La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT

La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
Universidad Torcuato Di Tella.
Posgrado en Historia. Segundo trimestre 2013.
Temas de Historia Política Argentina II (1852-1930)
Tema:
La formación del Estado en la Argentina
Profesor: Dr.
Fernando Rocchi.
Alumno: Lic. Claudio Roberto Rey.
Buenos Aires, 7 de octubre de 2013.
1
La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
La formación del Estado en la Argentina
Es el corazón que late por todo lo grande y todo lo noble.
Nuestras glorias militares son glorias de Buenos Aires,
como nuestra sangre es sangre suya. 1
2
A modo de introducción
Si bien el trabajo de Oscar Oszlak 3 es muy rico en fuentes y realiza un análisis detallado de
ese proceso que ubica a la Batalla de Pavón como la partera del Estado Nación argentino
luego de la controversial retirada de Urquiza del campo de batalla y el ampuloso triunfo de
Mitre retratado por Manzoni en 1861; adolece, a mi juicio, de algo fundamental: atender a
la complejidad de ese actor al que homogeniza como periferia. En los distintos estudios que
presentan Beatriz Bragoni y Eduardo Míguez 4, puede observarse claramente la diversidad
de realidades que ofrecían los catorce estados provinciales, no solo entre ellos, sino al
interior de cada uno de los mismos.
En nuestra opinión, el corset del marco teórico que usa Oszlak, le impuso la necesidad de
crear dos opuestos puros a los que homogenizó.
1
Eduardo Gutiérrez, La muerte de Buenos Aires: epopeya de 1880, Buenos Aires, N. Tommasi, 1890, (varias
reediciones), caps. “Dos palabras”, “El plan maldito”, “La vuelta del héroe”, “En campaña” y “¡El 15 de febrero!”. Pp.65
2
Ignacio Manzoni, 1861. Museo Mitre.
Oscar Oszlak, La formación del estado argentino (varias ediciones), cap. 3 “La conquista del orden”.
4
Beatriz Bragoni y Eduardo Míguez, “De la periferia al centro: La formación de un sistema político nacional” en Beatriz
Bragoni y Eduardo Míguez, Un nuevo orden político. Provincias y estado nacional 1852-1880, Buenos Aires. Prometeo,
2010.
3
2
La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
Si fue el centro quien extendió sus tentáculos sobre la periferia, ¿cómo se explica la corta
vida de la primavera liberal mitrista? ¿Por qué ni bien asomaron los retoños, devoraron a la
madre?
Si el Estado Central se imponía tan fuerte sobre una Confederación derrotada y condenada
a ser periferia, ¿por qué la cooptación fue una de las más importantes formas de
penetración?
La sensación que queda luego de la lectura, es que Pavón creó ex nihilo al Estado Nación,
desconociendo el proceso que lleva de la Revolución a la independencia ( 5), y que el mismo
se asienta jurídicamente sobre las bases de dominación española, la que había hecho
profunda mella en las instituciones del interior del país. Como señalan Bragoni – Míguez,
uno de los aspectos más descuidados en muchos análisis es la caracterización de las formas
institucionales previas a la creación del Estado nacional. La pervivencia de esta dominación
era a todas luces tangible, y se daba de plano con la “estatidad” en las provincias de la que
habla Oszlak, pudiéndose observar por el contrario una gran precariedad en el desarrollo de
las funciones y los funcionarios del Estado, en la mayoría de los casos diletantes. Todo esto
parece ubicar la afirmación del autor referida a la concentración de los atributos soberanos
de los estados provinciales en el poder central, más en el terreno de una hipótesis de trabajo
que en el de la descripción de un hecho social concreto.
Tampoco el centro era homogéneo, se “contaminaba” con las aspiraciones de llegada al
poder por los canales más diversos, tanto de las elites provinciales, como de comerciantes y
caudillos locales, lo que nos lleva a pensar el proceso de unificación política no tanto como
el producto de la coacción-cooptación desde el centro, sino más bien como dinámicas de
negociación y conflictos entre centros y periferias, como sostienen Bragoni-Míguez.
