Instrumentos de regulación ambiental en el sector eléctrico
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Instrumentos de regulación ambiental en el sector eléctrico. Pedro Linares Llamas, DNI 7234502J Profesor, Universidad Pontificia Comillas de Madrid Alberto Aguilera 23, 28015 Madrid. Tel. 915406257. pedro.linares@upcomillas.es SUMARIO I. INTRODUCCIÓN II. INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN AMBIENTAL 1. Asignación de derechos de propiedad 2. Internalización de externalidades 3. Internalización centralizada 3.1. Métodos de mandato y control 3.2. Instrumentos económicos A) Impuestos pigouvianos B) Permisos de emisión negociables C) Comparación de instrumentos de mercado basados en cantidad y en precio 3.3. Efectos de la internalización centralizada sobre el mercado eléctrico 3.4. Mecanismos de promoción de energías renovables A) Incentivos económicos B) Certificados verdes negociables C) Subastas de energía o potencia renovable D) Impacto de la promoción de las energías renovables en el mercado eléctrico 4. Internalización directa 4.1. Impuestos medioambientales 4.2. Incentivos económicos para energías renovables 4.3. Despacho de coste total 4.4. Planificación integrada de recursos 5. Acuerdos voluntarios III. CRITERIOS DE SELECCIÓN DE INSTRUMENTOS IV. BIBLIOGRAFÍA I. INTRODUCCIÓN Como todas las actividades humanas, la generación, transporte y consumo de electricidad produce impactos sobre el medio ambiente y sobre la sociedad. Algunos de ellos son detectables y otros no; algunos son evitables y otros no. En cualquier caso, todos producen daños en el entorno: en las personas, en los materiales, en la flora, y en la fauna. El problema no es sin embargo la existencia o no de estos impactos, que como decimos son inherentes a todas las actividades humanas, sino su magnitud, y sobre todo, su consideración o no a la hora de decidir cómo asignar de la mejor manera los escasos recursos presentes en la sociedad. En un mercado libre, la herramienta de asignación de recursos es el precio del producto, en este caso, de las distintas opciones energéticas. Desgraciadamente, los mercados perfectos no existen en la realidad. Existen numerosos fallos de mercado, es decir, hipótesis necesarias para la existencia de mercados perfectos que no se verifican en la práctica. En este capítulo vamos a centrarnos en aquellos que afectan al impacto ambiental de la electricidad y su regulación: - La ausencia de información completa: es imposible tomar decisiones racionales si se carece de la información necesaria. Es frecuente que algunos agentes en el mercado tengan un mayor grado de información sobre las variables del mismo que otros (lo que se conoce como información asimétrica), y esto acaba resultando finalmente en una cierta capacidad de influencia en el mercado. - La presencia de costes de transacción: son los costes asociados al intercambio de productos, establecimiento de contratos, etc. También suponen una barrera de entrada al mercado para ciertos agentes, o una alteración de los precios, lo que también puede resultar en una asignación ineficiente. - La existencia de bienes públicos: el hecho de no poder impedir su consumo (lo que se conoce como no exclusión), y el que su consumo por parte de unos no afecte a la utilidad del resto (no rivalidad) hace que en general su producción sea inferior a la óptima, al ser su precio demasiado bajo por la existencia de “parásitos“ (free-riders) que no están dispuestos a pagar por ello. Un ejemplo puede ser la red de parques nacionales. - La existencia de bienes comunes o de club, bienes no exclusivos pero que sí presentan rivalidad en el consumo, y de los cuales se suele hacer un uso demasiado intensivo, lo que resulta en un deterioro incontrolado (como bien indicaba Hardin en su famoso “Tragedy of the commons”(1968)). Un ejemplo de esta situación son los recursos pesqueros. La existencia de estos bienes públicos da origen a las externalidades: daños (o beneficios) causados por un agente económico sobre otro, sin que se le considere responsable económico de los mismos, y por ello tenga que compensar a (o ser compensado por) el otro agente. Así, si resulta que el aire o el agua son propiedad de todos (lo que muchas veces equivale en la práctica a no ser propiedad de nadie), muchas empresas no ven problema en emitir sus residuos a estos medios, causando daños a otros usuarios (de nuevo el ejemplo clásico es la familia cuya ropa tendida se ennegrece por el hollín de una fábrica cercana, o los daños causados en piscifactorías río abajo por compuestos tóxicos vertidos río arriba). Estos daños son las externalidades citadas. También hay ocasiones en que se generan externalidades no asociadas a bienes públicos. Son por ejemplo las externalidades sociales, de las cuales una muestra dentro del sector eléctrico son los beneficios producidos en determinadas regiones por la minería: la renta de los mineros, que suele ser elevada, genera a su vez otras rentas en estas regiones poco desarrolladas, lo que supone un beneficio social de esta actividad no recogido en su precio. El efecto que causa la existencia de externalidades es, al igual que otros fallos del mercado, una asignación ineficiente de los recursos en el mercado. Volviendo al caso de la ropa manchada por el hollín de la central eléctrica: si no se tienen en cuenta las externalidades, la curva de costes de la central puede ser, por ejemplo, Sc (ver fig. 1), que recogerá la mano de obra, combustible y demás gastos de la empresa. Dada una demanda D, la cantidad de electricidad producida por la central será Qc, a un precio pc. Sin embargo, y como ya hemos dicho, esta producción está creando unos costes en los hogares vecinos, que deben lavar su ropa una y otra vez para quitar el hollín. Lo normal quizá sería que estos costes fuesen soportados por la central, que es quien los origina. Así que, si sumamos estos costes, obtenemos una nueva curva de oferta So, lo que resulta en una nueva cantidad producida Qo a un precio po. p So Sc po pc D Qo Qc Q Figura 1. Incorporación de externalidades en la curva de oferta Como se puede observar, si no tenemos en cuenta las externalidades, la cantidad de electricidad producida por la central es mayor de lo que debería, se está produciendo “demasiada” electricidad, a un precio artificialmente bajo, lo que a su vez supone ensuciar demasiado la ropa de los vecinos. Posiblemente, los vecinos estarían dispuestos a pagar algo por librarse del hollín, y la central estaría dispuesta a reducir a cambio su producción. O también, la empresa estaría dispuesta a pagar algo a los vecinos para no tener que reducir mucho su producción, y los vecinos estarían dispuestos a aceptarlo a cambio de lavar de nuevo la ropa. En cualquier caso, todo el mundo estaría mejor (los vecinos tendrían menos hollín o más dinero, y la central más beneficios), por lo que la asignación de recursos sería más eficiente que si no se considerara la externalidad. Para solucionar este fallo del mercado, existen dos posibilidades: - evitar que éste llegue a producirse, asignando correctamente los derechos de propiedad (en el caso de las externalidades asociadas a bienes públicos) - atribuir a cada agente los daños (o beneficios) que causa, lo que se conoce como “internalizar” las externalidades. En todo caso, a partir de ahora vamos a concentrarnos únicamente en las externalidades de carácter medioambiental, que están asociadas generalmente a bienes públicos, y que son las más representativas para el sector eléctrico. La existencia de estas externalidades, o costes externos, como también se conocen, causa por tanto una asignación incorrecta de los recursos en la economía, al impedir que el mercado por sí mismo, a través del precio, logre una asignación correcta, eficiente, de los recursos. Así, cuando existen costes externos, el precio de la energía será menor, y por tanto su consumo y el impacto ambiental que causa mayor que el que correspondería a una asignación eficiente. La existencia de las externalidades también hará que, si no se tienen en cuenta, se escojan tecnologías más contaminantes que las que se escogerían según una asignación óptima. Para corregir este fallo del mercado, para lograr la asignación óptima, es necesario internalizar estos costes, incorporándolos en el precio, por los distintos mecanismos de regulación que se describen en este capítulo. Así, hay regulaciones medioambientales de gran actualidad, como los impuestos medioambientales, el mercado de emisiones de dióxido de carbono o el apoyo a las energías renovables, que además pueden suponer importantes consecuencias para las empresas. Conocer sus fundamentos y sus ventajas e inconvenientes será fundamental para su diseño y aplicación. II. INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN AMBIENTAL 1. Asignación de derechos de propiedad Como ya se ha mencionado, las externalidades medioambientales se producen en la mayoría de los casos por la existencia de bienes públicos o comunales, bienes sobre los que los derechos de propiedad no están bien definidos. Si se definieran adecuadamente estos derechos, las externalidades no existirían: si el agua que pasa por una piscifactoría fuese propiedad del dueño de la misma, éste estaría plenamente capacitado para exigir compensaciones al que cause daños sobre el agua, y por tanto, el industrial antes de contaminar, tendría en cuenta estas compensaciones incorporándolas en su función de costes. Estas ideas fueron propuestas por Ronald H. Coase, premio Nobel de Economía, hace ya algún tiempo (1960). Coase incluso fue más allá, al demostrar que la asignación de derechos de propiedad haría eficiente la