INVERSIÓN PÚBLICA EN PROTECCIÓN SOCIAL Y POLÍTICAS

MARZO
2015
INVERSIÓN PÚBLICA
EN PROTECCIÓN
SOCIAL Y POLÍTICAS
PRODUCTIVAS
LA EXPERIENCIA ARGENTINA
DO C U M E N TO DE TR A BA J O Nº 04
CATERINA COLOMBO - KARINA RODRÍGUEZ - DOLORES ZAGAGLIA
ECONOMÍ A
SECRETARÍA DE POLÍTICA ECONÓMICA
Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO
DOCUMENTO DE TRABAJO Nº 04
MARZO DE 2015
“INVERSIÓN PÚBLICA EN PROTECCIÓN SOCIAL Y POLÍTICAS
PRODUCTIVAS. LA EXPERIENCIA ARGENTINA”
Caterina Colombo - Karina Rodríguez - Dolores Zagaglia
Este trabajo pretende contribuir al análisis de las políticas de protección social en la Argentina durante los últimos años, sobre la base de los recursos públicos que se destinan a su financiamiento.
Para ello se estudia la evolución y composición del gasto público del gobierno nacional en protección social de la Argentina entre 1995 y 2011 y su relación con las transformaciones ocurridas
en la esfera económica y social, como consecuencia de las políticas económicas y productivas
aplicadas en el transcurso de esos años. En particular, se analiza cómo dichas transformaciones
han redundado en la implementación de políticas de protección social acordes con los supuestos
imperantes en cada modelo económico y la concepción del rol del Estado en la economía, así
como su incidencia en la estructura y magnitud del gasto público en protección social.
A lo largo del documento se hace mención al concepto “Gasto Social” siguiendo la clasificación
tradicional de las finanzas públicas. No obstante, este universo abarca los servicios sociales entendidos como Inversión Social en tanto dichos bienes no desaparecen cuando se consumen sino
que una vez consumidos se reproducen. La política social se inscribe en este marco de análisis.
PALABRAS CLAVE:
GASTO PÚBLICO, PROTECCIÓN SOCIAL, MERCADO DE TRABAJO, ESTRUCTURA PRODUCTIVA.
CÓDIGOS JEL:
H5, H55, E24 y O4.
Documento de Trabajo elaborado y editado por la Subsecretaría de Programación
Macroeconómica durante el año 2012 y coordinado por Fernando Toledo. Como es habitual en estos casos, las opiniones vertidas en el presente documento no necesariamente
representan a las instituciones de pertenencia de sus respectivos autores.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
-2-
1.
INTRODUCCIÓN 1
L
La reflexión sobre el papel de la protección social en el
marco de las políticas públicas en contextos económicos
cambiantes y de vertiginosa transformación está adquiriendo una relevancia creciente a nivel mundial, regional
y nacional. Múltiples factores están impulsando reestructuraciones en los sistemas de protección social: la globalización y el cambio tecnológico, los cambios demográficos, la reconfiguración del modelo familiar tradicional,
las transformaciones en el mercado de trabajo y la desigualdad y polarización
económica y social.
A efectos de conceptualizar la protección social el presente trabajo toma como
referencia la definición y clasificación desarrollada por el Sistema Europeo de
Estadísticas Integradas de Protección Social (ESSPROS, por sus siglas en inglés), como así también la de la OIT. De acuerdo con la definición del ESSPROS,
la protección social se refiere a “todas las intervenciones de entes públicos y
privados que buscan aliviar a los hogares y a los individuos de la carga que
significa un conjunto de riesgos y necesidades, donde no está presente ni una
reciprocidad simultánea ni un acuerdo individual”.
Por su parte, la OIT define al sistema de protección social como “el conjunto
integrado de políticas sociales diseñado para garantizar a toda persona la seguridad de los ingresos y el acceso a los servicios sociales esenciales, con especial
atención en los grupos vulnerables y en la protección y el empoderamiento de
las personas a lo largo del ciclo de vida” (OIT, 2011).
el papel de la
protección
social en el
marco de las
políticas
públicas en
contextos
económicos
cambiantes y
de vertiginosa
transformación está
adquiriendo
una relevancia
creciente a
nivel mundial.
Actualmente, uno de los temas de debate sobre los sistemas de protección social se refiere a su viabilidad financiera, económica y política, que en el marco de
la crisis económica internacional adquiere mayor trascendencia. Las transformaciones demográficas, económicas, sociales y laborales de los últimos años
han configurado núcleos duros de vulnerabilidad y han acelerado el surgimiento
de nuevos riesgos sociales para los que no está preparado el modelo clásico
contributivo de empleo y protección. La protección social clásica descansa en
la constitución de categorías homogéneas y estables de población, que brinda
sus prestaciones de una manera automática y anónima, lo que las haría no aptas para atender la diversidad de las situaciones y de los perfiles individuales
(Castel, 2003).
Entre los nuevos riesgos sociales que enfrentan los sistemas de protección actualmente vigentes puede mencionarse la transición hacia una economía del
conocimiento y los servicios, el nuevo rol de las mujeres y la igualdad progresiva
entre géneros, el aumento de la esperanza de vida y envejecimiento de la población, la desigualdad social persistente, y la crisis del modelo “familiarista” de
bienestar (Ochando Claramunt, 2011).
Por su parte, la marginalidad del mercado laboral, particularmente notoria en
países de alta heterogeneidad productiva, ha derivado en el desarrollo de polí-
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
1. Este documento ha sido
elaborado hacia fines de
2012. A los efectos de su
comparabilidad, se ha procedido a la actualización de los
datos con la nueva serie de
PIB año base 2004.
-3-
ticas muy diversas para proteger a importantes sectores que, por distintos
motivos, han quedado fuera de la ecuación clásica de empleo y acceso a protección social. El modelo socio-productivo se ha ido transformando, y buena parte
de las acciones de las políticas en materia de protección social han extendido su
alcance a una base de derechos y prestaciones (en muchos casos universales)
que parcialmente desligan los beneficios de la pertenencia o nivel de jerarquía
en el mercado laboral.
Con el crecimiento de este pilar no contributivo de protección social ha surgido un
nuevo escenario. La matriz original asociada al pleno empleo y con una amplia base
contributiva sigue siendo el instrumento central del sistema protección social, pero
coexiste con las distintas políticas desplegadas para compensar y corregir las insuficiencias del modelo clásico. Por tal motivo, surge la necesidad de adaptar los
sistemas de protección al nuevo contexto que imponen los mercados de trabajo y
reorientarlos para aumentar y mejorar el empleo, así como generar políticas destinadas a incorporar al mercado laboral a personas que, por distintos motivos, no han
ingresado en él (CEPAL, 2012).
Este trabajo pretende contribuir al análisis de las políticas de protección social en
la Argentina durante los últimos años, sobre la base de los recursos públicos que
se destinan a su financiamiento. Para ello se estudia la evolución y composición del
gasto público del gobierno nacional en protección social de la Argentina entre 1995
y 2011 y su relación con las transformaciones ocurridas en la esfera económica y
social, como consecuencia de las políticas económicas y productivas aplicadas en
el transcurso de esos años. En particular, se analiza cómo dichas transformaciones
han redundado en la implementación de políticas de protección social acordes con
los supuestos imperantes en cada modelo económico y la concepción del rol del
Estado en la economía, así como su incidencia en la estructura y magnitud del gasto
público en protección social.
