Capítulo 5: Fortalezas y debilidades de la Administración Pública dentro de un enfoque bottom-up de desarrollo rural * Joseph Mannion ** ' Artículo realizado para el I Encuentro In[ernacional de Primavera sobre Desarrollo Rural, Universidad de Córdoba, España; 25 de Abril de 1997. " Catedrático de la Facultad de Agricultura, Escuela Universitaria de Dublín. 1. INTRODUCCIÓN Las estrategias de desarrollo rural que tienen un componente espaciaUbasado en el territorio y un método de implementación bottom-up son percibidas ahora como esenciales en la complementación y refuerzo del tradicional conjunto de instrumentos de desarrollo macro-económico nacionales y de politica estructural. La Comisión Europea, a través de sus políticas, programas e iniciativas, ha llevado a cabo en los Estados Miembros, medidas de dimensión regional y bottom-up. Ésta es, sobre todo, el caso de la Iniciativa Comunitaria LEADER la cual pone un mayor énfasis en el partenariado, en una alta participación ciudadana y en la construcción de capacidades personales. 1.1. Evaluando las fortalezas y debilidades La aparición de "Partnership Approach" como modelo de desarrollo, con un objetivo basado en el territorio y un método de implementación bottom-up, plantea una serie de cuestiones acerca de las sociedades y de sus relaciones con las agencias y servicios del gobierno local y nacional. Estas cuestiones son: (i) ^Cuál es la mejor forma de "acomodar" las estructuras de las sociedades en las agencias y estructuras establecidas a un nivel nacional y local? las opciones, por ejemplo, incluyen: - Reformar las estructuras de gobierno establecidas para incluir estructuras de sociedadJbottom-up (sociedades con autoridad). - La reordenación de las estructuras establecidas para que tomen las responsabilidades de las funciones que ahora desempeñan los partenariados basados en el territorio - Dejar las cosas como están (estructuras y programas sectoriales y basados en el territorio); 109 (ii) los niveles espaciales a los cuales se requieren las sociedades, y la composición (conjunto de miembros) y procedimientos de trabajo de las estructuras del partenariado; y (iii) La capacidad humana e institucional de las organizaciones/estructuras sectoriales y basadas en el territorio para planificar y dirigir eficientemente el desarrollo local. Estas son las cuestiones críticas que debe sostener cualquier evaluación de las fortalezas y debilidades de la administración pública en un enfoque bottom-up del desarrollo. Se conseguirá bien poco, si no hay un claro entendimiento y un acuerdo acerca de la localización de los enfoques y las estructuras de base en relación a]a forma específica en la que el desarrollo es planificado y dirigido por las agencias del gobierno local y nacional. De igual modo, a menos que se preste una considerable atención a la mejora, tanto de la capacidad humana como institucional (conocimientos, técnicas, actitudes y estructuras) de dirigir el desarrollo local bottom-up, a todos los niveles, los resultados serán decepcionantes. Está claro de la experiencia del enfoque bottom-up y basado en el territorio del desarrollo en Europa y en otros lugares, que éste tiene éxito complementando y reforzando los instrumentos de desarrollo sectorial y descendentes si se satisfacen las siguientes condiciones: - La lógica y la justificación para incluir el enfoque bottom-up son entendidas y aceptadas a todos los niveles (de nacional a local/de comunidad). - Está construido sobre principios importantes que se han mostrado como esenciales para el éxito. - El personal y la dirección de la agencia sectorial y basada en el territorio comprenden los factores que son críticos si el potencial del enfoque bottom-up vá a ser llevado a cabo. - Los enlaces institucionales entre las estrategias y estructuras de desarrollo bottom-up/basadas en la zona y las agencias locales, regionales y nacionales son complementarios, eficaces, democráticos, responsables y pactados. - Los niveles de competencias y técnicas del director/participante del desarrollo rural es alto. Esas condiciones, que son prerequisitos para una dirección pública eficaz del desarrollo rural bottom-up, son repasadas brevemente a continuación. 