Dos paradigmas en pugna
En su obra “La formación del Estado argentino” Oszlak presenta en el capítulo 3, al que
denomina “La conquista del orden y la institucionalización del Estado”, un proceso
5
No coincido con Bragoni – Míguez, en que haya sido una revolución de independencia.
3
La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
dialéctico entre dos regiones bien definidas de forma teórica: un centro representado por
Buenos Aires y una periferia sometida a ese centro: las provincias de la antigua
Confederación. Para el autor la batalla de Pavón fue la bisagra a partir de la cual se sentaron
las bases para la organización nacional, impuestas estas últimas por Buenos Aires a quien
define como un ave fénix que renace de las cenizas de la guerra civil.
A partir de la mirada de Mitre, tan afecta a la construcción de una historia teleológica que
narra los hechos con un carácter de inexorabilidad que espanta, Buenos Aires quedaba pos
Pavón con una hegemonía predeterminada por su propia historia, algo así como una
condición natural político-geográfica, construida desde el fragor de las Invasiones inglesas,
pasando por la Revolución de mayo y la gesta de Independencia. Pero, ¿cuánto tiempo
podría mantenerse esa hegemonía conquistada a sangre y fuego? ¿Cómo conservar la
Revolución liberal? Las respuestas a estas interrogantes parecían hallarse en la
centralización del poder del nuevo gobierno nacional.
Si planteamos a Pavón como una bisagra, es porque muchas cosas fueron muy distintas
antes y después de ese acontecimiento. Una de ellas, fundante, fue el cambio abrupto que se
experimenta en la forma de la lucha política. La relación de pares que mantenían los
caudillos, dará lugar a una confrontación vertical entre desiguales. Esa asimetría del poder
se legitimaba con el reclamo de un Estado que exigía el monopolio de la violencia. A partir
de esto, toda movilización social de fuerzas que sean opuestas al poder central establecido,
será catalogada como levantamiento o rebelión interior.
Este cambio radical en la forma que adquiere la acción política, tendrá como centro una
coalición muy particular entre actores sociales provenientes, por un lado, de un origen
social (intelectuales y guerreros) que les permitía controlar el aparato institucional (donde
convivían formas de dominación del tipo burocrático racional, con otras de tipo tradicional,
como los militares) de la provincia de Buenos Aires, y configuraban una auténtica clase
política. Por otro lado, la coalición se veía reforzada por lazos comerciales tejidos por las
diversas fracciones burguesas, tanto del litoral fluvial como del interior del país, con
diferentes intereses promovidos por este tipo de asociación. Sin embargo, esos intereses
4
La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
estaban muy lejos de ser homogéneos, o por lo menos de ir en similar sentido. Este es un
aspecto fundamental a la hora de comprender la gran inestabilidad y hasta cierto punto la
debilidad de la coalición para pervivir en el tiempo. Tal vez se encuentre aquí la génesis de
la aparente imposibilidad de éxito en nuestro país, de todo partido político claramente
definido ideológicamente.
Para Oszlak, el avance de la estatidad se hizo a costa de una “expropiación” de lo social,
que traccionaba los intereses comunes de la sociedad civil hacia un objeto de interés
general, y este era el objetivo de acción política de ese Estado en formación. En alguna
medida el avance de la estatidad tenía como contrapartida el retroceso de las decisiones de
la comunidad tomadas otrora en forma colectiva. Podría hacerse sobre este punto, una
comparación con la idea roussoniana de enajenación total de la soberanía del individuo,
depositada en la voluntad general.
La muerte de la Confederación podía verse como un retorno al acuerdo vigente antes de su
creación: salvo por las relaciones exteriores, toda resolución de los asuntos públicos
descansaba en la decisión de los actores provinciales, es decir, los gobernadores, la Iglesia
y algunas asociaciones voluntarias. Sobre este punto va a focalizar el Estado Central toda
su artillería de técnicas de penetración, en aras de lograr el monopolio de ciertas formas de
intervención que, hasta el momento, figuraban en la letra de la Constitución, pero estaban
muy lejos de poder ser llevadas a la práctica. La operación política consistió, según Oszlak,
en un desplazamiento de esferas dentro del nuevo marco de la actividad social: pasar de un
ámbito local-privado a otro nacional-público. Esta nueva forma de pensar la política, no
hacía otra cosa que poner en concordancia el desarrollo del mercado típicamente capitalista
que se estaba generando en nuestro país, con el avance de la estatidad. Para lograr ambos
fines, el gobierno abocó sus esfuerzos a la formación de un ejército nacional profesional, y
a la creación de un aparato burocrático que le permitiera recaudar impuestos para financiar
el gasto público.