Actualmente,
uno de los
temas de
debate sobre
los sistemas
de protección
social se refiere
a su viabilidad
financiera,
económica y
política, que
en el marco
de la crisis
económica
internacional
adquiere
mayor
trascendencia.
El documento se organiza de la siguiente manera. En la primera sección se presenta
un marco general de las estrategias económicas aplicadas en América Latina, poniendo énfasis en el caso argentino, las principales políticas económicas ejecutadas
por las distintas gestiones de gobierno en las últimas décadas, priorizando el análisis de los cambios ocurridos a partir de 2003. En la segunda sección se describen
las políticas de protección social implementadas en el mismo período y su vínculo
con el proceso de crecimiento, el comportamiento del empleo y la productividad.
La tercera sección muestra la evolución del gasto público en protección social bajo
diversas clasificaciones. También se identifican las principales modificaciones del
esquema de protección social, sobre todo de aquellas dirigidas a los sectores más
vulnerables de la población. El análisis se concentra en la evolución del gasto en
protección social y los correspondientes programas presupuestarios y la creciente
participación que han adquirido en los últimos años los esquemas no contributivos,
a diferencia de lo observado en décadas anteriores. Por último, en las reflexiones
finales se indaga sobre las vinculaciones entre las políticas económicas y los esquemas de protección social implementados en el período bajo análisis. El recorrido
por los cambios en los programas y recursos orientados a la protección social en la
Argentina permite visualizar los avances logrados en los últimos años. En particular,
se destaca el desarrollo de los sistemas de protección social con un enfoque de
derechos y, por lo tanto, basados en mecanismos de financiamiento tanto contributivos como no contributivos. En el Anexo se incluye una serie de cuadros con los
principales programas de protección social para 2011 y la evolución del gasto de la
Administración Pública Nacional en este sector
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
-4-
2.
LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS EN EL CONTEXTO DE
AMERICA LATINA Y ARGENTINA: 1990-2011
Las políticas económicas aplicadas en los países de América Latina hasta la
década del 2000, tal como afirman Abeles, Pastrana y Toledo (2011), han producido que las economías de dichos países experimentaran una volatilidad
macroeconómica mucho mayor que la de los países desarrollados, en parte
por los limites al crecimiento que impusieron las restricciones de origen externo: en la posguerra (el período de industrialización sustitutiva) debido a la recurrencia de déficits comerciales relacionados con limitaciones originadas del
lado de la oferta; a fines de los setenta debido a la crisis de la deuda (década
de 1980) y luego (en la década de 1990) como consecuencia de las políticas
de desregulación financiera y liberalización de los flujos internacionales de
capital y las crisis cambiarias/financieras concomitantes.
Si bien se han producido avances en las estrategias adoptadas a comienzos
de este milenio, continúa latente el desafío de establecer un sendero de crecimiento que permita articular las políticas macroeconómicas con las industriales y, al mismo, tiempo avanzar en la inclusión social.
En el caso concreto de la Argentina, a principios de la década de 1990 se pone
en marcha un modelo económico basado en políticas de corte neoliberal y
un estricto control monetario para combatir la inflación con la intención de
dar, al mismo tiempo, una señal a los mercados y a la sociedad de que no
habría políticas masivas de transferencias de ingresos. Con este propósito, el
valor del peso argentino sería igual al del dólar estadounidense. Estas medidas fueron acompañadas por otras que respondían al denominado Consenso
de Washington: apertura irrestricta de la economía a la competencia externa,
privatización de empresas y servicios públicos, desregulación del mercado de
trabajo, flexibilización del mercado laboral y menor frecuencia en la negociación colectiva. En este esquema, el Estado abandonó su rol de promotor del
desarrollo para constituirse en el generador de condiciones que aseguraran el
crecimiento a partir de las leyes del libre mercado.
Las políticas
económicas
aplicadas en los
países de América
Latina hasta la
década del 2000
han producido
que las economías de dichos
países experimentaran una volatilidad macroeconómica mucho
mayor que la
de los países
desarrollados.
El desempleo-subempleo, la pobreza, la indigencia y la exclusión de amplios
grupos del mercado laboral fueron algunas de las principales consecuencias
de la aplicación de estas políticas, afectando seriamente el mercado de trabajo a través de la precarización y flexibilización de la mano de obra así como
también la reducción continua de su participación en la distribución del ingreso, transformando a la fuerza laboral en la principal variable de ajuste de los
desequilibrios macroeconómicos (Panigo y Neffa, 2009).
Las políticas instrumentadas a partir de 2003, por el contrario, se han orientado principalmente a controlar y sustituir el régimen de acumulación financiera pre-existente y a promover un régimen de acumulación con crecimiento
sostenido de la producción que genere empleos e incremente la equidad en la
distribución del ingreso.
Uno de los ejes centrales de estas políticas ha sido el sostenimiento de los
niveles de empleo y la mayor fiscalización del Estado en el cumplimiento de
los derechos laborales y sociales.
El sostenimiento de un tipo de cambio competitivo ha incentivado la sustitución de importaciones y promovido el crecimiento de las exportaciones, el su-
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
-5-
perávit en la cuenta corriente y la reconstrucción de las condiciones de oferta
necesarias para desarrollar la industria y expandir el empleo. También debe
considerarse el efecto positivo de la renacionalización de empresas públicas
que habían sido privatizadas en la década de 1990.
El reordenamiento de las cuentas públicas, con una estructura tributaria más
progresiva y una estrategia de desendeudamiento del sector público, ha permitido recuperar la autonomía política para impulsar el empleo y la equidad
distributiva. Asimismo, el apoyo gubernamental a las negociaciones colectivas y el aumento del salario mínimo vital y móvil han permitido que el incremento de la rentabilidad del sector industrial se logre sin reducir el poder
adquisitivo de los trabajadores. Esta es una particularidad central del actual
proceso: el mejor desempeño fiscal no se logra a costa de la contracción del
consumo interno sino en el marco de una recomposición del ingreso de los
asalariados (Abeles, 2009).
Los principales resultados de este programa macroeconómico se asocian a
altas tasas de crecimiento, basadas en el fomento al mercado interno, la creación de empleo, la mejora los indicadores fiscales y de balanza de pagos, así
como un proceso de desendeudamiento público y un mayor saneamiento del
sistema financiero.
El crecimiento basado en mayores niveles de empleo requiere políticas activas de redistribución de ingresos para que los frutos de dicho proceso se
canalicen de forma equitativa. La política de redistribución de ingresos llevada
adelante desde 2003 se basa en tres instrumentos: salario mínimo, impulso
a la negociación colectiva y seguridad social. En particular, ésta incluye una
mejora de las jubilaciones mínimas y el incremento de la cobertura, con la facilitación del acceso al sistema para una parte importante de la población que
había sido excluida por las reformas de la década de 1990.
Al igual que América Latina, Argentina atraviesa actualmente una transformación estructural de su sistema productivo, revirtiendo la tendencia a la
desindustrialización derivada de las reformas estructurales de los años noventa. Sin embargo, persiste la heterogeneidad estructural2 y es necesario
avanzar hacia una estructura productiva equilibrada que genere crecimiento
sostenido en el mediano y largo plazo, empleos de calidad en sectores de
mayor productividad.
Al respecto, el informe de CEPAL (2012), Eslabones de la desigualdad, incluye
a la Argentina –junto con Chile, México, Costa Rica y Uruguay– en el grupo de
países con un nivel moderado de heterogeneidad estructural. En este grupo
se observa un desempeño mejor que en los otros países de la región, con una
estructura productiva mas balanceada, menores diferencias de productividad
entre los diferentes estratos productivos y un mercado laboral mas equilibrado. Asimismo, en este grupo de países la distribución del ingreso es más equitativa y los niveles de pobreza (absoluta y relativa) son más bajos.
