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Encuentro Regional sobre Gestión Territorial Rural
Enfrentando el desafío de la superación de la pobreza
y el manejo de recursos naturales
San Salvador, 8 y 9 de mayo de 2007
Nelson Cuéllar, PRISMA
Gestión Territorial Rural: El enfoque de PRISMA
Este enfoque de Gestión Territorial Rural, desde la perspectiva de PRISMA, por un lado
refleja buena parte de la acumulación institucional. Han sido varios años desde los que
PRISMA viene trabajando fundamentalmente dos marcos de abordaje frente a estos desafíos
de los que hablaba Ileana.
Uno, que tiene que ver con el marco de Compensación por Servicios Ecosistémicos, que es
una evolución de los planteamientos iniciales, más vinculados a Pagos por Servicios
Ambientales, que tenía muy al centro estas preocupaciones y estos desafíos. Por el otro
lado, también hay un marco inicial desarrollado por PRISMA, sobre Gestión Territorial Rural.
Ambos marcos, han sido desarrollados de manera separada.
En PRISMA, hemos visto la necesidad y también la posibilidad de integrarlos, ya que cada
uno de ellos desarrolla elementos de manera separada y pensamos que contienen
elementos centrales que vale la pena integrarlos, fundamentalmente, tratando de enfatizar y
enfocarse en la búsqueda de temas de gestión territorial rural, que sean capaces de
fortalecer las estrategias de medios de vida y el manejo sostenible de los recursos naturales,
de comunidades rurales pobres.
Aquí hay un énfasis muy particular, sobre todo a partir de la evidencia que la mayor parte de
los pobres rurales, son aquellos que están más fuertemente vinculados al manejo de los
recursos naturales y que fundamentalmente éstos constituyen el núcleo más duro de los
pobres en las zonas rurales. Entonces hay una orientación muy particular, en este intento de
integrar elementos de estos dos marcos, de Compensación por Servicios Ecosistémicos y
Gestión Territorial Rural.
En ese sentido, hay algunas acotaciones que vale la pena tener presentes.
Fundamentalmente nos estamos refiriendo a procesos que están fuertemente marcados por
iniciativas de tipo rural y sobre todo las más vinculadas al manejo de los recursos naturales.
Sin embargo, este enfoque que está aún en construcción, no predefine cuáles son los
contornos de un territorio rural y además no desarrolla diversas dimensiones que son
intrínsecas a la gestión territorial rural, como por ejemplo, todos los esfuerzos de vinculación
con mercados que suponen el manejo de recursos naturales o la dimensión de políticas
pública, o la dimensión tecnológica por ejemplo, entre otras.
Este enfoque de Gestión Territorial Rural en construcción, tampoco aborda la dimensión de
la gestión de espacios aledaños o circundantes con regiones metropolitanas. A partir de eso,
nosotros entendemos la Gestión Territorial Rural, tiene como partida el hecho de que el
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territorio es el resultado de procesos de construcción social, en donde los elementos de
identidad están fuertemente presentes. Así como es necesario identificar y diferenciar las
diversas escalas territoriales que suponen esos procesos de construcción social.
Nuestro énfasis, que tiene que ver en cómo las estrategias de medios de vida, están
fuertemente incrustados con el manejo de los Servicios Ecosistémicos que hacen las
comunidades rurales, y esto tiene distintos niveles de cómo se reflejan esas estrategias.
Pensamos que la Gestión Territorial Rural debe traducirse en procesos de construcción
social y de institucionalidad para la gestión, que supone, que incluye el desarrollo de
instrumentos y herramientas a diversas escalas de gestión.
La Gestión Territorial Rural, tiene una serie de condicionantes. Nos parece a nosotros, que el
capital social es una condicionante elemental, fundamental y básica para cualquier intento,
no sólo de gestión territorial rural, sino también de las estrategias mismas de medios de vida
de los pobres rurales. Eso junto con las condiciones de derecho, de acceso, de control sobre
los recursos, puede posibilitar desatar procesos de acción colectiva que van adquiriendo una
dimensión y una escala territorial más allá de la familia, del productor, etc.
Nos parece que estas son tres condicionantes internas a los territorios, que refuerzan y que
condicionan las posibilidades de gestión territorial, pero que no están exentas de lo que
sucede en los ámbitos más macro o globales y ahí introducimos también, como
condicionante externa a los territorios, todo el proceso vinculado con el fenómeno de
globalización, el papel de agentes y de actores externos a los territorios, incluidos actores
trasnacionales.
