Crimen y Violencia en las Américas Francisco Rojas Aravena

Crimen y Violencia en las Américas
Francisco Rojas Aravena, FLACSO
Prepared for the Inter-American Dialogue/FOCAL
Meeting on Inter-American Institutions, October 12, 2007
La Cumbre de las Américas que se celebrará en Trinidad y Tobago, a inicios del año 2009, será
una nueva oportunidad para ubicar la cooperación hemisférica y el establecimiento de cursos de
acción compartidos como una meta viable para los países del hemisferio, para superar nuevas e
importantes vulnerabilidades.
Un hemisferio diferente
En los últimos 13 años, desde la Cumbre de Miami, la agenda hemisférica ha cambiado de
manera importante. La agenda global también. La globalización incide sobre todos los Estados y
sociedades, afecta el diseño y desarrollo en cada una de las políticas de los países del hemisferio.
El tema del crimen organizado, la violencia y la seguridad adquieren cada día mayor relevancia y
mayor prioridad en la agenda de las sociedades y demanda mejores y más eficaces respuestas de
los estados en relación con la ley y el orden. Ello significa construir políticas públicas que
involucren diversos sectores (seguridad, salud, juventud, sociales, económicas, etc.) Estas
políticas deben tener miradas hemisféricas y crecientes grados de cooperación.
El proceso de Cumbres de las Américas logró, en esta casi década y media, tres logros
esenciales: i) consolidar la paz. Se adoptaron importantes convenciones y tratados en la materia,
desde armas livianas, a la lucha en contra de la corrupción. El momento presente corresponde al
nivel más bajo de percepción de amenaza militar. ii) aportó a la estabilización democrática. El
establecimiento de la Carta Democrática de las Américas lo evidencia. iii) Mantener un
diálogo, regular, de los Jefes de Estado y de Gobierno. De igual forma se pueden señalar tres
déficits significativos: i) amplia variedad de metas –con planes de acción - que no han sido
evaluadas y que poseen bajo grado de cumplimiento. ii) Las iniciativas generadas no se han
coordinado con otras propuestas regionales, ni con otros instrumentos hemisféricos. iii) Dos
fracasos relevantes: el ALCA y la política anti narcóticos.
La violencia y la seguridad el mayor desafío hemisférico
En la mayoría de los países de la región ha crecido la violencia y las tasas de homicidios. (Ver
anexo) Para enfrentar este flagelo existe una frágil, débil e inconsistente institucionalidad
hemisférica. Esta es la única área en la cual no existe una Cumbre de los ministros del área. No
hay una reunión de los Ministros del Interior y/o de Seguridad Pública de los países del
Hemisferio. Es una paradoja que se tengan encuentros regulares en prácticamente todas las áreas,
desde finanzas a turismo, de la defensa a la salud; pero que no se desarrollen encuentros de los
responsables de la seguridad pública. Más aún, en las subregiones no se han establecido
secretarías o un mínimo de institucionalidad en este tema.
La violencia deteriora la integración social; rompe el tejido social; impacta negativamente el
crecimiento y desarrollo económico. Ahuyenta la inversión nacional, pero especialmente, la
extranjera. Erosiona la legitimidad del Estado y aumenta la desconfianza de la ciudadanía; y
reduce el apoyo a la democracia. Sin seguridad no hay predictibilidad y las incertidumbres
aumentan. Los costos de la seguridad individual y de las sociedades aumentan, con ellos la
inequidad y la fragmentación de las ciudades. En breve, la violencia aumenta la
ingobernabilidad, debilita la democracia, aumenta la desconfianza y genera las condiciones para
violaciones a los derechos humanos.
La seguridad pública – la seguridad ciudadana – es un bien público que debe reforzarse y
perfeccionarse. Esta es un área de déficit en las Américas. Allí se evidencian las mayores
vulnerabilidades. Para poder enfrentar esta situación la construcción de políticas públicas de
Estado es una condición esencial. Sin ellas surgirán propuestas autoritarias y populistas que
agravaran los problemas, además de politizar y polarizar las opciones. Su carácter de Estado esta
dado por la construcción de una visión nacional y de largo plazo. Esta va más allá de la del
partido en el poder o de la coalición gubernamental; de su período de gobierno. Se propone
incorporar perspectivas de diferentes actores, con un horizonte temporal que cruza los períodos
de gobierno. Es un tipo de política pública sobre la cual existe una efectiva voluntad política. Es
decir, metas y objetivos; un camino para alcanzarlas; y los recursos humanos y materiales
necesarios para ello; expresado todo lo anterior en un marco institucional.