En la transición hacia una economía más homogénea y con menores asimetrías productivas intersectoriales, los mecanismos de protección social son de
singular importancia para resguardar a los sectores que aún permanecen excluidos del mercado de trabajo formal. Asimismo, resulta necesario fortalecer
instrumentos de protección social de carácter redistributivo, esencialmente
transferencias, que atiendan las necesidades de grupos más vulnerables
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
el mejor desempeño fiscal no se
logra a costa de
la contracción
del consumo
interno sino en
el marco de una
recomposición
del ingreso de
los asalariados.
2. El pensamiento estructuralista latinoamericano le debe a
Aníbal Pinto el haber precisado
el concepto de heterogeneidad estructural y, sobretodo, el
haber puesto de manifiesto su
importancia para el análisis del
subdesarrollo o de la condición
periférica. La heterogeneidad
estructural se puede definir
atendiendo a la estructura productiva o a la estructura ocupacional. La estructura productiva
se dice heterogénea cuando coexisten en ella sectores, ramas o
actividades donde la productividad del trabajo es alta o normal
(es decir, alcanza los niveles
que permiten las tecnologías
disponibles), con otras en que
la productividad es mucho más
baja. Pinto indica también que
esa diferencia es mucho mayor
en la periferia que en los centros.
A esta estructura productiva corresponde cierto tipo de estructura ocupacional. (“Heterogeneidad estructural y modelo de
desarrollo reciente de la América Latina”, Inflación: raíces estructurales, México, D.F., Fondo
de Cultura Económica. 1976).
-6-
3.
LAS POLITICAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN
ARGENTINA: RESEÑA HISTÓRICA
Desde el último tercio del siglo XIX y hasta los años setenta, el desarrollo de los distintos sectores de política social en Argentina alcanzó cierto nivel en la institucionalidad
de la protección principalmente basada en la figura del trabajador asalariado formal,
que incluía un sistema educativo con una importante orientación universalista. Esto
hizo que la amplitud de las prestaciones y de su cobertura generara una cultura de
“derechos sociales” (Hintze y Danani, 2011).3
En los años ochenta la herencia que dejó la dictadura –entre otros, un Estado con bajas capacidades institucionales y desintegración social– demandaba tiempo y esfuerzo
para su reversión (Golbert, 2010). El nuevo gobierno democrático que asume en 1983
se encuentra ante un círculo vicioso. La crítica situación económica y social dejó a las
autoridades vigentes con escasos grados de libertad para ejecutar políticas tendientes
a reparar el daño causado a la sociedad por la dictadura, y que permitieran transitar el
camino del crecimiento con inclusión social. El aumento de la deuda externa generada
por la dictadura y la deuda social interna reflejaban de forma dramática esta situación.
Sin perjuicio de ello, se implementaron algunos programas para paliar la situación de
vulnerabilidad social. Tal es el caso del Programa Alimentario Nacional (PAN), destinado a familias carenciadas, que se inició en 1984 como un programa de emergencia
y continuó hasta 1989. Además de proveer alimentos, el PAN comprendía aspectos
relativos a la educación para la salud, desarrollo de los niños, compras comunitarias,
huertas, saneamiento básico y provisión de agua potable. Si bien no se conocen evaluaciones del programa, una encuesta realizada en 1987 por el INDEC reveló que en
el conurbano bonaerense 42% de los pobres estructurales y 19% de las familias pauperizadas recibían cajas PAN (INDEC, 1990). Se calcula que las cajas PAN llegaron a
1.320.000 hogares (Golbert, 2010).
En la década de 1990 los seguros sociales de tipo corporativo se incorporaron como modalidad en los mercados de seguros individualizados. Por su parte, la focalización y la tercerización pasaron a ser rasgos característicos de numerosas políticas de protección social.
Una de las principales reformas del sistema de protección social llevada a cabo durante los años noventa fue la privatización de la seguridad social. Se estableció un
sistema de dos pilares que mantenía el sistema de reparto estatal y creaba un sistema
de cuentas individuales de capitalización, gestionadas de forma privada a través de
las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) ligadas, en su gran
mayoría, a los principales bancos de plaza. Este cambio generó que los aportes de
los trabajadores fueran derivados a fondos de capitalización individual.4 Además se
dictó la Ley de Solidaridad Previsional que congeló los haberes jubilatorios, se amplió
la edad para jubilarse y la cantidad mínima de aportes se elevó a treinta años. Como
señalan Golbert y Roca (2010), los cambios en los parámetros del sistema sumados
al crecimiento en los niveles de desempleo y precarización laboral, produjeron una
importante reducción en la cantidad de las prestaciones y en sus montos.
Para contrarrestar este contexto negativo, se implementó el seguro de desempleo y la
flexibilización de los contratos laborales, mediante la Ley de Promoción del Empleo y
se pusieron en marcha una serie de programas de fomento del empleo, capacitación
laboral y servicios de empleo. Su evaluación muestra que tuvieron serios problemas
de gestión: discontinuidad, superposición entre objetivos y beneficiarios, y baja cobertura. Por último, la escasez de recursos, en buena parte ocasionada por la reducción
de los aportes patronales, incidió en la calidad de los beneficios brindados. Más aún,
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
La crisis de
2001-2002
cuestionó la
concepción de
las políticas
de reforma
estructural,
y dio pie a una
revisión política
y teórica que
incluyó el
papel y la relevancia de la
protección
social.
3. Para mayores detalles, véase
Hintze y Danani; coord. (2011),
“Protecciones y desprotecciones: la seguridad social en Argentina 1990-2010”, Colección
Política, Políticas y Sociedad Nº
08. UNGS.
4. En este punto, resulta interesante hacer referencia a las
conclusiones del trabajo de Cesaratto (2005), quien compara las diversas interpretaciones
que hace la teoría neoclásica,
así como los análisis históricos
y sociológicos de los sistemas
de reparto. Según el autor, los
economistas neoclásicos han
justificado la existencia de los
sistemas públicos de pensiones
como consecuencia de fallas
de mercado relacionadas con
los seguros privados de retiro.
Sin embargo, este argumento
no parece muy sólido, ya que el
Estado podría hacer que la participación en un sistema privado de seguros fuese obligatoria. La importancia económica,
política y social de la seguridad
social es lo que justifica la intervención estatal.
-7-
los ingresos percibidos por los beneficiarios eran bajos, el período de percepción del
beneficio muy escueto y, salvo en aquellos programas que otorgaban alguna cobertura de salud, no permitían acceder a bienes y servicios de la seguridad social.
La crisis de 2001-2002 cuestionó la concepción de las políticas de reforma estructural, y dio pie a una revisión política y teórica que incluyó el papel y la relevancia de
la protección social. El gobierno nacional impulsó la puesta en marcha de un programa de transferencias de ingresos condicionados destinado a Jefas y Jefes de Hogares
Desocupados, en medio de un ambiente político convulsionado. En menos de dos
meses de implementación el programa (que otorgaba $150 por familia) su cobertura llegaba a más de dos millones de personas. Como consecuencia de este rápido
crecimiento de la cobertura el gobierno se vio obligado a cerrar la inscripción de beneficiarios e incumplió el objetivo de universalización establecido en su diseño. Sin
embargo, en términos relativos, el plan fue el más importante en cuanto a cobertura
de la población vulnerable de América Latina, y permitió a tales sectores solventar sus
necesidades más elementales. Además, Frenkel, Damill y Maurizio (2007) advierten
que los efectos multiplicadores de este programa operaron a nivel macroeconómico
para conseguir una recuperación del crecimiento más rápida y homogénea.
