Consulta Previa. Recientemente se ha aprobado la Ley del derecho a la
consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el convenio
169 de la organización internacional del trabajo. Debido a los conflictos surgidos
a partir de proyectos presentados por la actividad minera que tiene un fuerte
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 66
impacto en las zonas donde se desarrollan es que se ha promulgado esta Ley. En
general los mecanismos de consulta previa implican el derecho que tienen los
pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las
medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos
colectivos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida y
desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los planes,
programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten
directamente estos derechos. La legislación establece que este consulta es
implementada por el Estado de manera obligatoria. Esta ley busca aplicar en el
Perú el Convenio 169 de la OIT que establece el derecho a la consulta previa.
Este es un mecanismo importante porque muchas poblaciones afectadas por
obras de inversión o infraestructura deberán ser consultadas con el fin de tomar
en cuenta los efectos en la calidad de vida de las mismas que son costos que
muchas veces no son incorporados en los proyectos de inversión. Las acciones
del Estado o la inversión privada deben realizarse tomando en cuenta esta
perspectiva dado que es indispensable contar con el apoyo de todos los
involucrados. En el Perú, la Ley es reciente y se está a la espera de su
reglamentación que se está haciendo la manera más participativa posible con el
objetivo de generar consenso sobre los mecanismos planteados.
4. Consejos de Coordinación Local y Regional. Cuando se dio inicio al proceso
de descentralización se plantearon una serie de instancias que buscaban generar
espacios de concertación de políticas y acciones del Estado a nivel subnacional.
Por ello es que surgen los Consejos de Coordinación Regional y Local como
mecanismos que fomentan la participación ciudadana. El Consejo de
Coordinación Regional es un órgano consultivo y de coordinación del Gobierno
Regional con las municipalidades. Está integrado por los Alcaldes Provinciales y
por los representantes de la Sociedad Civil. En un órgano creado por la Ley Nº
27902 que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Ley Nº 27867,
para regular la participación de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil en
los Gobiernos Regionales y fortalecer el proceso de Descentralización y
Regionalización. El Consejo de Coordinación Regional está conformado por:
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1. El Presidente Regional quien lo preside, pudiendo delegar tal función en el
Vicepresidente Regional.
2. Los Alcaldes Provinciales de la Región.
3. Los representantes de las organizaciones de la Sociedad Civil.
La proporción de los alcaldes provinciales y la Sociedad Civil es de 60% y 40%
respectivamente. El Consejo Regional invita a los alcaldes distritales y
representantes de la Sociedad Civil, en las mismas proporciones de 60% y 40%
establecidas para los miembros plenos.
Al menos la tercera parte de los representantes de la Sociedad Civil corresponde
a instituciones de empresarios y productores. Los representantes de la Sociedad
Civil son elegidos democráticamente, por un período de 2 años, por los
delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel regional y
provincial, según corresponda, que se hayan inscrito en el registro que abrirá
para tal efecto el Gobierno Regional.
Para registrarse deben acreditar personería Jurídica y un mínimo de 3 años de
actividad institucional comprobada. La elección de representantes es supervisada
por el organismo electoral correspondiente.
Las organizaciones de la Sociedad Civil que participan son, entre otras:
organizaciones de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales,
agrarios y vecinales; universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas,
mesas de concertación y organizaciones de mujeres y jóvenes.
Una misma organización o componente de ella no puede acreditarse
simultáneamente a nivel provincial y regional. Los miembros del Consejo de
Coordinación Regional emiten opinión consultiva, concertando entre sí, sobre:
a. El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual;
b. El Plan de Desarrollo Regional Concertado;
c. La visión general y los lineamientos estratégicos de los programas
componentes del Plan de Desarrollo Regional Concertado;
d. Otras que le encargue o solicite el Consejo Regional.
La legislación es bien clara en el sentido que el Consejo de Coordinación
Regional no ejerce funciones ni actos de gobierno. Esta es una de las razones por
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 68
las cuales se puede haber perdido interés en participar en estas instancias dado
que sus decisiones no son vinculantes. Sin embargo, al darle la función de
discutir el presupuesto participativo y establecer que las priorizaciones deben
hacerse en el marco de proyectos de inversión que ya cuenten con la viabilidad
se les está dando un mayor poder lo cual puede crear incentivos para una mayor
participación de las organizaciones sociales
Sección 2: MECANISMOS DE VOZ
Los mecanismos de voz son herramientas mediante las cuales la sociedad civil expresa
su disconformidad o conformidad con ciertas medidas. Se relaciona con la participación
ciudadana definitivamente pero además implica medios adecuados que permitan
canalizar el descontento a través de instituciones. En este sentido las instituciones
públicas deben contar con un sistema de detección de quejas y problemas que se puedan
estar gestando.
Debe funcionar como un mecanismo efectivo para recoger información acerca de las
necesidades de la población aunque puede que no sea muy representativo dado que
existe un sesgo en la recolección de la información porque sólo aquellos que tienen una
queja presentan los reclamos correspondientes. En este sentido es insuficiente para el
diseño de un sistema de información y alerta temprana de generación de conflictos pero
es una parte importante de él. En todo caso, lo que se espera de un Estado moderno es
que pueda responder de manera efectiva a las quejas que tienen los ciudadanos de la
manera más efectiva posible.
Una propuesta interesante es crear una ventanilla de atención donde se pueda establecer
contacto con el ciudadano y se pueda explicar las razones por la que determinada
gestión no es procedente o dándole la razón por lo que se procedería rápidamente con su
pedido. Esto es importante porque la gente a veces sólo quiere ser escuchada y que se
les explique los porqués de determinadas acciones. Es en este sentido que instituciones
como los ombudsman, los cuales existen en muchos países, son efectivos porque
trasladan los pedidos de la población a las autoridades y velan porque se cumpla lo
ofrecido y brindan información a los ciudadanos y los orientan en cuanto a qué hacer
con sus pedidos.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 69
Un medio adicional es el referido a los libros de reclamaciones. Desde la promulgación
el código de defensa del consumidor en el año 2010 se ha establecido el mecanismo del
libro de reclamaciones como un medio para que los clientes disconformes con un
servicio o un bien recibido por una empresa pueda plantear una queja al respecto que
queda registrada para que otros clientes la puedan revisar y se llevan una copia de la
misma para poder iniciar acciones en otras instancias si así se requiere. Este mismo
mecanismo es importante que se imponga en las instancias públicas de tal manera que
los funcionarios y autoridades puedan tener una idea clara de cuáles son las necesidades
de los ciudadanos y por donde deben orientar sus acciones de tal manera que satisfagan
las necesidades de la población.
