Sistemas fiscales de Latinoamérica y el Caribe: otro reflejo de la

EMBARGADO 10 DE SEPTIEMBRE 00:01 (MEX)
Resumen para medios del informe Justicia fiscal para reducir la
desigualdad en Latinoamérica y el Caribe
Septiembre 2014
Sistemas fiscales de Latinoamérica y el
Caribe: otro reflejo de la desigualdad.
Informe de Oxfam evidencia la omisión de los gobiernos de la región para
implementar políticas fiscales justas que no sólo beneficien a las élites,
sino a toda la ciudadanía.
Los gobiernos de Latinoamérica y el Caribe desaprovechan los sistemas fiscales para invertir
de forma efectiva en programas de protección social y de desarrollo para su ciudadanía.
Mientras tanto, las reglas del juego tributario favorecen a las élites políticas y económicas,
deteriorando la democracia y dificultando aún más la reducción de la desigualdad.
Actualmente la recaudación tributaria en Latinoamérica y el Caribe es baja en relación con su
potencial y no se corresponde con las inmensas necesidades sociales, que podrían ser
cubiertas por inversión pública de los Estados. La permisividad a los altos índices de evasión y
elusión fiscal de las empresas y multinacionales recarga a las personas de bajos ingresos y a
las clases medias, generando que las finanzas públicas reflejen un modelo social y económico
inequitativo que perpetúa la concentración del poder y las discriminaciones.
En este informe, Oxfam analiza los obstáculos existentes para tener sistemas fiscales más
justos en Latinoamérica y el Caribe y hace 10 recomendaciones para que los gobiernos lleven
a cabo reformas valientes, que pongan alto a la influencia de las élites e instauren políticas
fiscales que ayuden a reducir las desigualdades enquistadas en la región.
A pesar del crecimiento económico y de la reducción de la pobreza y la desigualdad que ha
experimentado Latinoamérica y el Caribe (LAC) durante la última década, ésta sigue siendo la
región más desigual del mundo. Sin embargo, los gobiernos no utilizan el potencial que podrían
tener sus sistemas fiscales –articulados junto con otras políticas públicas- para combatir las
desigualdades de forma directa.
Prueba de este hecho es que mientras los países de la OCDE reducen la desigualdad de
ingresos (Índice de Gini) a través de la recaudación de impuestos y el gasto social en más de
un 35%, los sistemas fiscales de LAC solo reducen la desigualdad en menos de un 10%, según
datos de la Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe (CEPAL) (Ver gráfico a
continuación).
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Es importante recordar que el sistema fiscal está compuesto por el sistema tributario que
recauda y cobra de la ciudadanía y las empresas para proveer de ingresos al Estado y el
sistema presupuestario en el cual se decide en qué y cómo gastar estos ingresos para proveer
bienes y servicios a la ciudadanía.
Pero ¿por qué los sistemas fiscales en LAC no enfrentan suficientemente la desigualdad? Son
varias las razones. A continuación se profundiza en los factores que representan los mayores
obstáculos en la instauración de sistemas fiscales justos en América Latina y el Caribe.
Baja e insostenible recaudación
Uno de los principales problemas de los sistemas fiscales de LAC es
que no recaudan lo suficiente. En general, se recauda menos del
potencial que tiene la región según su PIB. Un buen dato que ilustra
este hecho es que sólo con los recursos públicos que se hubieran
podido recaudar en el periodo 2007-2009, en un conjunto de países
de LAC según la tendencia internacional1, se hubieran podido triplicar
los presupuestos de salud de esos países en el mismo período, de
acuerdo al Banco Interamericano de Desarrollo. Muchos gobiernos
utilizan la deuda para compensar este déficit de ingresos y cumplir
con sus compromisos. Al final es la ciudadanía quien paga estos
préstamos pagando más impuestos, o enfrentando la reducción de
recursos para desarrollar políticas sociales que los beneficien.
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El Salvador, República Dominicana, Guatemala, Honduras, Panamá, Costa Rica, Haití y México.
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Por otro lado, los presupuestos públicos de muchos países de la región dependen en gran
medida de ingresos derivados de la explotación de recursos naturales poco predecibles y social
y medioambientalmente insostenibles. Trinidad y Tobago es el país de LAC que muestra el
mayor grado de dependencia fiscal respecto de los recursos naturales, con una participación
relativa de 46% de los ingresos totales durante el trienio 2009-2011. Le siguen Venezuela con
40% de dependencia, Ecuador (35%), México (33%), Bolivia (30%), Chile (17%), Colombia
(16%), Argentina (14%) y Perú (9%).