Las
características
principales
del modelo
de protección
social actual
son la inclusión
social y la
igualdad.
Otras de las reformas importantes en el área de protección social que tuvieron lugar a la
salida de la crisis fueron la política de medicamentos, específicamente el Programa Remediar, y la Ley de Salud Reproductiva. En particular, la política de medicamentos se basó en
tres pilares: 1) prescripción por nombre genérico; 2) financiamiento selectivo; y 3) provisión pública para sectores de la población sin cobertura sanitaria ni recursos.
Asimismo, en 2002 se implementó el Plan de Emergencia Alimentaria, que posteriormente se transformó en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria respaldado por
una ley propia, que agrupó y unificó todas las acciones en materia nutricional bajo la
órbita del Ministerio de Desarrollo Social.
A partir de 2003 el vínculo y trabajo conjunto de las políticas económicas, sociales y
laborales ha sido fundamental para modificar la situación social argentina. En efecto,
el empleo pasó a ser concebido como el eslabón central de las políticas públicas y el
trabajo como eje articulador de la sociedad (MTEySS, 2010).
La política social se considera como un instrumento reactivador de gran importancia, puesto que los recursos destinados al pago de apoyos y prestación de bienes y
servicios, pueden trasladarse con gran rapidez al consumo de alimentos, servicios
y productos industriales básicos que dinamizan la producción, estimulan el empleo,
multiplican el ingreso y reducen la pobreza extrema. 5
Los lineamientos de la política social implementada en Argentina en esta última década reflejan la revalorización de los sistemas de protección social fuertes, característicos de los Estados de Bienestar. En ellos, la preocupación estatal se centra en elevar el
nivel de protección, garantizar la sustentabilidad del crecimiento y mejorar la equidad
y la distribución del ingreso.
Las características principales del modelo de protección social actual son la inclusión
social y la igualdad. Este nuevo modelo se basa en los siguientes pilares: incremento
de la inversión social, sostenimiento del empleo, mejora en la distribución del ingreso,
introducción de políticas públicas con enfoque de derechos humanos, reducción de
las brechas educativas, incremento de la inversión en actividades productivas y de
capital nacional. Las políticas sociales se abordan desde una perspectiva de reconocimiento de derechos, y su carácter es universal en vez de focalizado
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
5. En este marco puede citarse
a Stiglitz (2009), quien afirma que cuando la economía
se debilita debería aumentar
automáticamente el gasto en
protección social y las prestaciones de desempleo para estabilizar la situación. El autor
menciona el caso de Estados
Unidos, donde no se ha aplicado este principio, sino que por
el contrario se han debilitado
los estabilizadores automáticos, degradando el carácter
progresivo de la fiscalidad y se
ha pasado de un sistema de jubilación de prestaciones definidas a sistemas de cotizaciones
definidas, lo cual resta eficacia
a los estabilizadores y en algunos casos los convierte en “desestabilizadores” automáticos.
-8-
4.
PROGRAMAS DE PROTECCION SOCIAL 1995-2011:
CUANTIFICACIÓN Y EVOLUCIÓN
La cantidad de recursos que el Estado asigna a su esquema de protección social
es un indicador de suma importancia para analizar la relevancia que reciben las
políticas públicas.
Las transformaciones experimentadas por las políticas de protección social tienen su correlato en el gasto y la inversión que realiza el Estado en los diferentes
programas. Al respecto, a continuación se presenta la cuantificación del Gasto
de la Administración Nacional en los programas de Protección Social, así como
los cambios que se han producido en las diferentes áreas que lo componen.
De esta manera, es posible visualizar cómo las distintas políticas económicas
implementadas a partir de la década del ochenta en estas tres décadas fueron
incidiendo y modificando el esquema protección social y, consecuentemente, el
gasto destinado a tal fin y su composición.
Para el período 1980-1990 no se cuenta con información sobre gasto en protección social específicamente. Los datos están agregados dentro del Gasto Público Social clasificado por sectores y seguros sociales. Los primeros se refieren
al gasto en educación, cultura, ciencia y técnica, salud, agua potable y alcantarillado, vivienda, trabajo y promoción y asistencia social. Los seguros sociales
comprenden la previsión social, las obras sociales, las asignaciones familiares
y el seguro de desempleo.6 En este sentido, los seguros sociales serían la clasificación más asimilable a los programas de protección social, aunque quedarían fuera aquellos de las áreas de trabajo, educación y salud. Por lo tanto, no
resultaría totalmente válido extraer conclusiones al comparar con el gasto en
protección social de 1995-2011, por lo cual se tratará su análisis por separado y
de manera más general.
Para el período 1995-2011 se analiza, con mayor nivel de detalle, la evolución del
gasto en protección social de la Administración Pública Nacional bajo diversas
clasificaciones. En particular, para el período 1995-2003 se considera el estudio
realizado conjuntamente por el entonces Ministerio de Economía y Producción
y la OIT.7 Los datos del lapso 2004-2011 forman parte de un proyecto de la
Dirección de Política Fiscal y de Ingresos –en el ámbito de la Subsecretaría de
Programación Macroeconómica, perteneciente a la Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo del Ministerio de Economía y Finanzas
Públicas– destinado a actualizar la serie de Gasto Público en Protección Social a
cargo de la Nación (GPPSN).8
Para cuantificar el GPPSN y elaborar una serie compatible con la del estudio
OIT-MECON (2005), se ha trabajado sobre una extensa base de programas
presupuestarios desagregados al máximo nivel de detalle con el fin de identificar las iniciativas de la Administración Nacional, cuyos objetivos y acciones
están vinculados con la protección social, y clasificado a partir de las siguientes
categorías:
• Salud: acciones de asistencia sanitaria necesaria para mantener, restaurar o
mejorar la salud de las personas.
• Discapacidad: acciones para la manutención y transferencias en efectivo y en
especie para las personas con discapacidades físicas o mentales, relacionadas
con su inhabilidad para ocuparse en actividades sociales y económicas.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
Las transformaciones experimentadas por
las políticas
de protección
social tienen su
correlato en el
gasto y la inversión que realiza el Estado en
los diferentes
programas.
6. DGSC (1999), Caracterización y Evolución del Gasto
Público Social 1980-1997.
Secretaría de Política Económica. Buenos Aires.
7. MECON-OIT (2005), Protección Social en Argentina.
Financiamiento, cobertura y
desempeño 1990-2003. OIT:
Santiago de Chile.
8. En el trabajo de la OIT
(2005) se analiza, fundamentalmente, el gasto en protección social consolidado, es decir
el gasto que realizan los distintos niveles de gobierno nacional, provincial y municipal. En
el presente trabajo se analiza
solamente, el gasto en protección social correspondiente a la
administración nacional.
-9-
• Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales: acciones para la manutención
y transferencias en efectivo y en especie, relacionadas con los accidentes de trabajo.

• Vejez, invalidez y sobrevivencia: acciones para la manutención y transferencias en efectivo y en especie, relacionadas con la edad adulta mayor, la muerte
o invalidez de un miembro del hogar generador de ingresos.
• Familia e hijos: acciones para la manutención y transferencias en efectivo y
en especie, relacionadas con los costos del embarazo, nacimiento, adopción,
crianza de niños y cuidado de los miembros de la familia.