El primero de los objetivos se topó con la resistencia de las provincias, pues veían en ese
ejército la pérdida de su convocatoria a las milicias. En cuanto al segundo de los mismos, la
5
La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
reorganización del sistema rentístico y su aparato recaudador, con recursos y organismos de
Buenos Aires, implicaba el control de aduanas interiores, asegurar que fueran viables los
presupuestos provinciales, unificar los organismos de recaudación y control, buscar
recursos alternativos, etc… De todas las medidas, la que tal vez ofreció mayor grado de
resistencia fue la unificación de la moneda y del sistema bancario, aunque pasa a ser un
costo de oportunidad soportable si se tiene en cuenta que el Estado asumió como propio el
desplazamiento de la “frontier”, poniendo el grueso de los recursos que se necesitaban para
“resolver” el problema del indio que, como pone de manifiesto la pintura de Della Valle,
embestía contra todos los símbolos de la civilización (en el caballo que lleva a la mujer
desnuda en una actitud de entrega resignada casi extática, puede verse a un lado la cabeza
de un hombre blanco decapitado; en el caballo blanco en primer plano, el cáliz y otros
elementos de culto de la Iglesia cuelgan de la montura; en un segundo plano un indio
revolea cual boleadora un incensario desde un caballo erguido sobre sus patas traseras).
6
El derecho, la educación, los ferrocarriles, la organización del servicio de correos y
telégrafos, delimitación y destino de las tierras públicas, exploración geográfica, promoción
de la inmigración, control sanitario, formación de los docentes, registro estadístico de la
navegación y del comercio; todo esto implicó algún grado mayor o menor de tutela del
Estado nacional, lo que en definitiva implicaba la sustitución de unos agentes sociales por
otros. Así empezó un complejo sistema de transferencia y concentración de ámbitos
funcionales cuyo control otorgaba legitimación y poder, atributos típicos de esa forma de
dominación. Fue un proceso de centralización del poder y descentralización del control.
6
Della Valle, Ángel: La vuelta del malón, 1892, Museo nacional de Buenos Aires.
6
La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
Si miramos este avance de manera unidireccional como un franco avasallamiento del centro
a la periferia, comprenderemos por qué la respuesta de las provincias no se hizo esperar,
quedando la misma en evidencia en los pronunciamientos de sus jefes políticos. Esta
reacción puso un llamado de alerta en el vencedor de Pavón, quien llegó a comprender que
sin la ubicación estratégica de las milicias a lo largo del territorio nacional, la centralización
del poder era sólo una quimera. Claro que con un ejército profesional no bastaría, pues las
nuevas condiciones materiales del desarrollo del modo de producción capitalista, le estaban
imprimiendo a las luchas un cariz más económico que político, lo que llevaba a la urgencia
de la creación de bases de consenso como forma de dominación, sin las cuales la estatidad
no podría medrar. Las formas de penetración que identifica el autor van desde la más
ostensible y contundente a la más sutil, ordenadas en un espiral ascendente de complejidad.
