4194-2016 Criterio Proyecto de Ley 19800
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División Jurídica Al contestar refiérase al oficio Nº 4194 05 de abril del 2016 CGR/DJ-0415 Licenciada Éricka Ugalde Camacho Jefa de Comisión Permanente de Gobierno y Administración ASAMBLEA LEGISLATIVA Correo electrónico: COMISION-GOBIERNO@asamblea.go.cr Estimada señora: Asunto: Criterio sobre el proyecto de Ley denominado “DONACIONES Y PERMUTAS DE BIENES INMUEBLES ENTRE INSTITUCIONES DEL ESTADO, INSTITUCIONES AUTÓNOMAS Y SEMIAUTÓNOMAS Y EMPRESAS PÚBLICAS”, expediente legislativo n.°19.800. Mediante el oficio n.° CG-315- 2016 del 17 de marzo de 2016, se solicita criterio del órgano contralor con relación al proyecto de ley denominado “DONACIONES Y PERMUTAS DE BIENES INMUEBLES ENTRE INSTITUCIONES DEL ESTADO, INSTITUCIONES AUTÓNOMAS Y SEMIAUTÓNOMAS Y EMPRESAS PÚBLICAS”. Sobre el particular, resulta menester indicar que de conformidad con el artículo 121, inciso 1) de la Constitución Política, la emisión de las normas legales que integran el ordenamiento jurídico, constituye una potestad –y consecuentemente una responsabilidad- exclusiva de la Asamblea Legislativa, no obstante lo anterior, en atención al requerimiento que se formula, -y de la información que se ha remitido- este órgano contralor estima pertinente efectuar algunas consideraciones u observaciones con respecto a dicho proyecto de ley, en lo que resulta atinente a nuestras competencias constitucionales y legales. I. SOBRE EL PROYECTO DE LEY De la información remitida a este órgano contralor el proyecto de ley objeto de consulta propone un artículo mediante el cual se pretende que el legislador ordinario realice una autorización a todas las instituciones centrales del Estado, instituciones autónomas y semiautónomas y empresas públicas, para que entre ellas puedan donar o recibir donaciones de bienes inmuebles patrimoniales o permutar bienes inmuebles patrimoniales, para la ejecución de proyectos en salud, vivienda, educación y seguridad nacional. Así como los bienes patrimoniales, que sean contemplados por el Poder Ejecutivo dentro de un proyecto de interés público. Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica División Jurídica 2 II. CRITERIO SOBRE EL PROYECTO DE LEY Como se indicó, en el caso particular, el proyecto de Ley que se somete a consulta, pretende extender por la vía legal, una autorización para que todas las instituciones centrales del Estado, instituciones autónomas y semiautónomas y empresas públicas, entre ellas puedan donar o recibir donaciones de bienes inmuebles patrimoniales o permutar bienes inmuebles patrimoniales, para la ejecución de proyectos en salud, vivienda, educación y seguridad nacional. Así como los bienes patrimoniales, que sean contemplados por el Poder Ejecutivo dentro de un proyecto de interés público. En razón de lo anterior, se hacen algunas observaciones y consideraciones respecto al proyecto, en primer término que la norma hace una habilitación de carácter genérico respecto a bienes inmuebles patrimoniales. Asimismo, la norma únicamente está facultando tanto al Poder Ejecutivo, instituciones centrales del Estado, instituciones autónomas y semiautónomas y empresas públicas para que puedan donar o permutar, como acto liberal que conlleva el traspaso de un bien de forma gratuita, en este caso de naturaleza patrimonial, acto de liberalidad que encuentra su límite en el principio de legalidad tratándose de la Administración Pública, así como recibir por medio de la donación tales tipos de bienes. Por otra parte, resulta importante que el legislador valore la necesidad de que tales donaciones deban estar precedidas de algún tipo de declaración de que el proyecto tiene un fin público o que se establezca un mecanismo de transparencia que permita evidenciar la necesidad de la forma en que se estipula en el párrafo segundo, de manera tal que haya un control respecto a la utilización de la habilitación que concede la ley. Siempre sobre el tema de la donación, podría valorar el legislador establecer algún tipo de monto que sea el límite para que se pueda dar la donación, ante lo cual en caso de que se establezca un monto y el fin que se persigue requiera de un bien de valor mayor, sea que sobrepase el límite legal, se requiera de ley especial al efecto, ante este supuesto adquiere importancia que los bienes sean valorados por el departamento de valoraciones administrativas y tributarias del Ministerio de Hacienda. Adicionalmente, en razón de tratarse de fondos públicos definición en los que están comprendidos los bienes públicos, conforme al artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (n.