Entonces, la Gestión Territorial Rural, a partir de estas condicionantes internas y externas,
puede posibilitar, puede condicionar o puede moldear las posibilidades de gestión territorial
rural.
Por otra parte, ya decíamos que el territorio es una construcción social. Esta es
fundamentalmente, consecuencia de procesos marcados muchas veces por conflictos y
disputas a nivel de los territorios, pero también por elementos de cooperación, de búsqueda
de acciones conjuntas, de acuerdos entre actores que tienen diferentes niveles de poder,
diferentes intereses, diferentes imaginarios y diferentes apuestas estratégicas de lo que hay
que hacer a nivel del territorio.
A nivel externo, hay también tensiones, entre las dinámicas de los territorios y lo que
constituyen las fuerzas estructurales y lo que constituyen las prácticas en el territorio. Por eso
nosotros abordamos la dimensión de la gestión de los territorios rurales, como un elemento
consustancial a iniciativas, esfuerzos y procesos de desarrollo y de construcción de
gobernabilidad, que tienen también a su base, las condiciones de acceso, de control y de
poder de los actores sobre los recursos naturales y sobre el territorio.
Esto supone que también la gestión debe contar con instrumentos y con mecanismos para
enfrentar conflictos de visiones e intereses a nivel de territorio. Un elemento fundamental de
la construcción social del territorio es el elemento de identidad, que se refiere a la forma en
que los habitantes, la población se identifican, se comprometen con el territorio por sus
características, por sus tradiciones, sus símbolos, sus recursos, etc.
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Es necesario tener presente, también, que la construcción social del territorio, tiene diversas
escalas, que son producto de construcciones sociales, entre diversos actores que tienen
poder es diferenciado tanto a nivel vertical, como por ejemplo, considerando las distintas
escalas jerárquicas que hay a nivel de las divisiones político-administrativas; o a nivel
horizontal, entendido esto al interior del territorio, aunque como hemos visto, internamente
también hay diferencias de poder, de intereses y de posicionamiento de los actores.
Cómo queda entonces, en este contexto, el elemento de las estrategias de medios de vida
rural. Nosotros partimos de que las comunidades rurales, en sus estrategias de medios de
vida, hacen un manejo de diversos servicios ecosistémicos. Aquí nos apoyamos en la
definición de la Evaluación del Ecosistemas del Milenio, en donde se estableció que los
servicios ecosistémicos, son todos aquellos beneficios que la gente obtiene de los
ecosistemas, tanto naturales como intervenidos.
Interesa tener presente esta clasificación de
servicios ecosistémicos, referidos a servicios de
provisión, que tiene que ver en cómo los
ecosistemas son fuentes de alimentos, de
medicinas, de leña, de agua, de fibras, etc. Los
servicios de regulación, que junto con los de
soporte, han estado más abordados bajo la idea
de servicios ambientales. Estos son los referidos
a la regulación de la calidad del aire, del clima,
del agua, etc. Los servicios de soporte, tienen
que ver con los procesos de producción de
oxígeno, de formación del suelo, reciclaje de
nutrientes, etc.
La definición de Servicios Ecosistémicos del Milenio, también incluye esta dimensión de
servicios culturales, que tienen que ver en cómo los ecosistemas también son fuentes de
identidad cultural. Estos están fuertemente vinculados a la diversidad cultural de
comunidades, a los valores espirituales, al conocimiento y recreación.
Ahora bien, con eso en mente, nosotros
pensamos que hay por lo menos tres niveles
diferenciados de cómo las estrategias de
vida de los pobres rurales, están fuertemente
incrustados con el manejo de los servicios
ecosistémicos. Un primer nivel, que nosotros
le llamamos el nivel de manejo de recursos
naturales, para el autoabastecimiento.
Independientemente de cualquier estrategia,
por ejemplo, de búsqueda de mercado, etc.,
la gente busca cómo autoabastecerse de
estos servicios ecosistémicos básico.
Hay un segundo nivel, que está fuertemente
vinculado con el primero, y que tiene que ver
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en cómo la gente busca generar ingresos, a partir del manejo que se hace en sistemas de
producción agrícola, en sistemas agroforestales, en ganadería, etc. Estamos hablando aquí
de cómo hay un continuo, entre el manejo de los recursos naturales y la búsqueda de
inserción a mercados, que están fuertemente vinculados con el primer nivel, también.
Y finalmente, el tercer nivel, es el que explícitamente se refiere a la producción de
servicios ecosistémicos, que son a la larga, importantes y relevantes para terceros y en
donde se busca un reconocimiento externo. Aquí estamos hablando de los servicios que más
tradicionalmente se han asociado a servicios ambientales, que son servicios ecosistémicos
que tienen que ver con la calidad y regulación del agua, conservación de la biodiversidad, la
captura del carbono, tema del riesgo, etc.
