La creación de los sistemas de protección social y

Nota de política sobre protección social y trabajo
Abril de 2012 | Número 2
Nota de antecedentes para la estrategia del Banco Mundial sobre la protección
social y el trabajo para el decenio 2012–22
La creación de los sistemas de protección social y trabajo
Conceptos y repercusiones operacionales
E
sta nota presenta un marco para diseñar y poner en
práctica los sistemas de protección social y trabajo en
los países de ingreso mediano y bajo. En la misma se
argumenta que la mejora de la coordinación de las políticas,
programas y herramientas administrativas de protección
social y trabajo tiene el potencial de mejorar el rendimiento
individual de los programas y la cobertura general de la
protección social en todos los programas.
El objetivo general es mejorar la puesta en práctica de las tres
funciones básicas de la protección social, a saber: i) proteger
los ingresos y el consumo ante el surgimiento de situaciones
apremiantes como enfermedades, desempleo o discapacidad
en la vejez; ii) disminuir la pobreza y las privaciones,
y iii) mejorar las oportunidades de las personas en el
mercado laboral y la obtención de mayores ingresos. La visión
sistémica de la protección social adopta una perspectiva general
y se concentra en la forma en que los instrumentos básicos
pueden actuar en conjunto para dar cumplimiento a las tres
funciones básicas. Por lo tanto, dicha visión analiza la forma
en que los programas interactúan y se complementan entre sí
ante la presencia de riesgos o situaciones apremiantes.
Una de las virtudes del sistema de protección social y trabajo
es la capacidad que posee para explotar las interacciones
entre los programas. Por ejemplo, en un sistema integrado,
es menos probable que las personas sean proclives a sufrir
debido a los vacíos y la falta de cobertura en el caso de un
riesgo determinado o no logren beneficiarse de la asistencia
si son pobres o vulnerables. Asimismo, los programas se
pueden complementar entre sí. Por ejemplo, al acoplar el
seguro de salud a las pensiones se podrían fortalecer los
incentivos para ahorrar para la vejez. De manera similar, si
se combinan los ahorros a largo plazo de las pensiones con
los de las prestaciones por desempleo se puede brindar una
mayor protección a los trabajadores jóvenes con períodos
de adjudicación breves y, en el caso de una recesión, puede
permitirles a los desempleados recibir prestaciones por un
lapso más prolongado. También se pueden obtener ventajas
a través de las interacciones entre el seguro social, la asistencia
Esta nota se basa en el trabajo de Robalino, David A., Laura Rawlings
e Ian Walker, del año 2012, titulado Building Social Protection and Labor
Systems: Concepts and Operational Implications (La creación de los sistemas
de protección social y trabajo: Conceptos y repercusiones operacionales).
Documento para debate número 1202 sobre la protección social y el trabajo.
Banco Mundial. Washington, DC.
Esquema ilustrativo de los vínculos entre los tipos de instrumentos básicos y los riesgos o situaciones apremiantes
Tipos de instrumentos
Riesgos o
situaciones
apremiantes
Ahorro
Desempleo
X
Discapacidad
X
Vejez
X
Enfermedad
Pobreza
Fuente: Autores (2012).
Cobertura
conjunta
de riesgos
Transferencias a
los beneficiarios
o proveedores
Formación de
capital humano:
capacitación
Subsidios
salariales
Acceso
a los
servicios
Activos
y concesión
de créditos
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Nota de políticas sobre protección social y trabajo
social y los programas de mercado laboral activo. Por ejemplo,
si se logra una mejor integración de los programas de seguro
social contributivo y no contributivo, se pueden aumentar
los incentivos para inscribirse en la seguridad social y así
disminuir los incentivos para el trabajo informal. Cuando se
vincula a los beneficiarios de las transferencias públicas a los
programas de orientación, intermediación o capacitación,
se pueden fortalecer los incentivos para trabajar, mejorar las
oportunidades para obtener ingresos y reducir la dependencia.
El hecho de que los programas más integrados puedan
compartir recursos podría conducir también a disposiciones
administrativas, de gestión y financiamiento más eficientes.
El ejemplo obvio es el uso de sistemas administrativos e
informáticos compartidos. La configuración de estos sistemas
es costosa, pero una vez que se han instaurado, los procesos
como identificar e inscribir a los miembros de los planes,
recaudar los aportes y pagar las prestaciones pueden realizarse
para muchos programas a un costo marginal mínimo. Lo
mismo se aplica a las disposiciones de buena gestión para
administrar estos programas y prestar los servicios, o efectuar
el seguimiento y evaluación de los sistemas. Finalmente,
los programas que se integran dentro de un sistema pueden
eliminar las distorsiones que se generan al tener disposiciones
financieras separadas, como ocurre con las diferencias en los
aportes que los trabajadores de los sistemas diferentes deben
pagar por prestaciones similares. Asimismo, los subsidios
pueden integrarse y financiarse mejor a través de las rentas
generales, a diferencia de lo que ocurre con los impuestos
sobre las nóminas. Un mejor financiamiento contribuiría
así a disminuir las distorsiones en los mercados laborales.