Cooperación en seguridad pública y para contención del Crimen Organizado
La coordinación de políticas y la cooperación internacional son fundamentales para realizar una
acción eficiente y eficaz en contra del crimen organizado y la violencia. La adopción del
concepto de multidimensionalidad permitió abordar fenómenos complejos de la seguridad, en los
cuales los factores militares no son los determinantes, estos corresponden a las nuevas amenazas.
De allí que este concepto amplio incluye aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y
ambientales. Un ejemplo adecuado aparece frente al tema de los narcóticos, allí es necesario
mirar simultáneamente la producción, el tráfico, la adicción, el consumo y el lavado de dinero. A
la vez, es necesario ubicar al conjunto diferenciado de actores estatales y la gran variedad de los
no estatales involucrados en las diferentes partes de este tema, en donde el crimen organizado y
el Estado son los principales.
Es fundamental, para quienes diseñan y operan las políticas públicas en este campo, mirar cómo
se manifiesta este fenómeno en cada una de las dimensiones, y cómo, a su vez, diseñar las
medidas de contención y mitigación específicas. Estas deben tomar en consideración lo local /
nacional e internacional e involucrar al conjunto de los actores en esta perspectiva. En breve, el
control y la limitación del crimen organizado transnacional demanda mayores niveles de
coordinación interestatal, el desarrollo de una institucionalidad supranacional y principalmente
superar los déficits que hoy se perciben en estos campos.
El tema de la información es crucial. Necesitamos mejor información sobre los delitos, mejor
información sobre las instituciones que los combaten y las entidades encargadas de la seguridad
privada. Es esencial desarrollar mejores registros sobre los delitos y sobre los procesos judiciales
que buscan imponer el imperio de la ley. Se requiere mejorar el análisis sobre las relaciones entre
economía, inequidad y delito. No aparece una relación evidente, directa entre inequidad y uso de
la fuerza. Es menester mejorar cómo entender la relación entre corrupción y sistema político con
el fin de poner freno al incremento de la corrupción ligada a la política y el Estado.
Generar procesos de capacitación y modernización en materias de justicia, inteligencia,
actividad policial; así como el liderazgo civil en defensa y seguridad pública. En este ámbito vale
la pena destacar el trabajo que ha desarrollado la OECD, la Unión Europea y, en particular, el
Reino Unido, sobre el concepto de Security Sector Reform, al cual se le adiciona, en la
actualidad, Justice and Security Sector Reform.
El rol del parlamento es fundamental. En la medida en que los parlamentarios sean capaces de
establecer leyes adecuadas se tendrá un avance muy importante en el combate al crimen
organizado nacional y transnacional, a partir de la coordinación de figuras legales y políticas y el
establecimiento de penas similares para los mismos delitos. Así mismo, el Parlamento es vital
para la oportuna ratificación de tratados internacionales y otros acuerdos interestatales que
permitan una ofensiva transnacional de carácter legal, con la mayor legitimidad.
La cooperación interinstitucional es determinante para el éxito. Sin un conocimiento y un
reconocimiento del asunto como un problema compartido, sin la construcción de confianza, sin
una corresponsabilidad para enfrentarlo no habrá estrategias eficaces y lo que tendremos será una
mayor frustración en este difícil combate. Es necesario mejorar los recursos humanos, materiales
e institucionales; de igual forma es esencial perfeccionar las capacidades de inteligencia y esto
significa compartir información. Para ello es fundamental crear, desarrollar y mantener procesos
de confianza mutua. Sin confianza aparecerán obstáculos importantes en el tratamiento de
materias sensibles. En este caso la confianza debe abordar tanto las relaciones interpersonales, en
el sentido de reconocer capacidades profesionales y técnicas; como capacidades institucionales,
que van desde lo básico referido a la reserva, como a las posibilidades de desarrollar operaciones
combinadas tanto nacionales como internacionales.
Generar nuevos cursos de acción en esta materia significa establecer y definir cuáles son y
cómo medimos el éxito. Esto no es evidente, se requiere una participación de la comunidad
organizada y la respuesta que esta puede dar para apoyar el accionar estatal y la aplicación
efectiva del imperio de la ley. El punto de partida en esta materia es la capacidad y efectividad
del control territorial soberano. En muchos Estados de las Américas, éste es débil. Por razones
históricas la presencia estatal no llega al conjunto del territorio; o bien, la presencia de actores no
estatales de carácter ilegal, en determinados espacios nacionales, lo impiden. Por ello, es
fundamental incrementar y mejorar las capacidades de control estatal en el conjunto del ámbito
territorial y evitar la existencia de áreas sin ley.