asignación de recursos, independientemente de cómo se hiciera esta asignación (lo que se conoce como teorema de Coase). Volviendo a nuestro ejemplo de la piscifactoría: daría igual a quién se asignara la propiedad del agua, al dueño de la piscifactoría o al industrial que puede contaminarla. Si se asignaran al dueño de la piscifactoría, éste podría exigir compensaciones al industrial, y por tanto reducir la contaminación del agua. Pero si se asignaran al industrial, el dueño de la piscifactoría estaría dispuesto a pagar al industrial para que no contaminara y así no le causara daños, con lo cual también se reduciría la contaminación. Así pues, la cantidad de contaminación en el agua sería la misma (si bien es cierto que los beneficios de cada uno de los agentes serían distintos según se hubiera hecho la asignación). Sin embargo, las ideas de Coase tienen algunos problemas: - Requieren asignar todos los derechos de propiedad sobre bienes cuyo carácter privado es discutible, lo cual puede chocar con la cultura de la propiedad en algunos países. En Europa por ejemplo es frecuente considerar muchos bienes como públicos, mientras que en los países anglosajones la propiedad privada está mucho más establecida). Esto puede explicar que este enfoque se haya defendido y utilizado más en EEUU que en Europa. - Puede haber problemas de “free riding” (en castellano, “montar gratis”) en el sentido de que puede haber agentes que se quieran beneficiar de la negociación, pero que no estén dispuestos a pagarla. Si todos pensaran así, la negociación sería imposible. - Para que se verifique el teorema de Coase no deben existir costes de transacción. Ya se ha mencionado sin embargo que estos costes son muy frecuentes y pueden hacer compleja la negociación necesaria para asignar eficientemente los recursos. De hecho, la mayoría de las aplicaciones de este enfoque han tenido lugar únicamente para solucionar problemas locales, en que el número de agentes afectados es reducido. En España por ejemplo se utilizó para negociar una compensación por parte de una central eléctrica a agricultores cuyas naranjas estaban sufriendo pérdidas de calidad por el hollín depositado (Coll, 1993). Estos problemas han hecho que, si bien esta asignación de derechos de propiedad soluciona de raíz la aparición de externalidades, su aplicación no ha sido extendida, habiéndose preferido más bien compensar los daños mediante su internalización. 2. Internalización de externalidades La internalización de externalidades, como ya se ha mencionado, consiste en la incorporación en la función de producción de los agentes económicos de los daños (o beneficios) causados en otros agentes. Esta internalización puede hacerse de distintas formas, que se describirán posteriormente. En cualquier caso, para poder internalizar estos costes, primero hay que cuantificarlos. Éste es un tema complicado, como ya se ha descrito en numerosas publicaciones (p.ej., Linares, 2002). Una vez resuelto el tema de la cuantificación, puede procederse a incorporar el coste externo en la función de producción del que lo origina, mediante alguno de los métodos o instrumentos citados. Estos instrumentos son muy variados, y cada uno presenta ventajas e inconvenientes, y distinta eficacia, tanto a la hora de lograr la eficiencia social en la asignación de recursos como de alcanzar unos objetivos fijados por el regulador. Su elección dependerá de muchos factores: tipo de externalidad que se trata de compensar, condicionantes administrativos, estructura interna del sector al que se dirige, etc. Veamos a continuación los principales mecanismos regulatorios aplicados hasta el momento al sector eléctrico, de forma resumida. Si se desea profundizar más en estos temas, puede recurrirse a los textos ya clásicos de Baumol y Oates (1988) o Pearce y Turner (1995). A grandes rasgos, se pueden distinguir dos tipos de instrumentos de internalización de externalidades medioambientales en el sector eléctrico: - los que sirven para aplicar los resultados de una internalización “centralizada”, realizada por la Administración. En estos casos, la Administración incorpora las externalidades a la función de producción de una industria o sector, y determina cuál es el punto de máxima eficiencia social. Posteriormente, establece una serie de instrumentos para lograr este objetivo - los que tratan de alcanzar este punto de máxima eficiencia social directamente, mediante la internalización de las externalidades medioambientales en cada una de las actividades que los originan, dejando que sea el libre funcionamiento del mercado el que alcance el óptimo. En teoría, el mejor enfoque sería el segundo, ya que el hacer la internalización en un solo paso puede eliminar muchas pérdidas de eficiencia. Sin embargo, esto requeriría un gran volumen de información, que generalmente no está disponible. Por ello, y por algunas otras razones que se comentan más adelante, el enfoque preferido ha sido siempre el llamado “second-best” por el cual los objetivos son establecidos por la Administración y luego impuestos en los agentes económicos, es decir, el primer enfoque. Por ello vamos a analizarlo en primer lugar. 3. Internalización centralizada Como ya hemos mencionado, bajo este enfoque primero se realiza una internalización “centralizada” por parte de la Administración y posteriormente se establecen los instrumentos para alcanzar el objetivo fijado. Para calcular este punto, es necesario como ya se ha comentado internalizar las externalidades, siguiendo un procedimiento similar al mostrado en la figura 2 para externalidades debidas a emisiones de contaminantes. BMP o CME Coste marginal externo A D Beneficio marginal privado C B EF ES Producción Figura 2. Determinación del óptimo social En una situación en ausencia de externalidades, el punto de funcionamiento de un sector o empresa sería ES, determinado por los factores de producción y por el mercado. La empresa (o conjunto de ellas) se sitúa en el punto en que el ingreso marginal es igual al coste marginal, es decir, en el que el beneficio marginal privado (BMP) es nulo. En estas condiciones, el beneficio total obtenido por la empresa es el área encerrada por BMP (esto es, el área A+B+C). Sin embargo, puede ser que esta empresa esté causando daños en otros agentes, daños que pueden ser constantes o crecientes en función de su nivel de actividad, lineales o no. Supongamos que son cuadráticos y crecientes, y por tanto que los podemos representar mediante la recta de costes marginales externos CME. Los costes totales sufridos por otros agentes (y al fin y al cabo, por la sociedad) serán iguales al área bajo CME (es decir, B+C+D). Si ahora tratamos de calcular los beneficios sociales BS como los beneficios privados menos los costes externos, vemos que se pueden representar como el área A menos el área D (A + B + C – B – C –D). Podemos observar que este beneficio BS no es máximo, ya que si se reduce el nivel de actividad de la empresa (y por tanto los costes externos que causa), el beneficio social aumenta. ¿Y hasta dónde? Podrá aumentar hasta que el beneficio marginal social se haga nulo, es decir, hasta que el coste marginal externo se iguale al beneficio marginal privado. Este es el punto señalado como EF en la Figura 2, y corresponde al buscado punto de máxima eficiencia social. En este punto, el beneficio social (el área A) es máximo, el área B representa el nivel de coste externo o externalidad óptimo, A+B el beneficio privado óptimo, y C+D la externalidad que no es socialmente deseable y que por tanto es necesario eliminar de alguna forma. Esto, que en teoría puede parecer sencillo, en la práctica presenta bastantes dificultades. El problema es que, primero, es muy difícil para el regulador conocer en detalle ambas magnitudes (CME y BMP), y más aún de forma individualizada, con lo que la determinación del punto buscado es complicada; segundo, los avances tecnológicos y de otro tipo pueden hacer que tanto costes como beneficios evolucionen rápidamente, y por tanto sea necesario cambiar el objetivo repetidamente para mantenernos en el punto de máxima eficiencia; y tercero, para la fijación de objetivos en el mundo real suele recurrirse más a procesos de negociación política que a métodos como el descrito. Como resultado, el punto fijado por la Administración no suele corresponder con el de máxima eficiencia social, sino más bien con un compromiso razonable, el llamado “second best” (o en castellano, lo mejor es enemigo de lo bueno). Por ello, y a pesar de todos estos inconvenientes, son este tipo de instrumentos los más utilizados, por su sencillez de implantación, y por tanto de los que existe más variedad y experiencias reales de aplicación. A continuación vamos a describir los principales métodos, tratando siempre de referirlos a los conceptos mostrados en la Fig. 2. 