Esta dependencia suele promover la pereza de los sistemas fiscales al desmotivar los intentos
para aumentar los ingresos públicos a través de la recaudación de impuestos directos. Los
gobiernos en LAC promueven las exenciones a la explotación de recursos naturales para
evitar el costo político y electoral de imponer nuevas contribuciones en detrimento de las
oportunidades para las siguientes generaciones, que se deterioran junto al medioambiente de
los países.
Alta dependencia de los impuestos al consumo, exenciones a la
medida e injusticia tributaria.
Los impuestos directos sobre la renta y las utilidades tienen una gran capacidad de redistribuir
la riqueza, pero no son los preferidos por los gobiernos en la región. En 2010, representaron en
promedio sólo el 26% de la recaudación en LAC, frente al 33% en países de la OCDE. En
respuesta, más de la mitad de la recaudación de impuestos en Latinoamérica y el Caribe
proviene de gravar el consumo. Los impuestos al consumo no discriminan entre el aporte que
hacen los ricos o los pobres, ya que todos pagamos la misma proporción cada vez que
realizamos una compra. Esta realidad hace que las personas de bajos ingresos aporten más
con respecto a su ingreso que lo que aportan las personas más ricas, limitando así el potencial
del sistema tributario para redistribuir la riqueza. El IVA, el principal impuesto al consumo es el
único impuesto cuyas tasas nominales promedio han subido en la región en la última década, al
contrario de las tasas promedio de impuestos sobre la renta y la riqueza, hecho que refuerza la
injusticia de los sistemas tributarios.
En Brasil, cifras de 2008 indican que la carga tributaria que soportaron los hogares que
ganaron más de 30 salarios mínimos al mes ascendió a 29% del ingreso familiar, mientras que
los hogares que ganaron menos de dos salarios mínimos soportaron un 53,9% de carga en
impuestos. Estas cifras reflejan el gran peso que tienen los impuestos al consumo, sobre todo
para quienes ganan menos y por tanto dedican casi todo su ingreso a consumir.
Incluso hay estudios que demuestran que los avances que se han logrado gracias a programas
de protección social del estado, se revierten debido al impacto que tienen los impuestos al
consumo sobre las finanzas de los más pobres. A pesar de recibir ayudas a través de
programas de protección social del Estado, las personas con menores ingresos no mejoran su
situación de vulnerabilidad y desigualdad. En Bolivia el índice de Gini (que mide la desigualdad)
se reduce en un 2% cuando se aplican las ayudas estatales a través de transferencias directas,
pero cuando se añade el efecto de los impuestos al consumo esta reducción baja a tan solo el
0,5%.
Además de la baja presión tributaria, la escasa aportación de los impuestos directos (a la
riqueza) se explica en parte por las exoneraciones e incentivos fiscales para promover
inversión nacional y sobre todo extranjera, y por la nula o baja tributación de las rentas del
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capital financiero e inmobiliario. Esto conlleva a que lo poco que se recauda por impuestos a la
renta personal en LAC, la mayor parte provenga de los asalariados de clase media. En Brasil,
Colombia, Guatemala y Venezuela los ingresos por salarios tienen tasas efectivas de
impuestos que son el doble de las tasas que efectivamente pagan las ganancias del sector
empresarial.
Un claro ejemplo de esta situación es Nicaragua donde cerca del 30% de la población vive en
indigencia. En 2010 se dejaron de recaudar alrededor de 500 millones de dólares debido a
incentivos fiscales; más que el presupuesto de salud de ese año. Incentivos fiscales que
beneficiaron, entre otros, a las empresas más rentables del país. Pareciera que los sistemas
fiscales de LAC han sido diseñados a la medida de la élite económica y política de la región
que tiene una gran capacidad de influencia sobre los sistemas legislativos de los países.
Evasión y elusión fiscal
En Latinoamérica y el Caribe, la evasión y elusión fiscal son elevadas, y están concentradas
principalmente en el impuesto a la renta personal y de las empresas. Un estudio de 2010 sobre
estimaciones de evasión del impuesto sobre la renta en países de LAC encuentra niveles de
evasión que oscilan entre un 46% (México) y un 65% (Ecuador) en el caso de las empresas y
entre un 33% (Perú) y 70% (Guatemala)
en el caso de las personas físicas.
Los gobiernos de LAC suelen promover
inversiones que generan beneficios para
las empresas y entidades privadas (a
través de las exenciones y facilidades
fiscales). Estas exenciones refuerzan el
poder de las élites y el costo lo terminan
asumiendo los sectores vulnerables de la
población que más necesitan de bienes y
servicios públicos bien dotados y
financiados con recursos públicos que no
alcanzan.
