Ley de Responsabilidad Fiscal cumple una década en su peor año

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LATERCERA Domingo 25 de septiembre de 2016
Ley de Responsabilidad
Fiscal cumple una
década en su peor año
El equipo económico del ex Presidente Lagos la implementó en 2002. El primer gobierno de Bachelet
la formalizó en el Congreso en 2006 y la administración Piñera la flexibilizó, previo informe de una
comisión. El jueves, la regla de balance estructural cumplió una década al alero de la Ley 20.128, pero
acumula ocho años sin lograr su meta y sumará otro. Tres expertos se refieren a su aporte real a la
economía, la necesidad de cambios, repensar sus objetivos y el peso de las estatales.
POR PAMELA JIMENO
ROSANNA COSTA, SUBDIRECTORA LYD
JOSÉ YÁÑEZ, ACADÉMICO U. DE CHILE
“Reducir el déficit
efectivo y no sólo
el estructural”
“Es recomendable
incorporar una
cláusula de escape”
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Esta ley obliga a que la autoridad defina una política fiscal y
sus efectos sobre el balance
estructural. En simple, que se defina
una regla fiscal basada en parámetros
de largo plazo. Además, crea el Fondo de Estabilidad Económica y Social
(Fees), donde se ahorra cuando los ingresos efectivos superan los ingresos
de largo plazo y viceversa. Es decir,
hace operativa la regla.
De esta manera, contribuye a una
meta explícita respecto de la cual
se puede evaluar el cumplimiento
de la política y pone el acento en la
medición de parámetros de largo
plazo.
Ello per se, en general proporciona
parámetros de referencia que orientan la trayectoria de una política fiscal
sostenible. Todo, en un marco flexible
(la regla se puede modificar), manteniendo la responsabilidad fiscal en la
autoridad correspondiente.
Al hacerlo, sin embargo, delega una
mayor flexibilidad presupuestaria de
la mano de las opciones de uso de
los fondos acumulados que genera
asimetrías con el tratamiento de otras
formas de financiamiento, como, por
ejemplo, la deuda pública.
Un segundo aspecto a evaluar se
refiere a la creciente complejidad de
la regla. Cuanto más compleja y volátil es, mayor la necesidad de complementarla con un consejo fiscal.
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En primer lugar, es necesario
destacar que la regla no debiera
modificarse, sino cada cierto período de tiempo, y tras un análisis técnico
previo en beneficio de su credibilidad. En
segundo lugar, debemos tener claro
que no existe la regla perfecta y que, por
tanto, no es autosuficiente. Para perfeccionarla se requiere aumentar su complejidad, lo que atenta contra la transparencia y fiabilidad, de no mediar un consejo fiscal técnico y empoderado.
Dicho lo anterior, los ingresos ajustados por el ciclo son altamente volátiles
y complejos. Por ejemplo: corrige PIB de
largo plazo, dada una relación demanda-producto que no tiene por qué ser
estable; corrige precio del cobre en dólares sin ajustar el tipo de cambio y sin
considerar costos; utiliza elasticidades
de largo plazo para ajustar ingresos de
corto plazo, etc. Más aún, se trata de
estimar variables no observadas, lo que
es difícil en períodos de cambios de ciclo como el actual y resulta poco convincente que varíen de un año a otro.
Por tanto, se requiere complementar
la mirada con medidas que contemplen
otras variables, como el déficit efectivo,
la deuda y avanzar en perfeccionar proyecciones de mediano y largo plazo. Finalmente, toda regla genera incentivos
que se deben revisar de manera permanente para evitar malas prácticas o decisiones basadas en criterios contables
antes que macroeconómicos.
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Se requiere avanzar con más
decisión en la convergencia a
una meta de equilibrio estructural en un período razonable. El compromiso de bajar el déficit en un cuarto de punto al año, luego de ajustar los
parámetros estructurales, contribuye
a dar gradualidad al ajuste cuando
hay deterioros relevantes en los parámetros de largo plazo. Pero se corre el riesgo de no reducir el déficit estructural y, peor, elevar el déficit efectivo, y con ello la demanda por
financiamiento (uso de activos o deuda bruta). Hoy, con parámetros estructurales que se pueden seguir deteriorando, debemos comprometernos a bajar el déficit efectivo y no sólo
el estructural.
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Las estatales están excluidas de
la regla, salvo en cuanto existan
transferencias, y la modalidad de
considerar esas transferencias no es
neutra. Por ejemplo, se favorece retirar
utilidades y capitalizar después.
Pero el tema central con esas empresas son las operaciones cuasifiscales:
subsidios implícitos que se financian
con cargo a menor rentabilidad, a subsidios cruzados, a deuda pública para cubrir déficits, etc. Cuanto mayor es el rol
de política pública asignado a ellas, mayor el riesgo. Es clave pensar fórmulas
para aumentar el control sobre estas
operaciones.
1
La Ley 20.128 ha sido un
gran aporte a la consolidación del manejo ordenado y
prudente de las finanzas públicas en Chile, aunque éste comenzó a gestarse antes de 2006. La
ley estableció la creación del Programa de Contingencia contra el
Desempleo, del Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), del Fondo
de Estabilización Económica y Social (Fees) y de los aportes de capital al Banco Central. Esto, sumado a la introducción de la estimación del balance estructural
del sector público, ha favorecido
una política fiscal responsable.
La regla de balance estructural
ha permitido acumular recursos
en el Fees en períodos de auge
económico, cuando el crecimiento efectivo del PIB supera al de
tendencia y el precio efectivo del
cobre al precio de referencia o de
largo plazo. Los recursos del Fees
se usan en la fase descendente
del ciclo económico, cuando los ingresos efectivos no son suficientes para financiar el gasto estructural. Esto permite sostener el nivel de gasto social y público
establecido en el Presupuesto y
aislarlo del ciclo económico. Es
decir, no se gasta más cuando hay
más ingresos estructurales, ni se
gasta menos en el caso contrario.
2
La regla de balance estructural se debe evaluar en
forma permanente, ya que
van apareciendo fenómenos nuevos que se deben estudiar y allegar al cálculo de los ingresos y
gastos estructurales. Por ejemplo, el cambio en los parámetros
estructurales; la incorporación del
precio del molibdeno en los cálculos, dado que éste aumentó fuertemente su precio en el mercado
mundial y pasó a tener un impacto significativo en los ingresos; y el
tratamiento de los ingresos provenientes del impuesto sobre el
registro de capitales en el exterior.
La regla es siempre perfectible:
mientras más profundo el análisis
del comportamiento de algunas
variables económicas, es alta la
probabilidad de encontrar planteamientos más refinados para
separar lo cíclico de lo estructural.
Un perfeccionamiento recomendable es la incorporación de
una cláusula de escape, algo propuesto por la Comisión Corbo. Por
ejemplo, ¿qué hacer con la meta
de balance estructural frente a
una catástrofe imposible de anticipar? La respuesta probable será
dejar de cumplir la meta por algún
tiempo, pero también surgen dudas como ¿por cuánto se cambia
la meta? o ¿cómo se retorna a la