Adicionalmente existen otros mecanismos de voz como los ombudsman, palabra que
tiene orígenes escandinavos pero que es una especie de representante entre una
organización del Estado y un grupo de individuos u organizaciones que pueden ver
afectados sus derechos por acciones del Estado. En su interpretación moderna, el
ombudsman es un funcionario designado por el gobierno o el parlamento pero con un
alto grado de independencia al que se le encarga representar los intereses del público al
investigar o señalar quejas reportadas por los individuos. Tanto si es designado por el
legislativo o el ejecutivo, las atribuciones usuales del ombudsman son investigar las
quejas de los ciudadanos e intentar resolverlas usualmente a través de recomendaciones
o mediación entre las instituciones públicas y los administrados. En el Perú este rol es
desempeñado por defensoría del pueblo cuyo titular es designado por dos tercios del
número legal de congresistas con el fin de darle todo el respaldo político necesario para
llevar a cabo sus funciones. Esta es una institución que ha ido ganando reputación
debido a la calidad técnica de sus funcionarios y la independencia con que se
desenvuelve. Si bien los informes o recomendaciones no son vinculantes, la cobertura
mediática que reciben son un buen incentivo para los funcionarios o instituciones
aludidos para modificar conductas o procesos que no están beneficiando a los
ciudadanos. Este reputación ha sido construida en los casi 30 años de existencia a partir
de la pertinencia y calidad de las recomendaciones e informes.
Sección 3: TRANSPARENCIA
Transparencia es un concepto amplio que va más allá del acceso a la información, ello
implica dejar de lado la cultura de interés de Estado y ser mucho más abiertos. Esto
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 70
significa que no sólo se debe tener acceso a la información pública sino que las acciones
de los funcionarios deben ser de dominio público para poder ser evaluados en su acionar
y desempeño como tales. De las tres esferas de la vida, lo íntimo, lo privado y lo público
la transparencia atañe a los dos últimos en donde un funcionario público debe ser
transparente en su comportamiento y sus acciones las cuales deben ser conocidas por los
ciudadanos en la medida que se desempeñen como fucionarios. Esto engloba
adicionalmente el acceso a la información generada por una institución como el
presupuesto, sueldo de los empleados y compras que se realizan y proveedores dentro
de muchas otros elementos.
La transparencia de la gestión pública es un pilar importante de la orientación al
ciudadano. Un principio básico es que los funcionarios públicos y autoridades están
manejando activos y recursos que son de todos los ciudadanos y por ello deben estar
obligados a ser lo más transparentes posibles acerca de sus decisiones. Esto tiene serias
implicancias para el rol del Estado. Si todas las acciones del Estado son conocidas por
los ciudadanos o son publicados en medios de acceso relativamente barato, la población
puede estar enterada de los principales hechos vinculados a la administración pública.
De esta manera al verse informado, si la ciudadanía determina que alguna acción puede
generar ciertos problemas, está en la capacidad de recurrir a los mecanismos de voz para
expresar sus quejas. Desde otra perspectiva, la transparencia es consustancial a una
gestión pública moderna y una forma de legitimar la gestión. Es un deber del Estado
Uno de los puntos en donde se ha avanzado es en lo referido a transparencia a los
recursos públicos. En cada vez más países el uso de mecanismos como el portal de
transparencia económica del Ministerio de Economía y Finanzas o el Sistema
electrónico de Adquisiciones y Compras del Estado (SEACE) en el Perú son avances
importantes.
El primero permite conocer el nivel de gasto que está ejerciendo cada unidad ejecutora,
cómo ello contribuye a una meta determinada y cuan eficaz se está siendo con respecto
a la ejecución del gasto. La información es poder y por ello uno puede observar cómo
cada vez se expresa más la disconformidad con alguna autoridad nacional o subnacional
si es que el ratio de ejecución del gasto público es pequeño. Ello lleva a que la
población, los medios u organizaciones sociales puedan ejercer presión por un mejor
desempeño de las autoridades. Aún falta contar con indicadores de eficiencia que sean
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 71
sencillos de entender y construir para que la población esté mucho más informada y
ejerza presión por una mejor calidad en los servicios. Ese sistema de información está
aún por construir en muchos países de la región.
En el caso de las adquisiciones del Estado, es muy importante la transparencia para
evitar malas prácticas que pueden derivar en corrupción. El saber quiénes son los
proveedores del Estado, los montos adquiridos y darle transparencia a los procesos de
compras y adquisiciones juega un rol muy importante porque pueden detectarse malas
prácticas y sirve como un incentivo poderoso a la introducción de procesos competitivos
y abiertos que generan ganancias como el obtener productos al menor precio posible y
con la calidad esperada.
Por otro lado, es importante como un medio disuasivo de comportamientos reñidos con
la ética. Si se publican las agendas de los funcionarios públicos y las acciones realizadas
con cierta periodicidad ello constituye un incentivo para un comportamiento correcto.
Además que se puede determinar si los funcionarios están cumpliendo con funciones
que benefician a todos los ciudadanos o solo a grupos de interés. Por ello la
transparencia de las acciones de los servidores públicos es uno de los elementos clave
en la construcción de un Estado transparente. Debe observarse que como todo aspecto
de gestión tiene que analizarse el costo beneficio de la transparencia de tal forma de
determinar el grado óptimo de la misma. Pueden existir opiniones a favor de la
transparencia absoluta pero ello puede generar altos costos debido a la cantidad de
información que habría que generar lo cual no sería beneficioso porque implicaría que
los funcionarios públicos tendrían que pasar buena parte de su tiempo informando de
sus labores o contratar personas para que lo hagan. En todo caso se puede publicar la
información general en formatos estándar y dejar el análisis y evaluación a la sociedad
civil quien a través de observatorios o centros de investigación pueden realizar la labor
de interpretar y analizar dicha información y presentarla al público de manera sencilla y
eficaz.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 72
CAPÍTULO VII: LA NECESIDAD DE UN ESTADO
DESCENTRALIZADO
Descentralización es el proceso de devolver poderes políticos, económicos y
administrativos a las unidades subnacionales de gobierno. descentralización, visto como
la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos hacia
los gobiernos subnacionales, del de la desconcentración, definido como la delegación
del ejercicio de competencias desde un organismo público hacia otro órgano también
dependiente del gobierno central pero situado en la provincia, o de la delegación,
cuando se transfiere la responsabilidad al gobierno subnacional por decisión del
gobierno central y por un plazo determinado.
Hasta el momento hemos hablado del Estado como un ente que atiende a los ciudadanos
de manera homogénea. Sin embargo, hemos hecho mención a que las necesidades de
diferenciación son notorias cuando vemos un país con diversidad cultural, histórica,
étnica y geográfica por mencionar algunas dimensiones. El panorama complejo que
hemos descrito hasta este momento se torna un poco más complejo cuando
introducimos el aspecto del territorio. Ello porque el Estado debe responder a las
necesidades de las personas proveyendo los bienes y servicios a los que tiene derecho
pero diferenciando según las particularidades de cada grupo. Ello nos lleva a que el
Estado además de eficiente, eficaz y transparente tiene que ser desconcentrado o
descentralizado según sea el caso.
La descentralización, entendida como el proceso de devolver poderes políticos,
económicos y administrativos a las unidades subnacionales de gobierno, ha avanzado en
la mayor parte de países en América Latina en los últimos años. Si bien este hecho se
justifica por una variedad de complejos motivos socio-económicos, no es exagerado
afirmar que la fuerza dominante detrás de estos procesos es política. Cabe mencionar
que mientras que en 1960 sólo tres de los catorce países de la región con población
superior a los 5 millones de habitantes contaban con democracias multipartidarias,
desde 1999 la totalidad de estos países caían dentro de esta categoría.