• Desempleo y mercado laboral: acciones para la manutención y transferencias
en efectivo y en especie, relacionadas con el desempleo.
• Vivienda y saneamiento: acciones para afrontar los costos de la vivienda y
obras de saneamiento.
• Educación básica: acciones para las transferencias en efectivo y en especie, relacionadas con el acceso a la educación de personas en condiciones desfavorables.
• Alimentación y nutrición: acciones para las transferencias en efectivo y en
especie, para mejorar, restaurar o mantener la condición nutricional de las personas en condiciones de vulnerabilidad social.
En el período
que abarca
desde 1995 hasta
2011, el GPPSN
asciende de
$27.224 millones
en 1995 a $273.772
millones en
2011, con una
tasa promedio
de crecimiento
nominal de
16,47%.
• Asistencia social y otros: acciones para las transferencias en efectivo y en especie, dirigidas a aliviar la pobreza y la exclusión social, no comprendidas en las
áreas mencionadas anteriormente. Incluye los programas de Economía Social.
Con referencia al Gasto Público Social Consolidado (GPSC) como porcentaje
del PIB, en la década de 1980 oscila entre un mínimo de 11,01% en 1982 y un
máximo de 16,58% en 1987. Entre 1990 y 1994, estos porcentajes se ubican
entre 15,39 y 16,95% del PIB.
La información del GPSC en este período permite observar los cambios ocurridos entre las dos décadas en cuanto a las políticas de descentralización de los
servicios de educación y salud ejecutadas a partir de 1990. En este sentido el
GPS de la Nación representa 62,70% del GPSC en 1980 y desciende a 52,61 %
en 1994, mientras que el gasto provincial pasa de 31,69 a 40,14% en el mismo
período. Estos porcentajes evidencian la transferencia de las escuelas de enseñanza media y terciaria y de los hospitales nacionales que se encontraban en la
órbita del gobierno nacional a las jurisdicciones provinciales. Sin embargo, los
sectores de mayor peso son educación y salud que –junto con previsión social–
durante todo el período concentran más de 80% del GPS del gobierno nacional.
En el período que abarca desde 1995 hasta 2011, el GPPSN asciende de $27.224
millones en 1995 a $273.772 millones en 2011, con una tasa promedio de crecimiento nominal de 16,47%. 9
La serie muestra dos etapas claramente diferenciadas: una situada entre 1995 y
2001, y otra entre 2002 y 2011. La primera se relaciona con la implementación
de las políticas neoliberales y su impacto en el esquema público de protección
social, donde no se observan incrementos interanuales relevantes del GPPSN.
La segunda fase comienza en 2002 con el inicio de la salida de la crisis socioeconómica y particularmente, a partir de 2003, con el modelo de crecimiento
económico con inclusión social. En efecto, en esta etapa, el GPPSN crece en
promedio 28,05% con extremos de 44,93% en 2007 y 14,38% en 2004.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
9. Para los años 1995-2006
se deducen las transferencias
por leyes especiales (como el
Fondo Nacional de la Vivienda) que a partir de 2007 no se
reflejan en el Sistema de Información Financiera.
- 10 -
4.1 PRINCIPALES CAMBIOS DEL GASTO PÚBLICO EN
PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL
DESAGREGADO POR ÁREA
La evolución de las diversas áreas del GPPSN durante el período 1995-2011 refleja
que el rasgo más sobresaliente es el aumento de la participación del área Asistencia Social y Otros, en detrimento de Vejez.
La incidencia de dicha área crece de 3,54% en 1995 a 11,15% en 2011 como reflejo
de la transición desde los programas focalizados en los sectores vulnerables hacia
las políticas dirigidas a diversos colectivos con derechos vulnerados: familias con
ingresos insuficientes, niños sin cuidado parental y jóvenes en situación de vulnerabilidad, adultos mayores sin cobertura previsional y emprendedores de la economía social. Entre las iniciativas más sobresalientes cabe señalar: el Plan Familias
por la Inclusión Social, las Pensiones no Contributivas, el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y el Programa Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”.
Como contraparte, el peso relativo de Vejez pasa de 60,81% en 1995 a 50,14% en
2011. El mayor retroceso se produce entre 2001 y 2005 debido al creciente avance
de las políticas de transferencia de ingresos por sobre aquellas de carácter contributivo. Durante el bienio 2007-2008 la participación se recupera parcialmente
por el fuerte impacto del Plan de Inclusión Previsional, la unificación del sistema
previsional en el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) y la sanción de la
Ley de Movilidad Jubilatoria, en octubre del 2008. Sin embargo, durante los años
siguientes el peso relativo del área Vejez disminuye de forma progresiva debido al
lanzamiento de la AUH que por su relevancia presupuestaria ($9.000 millones en
2011) modifica las participaciones de las diversas áreas del GPPSN.
por medio de
programas
masivos de
transferencias
de ingresos se
están ampliando los derechos
de las personas
pertenecientes a
los deciles de ingreso más bajos
que frecuentemente se refugian en el sector
informal de la
economía.
La dinámica contrapuesta de Asistencia Social y Otros y Vejez da cuenta del avance de los programas no contributivos dentro del GPPSN. A su vez, este progreso
marca la transformación que se está llevando a cabo en el sistema de protección
social, ya que la heterogeneidad del sistema productivo exige replantear el esquema tradicional concebido en torno al trabajador formal inserto a tiempo completo.
En efecto, por medio de programas masivos de transferencias de ingresos se están
ampliando los derechos de las personas pertenecientes a los deciles de ingreso
más bajos que frecuentemente se refugian en el sector informal de la economía,
caracterizados por bajos niveles de productividad.
En materia de Alimentación y Nutrición, a comienzos del período bajo análisis
1995-2011, las principales iniciativas (Prohuerta y Apoyo Solidario a los Mayores,
Programa Alimentario Nutricional Infantil) no contaban con partidas presupuestarias importantes. El cambio fundamental en esta área se observa en 2002 con la
puesta en marcha del Programa de Emergencia Alimentaria, posteriormente devenido en el actual Plan de Seguridad Alimentaria que transfiere recursos al nivel
provincial. En este sentido, el GPPSN en Alimentación y Nutrición crece casi 8
veces entre 2001 y 2002: de $55 millones a $428 millones.
Además del considerable aumento en los recursos asignados a los programas de Alimentación y Nutrición, se fueron modificando y mejorando las estrategias para combatir los problemas alimentarios y favorecer la autonomía de los destinatarios y la comensalidad familiar. La participación de esta área pasa de 0,04% en 1995 a 1,42% en
2002 y alcanza su máximo en 2005 con 1,50%. Posteriormente con la mejora de la
situación social, su peso relativo fue disminuyendo hasta 0,73% en 2011.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
- 11 -
En el área Educación Básica también se han producido modificaciones importantes. A partir de 1997, las becas a estudiantes secundarios en condiciones vulnerables absorben buena parte del GPPSN destinado a educación básica. En 2003
comienza a ejecutarse el programa “Más Escuelas, Mejor Educación” con el fin de
mejorar las condiciones de infraestructura escolar en todas las provincias. Dicha
iniciativa –junto con la sanción de la Ley de Financiamiento Educativo a fines de
2005– incrementan el peso relativo del sector hasta 1,27% en 2007. En 2010 se
lanza el programa “Conectar Igualdad”, destinado a promover el uso de tecnologías de la información y comunicación en las escuelas secundarias. Este programa
contaba en 2011 con $3.600 millones de asignación presupuestaria y la incidencia
de esta área alcanza a 1,84% del GPPSN dicho año. De esta forma, la participación
de Educación Básica en el GPPSN asciende de 0,36% en 1995 a 1,84% en 2011.10
la participación
de Educación
Básica en el
GPPSN asciende
de 0,36% en 1995
a 1,84% en 2011.