3.1 Métodos de mandato y control La forma tradicional de internalizar los costes ambientales en el sector energético ha sido el establecimiento de estándares, también llamados métodos de mandato y control (“command and control”). Los métodos de mandato y control consisten en establecer una restricción medioambiental a la operación de cada empresa o planta generadora de electricidad, y posteriormente vigilar su cumplimiento. Esta restricción vendría fijada por la cantidad EF de la figura 2, sea para un sector o para una empresa individual. Dado que el análisis suele ser sectorial, por la disponibilidad de información, la cantidad EF será global, y por tanto, para poder fijar restricciones individuales será necesario repartir de alguna forma esta cantidad global, lo que presenta problemas, como veremos más adelante. En cualquier caso, la restricción puede establecerse de muchas formas, que se describen a continuación. El mecanismo de control más restrictivo es el estándar de tecnología, por el que se impone la utilización de una determinada tecnología (normalmente la mejor disponible – BAT (best available technology) - o la mejor disponible que no implique costes excesivos – BATNEEC (best available technology not entraining excessive costs) –) de forma que los impactos medioambientales causados por esta mejor tecnología se limiten al objetivo establecido. Algo más flexibles son los estándares de calidad del combustible, que persiguen, a través del control de la materia prima, controlar la emisión de contaminantes a que daría lugar su utilización. Un mecanismo aún más flexible es el de los estándares de emisión, que imponen límites a la cantidad o concentración de contaminante producido en la fuente emisora. Estos estándares se pueden expresar en la práctica de varias formas: concentraciones máximas de contaminante emitido, cantidad total de contaminante emitido en un período determinado, o rendimiento mínimo de los equipos de limpieza o descontaminación. A su vez, pueden ser aplicados de forma individual a cada foco emisor, o globalmente para un conjunto de ellos. Su flexibilidad se basa en permitir a los contaminadores emplear todos los medios a su alcance para limitar sus emisiones, y no solamente la tecnología o el tipo de combustible. Un inconveniente de estos estándares es que limitan las emisiones, pero no tienen en cuenta el impacto que puedan producir éstas, y que puede ser muy variable. Esto hace posible, por ejemplo, que dos grupos de generación tengan los mismos límites de emisión, aun cuando las emisiones de uno de ellos causen mayores daños ambientales, por ejemplo por estar situado cerca de un gran centro de población, o en un ecosistema de gran valor. Evidentemente, esta situación no tiene demasiado sentido. Para evitar esto, se han propuesto también otros instrumentos de control como los estándares de calidad ambiental que limitan el impacto sobre los receptores, lo que es más correcto. Su inconveniente es que son más complicados de establecer y vigilar, ya que dependerán de la localización de la actividad contaminante, de la distribución de posibles receptores afectados, o de las condiciones geográficas o meteorológicas. Por último, también se pueden considerar dentro de estos métodos las autorizaciones, generalmente ligadas a procesos de evaluación de impacto ambiental o similares (como la norma IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control, Directiva 96/61/CE), y que pueden concederse de una vez o exigirse renovaciones periódicas. Son una forma de agrupar en un sólo trámite distintos requerimientos. En general, todos los métodos de "mandato y control" mencionados resultan relativamente sencillos de implantar y vigilar, con unos costes administrativos bajos. El problema, como ya hemos dicho, es su falta de flexibilidad, lo que los hace ineficientes desde el punto de vista económico. En efecto, no tiene sentido imponer un mismo estándar a dos empresas que causan distintos daños (por ejemplo, por estar situada una más cerca de un gran núcleo de población o de un área de gran valor ecológico), o cuyo coste de reducción de emisiones (y por tanto, el beneficio privado resultante) sea distinto. La solución más eficiente es que reduzca más la empresa que causa los mayores daños medioambientales, o la que tiene unos menores costes de reducción de emisiones. Así la reducción global sería lo más barata posible para la sociedad. Esto se podría corregir en principio mediante estándares individualizados para cada empresa, pero se requeriría una gran cantidad de información que no siempre está disponible. Otro inconveniente de estos métodos es que no estimulan la reducción de emisiones más allá de los límites fijados, con lo que tampoco se incentiva la bajada de costes de las tecnologías de reducción, por ejemplo a través de la innovación científica. Para tratar de solucionar estos problemas se han propuesto otros mecanismos más flexibles y eficientes, llamados instrumentos económicos, y que pretenden básicamente aprovechar los mecanismos que ofrece el mercado, incentivando a los agentes contaminantes para lograr el objetivo medioambiental buscado. La figura 3 muestra gráficamente la ganancia de eficiencia de estos instrumentos. CMR CMRA F CMRB I t H B J E A 50 D G 75 100 C 150 Contaminación Figura 3. Falta de eficiencia de los métodos tradicionales Así, en la figura se puede observar cómo un instrumento económico como el impuesto pigouviano (que se describe a continuación) produce un ahorro sobre la regulación tradicional. Supongamos una industria con dos empresas contaminantes, A y B, cada una de las cuales emite 150 unidades de contaminación, y cuyos costes marginales de reducirla (CMR) son crecientes. Si se quiere pasar de 300 a 150 unidades totales de contaminación, se puede imponer la restricción a ambas empresas de emitir únicamente 75 unidades cada una. En ese caso, el coste total de reducción es la suma de las áreas DFC y DEC. Si en su lugar se impusiera un impuesto t, las empresas se situarían en el punto en el que su coste marginal de reducción es igual al impuesto, es decir, la empresa A emitiría 100 unidades, y la B 50. El coste de esta situación sería la suma de las áreas ABC y GHC. Es decir, el resultado global es el mismo, 150 unidades de contaminación, pero con un ahorro de costes igual al área IFHJ. En ocasiones también se habla de un “doble dividendo” de los instrumentos económicos con respecto a la reducción de emisiones: generalmente, los mecanismos de mandato y control son más exigentes con las nuevas instalaciones y menos con las existentes, lo que resulta en una reducción menor que la deseada. Los instrumentos económicos hacen este reparto de forma más eficiente y permiten una reducción mayor generalmente. 3.2. Instrumentos económicos Hay dos clases fundamentales de instrumentos económicos, que se distinguen según cómo utilicen los resortes disponibles del mercado. Básicamente, unos actúan sobre el coste de la producción (impuestos pigouvianos) dejando que sea el mercado quien fije la cantidad a producir, y otros actúan directamente sobre esta cantidad (permisos de emisión negociables). A) Impuestos pigouvianos Estos impuestos deben su nombre a A.C. Pigou, que fue quien los propuso en 1920. Pueden ser utilizados de dos formas distintas: - como herramientas para alcanzar el objetivo fijado por la Administración (que será la que veamos en este apartado) - o como instrumento directo de internalización de externalidades (en la sección siguiente) En el primer caso, lo que se pretende es dar una señal económica a las actividades contaminantes para que reduzcan su producción hasta el nivel fijado previamente. Esta señal se expresa en forma de impuesto, que por tanto es incorporado a la función de producción de las empresas. Así, en la figura 4 se observa cómo si se impone un impuesto igual a t (que se considera constante), el beneficio marginal privado de las empresas disminuye, y las hace situarse directamente en el punto EF. La cuantía del impuesto es, por tanto, el coste marginal externo en el punto de máxima eficiencia social. BMP o CME Coste marginal externo Beneficio marginal privado (con impuesto) t EF Beneficio marginal privado (sin impuesto) ES Producción Figura 4. Impuestos pigouvianos Estos impuestos pueden conducir a algunas paradojas: así, el agente contaminante resulta penalizado dos veces, una por el propio impuesto, y otra por la pérdida de beneficio que supone la reducción en la producción. En cualquier caso, su efecto final tanto sobre los agentes como sobre la cantidad de contaminante dependerá de numerosos factores. Por tanto, el alcanzar el objetivo fijado no es seguro, dependerá de la eficacia del impuesto, lo que a su vez vendrá condicionado, entre otros, por la elasticidad del consumo, o por la existencia de otros factores que alteren el funcionamiento del mercado (otros fallos del mercado), ya que determinará hasta qué punto las empresas podrán repercutir totalmente el coste del impuesto en sus productos, y por tanto no reducir sus emisiones de contaminantes. Este tipo de instrumentos pueden presentar algunas variantes: para evitar el problema de la “doble penalización” ya comentado, pueden aplicarse sólo sobre la actividad que exceda de un límite, y no sobre el volumen total. También pueden interpretarse más que como cargas sobre actividades contaminantes, como desgravaciones sobre actividades “descontaminantes” (aunque esto va en contra del famoso principio de “quien contamina paga”). La razón de estas variantes suele ser el no incrementar la carga fiscal, lo que es frecuentemente mencionado como uno de los inconvenientes principales de estos instrumentos. Sin embargo, hay que hacer notar que este aumento de carga fiscal no tiene por qué producirse, tal y como proponen los defensores de la reforma fiscal verde o del llamado “doble dividendo” (ver p.ej. Buñuel, 2002). Esta teoría propone que los ingresos obtenidos por estos impuestos se utilicen para reducir otros impuestos existentes, como por ejemplo los que gravan el trabajo (que reducen la eficiencia y retrasan el crecimiento). Así pues, el doble dividendo consistiría en que los impuestos medioambientales por una parte mejorarían el estado del medio ambiente, y por otra mejorarían también el estado de la economía. Para que este último punto se verifique, deberían tener lugar una serie de condicionantes: - que las distorsiones producidas por el sistema fiscal actual sean grandes, - que la carga de los