Así, la
democracia y la descentralización han ido de la mano, aunque a distintas velocidades.
La descentralización y la democracia están plenamente relacionadas. La participación
en elecciones por parte de los ciudadanos en donde eligen a sus autoridades locales o
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 73
regionales es parte de la descentralización política. Por otro lado, la descentralización
implica que las autoridades elegidas están más cerca de los ciudadanos por lo que
existen incentivos para pasar de una democracia representativa a una democracia
participativa en donde se discuten políticas y medidas concretas. Esto es la base para
generar valores democráticos que logren instaurarse en la mente de los ciudadanos,
quienes exigirán más democracia. Y la relación también va en sentido contrario dado
que una mayor democracia debe responder a las necesidades de los individuos y si estas
son diferenciadas se necesitan respuestas distintas por parte del Estado. Ello genera una
demanda por mayor descentralización.
Aunque la motivación para descentralizar puede ser política, el hecho es que existe una
serie de justificaciones y ventajas de tipo económico y social que avalan este proceso.
En efecto, la descentralización puede aumentar la eficiencia y el grado de
responsabilidad del gobierno al acercar la prestación de los servicios públicos a las
preferencias ciudadanas, reduciéndose así los costos de transacción. Un gobierno local
con mayor información y responsable directamente ante sus ciudadanos podrá, en
teoría, prestar mejores servicios. En este sentido, la literatura sobre el tema señala que
de las tres funciones típicas de un gobierno, a saber, estabilización, redistribución y
asignación,
sólo
esta última podría
verse
grandemente
favorecida con la
descentralización27, precisamente por los factores mencionados en este párrafo.
Asimismo, mediante la descentralización se fortalece el ejercicio democrático al
aumentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Ello se debe a la mayor
cercanía entre el Estado y el Ciudadano, la opinión del ciudadano tiene mayor influencia
relativamente cuando además de su opinión importa la opinión de todos los ciudadanos
de un gobierno subnacional que cuando importa la opinión de todos los ciudadanos del
gobierno nacional. Sin embargo, para explotar al máximo esta ventaja e incentivar una
mejor prestación de servicios, es necesario que el arreglo institucional defina claramente
los principios de accountability (quién es responsable de qué) y de autoridad (capacidad
legal, financiera y de recursos humanos para tomar e implantar decisiones).
27
En tal sentido ver Oates, Wallace (1973) Fiscal Decentralization para una discusión de la pertinencia de descentralizar la
función asignativa dado que a nivel de satisfacer las demandas de los ciudadanos es donde surge la necesidad de diferenciación. En
el caso de la estabilidad macro o la redistribución del ingreso es mejor que esté centralizada en su concepción y financiamiento. En
el caso de la función redistributiva puede pensarse en esquemas mixtos en donde el financiamiento de programas sociales estén en
manos del nivel nacional pero la provisión directa en manos de los gobiernos subnacionales.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 74
Esquema 3. Conceptualización proceso de descentralización
El problema principal que podría ocasionar la descentralización está paradójicamente
relacionado con sus ventajas, esto es, por un inadecuado traspaso de funciones, entre
otros, en lugar de que la prestación de bienes y servicios a los ciudadanos mejore
adecuándose a sus necesidades de mejor manera, esta prestación se deteriora por la falta
de capacidad técnica en los gobiernos subnacionales. En América Latina es común
observar una disminución en la calidad de los servicios y que los vicios que se
registraban en el gobierno central se repliquen en el nivel local. Aún más, el deterioro
en los servicios por lo general va acompañado de una gestión financiera deficiente, por
lo que existe un riesgo macroeconómico relacionado principalmente con la duplicación
del gasto público y el desbalance fiscal. Por último, es posible que los gobiernos
subnacionales con mayores recursos ex-ante sean los más beneficiados con la
descentralización, pudiéndose acentuar los problemas de equidad.28
Las razones por las que se han manifestado estos problemas son conocidas. Por un
lado, muchos gobiernos locales no cuentan con la capacidad técnica suficiente para
llevar a cabo procesos de inversión pública ni con las instituciones apropiadas para
llevar a cabo su tarea. Por otra parte, en ocasiones el arreglo institucional y el grupo de
reglas que rigen las relaciones intergubernamentales no son los propicios en términos de
rendición de cuentas y autonomía, además de carecer de los incentivos para promover
una gestión local eficiente. Aunque claro, también muchas instituciones nacionales
28
Para revisar estos conceptos se puede revisar Prud´homme, Rémy (1995) The dangers of decentralization, para un mayor detalle.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 75
sufren de los mismos problemas. Otro obstáculo importante fue la falta de delimitación
y definición de funciones entre los diferentes niveles de gobierno.
Los elementos políticos, económicos y sociales imbuidos en el contexto de la
descentralización obligan a analizarla en el marco de la reforma del Estado o, mejor
aún, de la reforma al interior del Estado. En este sentido, debe existir un acuerdo sobre
las funciones o el papel del Estado en la economía y la sociedad paralelamente a los
esfuerzos descentralizadores.
En el marco de la redefinición del papel del Estado, es necesario distinguir el concepto
de descentralización, visto como la transferencia definitiva de funciones, atribuciones,
responsabilidades y recursos hacia los gobiernos subnacionales, del de la
desconcentración, definido como la delegación del ejercicio de competencias desde un
organismo público hacia otro órgano también dependiente del gobierno central pero
situado en la provincia, o de la delegación, cuando se transfiere la responsabilidad al
gobierno subnacional por decisión del gobierno central y por un plazo determinado.
En primer lugar debemos entender porque es necesario dividir al Estado en varios
niveles de gobierno. Pueden existir razones de diversa índole (políticas, culturales,
históricas, etc) pero es importante analizar las razones económicas que están detrás de
un proceso de descentralización.
Sección 1: EL ASPECTO TERRITORIAL
El entorno, las costumbres y la historia hace que el país no sea un territorio homogéneo
por lo que las necesidades de la población son distintas en función del sitio donde viva y
las características del mismo. Asimismo, el desarrollo de circuitos económicos
regionales es una forma de integrar el territorio. Además reconocer los ya existentes
puede ser una forma de guiar el ordenamiento territorial. Es importante identificar
oportunidades y potenciar lo ya existente a través de información económica, apoyo
tecnológico y desarrollo de infraestructura. El potenciar el desarrollo territorial puede
ser una forma importante de generar apoyo al proceso de descentralización. Así un
poblador de la sierra tendrá distintas necesidades que un poblador de la costa y de la
selva. Quienes conocen mejor estas diferencias son las autoridades locales y tienen una
idea muy aproximada de las demandas de los pobladores. Así si las municipalidades
forman parte del Estado deben ser las llamadas a proveer ciertos bienes de la manera en
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 76
que se ajuste más a las necesidades de la población. Por ello es mejor que la
responsabilidad por la provisión de ciertos servicios sea responsabilidad de las
municipalidades dado que si lo hace el gobierno nacional puede ocurrir que las
decisiones que tome no sean las adecuadas porque el funcionario ubicado en Lima no
tiene la información confiable de las necesidades específicas de cada localidad.