En cuanto a Vivienda y Saneamiento, su participación relativa en el GPPSN comienza a dinamizarse en 2004 con la ejecución de los Planes Federales de Vivienda,
cuyo propósito consiste en reducir el déficit habitacional y también generar nuevos
puestos de trabajo. Sus diversas iniciativas: Programa Federal de Construcción de
Viviendas (Etapas I y II), Programa Federal de Solidaridad Habitacional, Programa
Federal de Emergencia Habitacional y Programa Federal de Mejoramiento de Vivienda (Mejor Vivir), entre otros, han revitalizado la política habitacional. Según
datos censales, en 2001, un 22% de los hogares habitaban viviendas precarias
mientras que en 2010 esta proporción se redujo a 17,6%. El GPPSN en Vivienda y
Saneamiento aumenta de 0,78% en 1995 a 6,48% en 2006, aunque después se
reduce hasta 2,66% en 2011.
En lo que respecta al área de Protección contra el Desempleo y Mercado Laboral,
su mayor peso relativo se observa entre 2002 –con la ejecución del Plan Jefas y
Jefes de Hogar Desocupados– y 2004, debido a los diversos programas diseñados
para impulsar el empleo. 11
La magnitud y el peso relativo del GPPSN en Protección contra el Desempleo y
Mercado Laboral dan cuenta de los cambios ocurridos en la situación laboral de
la Argentina y en el modelo socio-productivo vigente en cada etapa. Entre 1995
y 2001, cuando el mercado de trabajo estaba altamente desregulado y la negociación colectiva descentralizada, esta área concentraba cerca de 2% del gasto
total; en 2002, con el aumento del desempleo y el incremento de la informalidad
laboral su participación crece a 9,34% y alcanza su máximo valor al año siguiente
(11,64%). A partir de 2004, a medida que se fue reactivando la economía y, por
ende, la demanda laboral 12, su peso comienza a reducirse, y en 2011 se observa el
menor valor del período (1,25%).
La trayectoria de esta área a partir de 2004 muestra los resultados positivos de la
aprobación de un nuevo marco jurídico de relaciones laborales basado en la promoción del salario mínimo, la negociación colectiva y la resolución de conflictos
del trabajo. De hecho, en la medida que se comenzaron a generar nuevos puestos
de trabajo la incidencia de esta área comienza a disminuir por la menor relevancia
de los programas de empleo.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
10. Si bien la participación relativa de Educación Básica en el
GPPSN es baja, la implementación de programas orientados a reducir las desigualdades
y la brecha digital, así como
aquellos abocados a mejorar la
infraestructura escolar refleja la
evolución que ha experimentado el Ministerio de Educación
desde un rol subsidiario al comienzo de la serie a uno de mayor protagonismo desde 2003.
11. Para mayor detalle, véase
MECON-OIT (2005).
12. De acuerdo con datos del
INDEC, en el primer trimestre
de 2003 la tasa de desempleo
urbana era 20,4% y en el mismo trimestre de 2011, 13 puntos
porcentuales más baja.
- 12 -
GRÁFICO 1
GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO
NACIONAL POR ÁREA, 1995-2011
En porcentaje
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Política
Fiscal y de Ingresos
el peso relativo
del GPPSN en protección contra
el desempleo y
mercado laboral dan cuenta
de los cambios
ocurridos en
la situación
laboral de la
Argentina y en
el modelo socio-productivo
vigente en
cada etapa.
Nota: se excluye 1994 debido a que no resulta comparable con los restantes años. El
Sistema de Información Financiera no provee datos detallados para ese año, razón
por la cual no es posible realizar las detracciones correspondientes a las Leyes Especiales que se excluyen del presupuesto a partir de 2006.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
- 13 -
4.2 GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL
GOBIERNO NACIONAL COMO PORCENTAJE DEL PIB
Al medir la participación del GPPSN en el PIB se aprecia una tendencia decreciente entre 1995-2004 cuyos retrocesos más pronunciados se aprecian en el
período 1997-2002. Durante la década de 1990 y comienzos de 2000, el Gasto
en Protección Social se mantuvo en porcentajes cercanos a 8,5 y 7,5% del PIB
como correlato de una política social donde los trabajadores desempleados o
que pertenecían al sector informal no fueron cubiertos masivamente por el Estado. En 2006 dicha tendencia se revierte y el GPPSN en términos del PIB crece en
forma sostenida hasta lograr su máximo valor en 2011: 11,89%. Este desempeño
muestra el nuevo rol del Estado, que frente al problema de la heterogeneidad
productiva, impulsó políticas de ingresos destinados a población vulnerable concebidas como un eslabón clave del modelo de crecimiento económico con inclusión social. Si bien los incrementos porcentuales más destacados se observan
en las áreas comentadas anteriormente –Alimentación y Nutrición, Educación
Básica, Asistencia Social y Otros–, merece especial atención el desempeño de
las áreas Vejez, Salud y Familia e Hijos. Estas tres áreas junto con Asistencia
Social y Otros, explican 11,11% de la participación del GPPSN en el PIB para 2011.
Vejez es el
principal rubro
del GPPSN y
crece de 5,17 a
5,96% del PIB
entre 1995 y 2011.
En particular, Vejez es el principal rubro del GPPSN y crece de 5,17 a 5,96% del
PIB entre 1995 y 2011. Entre 2002 y 2006 su participación se reduce a 4,05%
en promedio. Sin embargo, esta situación se revierte en 2006, como ya se mencionó, por el fuerte impacto del Plan de Inclusión Previsional, la unificación del
sistema previsional y la sanción de la Ley de Movilidad Jubilatoria. Por su parte,
el área Salud asciende de 2,16 en 1995 a 2,94% del PIB en 2011. El gasto asociado a las prestaciones médicas de las Obras Sociales Nacionales y del Instituto
Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP) explican
más de 85% de este componente en 2011.
Con relación a Familia e Hijos, que contempla el gasto en asignaciones familiares
y en políticas destinadas a los niños, niñas y adolescentes, se observa un ligero
aumento en términos del PIB. El GPPSN en Familia e Hijos crece de 0,62 en 1995
a 0,89% en 2011, con algunas fluctuaciones. Esto se debe al incremento de las
prestaciones y del tope máximo de las asignaciones familiares; y, sobre todo a la
implementación de la Asignación Universal por Hijo (AUH) a fines de 2009 y de
la AUH para embarazadas en mayo de 2011.