Es importante tener presente, que las comunidades también hacen uso de estos distintos
niveles. La importancia del nivel 1, es relevante por ejemplo, si las estrategias del nivel 2
están fallando. El nivel 1, es siempre el que está buscando garantizar el autoabastecimiento
y la subsistencia de comunidades rurales.
La institucionalidad territorial, teniendo presente lo anterior, la abordamos como aquella
capacidad endógena de conducción y uso de los recursos naturales en el territorio, y eso
supone contar con la posibilidad de control, de manejo y de poder de decisión, sobre el uso y
sobre la distribución de los recursos, de parte de los actores territoriales. Esto supone
desarrollar y construir esquemas representativos de esa diversidad de actores que hay en el
territorio.
Supone la institucionalidad, que la dimensión territorial está incorporada en la visión conjunta
de los actores y una actuación compartida de los mismos. En concreto la institucionalidad,
supone formas de relación y de coordinación entre la diversidad de actores; supone construir
visiones estratégicas, normas, proyectos comunes, que incluyen la búsqueda de opciones
sociales, ambientales y productivas en el territorio.
Pero en la práctica, no sólo es un desafío de la coordinación. La institucionalidad territorial,
también es una institucionalidad capaz de gestionar conflictos, por la diversidad de visiones e
intereses que suponen los territorios. Esto supone como la institucionalidad enfrenta a la
realidad de exclusión social y de desigualdad que hay en los territorios, que son fuentes de
conflictos, de disputas, no sólo por los recursos, sino por las visiones estratégicas de que es
lo que se quiere hacer en un territorio determinado.
Entonces la institucionalidad, fundamentalmente, debe contar con plataformas de
negociación, entre la diversidad de actores, que conlleva a que esa institucionalidad, sea
construida sobre criterios de credibilidad y legitimidad.
En términos de los instrumentos, obviamente éstos deben ser también, resultado de
procesos de construcción social, capaces de regular las acciones específicas y estratégicas,
a distintas escalas del territorio. Los instrumentos, entonces expresan acciones colectivas en
torno a preocupaciones comunes; por ejemplo, aquí estamos hablando de instrumentos,
como el ordenamiento territorial, los esquemas de manejo de riesgos, estrategias vinculadas
a eco-turismo, las estrategias productivas mismas, los esquemas de manejo de cuencas o de
bosque, etc.
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Los instrumentos deben ser capaces, de institucionalizar cambios de prácticas -que muchas
veces es parte de los desafíos que hay que enfrentar - que favorezcan el manejo sostenible
de los recursos. Esto supone procesos más en la dimensión tecnológica de capacitación, de
transferencia, que plantea o da paso a otros desafíos, por ejemplo en términos de costo
eficiencia, costos de transacción, etc.; pero también los instrumentos deben expresar, como
se van institucionalizando criterios de participación y de equidad en los esfuerzos de gestión
territorial.
Nosotros partimos de que el manejo de los recursos naturales, es un problema de poder. Por
eso pensamos que los instrumentos también deben tener un “continuo”, en términos de
herramientas, que es con lo que más cotidianamente, por ejemplo, los intermediarios o las
instituciones de apoyo, trabajan.
Pensamos que esas herramientas, considerando desbalances de poder, diferenciación de
actores y sobre todo el hecho que los pobres son los que generalmente están en desventaja,
las herramientas no deben ser neutrales, y que deben buscar explícitamente, maneras de
empoderar a los pobres rurales. Por ejemplo, en cómo se busca fortalecer la voz e
influencia, en la toma de decisiones sobre manejo de recursos naturales, en la escala
territorial. Hay diversos ejemplos y seguramente todos acá, en distintos momentos, hemos
venido trabajando con herramientas de este tipo.
Por mencionar algunas herramientas, la construcción de escenarios territoriales en PRISMA,
es una herramienta que se ha estado utilizando en un trabajo en el Departamento de
Chalatenango, específicamente en el Municipio de Las Vueltas; pero también las
herramientas de mapeo comunitario del territorio, el mapeo de actores, los inventarios
comunitarios de activos o de recursos, o conversatorios, etc.; son herramientas que van
dando elementos, a los actores, fundamentalmente, y principalmente a los pobres rurales,
que contribuyen a abrir un poco más la mirada de la relevancia del manejo de recursos
naturales, a nivel y a escala territorial.