Otra ventaja de la descentralización es que si se les otorga las responsabilidades a las
municipalidades se puede fomentar la creatividad porque para la provisión de los bienes
que son de su responsabilidad podrá utilizar materiales de la zona, organizar a los
ciudadanos según formas ancestrales que perduran en la comunidad o inventar nuevas
formas de hacer las cosas.
La idea es que el nivel de gobierno más apropiado sea el responsable de proveer los
servicios a la población. Así tendremos responsabilidades que por su impacto serán
nacionales y otras serán locales o regionales. Esto último implica que debe existir una
correcta asignación de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno para que
respondan eficazmente a las necesidades de la población. Una vez que se tenga claro
cuáles son los principios de la asignación de responsabilidades entre los distintos niveles
de gobierno revisaremos los principios del financiamiento de estas actividades
Sección 2: CRITERIOS PARA LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS Y
FUNCIONES ENTRE LOS DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO.
El tema de la asignación de competencias es importante porque una vez que se tenga
claro qué quiere hacer el Estado (la visión), lo importante es determinar qué tiene que
hacer cada nivel de gobierno para que los ciudadanos estén correctamente atendidos.
Revisemos a continuación, un poco más en detalle, los criterios a considerar.
Debe mencionarse, una vez más, que la descentralización es el reconocimiento de la
heterogeneidad. Por ello es necesario tomar en cuenta esta diferencia al momento de
formular políticas públicas. Un hecho que en el Perú llama la atención es que casi toda
la legislación trata a los Gobiernos Regionales y Locales de la misma manera salvo la
diferencia entre municipalidades rurales y urbanas. Sin embargo, al interior de las
municipalidades rurales y de los Gobiernos Regionales existe mucha heterogeneidad por
lo que podrían plantearse políticas diferenciadas. Esto se aplica también a la
organización interna de los gobiernos subnacionales en el Perú donde la estructura
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 77
orgánica que se plantea es la misma para todas las unidades y debería buscarse
diferenciarlas porque la complejidad en el manejo de una municipalidad rural con poco
canon debe ser distinta de aquella que cuenta con abundantes recursos po resta fuente.
Uno de los retos al futuro es contar con estructuras diferenciadas para propender a
mejorar los procesos mediante los cuales se brinda los servicios y bienes que requiere la
población.
La asignación de responsabilidades entre instancias de gobierno debe constituir un paso
importante en el diseño del Estado en un contexto descentralizado. Ello obedece al
hecho de que en función a las actividades asignadas, se posibilita la estimación del
financiamiento correspondiente. Si en una estrategia de descentralización del Estado se
diseña, en primer término, los mecanismos de ingresos y transferencias, sería
sumamente complejo establecer, posteriormente, competencias que generen una
correspondencia entre los potenciales ingresos y los gastos asociados a las
responsabilidades estipuladas en la legislación. Este fue el caso de muchos países
latinoamericanos y algunos de los países en transición en sus esfuerzos por
descentralizar. En consecuencia, contribuyeron a la debilidad de sus sistemas
descentralizados y a la sobrecarga fiscal en sus economías.
Cabe señalar que la asignación de responsabilidades en el marco de un proceso de
descentralización no implica que el abastecimiento de servicios públicos deba recaer
casi exclusivamente sobre instancias subnacionales. La descentralización busca
fortalecer a los gobiernos subnacionales, sin que ello se traduzca en la inactividad del
gobierno nacional. En efecto, el gobierno central puede influenciar la provisión
descentralizada de bienes y servicios a través del establecimiento de reglas, la
transferencia de recursos para que las unidades regionales y locales sean capaces de
cumplir con la población, y la supervisión de la calidad y cantidad de bienes y servicios
en cuestión, así como del adecuado uso de las transferencias.
Existen tres principales motivos por los cuales se considera ineficiente que los
gobiernos subnacionales ejecuten políticas redistributivas. En primer lugar, la movilidad
de la mano de obra posibilita la migración de personas de bajos ingresos hacia las
jurisdicciones que apliquen programas agresivos de ataque a la pobreza, mientras que
los de mayores ingresos se desplazarán fuera de dicha zona al ver que el nivel de
población está llegando a niveles que no son soportables por ellos. Este tipo de
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 78
resultado definitivamente dificultaría el afán redistributivo de las localidades, dado que,
de manera paulatina, las localidades con mayores políticas de esta naturaleza
terminarían siendo habitadas únicamente por individuos de bajos ingresos. La segunda
razón por la que la redistribución de la riqueza debe corresponder al gobierno central
obedece al hecho de que esta se considera un bien público nacional, y por lo tanto no es
concebible que una jurisdicción busque solo el bienestar de los pobres de su comunidad,
ya que el bienestar de todos los pobres es urgente. Finalmente, las políticas
redistributivas o políticas sociales se ejecuta de manera más eficiente en el nivel
nacional de gobierno debido a que la habilidad de instancias como los Gobiernos
regionales o Locales de apoyar a los pobres está limitada por sus bases impositivas y los
recursos que reciben. En tal sentido (y paradójicamente), en las jurisdicciones más
necesitadas, a los pobladores no se les garantizaría estándares mínimos de bienes y
servicios públicos.29
Una de las maneras más evidentes de evaluar cuál es el nivel de gobierno más adecuado
para cumplir con determinadas funciones asociadas a la asignación de recursos es juzgar
en qué medida cumple con los objetivos planteados por la estrategia de
descentralización. Entre estos se distinguen la asignación eficiente del gasto, la
provisión equitativa de servicios, la preservación de la estabilidad macroeconómica y la
promoción del crecimiento económico.
E L PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
Por otro lado, usualmente se señala que la asignación de responsabilidades debe
responder al principio de subsidiariedad. Este plantea que la toma de decisiones y el
ejercicio de las competencias corresponden a la instancia de gobierno más pequeña que
guarde consistencia con la eficiencia en la asignación de recursos, y que sea capaz de
representar al área geográfica que internalizará los costos y beneficios de las decisiones
en torno a su provisión de bienes y servicios públicos. En el caso de los bienes públicos
locales (tales como el recojo de basura, la ornamentación de parques y jardines, entre
otros), es conveniente y deseable que la descentralización del gasto se dirija hacia el
nivel local de gobierno. Desde un punto de vista de eficiencia en asignación de recursos
y eficiencia administrativa, ello responde al hecho de que la transferencia de estas
29
Este punto es desarrollado en profundidad por Rémy Prud´homme (1995) The Dangers of decentralization.
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 79
responsabilidades beneficiará únicamente a los habitantes de su jurisdicción. Por otro
lado, los bienes y servicios públicos de ámbito nacional, tales como la defensa nacional
y la estabilidad macroeconómica, requieren una administración centralizada que
beneficie a todos los ciudadanos de manera homogénea.