La primera es la penetración represiva, que consistió en organizar una fuerza militar
unificada y distribuida territorialmente. Hasta 1862 la conducción del aparato represivo
había sido compartida entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. Estos
últimos mantenían guardias permanentes sobre cuya base se constituían los ejércitos
locales, y configuraban una traba para la creación de un ejército nacional. La falta de una
ley de conscripción obligatoria provocaba la necesaria incorporación de guardias nacionales
sin instrucción ni profesionalismo. La presidencia de Mitre implicó un bautismo de fuego
para el nuevo ejército nacional, según Nicasio Oroño entre 1862 y 1868 se produjeron 107
revoluciones y 90 combates en los que murieron 4728 personas.7 La intercambiabilidad
entre ejército de línea y guardias nacionales se profundizó a partir de la declaración de
guerra al Paraguay, experiencia que, como señalan Bragoni – Míguez, daría sustancia a un
ejército verdaderamente nacional. Desde 1876 se produciría el licenciamiento de la Guardia
Nacional. Será Avellaneda quien heredará el ejército que la próspera economía de
Sarmiento había permitido normalizar. Esta fuerza sería utilizada por el primero para dar
una solución final al problema del indio, y ganar efectivo control sobre amplios territorios
que serían incorporados al sistema productivo.
7
Oszlak, op. Cit. Pp 107.
7
La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
La segunda forma de penetración era la cooptativa, consistente básicamente en debilitar al
adversario para reforzar las propias bases de apoyo. Ganar la adhesión provincial implicaba
crear mecanismos de contrapeso de la importante fuente de poder reservada formalmente a
las provincias. Para Mitre, la autonomía del Estado Nacional implicaba llevarlo a un estado
de naturaleza hobbsiano, dado que su autoridad antecedía a la provincial y era constitutiva
de ésta. Los mecanismos de cooptación fueron: subsidios, sobornos, contingentes de
funcionarios nacionales y provinciales, miembros de las fuerzas armadas, el poder judicial.
Cuando con todo esto no bastaba se echaba mano del mecanismo de última instancia: la
intervención federal. Esta especie de “divide et impera” se transformó en el leit motive del
proceso que allanaría el camino a la oligarquía de los ’80, dejando al interior como tierra
arrasada de federalismo.
La tercera penetración, la material, consiste en la localización en territorio provincial de
obras y servicios llevados a cabo por el gobierno nacional. A diferencia de lo que ocurre
con las otras formas de penetración,
el orden se conforma y reproduce a partir de “contraprestaciones” o beneficios que crean vínculos de
solidaridad entre las partes que concurren a la relación, consolidando intereses comunes y bases de
8
posibles alianzas.
Si bien el gran impacto lo provocó el ferrocarril, no fue menos importante según el autor el
rol que tuvo el Estado como empleador de fuerza de trabajo y formador de un extenso
sector de contratistas e intermediarios, vinculados a las obras que una nación en formación
requería.
La última pero no menos importante penetración es la ideológica, que permitió la creación
de una conciencia nacional, que daba sentido de pertenencia a esa sociedad delimitada por
un territorio. La comunidad de origen, el lenguaje, los símbolos, las tradiciones, creencias y
expectativas respecto de un destino común, configuraron esa idea. En todo esto la
educación jugó un papel fundamental, junto con la creación del servicio militar obligatorio.
8
Oszlak, op. cit. pp. 139
8
La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
De esta forma para Oszlak,
El Estado nacional se había convertido en el núcleo irradiador de medios de comunicación, regulación
y articulación social, cuya difusión tentacular facilitaba las transacciones económicas, la movilidad e
instalación de la fuerza de trabajo, el desplazamiento de las fuerzas represivas y la internalización de
una conciencia nacional.9
Los gobiernos provinciales fueron enajenados por parte del Estado nacional, de su
capacidad de reunir ejércitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio, administrar justicia
en determinadas instancias o recaudar cierto tipo de impuestos. Sin embargo, parte de este
proceso se completó con la transformación de diversos sectores del interior en integrantes
de una coalición dominante a nivel nacional. Los gobiernos provinciales siguieron siendo
los interlocutores y mediadores con el gobierno nacional, lo que provocó que como la
marea, se diera un reflujo del avance inicial del Estado nacional sobre el interior y una
sostenida inserción de sus burguesías en el mismo.