Con esto, hay distintas expresiones territoriales, tanto de las estrategias productivas, como
de las estrategias de conservación. Por un lado, los espacios dispersos o continuos, que se
usan y se manejan de forma individual o familiar, para las estrategias de subsistencia y
generación de ingresos, por los pobres rurales, constituyen un elemento que es parte de una
escala territorial, pero a sí mismo, los espacios en donde se desarrollan las estrategias
productivas de medianos y grandes productores.
Los espacios de la conservación, llámense de áreas protegidas, corredores biológicos, zonas
de amortiguamiento o zonas de protección de fuentes de agua, son espacios presentes en el
territorio, que constituyen elementos de la escala territorial.
En conjunto, estos distintos espacios, conforman mosaicos de los diversos usos del suelo, ya
sean bosques, áreas intervenidas, agricultura de distinto tipo, humedales, pastizales, incluso
asentamientos humanos en zonas rurales, en donde a nosotros nos parece que el elemento
de los servicios ecosistémicos a nivel territorial, son cruciales, en términos de buscar la
revalorización socio-ambiental de territorios rurales, y que esto es relevante para procesos de
negociación, tanto internos del territorio, como para procesos de negociación, frente a
actores externos.
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Sin embargo los territorios, no sólo son esos mosaicos y esas expresiones territoriales de
esas diversas estrategias. También son reflejo de los entramados institucionales existentes,
tanto formales, como informales. Aquí estamos hablando del ordenamiento de fincas, por
ejemplo, que tiene una dimensión espacial que a nivel agregado tiene cierta expresión.
Los arreglos informales entre grupos de productores; obviamente las divisiones político
administrativas, pero también iniciativas de manejo de cuencas, el ordenamiento territorial
mismo, etc. Entonces, la Gestión Territorial Rural, también se refiere a una gestión a varias
escalas, que en el territorio están incrustadas entre sí.
Ahora pasamos a ver rápidamente, el tema de las condicionantes. Por un lado, está el
capital social que tiene fundamentalmente dos dimensiones, que queremos resaltar. Está la
interna, que tiene que ver más con la capacidad de las comunidades para organizarse y
utilizar esa organización, para discutir, para acordar, resolver conflictos, implementar
acciones, monitorearlas, etc.
Hay una dimensión externa, que tiene que ver con cómo esa organización se traduce en
mejorar la calidad y densidad de las redes sociales, hacia fuera, y cómo se utilizan para
gestionar, negociar y recibir apoyos y recursos, para avanzar hacia metas comunes. Sin
embargo, el capital social, no siempre sirve para fines positivos. Al contrario, si no se tienen
los cuidados, puede también profundizar inequidades existentes en el territorio, sobre todo
considerando que hay asimetrías de poder y que el capital social mismo, puede también ser
un esquema excluyente para otros.
Aún en grupos caracterizados por altos niveles de capital social, estos son problemas que
pueden estar presentes. Aún en un mismo grupo, está el riesgo de agravar las relaciones
desiguales de poder. Aún así, consideramos ésta, como una condicionante fundamental,
pero también hay que tener presente que el capital social, no es suficiente por sí mismo.
Hay experiencias, hay ejemplos. RIMISP ha llegado a una conclusión bastante interesante en
este sentido, en términos de que el capital social no necesariamente estimula proceso de
transformación productiva, que modifiquen sustancialmente las oportunidades de los más
pobres y excluidos, sobre todo si estos no cuentan con acceso a otros activos.
Esto nos lleva a la determinante, de los derechos de propiedad. Partimos de la idea que los
derechos de propiedad son una relación social, que define –valga la redundancia- los
derechos de un poseedor, de un propietario, a un flujo de beneficios que otros deben
respetar. Obviamente en esto, la institucionalidad estatal, constituye el andamiaje
fundamental o principal, que guía esta relación social.
Nos parece que los derechos de propiedad son una condición básica sobre la cual se
pueden construir estrategias de ejes territoriales y estrategias de gestión territorial, en donde
los derechos de acceso, de uso y el control de los recursos naturales, pueden determinar las
posibilidades de medios de vida de las comunidades rurales.
Por lo tanto, los derechos nos parece que son un factor determinante, en las estrategias de
vida y en el manejo de los recursos naturales, a esos distintos niveles que veíamos antes.
Sin embargo vale la pena tener presente, que hay distintas facultades asociadas, a los
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derechos de propiedad. Los derechos vinculados con el acceso a recursos naturales, por
ejemplo el derecho de acceder, o de ingresar, o de transitar por un bosque, de repente
puede ser un elemento que da paso a arreglos institucionales o a conflictos en las
comunidades.