A pesar de un esfuerzo notable por una mayor profesionalización de las administraciones
tributarias, la pobre cultura tributaria (que en muchos casos responde a la falta de credibilidad
en la gestión gubernamental), la debilidad de los sistemas de control internos y la impunidad de
los delitos fiscales juegan en contra de la efectividad de las instancias encargadas de la
recaudación de impuestos en la región. Según el Banco Interamericano de Desarrollo, solo tres
de cada 100 contribuyentes están sujetos a alguna fiscalización de sus declaraciones de
impuestos y tan solo se procesan tres sentencias por delito tributario por año en promedio en
cada país latinoamericano.
Es fundamental señalar que también existen serios déficits en la arquitectura del sistema fiscal
internacional que favorecen las prácticas de algunas grandes corporaciones y multimillonarios,
que se aprovechan de las debilidades del sistema para reducir considerablemente su
contribución fiscal. De acuerdo a un informe de 2012 de Tax Justice Network, Brasil, México,
Venezuela y Argentina se encuentran en la lista de las 20 naciones que más dinero poseen en
paraísos fiscales. Es así como la recaudación que podría generarse por gravar solo un 3,5% de
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los recursos estimados que los ricos latinoamericanos esconden en paraísos fiscales sería más
que suficiente para que 32 millones de latinoamericanos salieran de la pobreza. Es decir, todas
las personas que viven en pobreza en Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador y Perú juntos.
Los paraísos fiscales son un claro incentivo a la evasión y elusión fiscal y el auténtico agujero
negro de las finanzas públicas que no sólo merman la capacidad recaudatoria de los países de
la región, sino que reducen el margen de maniobra para avanzar sobre políticas progresivas.
Más allá de la baja o nula tributación que aplican, el problema esencial de estas jurisdicciones
radica en su falta de transparencia, las facilidades para la constitución de empresas fachada,
junto con la falta de cooperación fiscal e intercambio de información entre las administraciones
tributarias (en parte gracias al secreto bancario).
Inversión en políticas públicas contra la desigualdad
Romper la cadena de la desigualdad implica impulsar la movilidad social, es decir generar
iguales oportunidades para la población haciendo que todos podamos conseguir un futuro
mejor independientemente de nuestro género, etnia, color o lugar y familia de nacimiento. Es
necesario garantizar que tanto los impuestos como el gasto público contribuyen a disminuir las
desventajas con las que muchos llegan al mundo.
La década del 2000 hasta 2010 representa un punto de inflexión en la historia reciente de las
políticas sociales en LAC. Particularmente importantes han sido los programas de protección
social no contributivos de amplia cobertura, así como los programas de transferencias
condicionadas de efectivo y más recientemente los programas de pensiones no contributivas.
Existen controversias respecto al grado de impacto de dichos instrumentos, pero la relación
entre los menores niveles de pobreza monetaria extrema y estos programas es indiscutible. Sin
embargo, menor ha sido el esfuerzo de los gobiernos para mejorar las políticas sociales y
combatir las desigualdades más afianzadas y construir ciudadanía y no clientela electoral.
Parte de la explicación se basa en que estos programas de transferencias públicas se han
hecho a costa del esfuerzo que los estados deberían hacer para mejorar y/o crear servicios
públicos de calidad para la ciudadanía, como la salud y educación.
Incluso las políticas fiscales progresivas, si no ayudan a romper las condiciones estructurales
que reproducen la exclusión pueden favorecer a los pobres en el corto plazo pero se
transforman en acomodaticias y poco eficientes en el mediano y largo plazo. Es necesario
desarrollar también políticas fiscales de fomento de oportunidades económicas para estos
sectores, especialmente que impulsen la formalización de los trabajadores pobres y para las
mujeres quienes en muchas ocasiones ejercen labores de cuidado no remuneradas y por tanto
carentes de beneficios de protección social e invisibles para la economía y por ende, incapaces
de recibir incentivos provenientes de los sistemas fiscales.
De otro lado, en LAC el nivel de transparencia sobre los asuntos fiscales y las entidades
encargadas de estos, así como los mecanismos de participación ciudadana en las políticas
fiscales, aún dejan mucho que desear. Es difícil exigir a la población y al sector privado que
aporten cuando no sienten confianza de que sus recursos serán bien utilizados para el
bienestar colectivo. De acuerdo al Índice de Percepción de la corrupción (2013) que elabora
anualmente la organización Transparencia Internacional, países como Haití, Venezuela,
Paraguay, Honduras, Nicaragua, Guatemala y República Dominicana se encuentran entre los
países con los niveles más elevados de percepción de la corrupción. Esto implica la falta de
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confianza en los Estados poniendo en cuestionamiento de su deber en la lucha contra la
desigualdad y reduciendo la cultura tributaria.