A efectos de poner en práctica las reformas sistémicas
hay tres niveles de participación pertinentes: políticas,
programas y administración. El nivel de políticas es el nivel
de participación más elevado y más estratégico, en el cual se
definen los objetivos y funciones del sistema de protección
social y trabajo en el contexto de los objetivos y prioridades
nacionales. Los instrumentos y disposiciones institucionales y
de financiamiento se evalúan y se pueden tomar como punto
de referencia, con hincapié en la uniformidad y coherencia de
todos los programas y funciones, los efectos redistributivos,
los efectos sobre los incentivos y comportamientos, y la
sostenibilidad y eficiencia del gasto público.
El nivel de programas se basa en las iniciativas de reforma
destinadas a mejorar el desempeño de una cierta función,
programa o conjunto de programas. Más allá de los asuntos
de diseño que se deberán contemplar dentro de un programa
determinado (enfoque habitual), el eje del análisis de
políticas y la labor operativa se centraría en la armonización
o integración de los programas similares (transferencias de
asistencia social) y en explotar las interacciones o sinergias
con los programas pertinentes dentro de las funciones de
protección social y trabajo y entre ellas.
BANCO MUNDIAL
Abril de 2012 | Número 2
El nivel de administración es el nivel de participación más
básico, en el cual la prioridad está en el desarrollo de las
herramientas esenciales que facilitan los procesos comerciales
básicos de los programas de protección social y trabajo
(sistemas y registros de identificación, focalización,
seguimiento y evaluación, contratación de proveedores
y disposiciones de pago). La programación de estas
herramientas básicas puede servir como punto de inicio
para la realización de reformas más estructurales, incluidas
las relativas a la armonización o integración de programas
similares, o la coordinación de programas dentro de las
funciones de protección social y trabajo y entre ellas.
La puesta en práctica de una visión sistémica de la
protección social requerirá realizar innovaciones en cuanto
a la labor analítica y operativa. En el frente analítico hay
una necesidad de desarrollar instrumentos de referencia
para los sistemas de protección social y trabajo, con el fin de
evaluar y comparar cuáles son las alternativas que existen en
los diferentes países, integrar y perfeccionar las diferentes
herramientas de elaboración de modelos que actualmente
existen para simular las reformas de los diferentes programas
de protección social y trabajo y evaluar sus repercusiones
fiscales y de bienestar social, y adaptar las evaluaciones
a los enfoques más orientados a los sistemas que hagan
hincapié en las evaluaciones de las intervenciones que
apuntan a fusionar, vincular o coordinar los programas.
Cada una de estas herramientas analíticas requiere mejorar
la disponibilidad, calidad y utilización de los microdatos,
fundamentalmente provenientes de los sondeos de hogares
y mano de obra, los registros administrativos y las evaluaciones.
En la actualidad, en la mayoría de los países estos datos son
de mala calidad y a menudo no se generan con la periodicidad
suficiente para constituir fuentes de información útiles que
permitan enriquecer las decisiones sobre políticas y programas.
En el frente operativo es necesario invertir en el fortalecimiento
de capacidades y capacitación para asegurar que el personal
tenga conocimientos acerca de los diversos aspectos de
un enfoque más orientado a los sistemas, la utilización de
instrumentos para brindar apoyo a las operaciones orientadas
a los sistemas (el nuevo programa del Banco Mundial para
la obtención de resultados [P4R] brinda la posibilidad de
concentrarse más directamente en la participación sectorial),
lo cual será un vehículo natural para integrar, coordinar
y armonizar los programas, y el empleo de herramientas
administrativas y tecnologías de la información y las
comunicaciones para mejorar los procesos comerciales
básicos (identificación, inscripción, recaudación de aportes
o pagos de prestaciones). Un elemento importante de toda
estrategia para avanzar hacia la obtención de sistemas de
protección social más integrados será considerar estas
innovaciones, fomentar su difusión y desarrollar instrumentos
para orientar su diseño y puesta en práctica.
Las observaciones, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento pertenecen a los autores
y no son necesariamente reflejo de la opinión del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco
Mundial y sus organizaciones afiliadas, ni de los Directores Ejecutivos del Banco Mundial o los Gobiernos
a los que representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación.
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