A través de la AUH, que otorga una prestación monetaria mensual de $340 por
hijo hasta 18 años y de $1.200 por hijo discapacitado (sin límite de edad)13 para
trabajadores de la economía informal que posean una remuneración menor al
Salario Mínimo Vital y Móvil, se ha incorporado un pilar solidario no contributivo
al sistema de asignaciones familiares (Agis, Cañete y Panigo, 2010). Más aún, se
ha redefinido el sistema de protección social argentino, al igualar los derechos
de los hijos de los trabajadores informales con los de los formales. Esta redefinición, además, aborda el problema de la heterogeneidad del sistema productivo
puesto que al expandir sus prestaciones a los trabajadores informales, incorpora
a la red de seguridad a quienes trabajan en los sectores de menor productividad. En cuanto al diseño de las políticas sociales, su influencia se advierte en
las modificaciones realizadas a algunos programas nacionales. En particular, el
componente de ingresos del Plan Familias –Asistencia Social y otros– y el Plan
Jefes de Hogar Desocupados –Desempleo y Mercado de Trabajo– han sido discontinuados y se han reasignado los recursos del área de Discapacidad.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
13. Valores vigentes a 2012.
- 14 -
GRÁFICO 2
GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO
NACIONAL POR ÁREA, 1995-2011
Como porcentaje del PIB
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Política Fiscal
y de Ingresos.
a través de
auh se ha
incorporado
un pilar
solidario no
contributivo
al sistema de
asignaciones
familiares.
Más aún, se
ha redefinido
el sistema de
protección
social
argentino.
Nota: se excluye 1994 debido a que no resulta comparable con los restantes años. El
Sistema de Información Financiera no provee datos detallados para ese año, razón
por la cual no es posible realizar las detracciones correspondientes a las Leyes Especiales que se excluyen del presupuesto a partir de 2006.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
- 15 -
4.3 GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO
NACIONAL SEGÚN SU CARÁCTER CONTRIBUTIVO
También se puede analizar la evolución del GPPSN desde la perspectiva de
su carácter “contributivo” y “no contributivo”; es decir, si los destinatarios
de la prestación deben realizar –o no– aportes para su financiamiento. Las
jubilaciones y pensiones, entre otros, forman parte del gasto contributivo,
mientras que la AUH se incluye en el gasto no contributivo.
La desagregación del GPPSN refleja una importante caída en la proporción
de gasto contributivo, ya que su incidencia disminuye casi 35 puntos porcentuales entre 1995 y 2011: de 96,35 a 62,73%. Durante el período 1995-2001
dicha participación cae sólo 2 puntos porcentuales; sin embargo a partir de
2002 se observa una tendencia decreciente. Esto refleja el impacto de la política de redistribución de ingresos hacia los hogares más desfavorecidos y
la incorporación de políticas sociales basadas en un enfoque de ampliación
de derechos.
La desagregación del
GPPSN refleja
una importante
caída en la
proporción
de gasto
contributivo.
Como contraparte, se observa el avance del gasto no contributivo y del componente denominado “ambos” –gasto que no ha sido posible clasificar en las
restantes categorías.14 Los programas no contributivos representan 3,51%
al inicio de la serie (1995) y se mantienen por debajo del 6% hasta 2001,
mientras que en 2002 representan 14,37%. La implementación del PJJHD,
PEA y Remediar, entre otros, comenzaron a cambiar la conformación tradicional del esquema de protección social en Argentina.
El avance del gasto no contributivo se intensifica a partir de 2003 y sugiere
la conformación un nuevo perfil de protección social. De hecho, entre las
categorías ambos y no contributivo concentran 37,27% del GPPSN en 2011.
Este cambio en la composición del GPPSN es producto de las reformas del
sistema previsional y del sistema de asignaciones familiares, que a través
de la moratoria previsional y de la AUH, respectivamente, agregan un pilar
solidario no contributivo al sistema de seguridad social.
14. A partir de 2007 se incorpora el concepto “ambos”
debido a que las prestaciones
previsionales incluyen un componente no contributivo que no
se puede discriminar.
Este conjunto de políticas pudieron ser financiadas gracias al reordenamiento de las cuentas públicas, el desendeudamiento del sector público, y el crecimiento de la actividad económica, que generó una dinámica positiva en
el empleo en términos de creación de puestos de trabajo y mejoras en las
remuneraciones
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
- 16 -
GRÁFICO 3
GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL SEGÚN SU CARÁCTER CONTRIBUTIVO, 1995-2011
En porcentaje
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de
Política Fiscal y de Ingresos.
El avance
del gasto no
contributivo
se intensifica a
partir de 2003
y sugiere la
conformación
un nuevo perfil
de protección
social.
Nota: se excluye 1994 debido a que no resulta comparable con los restantes años. El
Sistema de Información Financiera no provee datos detallados para ese año, razón
por la cual no es posible realizar las detracciones correspondientes a las Leyes Especiales que se excluyen del presupuesto a partir de 2006.
GRÁFICO 4
GASTO PÚBLICO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL SEGÚN SU CARÁCTER CONTRIBUTIVO, 1995-2011
Como porcentaje del PBI
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de
Política Fiscal y de Ingresos.
Nota: se excluye 1994 debido a que no resulta comparable con los restantes años. El
Sistema de Información Financiera no provee datos detallados para ese año, razón
por la cual no es posible realizar las detracciones correspondientes a las Leyes Especiales que se excluyen del presupuesto a partir de 2006.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
- 17 -
5.
REFLEXIONES FINALES
Durante la década de 1990 el eje central de las políticas económicas fue la pretensión de impulsar mejoras aceleradas de la competitividad y la productividad
sobre la base de una drástica apertura a los mercados internacionales de bienes,
servicios, tecnología y capitales, la desregulación indiscriminada, el cambio de
propiedad de los activos públicos y la desarticulación del esquema vigente de
protección social. Se destacaba la existencia de una visión jerárquica entre política económica y política social, en la cual ésta última se subordinaba a la primera.
La protección social durante dicha década se caracterizó por contar con programas de corta duración, fácilmente sustituibles por otros similares que no otorgaban derechos a sus beneficiarios. Por otra parte, los recursos financieros eran
extremadamente volátiles. La continuidad del programa dependía fundamentalmente de las posibilidades financieras del presupuesto nacional o de la voluntad
política de los funcionarios para mantenerlo.
A partir de
2003 se generó
un cambio
significativo
en materia
de trabajo
y empleo.
A partir de 2003 se generó un cambio significativo en materia de trabajo y empleo. Si bien quedan situaciones por resolver como los trabajadores aún desocupados sin cobertura de seguro de desempleo, los asalariados no registrados y
la población por debajo de la línea de pobreza, los resultados obtenidos desde
2003 en adelante constituyen una ruptura paradigmática. Adquiere importancia
el principio de “contrato” entre la política económica y la política social. El mercado laboral opera como puerta de entrada a la red de protección social, aunque el
mercado de trabajo formal no siempre puede ubicar a toda la población económicamente activa, por lo que surgen las transferencias de ingresos y la economía
social como un puente.
Los sistemas de seguridad social exclusivamente contributivos, como los que se desarrollaron durante la industrialización dirigida por el Estado son excluyentes. Por ello,
existe consenso en que los avances en esta materia tendrán que basarse en un pilar
de gasto público no contributivo financiado con recursos públicos generales y en el
diseño de sistemas novedosos para incorporar a la economía informal.
Uno de los desafíos pendientes es la informalidad laboral asociada al empleo no
registrado, tema importante cuando se plantean las políticas de protección social. Se debe considerar la adopción de políticas industriales que impulsen esa
transformación, junto con las políticas sociales, como una dimensión clave de
cualquier trayectoria de desarrollo inclusivo, que contemple a la igualdad entre
sus objetivos principales.
Por otro lado, las transferencias monetarias que garantizan ingresos mínimos a un
amplio grupo de la población, permiten una expansión del consumo que a su vez incrementa la utilización de capacidad instalada en los sectores productores de bienes.