Es necesario reducir los despilfarros y el uso del gasto público con propósitos partidarios que
derivan en episodios de clientelismo y corrupción. En 2012 el gobierno del presidente Leonel
Fernández dejó en República Dominicana un agujero de casi 3500 millones de euros, más de
un 8% del PIB, en concepto de gasto no aprobado por la Ley de Presupuesto en un año
electoral. La disponibilidad del gasto público para satisfacer objetivos de combate de la
desigualdad y pobreza sigue viéndose muy amenazada por estos flagelos y otras ineficiencias
en buena parte de los países de LAC
Recomendaciones de Oxfam
En LAC queda mucho por hacer para que las finanzas públicas sean un instrumento en la
construcción de sociedades más equitativas y por lo tanto más cohesionadas. Por estas
razones exigimos a nuestros gobiernos que tengan la voluntad política para utilizar todo el
potencial de la fiscalidad para reducir las desigualdades, garantizar los derechos de las
mayorías representando sus intereses y no los de unos pocos elegidos. Estas son nuestras
recomendaciones:
1. Políticas públicas contra la desigualdad para cumplir con la función redistributiva del
Estado a través de los presupuestos públicos. Es decir, gasto público suficiente y
estable para financiar servicios sociales básicos de calidad y bien dirigidos, así como
mecanismos de protección social robustos.
2. Quien más tiene, ha de contribuir más. Incrementar el rol de los sistemas tributarios
como instrumentos redistributivos de la riqueza de un país, recaudar más no tiene que
suponer aumentar el esfuerzo fiscal de las clases medias y los más pobres.
3. En coordinación con otras políticas públicas, la política fiscal debe promover la
diversificación económica y el desarrollo de actividades ecológicamente
responsables y generadoras de empleos de calidad.
4. Los beneficios fiscales deben ser excepcionales eliminando aquéllos que no tienen
impactos sociales positivos claros.
5. Combatir la extrema concentración de activos productivos como la tierra, impulsando
la pequeña agricultura y el desarrollo productivo de las PYMES. Deben eliminarse
diversos instrumentos para la promoción irrestricta del modelo extractivista o la extrema
concentración de recursos y activos productivos como la tierra.
6. Impulsar la formalización progresiva y justa de empresas y trabajadores/as
informales. Generar beneficios fiscales que favorezcan la formalización progresiva de los
emprendimientos y de las trabajadoras y trabajadores pobres que son invisibles para el
Estado. Es indispensable que los aportes de estos sectores sean de manera acorde con
sus capacidades de pago. La formalización no debe ser un prerrequisito para la satisfacción
de los derechos como la salud, educación y la protección social de los trabajadores y
trabajadoras.
7. "Tolerancia cero" al fraude fiscal, incluyendo medidas que pongan freno a la impunidad
de los evasores. Es imprescindible garantizar una cooperación y coordinación fiscal efectiva
entre países, y seguir fortalecimiento las capacidades de fiscalización de los gobiernos.
8. Los privilegios y la opacidad de los paraísos fiscales deben desaparecer. La falta de
transparencia del sistema financiero global y el abuso de las empresas multinacionales en
particular, no solo merman la capacidad recaudatoria de los países de la región sino que
reducen el margen de maniobra para avanzar sobre políticas progresivas.
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9. Contribuir a desmantelar visiones discriminatorias que mantienen -por condición de
raza o sexo- a significativos sectores de la población ajenos a verdaderas
oportunidades de superación. En particular, debe ahondarse en el estudio de los
impactos de los sistemas fiscales que refuerzan los roles tradicionales de las mujeres en la
sociedad y que se convierten en claros escollos para su superación al profundizar las
brechas de género.
10. Contribuir a la desconcentración del poder político en las sociedades de la región. Y
en este sentido es clave que un sistema fiscal justo se apoye en una participación
ciudadana efectiva que represente los intereses de los grupos históricamente
desfavorecidos, sobre la base de un marco de transparencia y rendición de cuentas
responsable de los gobiernos hacia todos los niveles.
Descargue el informe completo Justicia Fiscal para reducir la desigualdad en Latinoamérica y el
Caribe en http://oxf.am/LdP
Para entrevistas y mayor información: Tania Escamilla // tescamilla@oxfam.org.uk // +52 1 55
41813147.
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