Es fundamental prevenir la militarización de la respuesta a los problemas sociales. Como
consecuencia del desarrollo e impacto del crimen organizado han surgido diseños de política que
buscan reforzar las capacidades militares, generando una militarización de la respuesta. En la
mayoría de los casos, estos nuevos fenómenos ilegales y la violencia asociada se manifiesta en
zonas urbanas, con graves problemas sociales y con la incapacidad estatal para resolver
demandas sociales básicas. El narcotráfico no requiere respuesta militar, como primera opción.
Ello sólo se requerirá ante situaciones graves, cuando ha sobrepasado a la policía. En este
sentido, países como Costa Rica o Panamá, no necesitan recrear fuerzas armadas para enfrentar
los desafíos que tienen en este campo; como tampoco los países centroamericanos requieren de
fuerzas armadas para luchar contra las maras. Sí se requiere contar con mejores diseños de
política pública en el ámbito social y económico, tendientes a producir una mayor integración
social y una cohesión de la sociedad importante. Las fracturas en la integración social no solo
debilitan a la democracia, sino que le abren oportunidades a la acción de redes ilegales. La
respuesta militar no resuelve por sí sola el problema, aún cuando estén presentes elementos de
fuerza. Lo que sí se requiere es una política integral en la cual la cuestión esencial sea fortalecer
la integración de la sociedad y robustecer los lazos comunitarios en el seno de cada sociedad
nacional. Para lograr esto es necesario mejorar la calidad de la democracia y la gobernabilidad;
que ésta pueda disponer de los mínimos mecanismos de fuerza para un legítimo y efectivo
imperio de la ley.
Consolidar el liderazgo y la conducción civil en materias de seguridad y defensa. Las
autoridades civiles deben asumir la conducción de la seguridad y la defensa, con ello se limitará
la tendencia a la autonomía militar, por un lado; y al autogobierno policial. Las autoridades
constitucionales deben establecer una mirada capaz de integrar las diferentes políticas públicas
en una estrategia coherente; en la cual la cooperación hemisférica es un elemento muy
importante.
Delimitar los roles de las fuerzas armadas en el combate a la criminalidad organizada.
Extender las misiones de las fuerzas armadas mas allá de las tareas de la defensa e involucrarlas
en forma permanente en tareas policiales, tiende a desprofesionalizarlas. Por otro lado, su
entrenamiento no es apto para la seguridad pública. En América Latina y el Caribe está
surgiendo una tendencia a involucrar a las fuerzas armadas en tareas policiales. Ello, a mediano
plazo, mostrará problemas profesionales en ambas instituciones las ffaa. y la policía.
Democracia, corrupción y crimen organizado. Si las leyes no se cumplen para todos, se
generan situaciones de impunidad. Si no se logra que la ley sea aplicable a todos los habitantes,
se pierde la igualdad ante la ley y con ello se pone en entredicho un principio básico en los
sistemas democráticos. Esto se liga directamente con los temas de corrupción. Esta afecta de
manera directa la vida y las instituciones democráticas, así como la salud económica de los
países latinoamericanos y caribeños. En los Estados y sociedades de la región existen diversos
grados de corrupción. El crimen organizado usa la corrupción como una herramienta de
penetración del Estado. Cuando la corrupción es sistémica, afecta al conjunto del Estado y se
transforma en un mecanismo rutinario de “cómo se hacen las cosas” desde las más altas
autoridades. La corrupción afecta tanto al sector público como al sector privado. Y ella está en la
base de la erosión del imperio de la ley y de un tratamiento discriminatorio los ciudadanos.
Muchas de las medidas anticorrupción aplicadas no han dado los resultado esperados. Frente a la
corrupción son pocos los ejemplos de éxito. Es una dura tarea que requerirá cambiar patrones
culturales, y procesos de formación importantes. La lucha en contra de la corrupción adquiere
cada vez más importancia política. Estudios académicos han evidenciado las grandes dificultades
que posee la lucha en contra de este flagelo. En este campo, el rol de la sociedad civil es
particularmente importante y su labor de fiscalización y de auditoría.
Propuestas de cursos de acción y políticas:
1. Diseñar una estrategia global. Enfrentar el crimen organizado transnacional requiere de
un esfuerzo sistemático que se expresa desde lo local a lo global. Las cooperaciones
bilaterales, subregionales, regionales y hemisféricas contribuyen de manera decisiva en
los esfuerzos nacionales. La violencia se expresa en el ámbito local, pero ella se conecta
a redes trasnacionales de los más diversos ilícitos. De allí la necesidad de una visión
global y de estrategias que aborden de forma simultánea lo local/nacional y lo
internacional.