Hacia el final del capítulo mencionado, Oszlak parece dar entrada al texto de Bragoni y
Míguez (en adelante B-M) cuando afirma:
El gobierno de Buenos Aires, y la burguesía porteña, fueron quizá los últimos en reconocer que el
Estado había desplazado definitivamente a la provincia como centro de gravedad de la actividad
social. Esto puede sonar paradójico si se tiene en cuenta que fueron esa provincia y esa burguesía
quienes gestaron el nuevo Estado. Pero por esta misma razón, les resultó más difícil aceptar que su
“retoño” había cobrado entidad nacional e institucional, que sus bases sociales (y por ende, sus
intereses y orientaciones) se habían diversificado, y que ya no constituía, como en un comienzo, una
simple extensión en el orden nacional de la dominación que ejercían en el orden provincial. 10
Para B-M, la Constitución de 1853 se transformó en un programa tendiente a reunir bajo la
forma de un único y nuevo Estado nación a catorce estructuras de dominación bien
diferenciadas. De esta forma no se trataría de un nuevo actor que se impone sobre la
sociedad civil, sino de una novedosa organización central creada a partir de la convergencia
de las formas que lo precedieron.
9
Íbid, pp. 158
Íbid, pp. 173
10
9
La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
Así, el Estado nacional no parece ser producto entonces de progresivas y simultáneas penetraciones en
las provincias, sino que el proceso de centralización del poder resultó tributario de dos dinámicas
11
convergentes: la provincial y la nacional.
El triunfo de Avellaneda, desde la mirada de B-M, lejos de tratarse de un “desembarco” del
interior en Buenos Aires, puede verse como la consolidación del sistema político donde las
provincias no se sometían, sino que por el contrario constituían a ese centro que era el
Estado nacional. La presencia del mismo en las provincias no debería verse como la
emergencia de un actor ajeno, sino como la construcción de los acuerdos e instituciones que
las mismas elites provinciales crearon a partir de un proceso político de learning by doing.
El acto final de esta obra lo constituirá sin lugar a dudas la “muerte de Buenos Aires”, es
decir, la federalización de su ciudad.
Ella lo ha perdido todo. Libertad, derechos, autonomía, riqueza, voluntad y acción. Pero le queda su
honor y el aliento gigante de sus hijos, que no desmaya ni cede. 12
La federalización no estuvo exenta de controversia, los discursos de Leandro N. Alem y
José Hernández dan cuenta de ello.13
Al respecto Alem decía:
Es una tendencia natural del Poder extender sus atribuciones, a dilatar su esfera de acción y a
engrandecerse en todo sentido; y si ya observamos ahora cómo se arrojan sombras, de continuo, sobre
la autonomía de algunas provincias, influyendo sensiblemente la Autoridad nacional en actos de la
política y del régimen interno de aquéllas, ¿qué no sucederá cuando se crea y se sienta de tal manera
poderosa y sin control alguno en sus procedimientos? 14
11
Beatriz Bragoni y Eduardo Míguez, “De la periferia al centro: La formación de un sistema político nacional” en Beatriz
Bragoni y Eduardo Míguez, Un nuevo orden político. Provincias y estado nacional 1852-1880, Buenos Aires. Prometeo,
2010, pp. 19.
12
Eduardo Gutiérrez, La muerte de Buenos Aires: epopeya de 1880, Buenos Aires, N. Tommasi, 1890, (varias
reediciones), caps. “Dos palabras”, “El plan maldito”, “La vuelta del héroe”, “En campaña” y “¡El 15 de febrero!, pp.39.
13
Discursos sobre la federalización de Buenos Aires: Leandro N. Alem, "Discurso sobre la federalización de Buenos
Aires" (1880); José Hernández, "Discurso sobre la federalización de Buenos Aires" (1880); Juan B. Alberdi, "La
República Argentina consolidada en 1880 con la ciudad de Buenos Aires por Capital (1881)"; Carlos Tejedor, "La
Defensa de Buenos Aires", (1881), en E. Gallo y N. Botana (comp.), De la República posible a la República
verdadera,1880-1910, Buenos Aires, Ariel, 1997, pp. 129-152
14
Íbid, pp. 130
10
La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
Descentralicemos, pues, en la provincia y habremos conjurado todo el peligro para el porvenir, pero no
centralicemos al mismo tiempo en la Nación, incurriendo en contradicciones
engendrando el mismo mal con más graves consecuencias.