El principio de subsidiariedad, sin embargo, no es siempre aplicable. Ello se debe a la
existencia de bienes y servicios públicos cuyos beneficiaros no se limitan a una
localidad, región, ni coinciden con el conjunto poblacional de una nación. Con
frecuencia, no es posible delimitar claramente el territorio sobre el cual ciertos bienes y
servicios públicos generan beneficios. Por otro lado, la presencia de externalidades en la
producción de ciertos bienes muchas veces se traduce en costos o beneficios adicionales
que se esparcen en diversas localidades, que no son representadas por una instancia
gubernamental. Para estos bienes de naturaleza “mixta”, el grado de descentralización
más adecuado se torna confuso, y se posibilita la participación de más de un nivel de
gobierno en su provisión. Esta posibilidad descansa, en primer lugar, en la existencia de
varias etapas comprendidas en la provisión de un bien o servicio, entre las que se
distinguen la formulación o diseño, el financiamiento, la administración y la supervisión
o monitoreo. En estas circunstancias, mientras un nivel de gobierno se encarga de
ciertos componentes asociados a la provisión del bien, otra instancia gubernamental
podría ser la responsable por los elementos restantes. La coexistencia de varios niveles
de gobierno en el abastecimiento de un bien o servicio es factible, además, si se
considera la posible diversidad al interior de la demanda de aquel bien o servicio.
Ejemplo: La educación como bien de naturaleza mixta.
La responsabilidad de los gobiernos locales por la provisión de educación primaria
podría ser deseable por cuanto admite la pronunciación de las localidades con
respecto de sus preferencias culturales e incentiva la participación de los
beneficiarios. A su vez, la presencia de economías de escala en la educación
superior podría ser un criterio suficiente para afirmar que se requiere un control
centralizado, dado que los beneficios se expanden a varias jurisdicciones.
E L PRINCIPIO DEL BENEFICIO
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El principio del beneficio se desprende de la teoría de descentralización fiscal planteada
por Tiebout (1956), según la cual un gasto público asignado eficientemente favorece la
adjudicación de competencias hacia los gobiernos locales. Ello responde al hecho de
que los consumidores revelan en mayor medida sus demandas hacia esta instancia
gubernamental a través de la posibilidad de elegir la comunidad de su preferencia. El
autor señala que cada localidad oferta una combinación particular de bienes y servicios
públicos, mientras que los consumidores, a través de la migración, pueden escoger la
jurisdicción que se acomode de mejor manera a sus demandas por bienes y servicios.
Este mecanismo, denominado el “voto con los pies” permite un ajuste óptimo entre las
preferencias de los consumidores y las cantidades y calidades ofrecidas por el Estado.
El principio del beneficio, en estas circunstancias, plantea que los bienes y servicios
públicos deben ser financiados por las personas que los consumen. En tal sentido, si
existe una combinación de bienes y servicios específicos a una jurisdicción, los
miembros de la comunidad correspondiente deben ser los responsables por otorgar, a
través de impuestos, los recursos necesarios para su oferta. Resultaría erróneo, según
esta concepción, que una instancia de gobierno provea un servicio que es financiado por
un grupo de consumidores no representado adecuadamente por aquel nivel
gubernamental.
Este concepto refuerza la idea de que descentralización implica heterogeneidad de
presencia del Estado, pues a través de ella los ciudadanos pueden elegir una
combinación particular de bienes y servicios que se ajuste a sus preferencias. Pero para
que este mecanismo funcione correctamente, este principio destaca la importancia de
que quienes reciban los servicios sean quienes los paguen a través de sus impuestos y
sean conscientes de ello.
Estos principios son los mencionados en la literatura conceptual. Sin embargo, la
legislación peruana, especialmente en la Ley de Bases de la Descentralización menciona
otros principios como son los de selectividad y proporcionalidad que establece que el
tema de la capacitación es importante para la transferencia de competencias y que ella
debe darse de manera gradual. Otro principio mencionado es el de provisión que
básicamente se refiere al concepto de neutralidad fiscal en el sentido que toda
competencia debe ser transferida con los recursos financieros necesarios para su
correcta operación. Por último, se menciona el criterio de concurrencia en donde se
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plantea la necesidad de coordinación entre los distintos niveles de gobierno y de tomar
en cuenta las externalidades territoriales y las economías de escala para la asignación de
competencias.
Sección 3: TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN
En adición a los principios de subsidiariedad y beneficio, existen otros criterios que
deben guiar a los involucrados en una tarea de asignar funciones entre los niveles de un
gobierno. Entre estos se distinguen la eficiencia económica, la equidad fiscal, la
rendición de cuentas hacia la población y la efectividad administrativa. Estos elementos
buscan, principalmente:
-
Proveer los bienes y servicios demandados al menor costo posible.
-
Financiar las responsabilidades de manera justa.
-
Incentivar el esfuerzo fiscal de las localidades.
-
Fomentar el control político de la población.
-
Administrar las funciones de manera técnica y eficiente.
De esta manera, los criterios mencionados representan consideraciones de orden
económico, político y administrativo que se sirven para determinar el tamaño de
gobierno más adecuado para proveer ciertos bienes y servicios.
Teniendo en cuenta los elementos mencionados hasta el momento es que debemos
referirnos de manera breve a los tres tipos de descentralización que suelen analizarse.
DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA
La primera de ellas está referida a la descentralización política mediante la cual se
otorga a las distintas jurisdicciones la potestad de elegir a sus autoridades a través de
elecciones democráticas. Este empodera a las autoridades y hace que respondan a las
necesidades de la población que las ha elegido.
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
El segundo tipo es el relacionado a lo administrativo. Como se ha visto existen diversos
tipos de criterios para asignar las competencias y funciones a los distintos niveles de
gobierno. En este caso tenemos que existen competencias exclusivas, compartidas y
delegadas. En la medida que estas se transfieran a los gobiernos regionales y locales
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deberán tomarse en cuenta la capacidad de gestión de estos tal como lo mencionamos la
inicio de esta sección. Como sabemos existen competencias y funciones dentro de estas
competencias. Estas últimas están referidas a temas como la planificación,
administración ejecución o monitoreo entre otras. La imagen ideal de la
descentralización administrativa es que las competencias estén asignadas en función al
impacto geográfico de los bienes públicos, con autoridades y funcionarios capacitados
que pueden ser buenos gestores públicos. En adición a ello debemos tomar en cuenta
que en el largo plazo la ejecución debe ser responsabilidad de los niveles subnacionales
mientras que la rectoría de políticas, el financiamiento y la evaluación y monitoreo en
manos del nivel nacional.
Es necesario llamar la atención de la rendición de cuentas o accountability sobre el cual
no existe todavía consenso de su significado conceptual pero que en la práctica implica
que el Estado, y sus entidades, deben responder a las demandas de los ciudadanos y
tener bien claras las responsabilidades de tal forma que pueda dar cuenta de sus
acciones dentro de las materias de su competencias. Si los gobiernos locales son
responsables de la limpieza pública y el ornato deben informar de lo que están haciendo
para proveer estos servicios de la mejor forma posible identificando tanto factores
positivos como haciendo autocríticas que permitan mejorar el servicio en el tiempo. Si
se tienen claras las competencias que tiene cada nivel de gobierno, los ciudadanos
tienen el derecho de que sus autoridades les reporten acerca de los avances realizados 30.