Los derechos de extracción de recursos que hay también; los derechos de manejo de los
recursos naturales o de exclusión y los derechos de enajenación. No basta pensar en los
derechos de propiedad, sino en estas distintas facultades, que como nosotros decimos, es
importante contar como mínimo, con derechos de extracción, en el caso de las comunidades
rurales pobres, pero eso no basta. Y las comunidades, si no tienen derecho de manejo y de
exclusión, difícilmente puede, creemos nosotros, garantizar un manejo sostenible de los
recursos naturales. Por lo tanto los derechos son un factor determinante, en el manejo de los
recursos naturales.
Eso nos lleva a la otra condicionante interna, que tiene que ver con la acción colectiva. La
acción colectiva, pensada como aquellos procesos de coordinación de actividades
individuales o de grupos, para alcanzar intereses compartidos. Esto supone diferentes
grupos, que de manera directa o indirecta, influencian o están influidos por los arreglos
relacionados con el uso y el manejo del territorio en general.
La acción colectiva, supone reglas bien establecidas. De hecho las reglas son bien
establecidas, pero no necesariamente son suficientes para lograr una acción colectiva
exitosa en términos culturales de gestión de servicios ecosistémicos y de gestión territorial.
Supone también la acción colectiva, acciones de mediano y largo plazo, que incluye reglas
de uso y no uso, pero también acciones de monitoreo, de sanciones y de resolución de
conflictos.
Por lo tanto, la acción colectiva supone, diversos actores, diversos intereses y diversos
niveles de poder, lo cuál conlleva la necesidad de trabajar a diferentes escalas, lo que nos
parece que permite alcanzar mejor la variación de intereses y demandas existentes en el
territorio, que el conjunto de actores busca. Estamos hablando de seguridad alimentaria, de
las estrategias de generación de ingresos, del establecimiento de espacios para ecoturismo,
etc.
Como ya decíamos antes, esto también supone la necesidad de desarrollar herramientas de
empoderamiento para los actores territoriales marginados y metodologías de planificación
participativa a distintas escalas. Además de esas condicionantes internas, las condicionantes
externas que nosotros tratamos de resumir con el término de dinámicas territoriales, se
refieren más a la necesidad de ponerle atención a cómo los procesos de globalización, los
procesos más globales, están teniendo distintas expresiones territoriales, que pueden
condicionar los esfuerzos de gestión territorial rural en uno u otro sentido.
Aquí estamos hablando de cómo a través de las inversiones, de actores privados en los
territorios rurales, están teniendo expresión. Estamos hablando –por ejemplo– de las
inversiones en turismo, inversiones en minería, posibles nuevas inversiones en biocombustibles, etc. , que revalorizan el papel de territorios rurales y que en un determinado
momento, pueden ser elementos de tensión o de disputa, sobre el uso, control y
orientaciones estratégicas del territorio.
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También estamos hablando del papel de los gobiernos, de las grandes inversiones públicas,
en proyectos de infraestructura. Centroamérica es ejemplo de eso, con los “corredores
logísticos”, que buscan una mayor conectividad de cara a estrategias de competitividad.
inversiones en represas, etc.
También están las estrategias de conservación, que tienen bastante claridad de cuáles son
los territorios rurales que deberían estar sometidos, a estrategias de conservación y esto
eventualmente puede condicionar, limitar o transformar, las condiciones de uso de los
recursos en el territorio.
Frente a esto, hay distintas respuestas de los actores territoriales, que son complejas y que
además son diversas. Por un lado, pueden haber casos en donde los actores territoriales
busquen como adaptarse y como insertarse a nuevas oportunidades de mercado. Biocombustibles puede ser un ejemplo.
En otros casos, como el turismo, puede suceder que los actores más bien se resisten y
defienden sus derechos sobre los recursos y sobre el territorio, o puede haber entre estos
dos polos, diversidad de respuestas y a eso, nosotros le llamamos, respuestas
innovadoras, que buscan como lidiar con este contexto de dinámicas territoriales y las
posibilidades que sus estrategias de gestión, se vean también fortalecidas.
Por lo tanto, esas respuestas de los actores, se traducen en formas concretas y en
demandas concretas y por ello, los esfuerzos de gestión territorial – pensamos nosotros -que
deben poner atención y entender que suponen estas dinámicas macro y estas dinámicas
globales, para las posibilidades de gestión territorial y particularmente, para las estrategias
de vida de las comunidades rurales pobres. Con esto finalizo. Gracias.
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