Un aspecto clave de la estrategia nacional en materia de políticas de inclusión
social desde 2003 es el enfoque integral de las políticas, que deja atrás la parcialidad y fragmentación histórica de los programas. Esta transformación se refleja
en la adopción de iniciativas que consideran el ciclo de vida de las personas, así
como los condicionantes multidimensionales de la pobreza y la familia como sujeto de intervención.
Este aspecto se comprueba en el avance del pilar no contributivo que modifica el
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
- 18 -
perfil de la protección social. La participación de los programas no contributivos
crece entre los extremos del período de 3,5% a 21,76%, en tanto los contemplados bajo la categoría “ambos” aumentan de 0,14% a 15,51%. En consecuencia, las
iniciativas contributivas retroceden de 96,35% a 62,73%.
La política de redistribución de ingresos es el eje de las estrategias que promueven el acceso a prestaciones, así como el desarrollo de capacidades: inserción
educativa, laboral, prevención y cuidado de la salud, entre otros. En este sentido,
la AUH representa un cambio sustantivo ya que al promover la igualdad de derechos, constituye un cambio de paradigma en las políticas de protección social en
Argentina a favor del pilar solidario no contributivo
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
Un aspecto
clave de la
estrategia
nacional en
materia de
políticas de
inclusión
social desde
2003 es el
enfoque
integral de las
políticas.
- 19 -
ANEXOS
ANEXO 1
PRINCIPALES PROGRAMAS DEL GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL
GOBIERNO NACIONAL, 2011
En millones de pesos y en porcentaje
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Política Fiscal y de Ingresos.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
- 20 -
ANEXO 2.A.
GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL CLASIFICADO
POR ÁREA, 1995-2011
En millones de pesos
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Política Fiscal y de Ingresos.
Nota: se excluye 1994 debido a que no resulta comparable con los restantes años. El Sistema de Información Financiera
no provee datos detallados para ese año, razón por la cual no es posible realizar las detracciones correspondientes a las
Leyes Especiales que se excluyen del presupuesto a partir de 2006.
ANEXO 2.B.
GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL CLASIFICADO
POR ÁREA, 1995-2011
En porcentajes
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Política Fiscal y de Ingresos.
Nota: se excluye 1994 debido a que no resulta comparable con los restantes años. El Sistema de Información Financiera
no provee datos detallados para ese año, razón por la cual no es posible realizar las detracciones correspondientes a las
Leyes Especiales que se excluyen del presupuesto a partir de 2006.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
- 21 -
ANEXO 2.C.
GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL CLASIFICADO
POR ÁREA, 1995-2011
En porcentajes del PIB
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Política Fiscal y de Ingresos.
ANEXO 3.A.
GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL CLASIFICADO DE
ACUERDO CON SU CARÁCTER CONTRIBUTIVO, 1995-2011
En millones de pesos
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Política Fiscal y de Ingresos.
ANEXO 3.B.
GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL CLASIFICADO DE
ACUERDO A SU CARÁCTER CONTRIBUTIVO, 1995-2011
En porcentajes
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Política Fiscal y de Ingresos.
ANEXO 3.C.
GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL DEL GOBIERNO NACIONAL CLASIFICADO DE
ACUERDO A SU CARÁCTER CONTRIBUTIVO, 1995-2011
En porcentajes del PIB
Fuente: elaboración propia sobre la base de datos de la Dirección de Política Fiscal y de Ingresos.
Nota: se excluye 1994 debido a que no resulta comparable con los restantes años. El Sistema de Información Financiera
no provee datos detallados para ese año, razón por la cual no es posible realizar las detracciones correspondientes a las
Leyes Especiales que se excluyen del presupuesto a partir de 2006.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
- 22 -
ANEXO 4
MODELOS PRODUCTIVOS Y POLÍTICAS SOCIALES EN ARGENTINA
En el siguiente cuadro se especifican las principales políticas productivas y de protección social (PS) aplicadas
en las diferentes gestiones de gobierno desde la década del cincuenta, como así también información sobre la
inversión realizada en los sectores sociales durante los períodos descritos.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
- 23 -
BIBLIOGRAFÍA
Abeles, M. (2009). “El impacto de la crisis internacional en la economía Argentina”. En Revista de Trabajo
5(7), Julio/diciembre. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social: Buenos Aires.
Abeles, M.; Pastrana, F. y Toledo, F. (2011). “Política macroeconómica y política de ingresos”. Serie Trabajo,
Ocupación y Empleo. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social: Buenos Aires.
Agis, E.; Cañete, C. y Panigo, D. (2010). “El Impacto de la Asignación Universal por Hijo en Argentina”.
Documento de Trabajo. CEIL-PIETTE/CONICET.
Castel, R. (2004). La inseguridad social. ¿Qué es estar protegido? Buenos Aires.
CEPAL (2011). Panorama Social de América Latina. CEPAL: Santiago de Chile.
CEPAL (2010). La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir. CEPAL: Santiago de Chile.
Cesaratto, S. (2005). Pension Reform and Economic Theory-A non orthodox analysis. Edward Elgar Publishing: UK.
Fitzgerald, V. (1998). “La CEPAL y la teoría de la industrialización”. Revista CEPAL Número Extraordinario.
CEPAL: Santiago de Chile.
FLACSO (2005), Indicadores de pobreza y políticas de combate de pobreza en Argentina-Programa de
Investigación sobre distribución del ingreso, mercado de trabajo y políticas social. FLACSO: Buenos Aires.
Golbert, L. (2010). De la sociedad de beneficencia a los derechos sociales. Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social: Buenos Aires.
Lengyel, M. y Novick, M. (2008). “El modelo social en Argentina: los desafíos y dilemas”. Documento de
Trabajo. Buenos Aires.
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (2010). Trabajo y Empleo en el Bicentenario-Cambio en la
dinámica de empleo y la protección social para la inclusión 2003-2010. Buenos Aires.
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social-OIT (2012). Macroeconomía, Empleo e Ingresos: debates y
políticas en Argentina frente a la crisis internacional 2008-2009. OIT: Buenos Aires.
Ochando Claramunt, C. (2011). “Estado del bienestar, crisis económica y nuevos riesgos sociales”. Disponible en: www.econonuestra.org.
OIT (2011). Piso de Protección Social para una globalización equitativa e inclusiva. OIT: Ginebra.
Novick, M.; Tomada, C., Damill, M., Frenkel, R. y Maurizio, R. (2007). Tras la crisis: el nuevo rumbo de la
política económica y laboral en Argentina y su impacto. OIT: Ginebra.
OIT-MTEySS (2009). Informe Nacional sobre el impacto social de la globalización en Argentina. OIT-MTEySS:
Buenos Aires.
OIT-Ministerio de Economía y Producción (2005). Protección Social en Argentina-Financiamiento, Cobertura
y Desempeño 1990-2003. OIT: Santiago de Chile.
Panigo, D. y Neffa, J.C. (2009). “El mercado de trabajo argentino en el nuevo modelo de desarrollo”. Docu-
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
- 24 -
mento de trabajo, Dirección Nacional de Programación Macroeconómica. MECON: Buenos Aires.
Repetto F. y Potenza Dal Masetto, F. (2011). “Protección Social en Argentina”. Series Políticas Sociales
N° 174. CEPAL: Santiago de Chile.
Rosanvallon, P. (1995). La nueva cuestión social. Repensar el Estado providencia. Ediciones Manantial: Buenos Aires.
Stiglitz, J. (2009). “Crisis mundial, protección social y empleo”. Revista de Trabajo 5(7) Julio/Diciembre
2009. OIT: Ginebra.
D O C U M E N TO D E T R A B A J O N º 0 4
- 25 -