110 1. ^POR QUÉ UN ENFOQUE BOTTOM-UP? La lógica y la justificación para incluir el enfoque bottom-up en políticas que afectan a las áreas rurales incluyen lo siguiente. Este enfoque: - complementa y refuerza el tradicional conjunto de políticas de reajuste macroeconómico y estructural, muchas de las cuales son sectoriales; - proporciona las bases para un enfoque integrado y holístico al desarrollo de las áreas rurales; - ayuda a evitar la pérdida de las necesidades específicas de desarrollo y las aspiraciones de las áreas rurales dentro de una mayor agenda de desarrollo rural nacional y de la UE; - integra lo que está siendo desarrollado y distribuido en las áreas rurales dentro de un contexto más amplio de estrategias regionales, nacionales y Europeas; - reconoce la diversidad de las áreas rurales y sus diferentes necesidades; - aumenta las oportunidades para la participación ciudadana en su propio desarrollo, profundiza en la democracia y ayuda a conseguir el objetivo de una Europa más integrada socialmente; - maximiza el uso de los recursos (humanos, sociales, institucionales y financieros) a través de la participación de los principales sectores de la actividad económica y social en el desarrollo de las áreas rurales; - trae un dinamismo nuevo al desarrollo local a través del aprovechamiento del espíritu, idealismo y pragmatismo de la comunidad, lo que es necesario y posible conseguir localmente -en asociación con las agencias del gobierno nacional y local y el sector privado empresarial. 2. í,QUÉ ES LO QUE IMPLICA? Las estrategias para el desarrollo local que tienen un componente basado en la zona y espacial y un método de implementación 111 "bottom-up" están construidas sobre los siguientes importantes principios: - Un proceso de inclusión el cual incluye la participación más amplia posible de los ciudadanos para identificar y hacer frente a las necesidades locales y para la generación de soluciones locales para el desarrollo local. - Una estructura de asociación para dirigir un desarrollo local que sea representativo, democrático y responsable y que tenga la capacidad (conocimiento, técnicas y experiencia) de ser innovador y obtener éxito en la estimulación de un desarrollo local multisectorial. Esto implica obtener la participación significativa de un conjunto de representativos que cubran los principales sectores de la actividad económica y social en el área rural. De un modo general, estos incluyen: la comunidad local (líderes políticos y de la comunidad); las agencias estatutarias/sectoriales; y el sector empresarial. - Un marco institucional para el desarrollo rural que esté construido sobre el principio de la asociación para hacer posible que el enfoque bottom-up sea el motivo principal de la estrategia de la política de desarrollo rural. EI marco institucional de la comunidad se requiere a un nivel de autoridad local, regional, nacional y de la UE dada la naturaleza multisectorial del desarrollo rural. Tal marco institucional : enlazaría lo "local" con lo "global", aseguraría coherencia, cohesión, y coordinación de las medidas políticas a un nivel local; daría expresión al principio de la subsidiariedad; y proporcionaría legitimidad a la participación de las comunidades locales en la planificación de su propio desarrollo. Este es el principio clave necesario para asegurar la existencia de fuertes conexiones verticales y horizontales entre el enfoque bottóm-up y las políticas dirigidas sectorialmente que afectan a las áreas rurales. - 112 Un compromiso real con la construcción de capacidades como piedra clave del desarrollo local, de la Comisión, Estados Miembros y agencias/grupos de desarrollo local. Este compromiso debe reconocer el hecho de que la construcción de capacidades: lleva tiempo, y requiere recursos y la participación intensiva de la gente. La política de desarrollo rural y los programas e iniciativas que son financiados a través de ella deben asegurar que las medidas de construcción de capacidades están incluidas, financiadas, e implementadas. Esto incluye la mejora de las capacidades de las instituciones que actúan sobre el desarrollo rural así como las técnicas de aquellos que trabajan o que dirigen las actividades de tales instituciones. 3. ^CÓMO PUEDE LLEVARSE A CABO SU POTENCIAL? A un nivel de área local el éxito potencial del enfoque bottomup al desarrollo depende de un número de factores. Estos incluyen: - la respuesta de una sociedad representativa y la mayor participación posible de los ciudadanos; - la capacidad para evaluar la totalidad de los recursos locales del área, establecer las prioridades e implementar y dirigir programas multisectoriales que generan valor añadido localmente;. - la capacidad de las comunidades basadas en la zona para enlazar las propuestas de desarrollo individual y comunitario con las fuentes de apoyo y financiación; - el alcance hasta donde se percibe que las comunidades tienen legitimidad democrática y responsabilidad tanto a través de sus distritos electorales