inexplicables y
15
La centralización, atrayendo a un punto dado los elementos más eficaces, toda la vitalidad de la
República, debilitará necesariamente las otras localidades; y como muy bien dijo Laboulaye, es la
apoplejía en el centro y la parálisis en las extremidades. Y es necesario que los hombres públicos, los
políticos previsores, no olviden que la apoplejía en política suele llamarse revolución. Si;
concentración y revolución son dos palabras de una misma data; son dos nombres de una misma
enfermedad.16
La respuesta de Hernández no se hizo esperar:
Si nos atenemos a los ejemplos que nos ofrece la historia de todas las naciones modernas ha de
percibirse el señor diputado que las grandes ciudades no absorben la vitalidad, sino por el contrario la
irradian, vigorosa y reformada en favor de la República, de todo el territorio del Estado.17
Para Hernández, la capital en Buenos Aires se transformaba en el único medio de afianzar
la paz y el comercio, así como consolidar de manera permanente la nacionalidad argentina.
El único problema que quedaba por resolver era el de la seguridad de la frontera, y para
finalizar la obra sólo faltaba el proyecto de capitalización.
A modo de conclusión
¿Fue la construcción del estado nacional argentino el resultado de la voluntad de hombres
predestinados, de una lógica ineluctable del devenir histórico o de una azarosa combinación
de fenómenos?
La respuesta a esta pregunta que formula Oszlak en el último capítulo de su obra, no resulta
nada sencilla. Sarmiento se quitará de encima esa paternidad, adjudicando la construcción
del Estado nacional argentino al desarrollo del capitalismo, antes que al pensamiento
preclaro de la generación de la que él mismo formó parte.
Luego de recorrer la bibliografía, una respuesta posible podría provenir de considerar a
Pavón como el primer eslabón de un proceso dilemático que se llevó a cabo en ese
15
Íbid, pp. 131
Íbid, pp. 132
17
Íbid, pp. 134
16
11
La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
laboratorio político a cielo abierto que fue la interacción entre el poder central y el poder
provincial. Lejos de estar fijado de antemano, fue el resultado de un proceso de
negociaciones y alianzas muy complejas, de búsqueda de consensos y aprendizajes por
parte de ambos actores.
La red teleológica mitrista, aunque deshilachada, siempre un hilo enreda en el pensamiento
de quien pretende comprender los procesos inaugurales de nuestra historia.
Por qué pensar a Pavón como la muerte de la Confederación, y a la victoria de Buenos
Aires como el nacimiento del Estado nacional; configurando una construcción desde el
centro a la periferia. Por qué no pensar que quien fue herida de muerte en Pavón fue
Buenos Aires, y en su larga agonía se perfiló el poder desde la periferia al centro.
Bibliografía
Beatriz Bragoni y Eduardo Míguez, “De la periferia al centro: La formación de un sistema
político nacional” en Beatriz Bragoni y Eduardo Míguez, Un nuevo orden político.
Provincias y estado nacional 1852-1880, Buenos Aires. Prometeo, 2010.
Oscar Oszlak, La formación del estado argentino (varias ediciones), cap. 3 “La conquista
del orden”.
Discursos sobre la federalización de Buenos Aires: Leandro N. Alem, "Discurso sobre la
federalización de Buenos Aires" (1880); José Hernández, "Discurso sobre la federalización
de Buenos Aires" (1880); Juan B. Alberdi, "La República Argentina consolidada en 1880
con la ciudad de Buenos Aires por Capital (1881)"; Carlos Tejedor, "La Defensa de Buenos
Aires", (1881), en E. Gallo y N. Botana (comp.), De la República posible a la República
verdadera,1880-1910, Buenos Aires, Ariel, 1997, pp. 129-152
Eduardo Gutiérrez, La muerte de Buenos Aires: epopeya de 1880, Buenos Aires, N.
Tommasi, 1890, (varias reediciones), caps. “Dos palabras”, “El plan maldito”, “La vuelta
del héroe”, “En campaña” y “¡El 15 de febrero!”.
12
La formación del Estado en la Argentina. Lic. Claudio Rey. UTDT. 2013
13