impuestos ambientales recaiga sobre agentes económicos que sufran pocas distorsiones, - que la base de los impuestos ambientales sea amplia para que generen pocas distorsiones, - y que los ingresos se reciclen para reducir los impuestos actuales. La reforma fiscal verde se ha aplicado ya en numerosos países europeos (Alemania, Austria, Dinamarca, Finlandia, Holanda, Italia, Noruega y Suecia). Los resultados en general son positivos, aunque no siempre se verifica el doble dividendo citado. Resumiendo, pues, los impuestos medioambientales presentan ventajas: - permiten alcanzar los objetivos fijados a un coste menor que los estándares, al ser más flexibles. Esto hace también que incentiven la innovación tecnológica - son relativamente sencillos de implantar - pueden generar un doble dividendo - permiten conocer de antemano el coste de la actividad contaminante y también inconvenientes: - su eficacia depende de muchos factores del mercado, con lo que es difícil saber si alcanzarán el objetivo buscado - deben ser modificados a medida que cambia el coste marginal externo y también la función de producción de las empresas - suelen ser impopulares - pueden afectar a la competitividad de determinados sectores - suelen tener efectos negativos sobre la distribución de la renta B) Permisos de emisión negociables El otro tipo de instrumento de mercado son los permisos de emisión negociables, propuestos por Dales (1968) y que son de gran actualidad ya que son el instrumento principal de flexibilización y abaratamiento del control de emisiones de CO2 propuesto en el Protocolo de Kyoto. En este caso, lo que se hace es fijar la cantidad total de contaminación permisible (que corresponde con EF en la figura 2), que se asigna a los agentes en forma de permisos de emisión, creándose un mercado de estos permisos de emisión, en el que los agentes puedan intercambiarlos en función de sus intereses (p.ej., las empresas con costes bajos de reducción de contaminantes estarán interesadas en reducir sus emisiones, y vender sus permisos de emisión a otras con costes mayores). A veces este intercambio está restringido a determinadas áreas geográficas (también llamadas burbujas o “bubbles”), con el fin de evitar que las emisiones de contaminantes se concentren en áreas específicas y generen concentraciones elevadas. Evidentemente, para que este mercado funcione se deben cumplir algunas condiciones de carácter práctico: - no debe permitirse el “free-riding”, imponiendo multas con carácter fuertemente disuasorio al que emita sin permiso, ya que de otra forma nadie estaría interesado en comprar los permisos. La cuantía de estas multas también se constituye por tanto en el límite superior del precio del permiso, lo que puede servir a la Administración para controlar el precio del mismo - y la cantidad total de permisos a repartir debe ser menor que la cantidad emitida en condiciones normales, ya que, si es mayor, el precio del permiso será cero, al no estar nadie interesado en comprarlos. El funcionamiento de este mercado puede representarse en la figura 5. Precio del permiso Oferta de permisos Demanda de permisos EF Emisiones Figura 5. Mercado de permisos de emisión La oferta de permisos, correspondiente a la cantidad EF de la Figura 2, es perfectamente inelástica, mientras que la curva de demanda viene representada por el coste marginal de reducción de emisiones: una empresa estará dispuesta a pagar por un permiso de emisión hasta un importe igual al coste que le supondría reducir sus emisiones un volumen equivalente. El punto de corte de las curvas marca el precio de mercado del permiso de emisión. La mayor dificultad a la hora de implantar este sistema es la asignación inicial de permisos. Para ello hay básicamente dos opciones: - asignarlos en función de tasas históricas de producción o de emisión de contaminantes (lo que se conoce como “grandfathering”): por una parte reconoce los derechos históricos de las empresas, con lo que no las penaliza, pero por otra parte supone una barrera a los nuevos entrantes en la industria (salvo en el caso de los mercados con posibilidad de recuperar el coste de adquisición del permiso, como el eléctrico, en el que los nuevos entrantes no se ven penalizados independientemente de la asignación) - asignarlos mediante una subasta inicial: de esta forma se dan las mismas oportunidades a todos los agentes en cualquier tipo de mercado, y además se recauda una cantidad de dinero que puede luego, o bien reintegrarse al sector, o bien dedicarse a la reducción de otros impuestos. El problema es el lucro cesante que crea en las empresas existentes. Es interesante señalar que la Directiva europea actual no permite la subasta mas que en un pequeño porcentaje (5-10%). También se han propuesto alternativas intermedias, como regalar los permisos a cambio de compromisos de reducción de la contaminación, o combinaciones de ambos elementos, como regalar los permisos pero subastar un pequeño porcentaje (para ayudar a formar un precio de mercado realista). En cualquier caso, y de nuevo teóricamente, el precio final del permiso debería ser igual bajo los dos sistemas (aunque no lo será el volumen de beneficios o pérdidas de las distintas empresas). Los sistemas de comercio de emisiones suelen llevar aparejados otros esquemas complementarios, como son el pooling o el banking. El pooling es la asociación de productores de emisiones para comprar conjuntamente los permisos necesarios. Se utiliza para facilitar los trámites administrativos, pero también se puede utilizar para repartir homogéneamente el coste del permiso entre todos los productores, lo que puede suponer una pérdida de la señal correcta a los mismos, si el coste no se reparte en función de la necesidad de permisos de cada productor. El banking consiste en guardar permisos en un período de obligación (es decir, o bien comprando más permisos de los necesarios, o bien reduciendo más de lo necesario las emisiones) para utilizarlos en períodos posteriores (por ejemplo, porque se prevea que el precio del permiso va a ser superior). El banking tiene implicaciones sobre el posible poder de mercado en los mercados de emisiones, y también por supuesto sobre los precios de los permisos. En este sentido, el banking básicamente aplana el precio del permiso, al igualarlo entre distintos períodos temporales, moviendo las emisiones de un período a otro (y por tanto, por un lado reduce el coste de cumplimiento, y por otro también reduce la señal de reducción implícita). También se considera que ayuda a desarrollar el mercado, porque incentiva reducciones a futuro que no tendrían sentido de otra forma (cuando el precio es bajo en el momento actual). Por otro lado, el banking puede presentar algún problema en contaminantes de tipo flujo (como por ejemplo el SO2), ya que puede permitir acumular las emisiones en un momento temporal corto, y por tanto superar umbrales peligrosos. Esto en realidad es un problema general de los permisos de emisión, ya que suelen ir asociados a períodos más o menos largos (un año al menos) y por tanto permiten mover las emisiones dentro de ese período. El banking acentúa este efecto. En casos en que pueda haber umbrales de contaminación que no se deban superar, este mecanismo debería ir acompañado, o ser sustituido, por estándares de emisión o inmisión adaptados al período temporal relevante. En relación con este tipo de instrumentos, y más específicamente con su aplicación a las emisiones de CO2 podemos citar también otros instrumentos accesorios de gran actualidad, como son los mecanismos flexibles instaurados en el Protocolo de Kyoto, como la Implantación Conjunta o los Mecanismos de Desarrollo Limpio (Joint Implementation y Clean Development Mechanisms). Ambos complementan al comercio de emisiones, permitiendo que determinados países o empresas amplíen el número de permisos en su poder. Esta ampliación, sin embargo, no consiste en su compra en el mercado de permisos, sino en su compra a terceros países no incluidos en el régimen de mercado de permisos, a cambio de una reducción de emisiones en dichos países. Evidentemente, esta reducción debe estar financiada por el que adquiere esta ampliación. Igual que en el caso anterior, podemos resumir las ventajas e inconvenientes de este instrumento: Ventajas: - al introducir un mercado, permite alcanzar una mayor eficiencia, sobre todo dinámica - es más flexible, incorpora automáticamente los cambios tecnológicos - permite asegurar el nivel máximo de contaminación Inconvenientes: - el precio del permiso no se conoce de antemano, lo cual puede ser negativo para las empresas (aunque sí se puede conocer el máximo, determinado por la multa). - presenta problemas para seleccionar el método de asignación - requiere establecer un mercado, lo cual puede ser complicado cuando hay muchos agentes de pequeño tamaño, o cuando hay fallos en el mismo - al igual que otros instrumentos, debería modificarse dinámicamente para mantener la eficiencia social En lo que se refiere a la incertidumbre respecto al posible precio del permiso, se han propuesto distintos sistemas para amortiguar la variación del mismo (generalmente en el sentido de reducirlo, no de aumentarlo…). El primero de ellos es el llamado válvula de seguridad (safety valve): consiste en que cuando el precio alcanza un umbral determinado, el regulador ofrece un número ilimitado de permisos por ese precio. El segundo consiste en asociar el límite de emisiones a un indicador económico, como un objetivo de intensidad energética, de tal forma que cuando hay más crecimiento también se permite emitir más, se conceden más permisos, lo que conlleva una reducción del precio