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
Un tercer tipo está relacionado a la asignación de fuentes de financiamiento a los
distintos niveles de gobierno. Estas fuentes, en teoría, deben generar los recursos
necesarios para que los servicios y bienes sean proveídos en la calidad y cantidad que
los ciudadanos requieren. Estas fuentes pueden ser los impuestos, los cargos a usuarios
(tasas y contribuciones), las transferencias y el endeudamiento. El arreglo al que se
llegue en cada realidad concreta deberá responderá a las características del país que se
está analizando. Se espera que a todo nivel el Estado sea un buen recaudador de
ingresos y que respete los principios de finanzas públicas y de equilibrio fiscal en su
gestión financiera.
30
Debe mencionarse que la legislación vinculada a la asignación de competencias en el Perú todavía es confusa, dado que no se
establecen claramente los límites de intervención de cada nivel de gobierno en determinada competencia, por lo que existe una
yuxtaposición de competencias y funciones en muchos casos entre los cuales se pueden citar los de salud y educación.
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En este caso debe mencionarse el concepto de equidad fiscal que es lo que todo arreglo
de descentralización fiscal debe buscar. Esta se refiere a que cada jurisdicción debe
contar con los recursos que necesita para proveer los servicios a la ciudadanía con un
estándar de calidad mínimo prefijado, esto es que cada localidad debe contar con los
recursos financieros necesarios para cumplir con su función. Asimismo es importante
que todo contribuyente deba ser tratado de manera similar en términos tributarios y de
bienes que obtiene del Estado independientemente de la zona en donde vive.
DESCENTRALIZACIÓN ECONÓMICA
Un último aspecto que ha sido resaltado en los últimos años es la descentralización
económica. Esto está vinculado a un desarrollo más homogéneo del territorio. Ello se
hace más palpable en caso de países centralizados como el Perú donde el PBI de Lima
es cercano al 50% del PBI nacional. Por ello es importante darle los medios a los
distintos territorios para que puedan desarrollarse. Antes que ser otro tipo de
descentralización es un resultado de las tres anteriores porque si se cuenta con
autoridades elegidas y con alto grado de legitimidad, con competencias bien definidas y
una administración eficiente y con ls recursos necesarios, se generarán las condiciones
para que la actividad económica despegue y genere mejoras en el bienestar de las
personas. Aquí hay un rol complementario que debe cumplir el nivel nacional al realizar
inversiones en infraestructura y capital humano que permitan mejorar la competitividad
en los diversos territorios. Si estas condiciones se cumplen el despegue económico va a
ser una consecuencia ineludible.
Como conclusión vemos que un Estado descentralizado impone una serie de retos
adicionales porque debe ordenarse la administración pública de tal manera que se
responda a las demandas heterogéneas de los ciudadanos. En este sentido los sistemas
administrativos del Estado deben tomar en cuenta esta heterogeneidad y debe ser más
flexible para responder a las demandas diferenciadas.
Como se puede desprender de lo analizado en esta sección una política de
modernización de la gestión pública en un contexto descentralizado impone retos
adicionales a los mecanismos de funcionamiento y estructura del Estado. Dentro de la
estrategia recomendada de gestión por resultados resulta evidente que deben
incorporarse a los gobiernos subnacionales porque buena parte de la satisfacción de las
demandas de los ciudadanos está en manos de estas entidades. Tomar en cuenta el
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territorio es muy importante porque todas las acciones del Estado deben enmarcarse
dentro de la realidad territorial de cada zona y no al revés. Los reclamos contra el
centralismo limeño que se han gestado en los diversos departamentos desde hace años
es el resultado de políticas homogéneas decididas desde Lima que no han tomado en
cuenta el territorio.
La gestión por resultados debe tomar en cuenta el rol de los gobiernos subnacionales y
su relación con el nivel nacional porque se necesitarán esfuerzos adicionales con el fin
de coordinar acciones a nivel vertical tomando en cuenta a los tres niveles de gobierno.
La gestión de procesos y la gestión por resultados deben adaptarse a esta situación y
encontrar los mecanismos de incentivos adecuados para lograr que los tres niveles de
gobierno se articulen de manera adecuada a las necesidades de los ciudadanos.
Existen muchos reclamos acerca del proceso de descentralización en el sentido que
algunos críticos sostienen que el proceso ha generado más complicaciones que
beneficios debido a que la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos ha
decaído. Se menciona adicionalmente que los costos y procesos de atender las
necesidades de los ciudadanos han aumentado considerablemente. No obstante lo
anterior, creemos que las ventajas de las descentralización son mayores que los costos.
El problema radica en que los costos se aprecian en el corto plazo debido a la poca
capacidad de gestión que se observa en muchos gobiernos subnacionales. Sin embargo,
debemos ser claros en mencionar que los problemas que surgen ahora en los gobiernos
regionales y locales responden a que en muchos casos se han descentralizado los
problemas existentes a nivel nacional. En muchos casos se han descentralizado
funciones que cuentan con un presupuesto insuficiente y en otros casos se han
descentralizado competencias que no tenían presupuesto asignado. Estos son temas
pendientes del proceso de descentralización que deben ser subsanados en el futuro.
Sin embargo, existe una alta probabilidad de que los beneficios de la descentralización
se vean en el largo plazo y puedan superar a los costos inmediatos. El reto es lograr que
la descentralización contribuya de manera efectiva a satisfacer las necesidades de los
ciudadanos. Desde el punto de vista conceptual son muchas las ventajas, pero lo que se
requiere son acciones prácticas que hagan evidentes ganancias rápidas del derivadas del
proceso de descentralización.
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Por ello la modernización de la gestión pública y el proceso de descentralización deben
ir de la mano. Estas representan dos soportes de la mesa de reforma del Estado que
junto con la introducción de mecanismos de transparencia sirvan para consolidar un
proceso que en verdad tenga impacto en mejorar las condiciones de vida de la
población. El lograr que la cultura de gestión por resultados se expanda al accionar de
todas las entidades del Estado incluidos todos los niveles de gobierno es un desafío que
debe ser asumido a la brevedad con el fin de legitimar el Estado ante los ciudadanos y
hacer más eficiente el uso de los escasos recursos con que cuenta el Estado.
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CAPÍTULO VIII: LOS INSUMOS E INSTRUMENTOS PARA LA
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
En los procesos de reforma del Estado es indispensable el uso de herramientas que
permitan alcanzar los niveles de eficiencia y eficacia deseados en la provisión de los
bienes y servicios a los cuales tienen derecho los ciudadanos. En los últimos años ha
existido un énfasis en introducir elementos de la gestión privada a la gestión pública
para mejorar la gestión pública.
Todo el ciclo de la gestión por resultados que ha sido explicada en este documento en
un contexto descentralizado que impone mayores retos al estado implica la necesidad de
nuevas técnicas de administración en donde se deben combinar los recursos financieros,
con el resto de insumos para obtener bienes y servicios que respondan a las necesidades
de los ciudadanos. Entre estos podemos citar al recurso humano y al gobierno
electrónico, los que serán mencionados de manera resumida en el rol que juegan en el
proceso de Reforma del Estado.
Sección 1: RECURSOS HUMANOS
Una buena gestión pública requiere buenos ejecutores. Ello nos lleva al capital humano
con el que cuenta el Estado. Es indispensable pensar en la calidad de este recurso. En
cualquier Estado trabaja una parte considerable de la población económicamente activa
y es necesario que esté bien capacitado para cumplir con las necesidades de la
población. Para generar un buen recurso humano es necesario desarrollar una serie de
mecanismos e incentivos para que exista una cultura de servicio a la población.