2. Establecer Políticas de Estado. La incorporación de los más diversos actores es esencial.
Particular importancia poseen los Parlamentos y la sociedad civil
3. Establecer un Foro Permanente de Diálogo de los responsables de la Seguridad Pública
de las Américas.
4. Constituir un Grupo de Trabajo que inicie la revisión de Convención de la ONU sobre
combate a las drogas para proponer reformas al cumplir un decenio de su ratificación
en el año 2009.
5. Sistematizar leyes, normas y procedimientos judiciales para armonizar mecanismos de
cooperación.
6. Establecer, coordinar y perfeccionar mecanismos de cooperación en áreas específicas.
En este campo la cooperación en las Américas podría expresarse en: a) Un Centro
Estadístico. b) Un Plan regional de formación común, ejecutado en forma
descentralizada. Establecer simulaciones y ejercicios. c) Establecimiento de un
LATINPOL. Instancia que pueda relacionarse con Europol y con otras entidades de Asia
y Africa y con Estados Unidos y Canadá. d) Formalizar encuentros y diálogos con
entidades de la sociedad civil que se han especializado en la materia.
7. Crear un Fondo de Las América de carácter concursable en materias de seguridad
pública. Este fondo permitiría entregar recursos a proyectos específicos, de carácter
local, que permitan avanzar en la ejecución de buenas prácticas y diseminarlas en el
hemisferio.
8. Establecer formas de multiplicar los conocimientos generados por entidades
hemisféricas dedicadas a la Justicia y el Estado de Derecho.
9. Mandatar a la Comisión de Seguridad de la OEA para convocar una reunión de
expertos que pueda recomendar sobre Reformas a los Sistemas de Seguridad, con una
perspectiva global. Invitar a la OCDE, para conocer sus experiencias en la materia.
10. Establecer un Plan de Acción con metas mensurable y que se encuentren calendarizadas.
11. Mandatar al Banco Interamericano de Desarrollo para que en coordinación con los
Bancos Centrales formulen propuestas para mejorar los controles en relación con los
flujos y transferencias de dineros generados por acciones ilícitas.
ANEXO
Fuente: Dreyfus, Pablo y Rangel, Antonio. Proyecto armas pequeñas y livianas: Una grave
amenaza para la seguridad hemisférica. Pp4-12. 2006
América Latina: tasas de Mortalidad por homicidio y por suicidio
Tasa de
mortalidad por
homicidio.
2000-2004
(100 mil hab)
Tasa de
mortalidad por
suicidio.
2000-2004
(100 mil hab)
Argentina
6,8
8,3
Bolivia
-
-
Brasil
31,0
4,8
Chile
5,3
10,1
Colombia
84,6
6,8
Costa Rica
6,5
7,0
Ecuador
16,1
5,0
El Salvador
43,4
10,0
Guatemala
24,2
2,0
Honduras
-
-
México
10,9
4,2
Nicaragua
13,3
12,7
Panamá
13,7
6,7
Paraguay
18,4
4,4
Perú
4,5 a)
2,3 a)
R.Dominicana
8,1
3,0
Uruguay
5,2
15,9
Venezuela
34,1
5,4
País
América
Latina
25,3
5,5
ALyC
25,1
5,5
Cifras corresponden a periodo 1995-1999
Fuente: OPS. Situación de Salud en las Américas: Indicadores Básicos.
2006. En: www.paho.org
América Latina: Confianza en las instituciones. 1996- 2006
1996
1997
1998
1999-2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Iglesia
76
74
78
77
72
71
62
71
71
71
Televisión
50
46
45
42
49
45
36
38
44
64
Presidente
-
39
38
39
30
-
31
36
43
47
Fuerzas
Armadas
41
42
38
43
38
38
30
40
42
44
Gobierno
-
-
28
-
-
25
24
30
36
43
Empresas
Grandes
-
-
-
-
36
32
30
42
-
-
Empresa
Privada
-
-
-
-
-
-
-
-
38
42
Municipalidad
-
-
-
-
31
32
-
34
37
-
Bancos
-
-
-
-
-
36
27
41
39
-
Policía
30
36
32
29
30
33
29
37
37
37
Sistema
Judicial
33
36
32
34
27
25
20
32
31
36
Congreso
27
36
27
28
24
23
17
24
28
27
Partidos
Políticos
20
28
21
20
19
14
11
18
18
22
Fuente: Corporación Latinobarómetro. Informe Latinobarómetro 2006. Santiago, Chile.
2006. En: www.latinobarometro.org
América latina: Confianza en las instituciones. 2006
Fuente: Corporación Latinobarómetro. Informe Latinobarómetro 2006.
Santiago, Chile. 2006. En: www.latinobarometro.org
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