del permiso de emisión. También se ha señalado como inconveniente en ocasiones el hecho de que los permisos puedan ser considerados como un derecho que concede el Estado a contaminar (lo cual, por una parte, es cierto, y por otra, no es más que reconocer una situación de facto como la actual). Sin embargo, hay que considerar que todos los mecanismos de regulación conceden implícitamente un derecho a contaminar, de hecho, si los permisos se subastan, las empresas tendrán que comprar este derecho, lo cual parece más razonable que el que lo posean por defecto. Otro inconveniente que se detecta a veces es que, ante un mecanismo como éste, el regulador pasa a ser un mero contable, sin necesidad de inspeccionar o conocer las tecnologías. Pero esto se puede contemplar desde otro punto de vista: el regulador puede dedicarse a hacer lo que mejor hace, establecer los límites de emisión óptimos en función de las preferencias sociales, y deja a las empresas lo que mejor saben hacer, estar al tanto de las mejores tecnologías de reducción. Por otro lado, los sistemas de comercio de emisiones se han demostrado como más baratos para las empresas que los costes administrativos de conseguir excepciones a otros sistemas, lo cual también aumenta su eficiencia. C) Comparación de instrumentos de mercado basados en cantidad y en precio En teoría, y de forma estática, los dos mecanismos deben ser equivalentes: el precio resultante de la imposición de una cuota de emisión debe ser igual al impuesto óptimo. En la práctica, los resultados pueden ser distintos, por los factores que condicionan tanto los mercados de productos como los de permisos, por la ausencia de información completa, por la existencia de incertidumbre, y por el ajuste dinámico del precio del permiso frente a la mayor rigidez del impuesto. Con carácter general, Weitzman (1974) demuestra que, bajo incertidumbre, la diferencia entre los instrumentos basados en cantidad y los basados en precio depende de la pendiente relativa de las curvas de costes y beneficios marginales. Así, por ejemplo, en la Figura 6 se puede observar que cuando la curva de beneficios marginales es más aplanada (cuando la función de beneficio es lineal) y la de costes marginales tiene una pendiente más elevada (como es el caso por ejemplo para el problema del cambio climático), entonces los instrumentos basados en precio son preferibles, ya que ante incertidumbre en ambas curvas, está más claro cuál es el precio correcto y menos cuál es la cantidad a reducir. Ésta es la razón fundamental por la que por ejemplo muchos economistas defienden los impuestos como la mejor política para reducir las emisiones de CO2. Costes marginales Precio Beneficios marginales Variación en precio Variación en cantidad Cantidad Figura 6. Efecto de la incertidumbre en la elección del instrumento Si la incertidumbre no sólo afecta a los valores de costes y beneficios, sino también a la forma (pendiente) de las curvas, entonces siempre será más recomendable utilizar mecanismos de cantidad, ya que los basados en precio pueden resultar en consecuencias desastrosas. Si consideramos únicamente las políticas “second-best”, es decir, si suponemos que por un proceso político externo se ha determinado la cantidad de contaminante a emitir, entonces lo único relevante es la pendiente de la curva de costes marginales. En estas condiciones, cuando más aplanada sea la curva, más preferibles serán los instrumentos basados en cantidad, ya que, por ejemplo, pequeños errores en la elección del impuesto pueden dar lugar a niveles de emisiones muy distintos (ver la Figura 7). Por el contrario, si la curva es muy inclinada, pequeños errores en la determinación de la cantidad pueden dar lugar a grandes cambios en los precios (y por tanto en los costes). Aunque este resultado puede cambiar si se permite el banking. Precio Costes marginales impuesto Variación en cantidad Cantidad Figura 7. Variación de la cantidad emitida frente a un impuesto Otro resultado interesante de Weitzman es que, cuando las unidades de producción son numerosas, cuanto menos correlados estén sus costes de reducción, más interesante resulta utilizar mecanismos basados en precio (aunque siempre teniendo en cuenta previamente las pendientes de las curvas de costes y beneficios marginales). Otro aspecto relevante es que, en presencia de incertidumbre, los instrumentos basados en precio limitan el coste de las medidas a utilizar, mientras que los basados en cantidad permiten controlar directamente éstas. Por último, hay que señalar que todos estos comentarios corresponden a un análisis estático. En el caso dinámico, las conclusiones pueden verse modificadas, ya que por ejemplo, un sistema de precios puede dar más seguridad a los empresarios, y estimular más la inversión en nuevas tecnologías, por ejemplo (Menanteau et al, 2003). Como vemos, los instrumentos de mercado presentan numerosas ventajas frente a los tradicionales mecanismos de mandato y control. Entre ellas podemos citar la reducción en el coste de alcanzar el objetivo medioambiental buscado, al primar la reducción en aquellos agentes para los que sea menos gravosa; el estímulo que supone para la innovación tecnológica, al dar un incentivo constante a los agentes para reducir sus emisiones; y en algunos casos, la recaudación de fondos, que puede utilizarse para reducir otros impuestos, o para financiar otras políticas. 3.3. Efectos de la internalización centralizada sobre el mercado eléctrico El efecto de los instrumentos económicos sobre el funcionamiento del sector eléctrico es equivalente a una modificación en los costes relativos de los combustibles o las tecnologías. Esto es independiente del tipo de instrumento aplicado: los estándares, aunque no hagan aflorar un coste explícito como en el caso de los impuestos o los permisos de emisión, también suponen un sobrecoste para determinadas tecnologías, sobrecoste que el productor debe incorporar en su curva de oferta. Ahora bien, el efecto dependerá de la cuantía del sobrecoste. Así, algunos impuestos aplicados en España sobre la producción de electricidad no son ni serán suficientes para modificar el orden de preferencia, y por tanto no influyen ni sobre la operación ni sobre las nuevas inversiones, pudiendo por tanto considerarse meros instrumentos recaudatorios. Ahora bien, en caso de que su cuantía sea suficiente, sí pueden producir efectos significativos, sobre todo en aquellos sistemas eléctricos sometidos a un mercado y no a la regulación tradicional: en efecto, el establecimiento de un impuesto puede suponer elevar el coste marginal de la electricidad producida, lo que a su vez, por el funcionamiento del mercado, supondría una elevación de los ingresos para todos los productores de electricidad, que podría llegar a compensar el extracoste del impuesto (y por tanto podría resultar, aunque pueda parecer paradójico, en un aumento de los beneficios de los productores). Este efecto se puede observar en la figura 8, donde se representa el mercado eléctrico en dos ejes de coste de la electricidad y cantidad de energía intercambiada en el mercado: coste/precio Demanda p’e Windfall profits Curva de oferta (2) Impuesto pe Curva de oferta (1) energía Figura 8: Efecto del sobrecoste de la emisión de CO2 sobre el mercado eléctrico Se observa en la figura como la curva de oferta de los productores (que, en un mercado competitivo correspondería con los costes marginales del las distintas tecnologías de generación eléctrica) muestra dos cambios: - por una parte, se desplaza hacia arriba al incorporar el impuesto medioambiental (evidentemente, este desplazamiento no es común a toda la curva, ya que algunas tecnologías no producirán el impacto medioambiental gravado y por tanto no estarán sujetas al impuesto) - por otra parte, la forma de la curva también cambia, ya que tecnologías que eran más caras relativamente que otras (por ejemplo, el ciclo combinado de gas frente al carbón) cambia su lugar en la curva el estar sujeto a una distinta cuantía del impuesto (al emitir menos CO2 por ejemplo el gas que el carbón). Estos cambios ocasionan un cambio en el precio de equilibrio del mercado de pe a p’e. Suponiendo, como es habitual en los mercados eléctricos de corto plazo, que la demanda es inelástica, este cambio en el precio de equilibrio puede ser significativo. Así pues, la introducción de un sobrecoste significativo en un sistema eléctrico bajo mercado tendrá varios efectos: el cambio en la preferencia relativa por las tecnologías y combustibles, la elevación del precio de mercado, y debido a este último factor, a la aparición de unos beneficios sobrevenidos o “windfall profits”. Los “windfall profits” o beneficios “caídos del cielo” son generalmente considerados como aquellos con los que se encuentran los productores debido a un cambio de regulación. En este caso, son los ingresos extra que reciben las tecnologías menos contaminantes por el aumento del coste de producción de las tecnologías más contaminantes. En principio, estos beneficios extraordinarios son una señal a largo plazo para el mercado de que es necesario invertir en este tipo de tecnologías, y por tanto por una parte deberían ser bienvenidos desde el punto de vista ambiental, y por otra desaparecerán a largo plazo al alcanzarse el nuevo equilibrio. Ahora bien, también es necesario tener en cuenta que estos beneficios también pueden implicar algún problema distributivo y de eficiencia en aquellos sistemas eléctricos que han efectuado la transición reciente a un marco competitivo. Si hay centrales en funcionamiento que estaban siendo retribuidas por sistemas de regulación tradicional, y que ya han sido amortizadas totalmente (o que lo iban a ser con un escenario de precios determinado), la subida de precios debida a los impuestos ambientales puede suponer un beneficio “excesivo” para estas centrales. En este caso, la señal podría resultar en una ineficiencia económica, al estar pagando dos veces por el mismo concepto, y por tanto debería ser corregida parcialmente (en algunos países se han aplicado por ejemplo impuestos específicos sobre estos beneficios sobrevenidos). En cualquier caso, sería necesario un análisis riguroso para determinar hasta qué punto estas centrales están amortizadas o no, y por tanto hasta qué punto los beneficios pueden considerarse o no excesivos. En sistemas eléctricos no sujetos a mercado (como el francés, en que se retribuye por coste de servicio) los windfall profits no aparecen, y además la elevación del precio del mercado también es menor, ya que es solamente el extracoste de algunas tecnologías o combustibles lo que se reparte entre todos. 