Un punto de inicio importante es la motivación con que cuenta este recurso humano. Al
Estado generalmente se ingresa a trabajar por un afán de servicio. Existen muchos
funcionarios que describen su trabajo en el sector público como más gratificante que en
el sector privado porque sienten que generan un valor público y no sólo utilidades para
los accionistas de una empresa por más incentivos monetarios que puedan existir. Las
personas con esta mística deben ser potenciadas. Ello implica que para contar con un
recurso humano de buena calidad debe empezarse con contar con un buen sistema de
reclutamiento en donde se busque captar a aquellas personas y profesionales que estén
lo suficientemente motivados, calificados para trabajar y que tengan fuertes valores
éticos. La motivación en el sector público se diferencia por tener raíces altruistas o
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 87
políticas y lo que todo buen sistema de recursos humanos necesita es potenciar esos
valores.
Un segundo aspecto está en los incentivos que se logren generar para que el recurso
humano que entre al servicio público. Ello nos lleva a los sistemas de servicio civil,
donde se puede entender estos como el ordenamiento y reglas establecidas para la
superación de las personas que entran a trabajar al Estado. Ello implica establecer una
escala de puestos en donde un individuo que empieza a prestar servicio público pueda
tener claro el camino que tiene por delante en el sentido que sepa los beneficios que
pueda obtener por desempeñarse correctamente en los puestos que les toque asumir.
Estos beneficios deben ser tanto monetarios como no monetarios. Muchas veces las
personas se desempeñan correctamente en sus puestos de trabajo buscando el
reconocimiento de sus pares y superiores. Esto es un elemento que no se debe desdeñar
en el diseño de cualquier sistema de recursos humanos.
Un tercer elemento está referido a los salarios que reciben los funcionarios públicos. Las
escalas salariales y los beneficios complementarios que reciben los funcionarios
públicos son los principales incentivos que tiene un individuo que va a trabajar al
Estado. Estas escalas salariales deben contener dos elementos: El primero de ellos es
que debe remunerar adecuadamente a los servidores públicos permitiéndole cubrir sus
necesidades. Es obvio que el nivel de remuneraciones depende de la situación fiscal de
un país pero la regla que debe imperar es que el trabajador reciba una remuneración
acorde con su productividad. Ello implica recolectar información de la productividad de
los trabajadores del Estado y establecer los niveles de productividad requeridos para
cada puesto que necesite ser ocupado. El segundo elemento está referido a que se
requiere que tenga un elemento flexible que compense por la labor que se está
realizando si el puesto en el que se desempeña es uno que implica responsabilidad
política o que se maneja un presupuesto que está por encima del promedio del sector
público. Adicionalmente la escala salarial debe ser consistente en el sentido que todo
trabajador con las mismas calificaciones debe recibir la misma remuneración
independientemente de en qué institución trabaje. El principio de a igual calificación
igual remuneración debe ser uno de los pilares de la política salarial del Estado.
Para completar los requisitos de un buen servicio civil debemos mencionar el de la
capacitación. Ello requiere contar con perfiles de puestos para cada una de las
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posiciones tipo que existan en el Estado. Ello nos dará una idea de las habilidades y
competencias necesarias por un trabajador que anhele ocupar un puesto en el Estado.
Determinado el perfil del puesto será necesario potenciar aquellas habilidades innatas y
conocimientos adquiridos que sean adecuados para el puesto, pero también se pueden
establecer cuáles son las brechas de competencias existentes para poder diseñar
programas de capacitación que busquen dotar de los conocimientos necesarios y de las
competencias necesarias que se requieran para cada uno de los puestos. Esto viene de la
mano con un sistema de evaluación confiable y transparente que sirva de
retroalimentación al trabajador para que tome conocimiento de las brechas que le falta
cubrir. Este sistema de evaluación debe tener como base los principios de la Gestión por
Resultados. Si ese es el modelo que se quiere elegir para la gestión pública debemos
tener un personal que permanentemente sea evaluado. Esto debe combinarse con un
esquema de salida de los trabajadores no sólo por causales éticos o de comportamiento
abiertamente inmoral sino que deben incluirse causales de despido por baja
productividad para asegurar que el esfuerzo de los trabajadores sea el adecuado y
contribuir a solucionar el problema de agencia que surge en cualquier institución.
Por último, es necesario contar con oficinas de recursos humanos, conformadas por
personal especializado en el manejo de recursos humanos en las instituciones del
Estado. Estas oficinas deben responder a un ente rector que dicta la política de recursos
humanos del Estado. Estos estándares deben buscar que la preocupación sea por la
persona y sus necesidades para poder realizar un buen trabajo como puede ser un
sistema de méritos y premios, material adecuado para realizar su trabajo y un buen
ambiente que fomente el trabajo en equipo y la creatividad. Desarrollar estos
mecanismos así como motivar a los trabajadores debe ser una de las tareas más
importantes a realizar.
El éxito de la gestión pública depende de las personas que la tienes a su cargo. Por ello
es importante desarrollar mecanismos transparentes, equitativos, que premien el mérito
y fomenten una cultura de la excelencia a través de la capacitación en las entidades
públicas. Usualmente el recurso humano ha estado descuidado en el Estado pero es un
factor clave que debe desarrollarse de manera adecuada.
Sección 2: GOBIERNO ELECTRÓNICO
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 89
Un Estado que responde a las necesidades del ciudadano debe contar con todas las
herramientas que le hagan posible operar de manera eficiente. Dentro de la estrategia de
acercar el Estado a las personas y disminuir los costos de transacción una herramienta
importante es el Gobierno electrónico que básicamente se refiere al uso de tecnologías
de la información en la gestión pública 31.
La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, aprobada el 2007 en Santiago de
Chile por los Ministros de Administración Pública y de la Reforma del Estado de los
Gobiernos Latinoamericanos, define gobierno electrónico como “el uso de las TIC en
los órganos de la Administración para mejorar la información y los servicios ofrecidos a
los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar
sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los
ciudadanos”. Cabe resaltar que transversal a todos estos propósitos encontramos temas
como poner información relevante a disposición de la Sociedad Civil, utilizar medios
como internet y telefonía para mejorar el grado de interacción entre el Estado y el
Ciudadano, reducir costos de transacción en la realización de trámites o pago de
impuestos vía internet a través de medios de pago electrónicos.
Esta interacción en una sociedad de la información cada vez más difundida es un
adelanto importante y acerca el Estado al ciudadano de una manera efectiva. Ello
implica que una estrategia de gobierno electrónico tiene que estar vinculada
estrechamente con el proceso de modernización de la gestión pública y no ser
independiente de esta. Es un instrumento de la Modernización de la Gestión Pública que
debe estar bien alineada para evitar inconsistencias en el uso de los recursos públicos. Si
el objetivo es hacer la vida más simple a los ciudadano los encargados del gobierno
electrónico deben analizar cuáles son modalidades o nuevas tecnologías que se pueden
utilizar para hacer más amigable el Estado a la población.