° 7428 de 07 de setiembre de 1994), es totalmente viable que el legislador, mediante norma especial prevaleciente ante el artículo 1395 del Código Civil, norma general, la cual prohíbe que en la donación se estipulen cláusulas de reversión en las que, ante el cumplimiento de una condición o de un plazo, los bienes retornen al donante, se establezcan cláusulas de reversión cuando el fin original pretenda variarse o bien desaparezca el interés público que sustentó la donación, para que el bien retorne a la entidad pública donante; ello, con ocasión de la especial tutela que revisten los fondos públicos. Otro elemento por considerar es si el legislador debería o no establecer una lista de fines en virtud de los cuales se pueda donar como los que se establecen en el proyecto, salud, vivienda, educación y seguridad nacional, pues podrían haber algunos otros fines de política social que lo requieran y no se encuentren contemplados, por lo que quizás podría utilizarse un concepto más amplio como el que se estipula en el segundo párrafo de la norma “proyecto de interés público”, sin circunscribirlo a un tipo de fin como los mencionados. Un aspecto importante también es que la habilitación del legislador como ya se Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica División Jurídica 3 indicó es para bienes de carácter patrimonial, y por lo tanto esa norma habilitante resulta inaplicable para donar bienes demaniales, los cuales cuando así los ha declarado el legislador requieren por la misma vía ser desafectados a dicho uso público y por ley especial también debe autorizarse su enajenación en virtud del artículo 121.14 constitucional y los numerales 261 y 262 del Código Civil, en el sentido de que los bienes sujetos a un fin específico dentro de un régimen de dominio público, para su disposición (donación) necesitan de previo la autorización por medio de una ley especial que especifique el bien y la desafectación correspondiente. En el caso de instituciones beneficiarias de destinos específicos, se sugiere analizar la posibilidad de que la donación de un inmueble se considere equivalente a recursos recibidos por concepto de tales destinos, de tal manera que no se esté únicamente a los movimientos reflejados en un presupuesto base efectivo en relación con dichas obligaciones. También se propone considerar que las instituciones receptoras de subvenciones, deberían tener algún control de tutela en orden a efectuar donaciones de inmuebles, como podría ser el concurso de la entidad fuente de tales transferencias -regularmente el Ministerio de Hacienda-, puesto que la donación significa un uso indirecto de dichas subvenciones. Finalmente, vale mencionar que en el caso de las instituciones autónomas, semiautónomas y empresas públicas, no se podría entender que la norma está obligando a tales instituciones a que donen sus bienes inmuebles patrimoniales, pues se estaría atentando contra su autonomía administrativa, por lo que para cumplir el fin de la ley que se propone requieren también de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y por ende su fin y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente. Atentamente, Firmado digitalmente por ROBERTO JOSE RODRIGUEZ ARAICA (FIRMA) Fecha: 2016.04.05 09:44:22 -06'00' Roberto Rodríguez Araica Gerente Asociado Contraloría General de la República Firmado digitalmente por MONICA DIAZ CAMPOS (FIRMA) Fecha: 2016.04.05 08:10:59 -06'00' Mónica Díaz Campos Fiscalizadora Contraloría General de la República MDC Ni: 7924 G: 2016000889-3 Ci: Despacho Contralor Contraloría General de la República T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: contraloria.general@cgr.go.cr http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