3.4. Mecanismos de promoción de energías renovables Los mecanismos de promoción de energías renovables pueden también considerarse como instrumentos indirectos para alcanzar los objetivos medioambientales fijados por la Administración, con la particularidad de que sólo conciernen al sector eléctrico. Pero también tienen otras implicaciones, y otras justificaciones: las energías renovables, además de reducir el impacto ambiental, contribuyen a la seguridad energética del país por su carácter autóctono, y pueden ser un elemento de desarrollo industrial y tecnológico. Lauber (2004) presenta una buena descripción de la filosofía, contexto histórico y político, experiencia práctica en el pasado y expectativas para el futuro de los sistemas de apoyo a las energías renovables. Por supuesto, estos mecanismos serían menos necesarios si las externalidades de la electricidad ya estuvieran compensadas por otro tipo de instrumentos como los citados anteriormente, por lo que su utilización debe coordinarse siempre con ellos para no caer en situaciones de ineficiencia (véase p.ej. Linares, 2008). A continuación se describen estos instrumentos y sus ventajas e inconvenientes. En Menanteau et al (2003) puede encontrarse un muy buen análisis de la eficacia y eficiencia de los instrumentos. A) Incentivos económicos Al igual que los impuestos, los incentivos económicos para energías renovables (o para cualquier otro tipo de tecnologías limpias) podrían utilizarse directamente para internalizar sus, en este caso, beneficios medioambientales. Así, se cuantificaría el beneficio ambiental de la sustitución de tecnologías convencionales por tecnologías limpias, y se asignaría a cada una de ellas el incentivo correspondiente. De esta forma estos beneficios serían internalizados, y el mercado podría realizar una asignación eficiente. Sin embargo, de nuevo chocamos con una serie de problemas prácticos: - en primer lugar, habría que decidir cuál es la tecnología o tecnologías convencionales a sustituir. Lo habitual es que esto sea complejo de determinar y que además vaya evolucionando con el tiempo, con lo que el beneficio ambiental también variará - el segundo problema es la evolución tecnológica y económica de las tecnologías limpias, que también afecta a la cuantificación del beneficio ambiental, y que puede ser igual o más complejo que el punto anterior - el tercero es, como es frecuente en estos problemas, la falta de información adecuada sobre costes e impactos ambientales de cada una de las tecnologías Esto hace que, de nuevo, y a pesar de sus ventajas teóricas estos incentivos no se utilicen en la práctica como internalización directa, sino como una herramienta para alcanzar objetivos fijados por la Administración. Así, la situación habitual es que la Administración establece un determinado nivel de renovables (que corresponderá de alguna forma al nivel deseado de reducción de la contaminación, o de desarrollo industrial o tecnológico, o de seguridad energética), y posteriormente calcula los incentivos económicos necesarios para alcanzar dicho objetivo. Los incentivos económicos a las energías renovables pueden otorgarse en forma de subvenciones a la inversión, o en forma de primas o tarifas fijas para la energía generada. En todo caso, pueden considerarse en cuanto a sus ventajas e inconvenientes de forma similar a los impuestos medioambientales ya comentados para el CO2 (aunque su signo para el productor es evidentemente el contrario). Así, en el caso de los incentivos a la energía generada, la Administración establecería la prima o subvención que considerara necesaria para lograr la cantidad de renovables requerida, y dejaría que el mercado operase normalmente. Existen distintas formas de implantar la prima: - Determinar un precio fijo para la energía renovable en el cual ya estaría incluida la prima. En ocasiones, este precio se ha ligado al precio pagado por los consumidores finales por la electricidad (habitualmente un 80 o un 90% de dicho precio), aunque esta práctica ya está en desuso. Esto es lo que habitualmente se conoce en inglés como “feed-in-tariff”. - Determinar una prima (también puede hacerse como fracción de la tarifa a consumidores finales), que se suma a un componente variable a percibir por los productores que depende del precio de mercado. Esta opción expone parcialmente a los productores renovables al riesgo de mercado (en cuanto a precio, no en cuanto a cantidad, ya que generalmente los distribuidores están obligados a comprar toda la electricidad producida), lo que evidentemente tiene ventajas e inconvenientes. - Además también pueden incluirse en estos esquemas, tal como se ha hecho por ejemplo en España, incentivos (aumentos de la prima, posibilidad de cobrar otros suplementos) para que las energías renovables participen en el mercado, o para que aporten otro tipo de servicios al sistema. En lo que respecta a la cuantía de la prima, también hay posibilidad de hacerla variable en función de las características de la instalación (por ejemplo, según las horas de funcionamiento de los parques eólicos), lo que permite aumentar la eficiencia del sistema. Las ventajas de los incentivos económicos son: - proporciona seguridad a los inversores, al fijar de antemano sus ingresos. Esto lo ha hecho el instrumento más eficaz de promoción de renovables - los costes de transacción son menores - en caso de mejora tecnológica hay más posibilidades de que el excedente sea apropiado por los productores, lo que incentiva la inversión en I+D por las empresas y por tanto el aprendizaje y la bajada de costes - permite conocer con antelación el importe a desembolsar por la Administración, si se establece además un límite sobre la cantidad a instalar (como en el caso español) - permite tratar de forma diferenciada a las distintas tecnologías o incluso a los distintos emplazamientos para una misma tecnología Sin embargo, también presenta inconvenientes: - es necesario actualizar los incentivos con mucha frecuencia para lograr la eficiencia social y económica. Como esto no es habitual, resulta en ineficiencias grandes, al incentivar demasiado las tecnologías con una curva de aprendizaje más rápida que la legislación o demasiado poco las otras. - por otra parte, la necesidad de actualización por parte de la Administración crea un cierto riesgo regulatorio - el mecanismo puede no alcanzar los objetivos perseguidos, al depender de otros factores de mercado difícilmente controlables B) Certificados verdes negociables Al igual que los incentivos económicos pueden asimilarse a los impuestos medioambientales, los certificados verdes están basados en el mismo enfoque que los permisos de emisión negociables. Es decir, se fija la cantidad de renovables a alcanzar (QR en la Figura 9), se emiten certificados (“verdes”) que representan esta cantidad, y se deja al mercado el establecimiento del precio de estos certificados, y por tanto de la remuneración adicional para estas tecnologías. Puesto que en cualquier caso, los productores renovables venderán su energía en el mercado eléctrico o energético, el precio del certificado se fijará como la diferencia entre el coste a largo plazo de la tecnología renovable en el margen (es decir, la última necesaria para satisfacer la cuota) y el precio del mercado eléctrico, de tal forma que el precio del certificado se hace similar a la prima antes comentada. Esto puede observarse en el gráfico siguiente: Coste a largo plazo Cuota de renovables precio del certificado verde precio electricidad QR Energía renovable Figura 9: Mercado de certificados verdes Habitualmente estos esquemas suelen ir acompañados de salvaguardas económicas por parte del gobierno: se suele fijar una multa para los que no cumplan, de tal forma que se conoce en cualquier caso el coste máximo del certificado y por tanto el coste máximo del esquema. También en otras ocasiones se fija un precio mínimo con objeto de garantizar la rentabilidad de ciertas instalaciones renovables. De nuevo, hay ventajas e inconvenientes. En términos generales, y en comparación con los incentivos económicos, cabe la misma reflexión que ya se hacía respecto a los permisos de emisión negociables, en cuanto a que los instrumentos basados en cantidad como éste pueden ser más eficaces cuando la curva de oferta de renovables es menos inclinada, ya que un error en la determinación de la cantidad no implica grandes cambios en el precio, mientras que un pequeño error en el precio (incentivo económico) si puede implicar muchos cambios en la cantidad promovida. Las ventajas principales son: - se conoce la cantidad de renovables que se va a promover - el mercado se encarga de lograr la eficiencia, al