Adicionalmente la instancia encargada del gobierno electrónico debe buscar introducir
medios informáticos que busquen instaurar sistemas de monitoreo como los llamados
ERP (Enterprise Resource Planning) que son utilizados en las empresas privadas como
31
Se denominan Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en adelante TIC, al conjunto de tecnologías que permiten la
adquisición, producción, almacenamiento, tratamiento, comunicación, registro y presentación de informaciones, en forma de voz,
imágenes y datos contenidos en señales de naturaleza acústica, óptica o electromagnética. Las TIC incluyen la electrónica como
tecnología base que soporta el desarrollo de las telecomunicaciones, la informática y el audiovisual
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 90
sistemas de información gerenciales que permiten contar con información en tiempo
real para poder tomar buenas decisiones. En el caso del sector público ello es vital
porque estos sistemas de información gerenciales permitirán analizar si los procesos
utilizados son adecuados y buscarán la optimización de recursos.32
32
Los avances al respecto de esta y otras políticas relacionadas con la Reforma del Estado y la Modernización de la Gestión Pública
serán revisados en el siguiente documento.
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CONCLUSIONES
El país ha logrado avanzar en materia macroeconómica en los últimos años. La pobreza
ha disminuido, el ingreso per cápita ha aumentado pero aún los ciudadanos sienten –y es
una realidad- que el Estado no garantiza sus derechos efectivamente y en muchos casos
está ausente como en las zonas rurales. Todo ello lleva a que exista la necesidad de
contar con un Estado que tome en cuenta las necesidades de los ciudadanos, que genere
valor público asociado a resultados compartidos como lo son la democracia, la equidad,
probidad y rendición de cuentas. Estas son particularidades que van más allá de
entender al ciudadano como un cliente. Existen factores políticos que deben tomarse en
cuenta que en la administración privada no están presentes.
Para lograr este objetivo es que se plantea las características del Estado que debe ser
moderno, eficiente, descentralizado e inclusivo. Cada uno de los adjetivos utilizados
implica cualidades específicas que permitirán generar la igualdad de oportunidades y
respeto a los derechos de los ciudadanos. Esto significa que deben conocerse las
necesidades de las personas para satisfacerlas haciendo un uso eficiente de los recursos
con los que cuenta el Estado, tomando en cuenta las diferencias que existen en el
territorio.
Abordar el tema de la reforma del Estado y modernización de la gestión pública es una
tarea compleja porque están involucradas muchas consideraciones de tipo político,
administrativo y económico. Así la visión de Estado propuesta debe ser consistente con
elementos de gestión modernos que contribuyan a alcanzar dicho resultado. Ello debe
realizarse tomando en cuenta las particularidades del caso peruano.
Existen muchas demandas y atributos que se le exigen al Estado. Dado el reciente
desarrollo político e histórico en el Perú se requiere un Estado con las características
que se han mencionado tomando en cuenta el contexto donde la descentralización ha
avanzado en los últimos diez años no siempre con resultados deseables. Como se puede
apreciar el reto es grande sobre todo en un contexto donde la presencia del estado ha
sido casi inexistente en distintas zonas del país como el medio rural.
La respuesta por tanto debe ser diferenciada. En un país tan heterogéneo como el Perú
pretender aplicar políticas universales es muy riesgoso e ineficiente. No tiene sentido
mejorar la administración del Estado en un país donde en muchas zonas el Estado no
Secretaría de Gestión Pública – PCM / 92
está presente. La mejora será imperceptible para grandes grupos de la población. Por
ello se requiere una mayor presencia del Estado en aquellas zonas donde no opera. Es
indispensable ampliar la presencia del mismo para genera un mayor grado de
legitimidad. Las leyes y la Constitución garantizan el derecho al acceso de bienes y
servicios públicos de calidad y esa debe ser la primera tarea del Estado. Debemos
remarcar que dentro de la categoría de bienes y servicios no hablamos de elementos
materiales sino también inmateriales como valores éticos, democracia, participación,
respecto al medio ambiente entre otros.Si el actual gobierno ha elegido legítimamente
privilegiar a estos grupos de la población a través de políticas que favorezcan la
inclusión social debe buscar las formas más eficientes que permitan disminuir los costos
de acceder a los servicios en zonas rurales donde los recursos necesarios para que las
personas accedan a los servicios son elevados debido a la dispersión geográfica. Allí es
donde surge la necesidad de obtener resultados y optimizar los recursos con los cuales
cuenta el Estado.
Bajo estos condicionantes es que proponemos la Gestión por resultados como eje de la
reforma del Estado y de la modernización de la gestión pública. Este enfoque privilegia
el enfoque al ciudadano y busca que los recursos financieros, humanos, da capital sean
combinados de manera eficiente, respondiendo a objetivos de largo plazo dentro de un
proceso de planificación moderna y concertada, que asigne los recursos presupuestales
en función a los resultados deseados y alcanzados por las diversas instituciones, en
donde haya flexibilidad en la gestión de programas y proyectos que permitan a los
gestores públicos combinar de manera creativa los recursos con el fin de alcanzar los
resultados y donde estos gestores públicos sean evaluados no por el cumplimiento de
procedimientos sino por el logro de resultados que redunden en el bienestar de la
población.
En este proceso la reducción de costos de transacción tiene que ser otro eje fundamental
de la política de modernización de la gestión pública en donde los trámites y sistemas
administrativos se adapten a la realidad del país y sus distintas jurisdicciones. El incluir
la heterogeneidad como elemento de diseño de política pública es quizás el mayor reto
así como la construcción de espacios de coordinación de políticas. El diseño de
incentivos monetarios y no monetarios para el logro de estos objetivos será la gran tarea
de la reforma del Estado donde deben articularse esfuerzos de las distintas entidades del
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poder ejecutivo así como las entidades de los demás niveles de gobierno. La
coordinación intergubernamental es otro gran reto en donde deben establecerse
claramente la delimitación de competencias y funciones entre los diferentes niveles de
gobierno, buscando en el largo plazo que la ejecución de las políticas la realicen las
instituciones más cercanas a la población como las municipalidades y gobiernos
regionales y asegurando al gobierno nacional un rol rector y de supervisión permanente
para buscar la consistencia de las políticas públicas.
Todo este esfuerzo debe hacerse bajo un esquema de permanente evaluación y
monitoreo. Los recursos públicos son escasos y debemos buscar obtener la mayor
rentabilidad social a partir de ellos, por ello contar con información acerca del avance y
el logro de las metas consensuadas y teniendo evaluaciones independientes que sean
públicas porque de esa forma la población va a poder ejercer presión por mejores
servicios.
Esa es la visión a largo plazo del Estado Es una visión que nos debe servir de referencia
para las acciones que se desarrollen en cada aspecto. Vemos que en los últimos años se
ha avanzado bastante en el presupuesto por resultados pero ello aún es insuficiente. Lo
importantes es que una vez consensuada la visión del Estado en el largo plazo podamos
desarrollar herramientas que acerquen el Estado al ciudadano y que responda a sus
necesidades. Para ello se requerirá un servicio civil adecuado y las últimas tecnologías
de la información.
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