locales como de las autoridades centrales (UE, niveles nacional, regional y local); - el deseo de los representantes de los socios de la agencia y del sector privado de compartir el poder, la experiencia y la responsabilidad equitativamente con los representantes de la comunidad; - el reconocimiento de la importancia crítica de la construcción de capacidades (información, asesoramiento y formación profesional para un desarrollo multisectorial basado en la zona) y de la implementación de medidas específicas para asegurar que eso ocurra; y - sinergia y complementariedad entre las medidas de la política de desarrollo rural de comunidad/basada en el territorio y las políticas sectoriales ^bteniendo el equilibrio adecuado-. 113 4. ^QUÉ ENLACES E INTERRELACIONES SON CRÍTICAS? El flujo predominante de fondos públicos (de la UE y nacionales) disponible potencialmente para las áreas rurales sigue una ruta sectorial más que basada en el territorio. Esto subraya la importancia de tener enlaces eficaces e interrelaciones entre los programas sectoriales y bottom-up. Los partenariados bottom-up/basados en el territorio tienen el potencial de ser la pieza central que enlaza/conecta las necesidades y prioridades locales con piezas sectoriales (programas sectoriales, financiación y agencias relacionadas) que pueden suministrar la energía necesaria para un desarrollo rural sostenible y equilibrado. En el fondo de la mejora de la responsabilidad está el hecho de clarificar y coordinar las conexiones que deberían existir entre partenariados locales, el gobierno local y regional y las agencias nacionales. Cómo la coordinación y los enlaces pueden ser llevados a cabo de la mejor forma, dependerá de las tradiciones y realidades en relación a las estructuras administrativas del gobierno nacional, regional y local en los Estados Miembros. De todas formas, dos cuestiones necesitan cierta atención en relación al enfoque bottomup/de comunidad. Debe haber una agencia/mecanismo de coordinación para impedir una duplicación de actividades y para mejorar la legitimidad y responsabilidad. Una reforma incremental en las agencias de gobierno y en sus funciones puede ser necesaria para mejorar el nivel de sensibilidad a las iniciativas bottom-up. 5. COMPETENCIAS DEL PARTICIPANTE EN EL DESARROLLO RURAL En la consecución de un desarrollo rural equilibrado y del realce de la calidad de vida desde las perspectivas de la comunidad/área local, es crítico el papel del participante en el desarrollo rural local. Los niveles en los que ella/él puede tener una mayor influencia son: - organización/construcción de estructuras para el desarrollo local, - creación de sociedades entre los grupos de interés relevante a un "nivel local del territorio" (comunidad, sectores públicos y privados), 114 - aumentar/construir las capacidades humanas e institucionales para el desarrollo a un micronivel (individuos, a los niveles de agencia de área/comunidad local), - planificación de un programa para el área, capacidad de implementación y control de las capacidades, y - planificación de empresas individuales y de comunidad e implementación de técnicas y competencias. El alcance hasta donde aquellos que dirigen el desarrollo local, basado en un enfoque bottom-up y basado en el territorio, pueden desempeñar estas funciones a un mayor nivel de competencia es crítico para el éxito. La experiencia a través de la UE en los programas LEADER muestra que hay una falta de directores profesionales con este conjunto de competencias -un reto crítico para las agencias de la educación y de formación profesional con responsabilidades en las áreas rurales-. CONCLUSIÓN Las estrate^ ias para el desarrollo rural que tienen un método de implementación bottom-up pueden complementar y reforzar las políticas y programas sectoriales de la Comunidad Europea, nacionales y del gobierno local que afectan a las áreas rurales. Estas estrategias no son diseñadas para sustituir tales programas. El punto hasta el cual el objetivo anterior es conseguido está determinado por la forma en que el enfoque bottom-up es incluido como una parte integral de una política global de desarrollo rural. Los puntos fuertes y las debilidades del enfoque y como se dirige se evalúa mejor en el contexto de un marco político como ese. Las cinco condiciones establecidas en este artículo indican claramente las condiciones necesarias para el éxito. Es la responsabilidad de la administración pública asegurar que las medidas necesarias están situadas para hacer posible que ese enfoque bottom-up sea un componente clave de la política de desarrollo rural. 115