incorporar de manera continua los cambios tecnológicos, con lo que la cantidad buscada puede lograrse a un menor coste Los inconvenientes son: - atribuye el riesgo a los productores de renovables, lo que a su vez puede desincentivar la inversión debido a la posible volatilidad de los precios del certificado (esto se podría corregir mediante contratos) - presenta algunas dificultades prácticas: habría que establecer distintos mercados para distintas tecnologías, y un mecanismo de certificación adecuado C) Subastas de energía o potencia renovable Este instrumento puede considerarse intermedio entre los dos presentados anteriormente, ya que introduce un elemento competitivo en la asignación de incentivos económicos, pero mantiene la seguridad para los inversores. Consiste en subastas de carácter periódico, en las que la Administración demanda una cierta cantidad de energía renovable (clasificada por tecnologías), y los promotores ofertan energías y precios para dichas energías, hasta que se alcanza la cantidad demandada. Posteriormente, la Administración garantiza este precio para la energía producida, siempre que la instalación de la potencia renovable tenga lugar dentro de un período especificado. En opinión del autor, éste es posiblemente el instrumento para la promoción de renovables que mejor combina las necesidades de eficiencia y eficacia, ya que introduce elementos competitivos, pero también aporta seguridad al inversor. El problema es que las aplicaciones anteriores no han sido muy exitosas, debido al diseño de las subastas: no se establecían multas por incumplimiento, con lo que las empresas tenían incentivos a subestimar sus ofertas; no se tenía en cuenta el proceso de planificación y licencias urbanísticas; había posibilidades de poder de mercado; el diseño daba lugar a altos costes de transacción. Por todo ello, su uso ha sido muy limitado, y de hecho no se considera habitualmente entre los políticos un mecanismo apropiado. D) Impacto de la promoción de las energías renovables en el mercado eléctrico Los instrumentos de promoción de las energías renovables tienen un efecto ambiguo sobre los costes de la electricidad para el consumidor final. Estos instrumentos suponen un extracoste para el consumidor, al tener que subvencionar energías más caras como las renovables. Pero a la vez, al necesitarse menos energía convencional, el precio de la electricidad disminuye temporalmente (lo que, haciendo el paralelo con los impuestos ambientales, se podría considerar un “windfall loss” o pérdida sobrevenida que habría que analizar). coste QR curva oferta renovables pR p A B p’ curva de oferta “tradicional” Qtrad QT energía Figura 10: Efecto de la promoción de renovables en el mercado eléctrico En la figura 10 se muestra la curva de oferta de los productores de electricidad no renovable, que, en ausencia de mecanismos de apoyo a las energías renovables, serían los que proporcionarían toda la electricidad en el sistema (QT en la figura). El precio del mercado eléctrico sería entonces p, es decir, el cruce de esta curva de oferta con la demanda QT. Cuando se decide hacer obligatoria la compra de una cierta cantidad de energía renovable (QR), la cantidad total a satisfacer por los productores no renovables se reduce a Qtrad, y el nuevo precio del mercado eléctrico es p’. Por otra parte, la energía renovable del sistema es retribuida a un precio pR correspondiente a la tecnología renovable en el margen. Se puede observar cómo el incluir una determinada cantidad de renovables QR (vía primas o certificados) supone una bajada de ingresos para todo el sistema (A), ya que el menor precio del mercado eléctrico p’ se paga a todos los productores “tradicionales”. Hay que señalar que este menor precio tiene carácter temporal, ya que, al reajustarse el sistema (por ejemplo, mediante una menor inversión en tecnologías tradicionales), el precio volverá a su nivel. También puede hacerlo si los productores internalizan este aspecto en sus ofertas. Por otra parte, el incluir las renovables supone que unas tecnologías de mayor coste (representadas por una curva de oferta más cara) entran en el sistema y deben ser remuneradas a su coste marginal (pR). Esto supone un extracoste para el sistema (B) con respecto a la situación sin renovables. En función de la forma de la curva de oferta de energías “tradicionales”, del diferencial de coste con las renovables, y de la curva de oferta de éstas, la relación entre A y B variará, pudiendo producirse el hecho de que B sea menor que A (como parece el caso del ejemplo) y por tanto suponiendo una reducción del coste total de la electricidad para el consumidor. El efecto global sobre el coste al consumidor dependerá de la cuantía del extracoste (que a su vez depende del diferencial de coste con las energías convencionales y de la pendiente de la curva de oferta de las renovables) y de la cuantía de la disminución del precio de la electricidad (que depende de la pendiente de la curva de oferta de electricidad, del sistema de retribución – por mercado o por coste de servicio –, y de la velocidad con la que se recupere el equilibrio en el sistema). 4. Internalización directa A pesar de todas las ventajas citadas, todos los instrumentos mencionados hasta el momento siguen sin resolver el problema principal, son incapaces por sí mismos de garantizar la asignación óptima de recursos desde un punto de vista social, ya que dependen del establecimiento de un objetivo medioambiental correcto, lo cual, como ya hemos visto, no suele ser el caso. Sin embargo, y como veremos posteriormente, siguen siendo los instrumentos más utilizados, debido a que los que proponen la internalización directa chocan con más problemas. Como hemos citado ya, estos instrumentos pretenden alcanzar directamente el punto de máxima eficiencia social, mediante la internalización de las externalidades medioambientales en cada una de las actividades que las originan, bien como costes, o bien como criterios de decisión en el mismo plano que los criterios tradicionales. Así, podemos considerar los impuestos medioambientales o los incentivos a las energías renovables (ya comentados, pero que también pueden utilizarse para internalización directa), o, específicamente para el sector eléctrico, el despacho eléctrico de coste total (o de mínimo coste social) o la planificación integrada de recursos. A pesar de sus ventajas en cuanto a la asignación eficiente de los recursos, la internalización directa de las externalidades medioambientales en el sector energético ha sido rechazada desde algunos sectores, por una serie de razones: - puede suponer un aumento del coste de la energía, al favorecer tecnologías de menor impacto ambiental, pero más caras, - pueden aparecer problemas de equidad, ya que las medidas resultantes o el aumento de costes pueden no afectar por igual a los distintos consumidores, - los resultados pueden no ser óptimos, ya que las metodologías de evaluación de externalidades aún no están perfectamente contrastadas, - y pueden aparecer distorsiones regionales o sectoriales, si la obligación de internalizar las externalidades se aplica únicamente a unos determinados sectores productivos o regiones geográficas. En primer lugar, es necesario decir que estas críticas no son exclusivas de los instrumentos descritos en este último apartado, sino que se podrían extender al resto de instrumentos de internalización descritos en la sección anterior. En segundo lugar, algunas de ellas no pueden considerarse negativas por sí mismas. En efecto, el primer inconveniente citado no es en realidad tal, sino más bien una ventaja, ya que la asignación de recursos en el mercado sólo se consigue cuando los precios recogen todos los costes, y hacen que la cantidad consumida sea la óptima. Efectivamente, esta subida de precios pude crear problemas de equidad distributiva, aunque los Estados suelen disponer ya de mecanismos de corrección de estas desigualdades. En cuanto a los dos últimos inconvenientes, se debe decir que no son propios de la internalización de externalidades en sí misma, sino de una incorrecta aplicación y puesta en práctica. Las distorsiones regionales o sectoriales pueden evitarse con una definición correcta de las políticas. En cuanto a las metodologías de evaluación de externalidades medioambientales, ya existen aproximaciones de interés, como se ha mencionado. 4.1. Impuestos medioambientales Los impuestos pigouvianos, como se comentó al describirlos, pueden ser utilizados para la internalización directa de las externalidades medioambientales causadas por los distintos agentes económicos. Para ello, sería necesario cuantificar la externalidad asociada a cada nivel de actividad (que no tiene por qué ser constante, ni lineal, y que además dependerá de factores geográficos y temporales), y posteriormente aplicarla como impuesto a cada una de estas actividades. Esto requiere un nivel de información generalmente no disponible, o intratable. Evidentemente, esta cuantificación puede simplificarse lo que se desee (por tipos de tecnología, por regiones, etc.), pero en cualquier caso sigue siendo compleja. Además, cuanto más se simplifique, menos ventajas tendrá en cuanto a la internalización directa y menos eficiencia social y económica logrará. Por lo tanto, al igual que el resto de mecanismos de internalización, los impuestos medioambientales no suelen utilizarse de forma directa, sino como instrumentos para alcanzar objetivos previamente fijados, como ya se ha explicado. 4.2. Incentivos económicos para energías renovables Al igual que los impuestos, los incentivos económicos para energías renovables (o para cualquier otro tipo de tecnologías limpias) también podrían utilizarse directamente para internalizar sus, en este caso, beneficios medioambientales. Así, se cuantificaría el beneficio ambiental de la sustitución de tecnologías convencionales por tecnologías limpias, y se asignaría a cada una de ellas el incentivo correspondiente. De esta forma estos beneficios serían internalizados, y el mercado podría realizar una asignación eficiente. Sin embargo, de nuevo chocamos con una serie de problemas prácticos: - en primer lugar, habría que decidir cuál es la tecnología o tecnologías convencionales a sustituir. Lo habitual es que esto sea complejo de determinar y que además vaya evolucionando con el tiempo, con lo que el beneficio ambiental también variará - el segundo problema es la evolución tecnológica y económica de las tecnologías limpias, que también afecta a la cuantificación del beneficio ambiental, y que puede ser igual o más complejo que el punto anterior - el tercero es, como es frecuente en estos problemas, la falta de información adecuada sobre costes e impactos ambientales de cada una de las tecnologías - y por último, como ya se ha comentado, resta el asunto de que con estos incentivos no se está transmitiendo una señal correcta al consumidor, sino todo lo contrario. Esto hace que, de nuevo, y a pesar de sus ventajas teóricas estos incentivos no se utilicen en la práctica como internalización directa, sino como una herramienta para alcanzar objetivos fijados por la Administración. 4.3. Despacho de coste total Consiste en incorporar las externalidades en el algoritmo de despacho eléctrico. Así, para decidir qué grupos generadores participarían en el suministro eléctrico en cada momento, se tendrían en cuenta, además de los costes económicos de la generación, los impactos ambientales resultantes de la operación de cada generador, y a partir de estos criterios se establecería un orden de mérito. Un ejemplo de la aplicación de este instrumento al sector eléctrico español puede encontrarse en Muñoz (1998). Las ventajas que presenta este mecanismo para internalizar las externalidades es que resulta muy rápido, ya que afecta al parque generador existente, no es preciso esperar a modificaciones del mismo. Además su implantación no es complicada incluso en mercados competitivos, ya que el despacho eléctrico suele ser centralizado, y por ello sólo sería necesario modificar el algoritmo de despacho del operador del mercado. Su principal inconveniente es que esta misma rapidez puede resultar traumática, ya que la alteración del algoritmo de despacho haría que algunos generadores saliesen de la programación, y por ello no pudieran recuperar sus costes fijos. Este lucro cesante debería ser compensado de alguna forma, lo que supondría un sobrecoste para el sistema. 4.4. Planificación integrada de recursos Para evitar los problemas del despacho, la alternativa es incorporar las externalidades a medio y largo plazo en los procesos de planificación. Es lo que se conoce como Planificación Integrada de Recursos, y que básicamente consiste en poner en el mismo nivel de decisión las opciones de oferta y demanda, con sus costes tanto económicos como medioambientales. El inconveniente principal de este instrumento es que su implantación resulta complicada en entornos liberalizados. Sin embargo, ello no ha evitado que se proponga desde muchas instancias la obligación de su uso, incluso en este tipo de mercados. A nivel europeo, por ejemplo, esta propuesta se concreta en la Propuesta modificada de Directiva del Consejo por la que se establecen técnicas racionales de planificación en los sectores de la distribución del gas y de la electricidad (DOCE C 180 de 14 de Junio de 1997). 5. Acuerdos voluntarios Los acuerdos voluntarios son compromisos, bien contractuales, bien unilaterales, de reducción de impactos ambientales, por parte de los causantes del impacto. Esta reducción puede producirse en origen, disminuyendo las emisiones de contaminantes, o bien mitigarse el impacto de las mismas (un caso actual de esto último son los programas de reforestación emprendidos por algunas empresas para compensar sus emisiones de CO2, los llamados offsets). Los tipos de acuerdo más frecuente son de integración del medio ambiente en la política empresarial, de reducción de contaminantes más estrictas que las impuestas por la ley, de medidas de protección ambiental, o de medidas de aumento de la eficiencia. Cuando estos acuerdos se plasman en forma de contrato (con la Administración, generalmente) tienen carácter obligatorio y sancionable. Cuando son compromisos unilaterales por parte de las empresas, tienen carácter voluntario, y por lo tanto no sancionables. En este caso, pueden recogerse en los Planes de Medio Ambiente de las empresas. Generalmente, se utilizan como suplemento a la regulación, ya que suelen ser menos gravosos para las empresas, y son más rápidos al no necesitar trámites legislativos. Son especialmente interesantes cuando el riesgo de la contaminación es incierto. Se pueden anticipar a la legislación futura, e incluso hacerla innecesaria. Para que sean realmente efectivos, los acuerdos deben ser flexibles, de la máxima concreción en cuanto a sus objetivos, vigilados, verificables, transparentes, y con suficientes garantías para su cumplimiento. Este tipo de instrumentos se encuentra, en términos de eficiencia, en un nivel intermedio entre los estándares de emisión y los instrumentos económicos. También son intermedios en cuanto a sus ventajas e inconvenientes. Como ventajas se pueden citar su flexibilidad similar a la de los instrumentos económicos, que tienen menores costes administrativos que otros instrumentos, y que son obligaciones autoimpuestas, no forzadas, y por ello de más fácil cumplimiento. Para los firmantes del acuerdo, suponen una mejora de su imagen, lo que frecuentemente conlleva una mejora de su competitividad. Los inconvenientes son que pueden verse como una forma de posponer las acciones a realizar, y pueden hacer desconfiar de su cumplimiento. También pueden dar ventajas competitivas a los no firmantes del acuerdo (para evitar esto, se pueden establecer contrapartidas para los firmantes). Además, al igual que los estándares, no estimulan la innovación tecnológica, ya que no se incentiva a los contaminadores a reducir más de lo establecido. III. CRITERIOS DE SELECCIÓN DE INSTRUMENTOS Como hemos podido observar, todos los instrumentos de internalización de externalidades medioambientales tienen ventajas e inconvenientes, por lo que la selección del más adecuado no es sencilla, sino que va a depender de muchos aspectos. De esta forma, la selección se convierte en un problema multicriterio, del cual pueden resultar como mejores soluciones los enfoques llamados “second best”, es decir, no los óptimos desde el punto de vista de su eficiencia, sino de sus resultados prácticos. Evidentemente, el análisis no será sencillo, y aquí sólo vamos a apuntar algunos de los aspectos a considerar: Eficiencia: tanto desde el punto de vista social como económico, el logro de la mayor eficiencia es el objetivo que subyace a la utilización de estos instrumentos, y por tanto debe ser uno de los aspectos fundamentales a considerar. Como hemos visto, generalmente esta eficiencia va ligada a la flexibilidad de los instrumentos para recoger cambios tecnológicos y de mercado. Eficacia: este parámetro es de especial interés en el caso de los instrumentos que se utilizan para alcanzar objetivos previamente fijados por la Administración, al medir el grado de consecución de dichos objetivos. De hecho, en estos casos sería el parámetro fundamental. Equidad: la aplicación de los distintos instrumentos puede tener consecuencias sobre la equidad social o intersectorial. Si bien las Administraciones pueden disponer de herramientas para corregir estos problemas, es evidente que es mejor que no aparezcan. Viabilidad política y/o administrativa: muchos instrumentos interesantes desde el punto de vista teórico chocan con problemas de negociación política (algunos por sus implicaciones ideológicas), con intereses sectoriales, o incluso con problemas de implantación administrativa, que puede hacerlos en ocasiones inviables. Por ejemplo, cuando hay un número muy elevado de agentes, la constitución de un mercado puede ser muy difícil. Aceptación pública: de forma similar al caso anterior, los instrumentos deben ser aceptados por los ciudadanos, que serán al fin y al cabo los responsables últimos de su aplicación. Aquí de nuevo pueden tener importancia los aspectos ideológicos de los instrumentos. Posibilidad de fraudes: este aspecto puede ir ligado a la viabilidad administrativa. Efectivamente, muchos de los instrumentos propuestos requieren para ser eficientes y eficaces que la posibilidad de fraude sea reducida. Si el diseño es excesivamente laxo, esta eficiencia no está garantizada. IV. BIBLIOGRAFÍA BAUMOL, W.J., OATES, W.E.: The theory of environmental policy, Cambridge University Press, Cambridge, 1988. BUÑUEL, M.: “Teoría de la imposición ambiental”, en Energía, fiscalidad y medio ambiente en España, eds. A. Gago y X. Labandeira, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2002. COASE, R.H.: “The problem of social cost”, The Journal of Law and Economics, núm. 3, 1960, págs. 1-44. COLL, J.M.: Evaluación de los efectos producidos por la contaminación atmosférica causada por las centrales térmicas de generación de electricidad en la agricultura de su entorno, Tesis Doctoral, Universidad Politécnica de Valencia, 1993. DALES, J.H.: Pollution, property and prices, University of Toronto Press, Toronto, 1968. 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