el diseño institucional y los órganos garantes

Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
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El acceso a la información
como un derecho
fundamental
Capítulo
XIII
QUIÉN PROTEGE EL EJERCICIO DEL
DERECHO: EL DISEÑO INSTITUCIONAL
Y LOS ÓRGANOS GARANTES
ANALIZAREMOS EN PRIMER TÉRMINO
cada de los ayuntamientos del país,
ciudadano común pueda conocer al
LA CUESTIÓN RELATIVA AL DISEÑO
pasando por los Congresos, los
detalle las competencias de las
NECESARIO DENTRO DE CADA UNA DE
poderes judiciales o los institutos
autoridades –es decir, quién hace
LAS ORGANIZACIONES GUBERNAMEN-
electorales. Es fácil entonces enten-
qué en el gobierno– en particular
TALES para gestionar las solicitudes
der que la enorme diversidad en
por la existencia de tres órdenes de
de acceso a la información, para
tamaño, recursos y funciones de los
gobierno
posteriormente
algunas
sujetos obligados implica una enor-
diferentes –el federal, el estatal y el
cuestiones relacionadas con los lla-
me dificultad en cuanto a las for-
municipal–. A ello se suma que los
mados órganos garantes del dere-
mas en que cada uno de ellos debe
ciudadanos no conocen ni utilizan
cho de acceso a la información.
organizarse para dar cumplimiento
la barroca terminología burocrática
a sus obligaciones.
y que existe así una dificultad
revisar
A. El diseño interno
Una segunda dificultad es que
todos y cada uno de los sujetos obli-
con
responsabilidades
importante para formular las solicitudes de información.
El diseño institucional tiene que ver
gados tiene funciones sustantivas
¿Cuál debe ser entonces el dise-
con la manera en que los sujetos
que cumplir, a las que se añade
ño institucional que permita salvar
obligados por el derecho se organi-
ahora una nueva obligación, que es
estas dificultades y permitir un
zan para poder responder a las soli-
la de organizar su información y
buen nivel de acceso a la informa-
citudes de acceso a la información
disponer de los recursos necesarios
ción? La experiencia muestra que
que le hacen los ciudadanos. Ésta
para dar respuesta a las preguntas
conviene que cada órgano obligado
no es una cuestión sencilla por
de los ciudadanos en plazos relati-
cuente con una ventanilla u oficina
varias razones. En primer lugar, por
vamente breves. Esto implica que
especializada, a través de la cual
la diversidad de órganos que tienen
cada órgano gubernamental debe
cualquier persona pueda presentar
la obligación de responder. Ya
usar recursos humanos, técnicos y
sus solicitudes de acceso. Esto evita
hemos dichos que comprende todas
financieros para poder hacerlo de
que el ciudadano tenga que hacer
las
manera eficiente y eficaz.
un peregrinaje interminable para
entidades
gubernamentales,
tanto federales como estatales o
Un tercer aspecto que debe con-
encontrar al funcionario que debe
municipales. Es decir, van desde la
siderarse es el de la complejidad de
tener la información que solicita.
Secretaría de Hacienda y Crédito
la organización gubernamental en
Esta ventanilla, con el tiempo, debe-
Público hasta las oficinas de todos y
nuestro país. Es muy difícil que un
rá ser el sistema Infomex a través de
53
Internet o incluso un número tele-
mente como “unidades de enlace” o
“comités de información”, pueden
fónico que facilite crear un canal de
“unidades de información”, que per-
tener entre otras las siguientes fun-
comunicación de uso sencillo, para
miten establecer una buena vía de
ciones: supervisar la operación de
que los ciudadanos formulen sus
comunicación entre el solicitante y
las unidades de información; expe-
solicitudes de acceso.
la dependencia o entidad. Los fun-
dir las reglas y procedimientos
Ahora bien, esta ventanilla no
cionarios de estas unidades deben
internos para que se responda rápi-
debe limitarse a recibir las solicitu-
convertirse en los “socios” y “gesto-
damente a las solicitudes de infor-
des de acceso, sino que su función
res” de los ciudadanos frente al
mación; resolver los problemas
debe consistir también en gestio-
resto de las autoridades. Serían en
relacionados con la clasificación de
narlas, es decir, en darles trámite.
gran medida actores centrales en la
información; asegurar la documen-
En otras palabras, esta oficina debe
operación de la Ley, pues de desem-
tación de las actividades de la enti-
ser la responsable de solicitar la
peñar adecuadamente su función
dad; establecer y conducir la políti-
información a las unidades admi-
se convertirían en facilitadores
ca de archivos y transparencia al
nistrativas competentes en cada
tanto para los ciudadanos como
interior de cada sujeto obligado.
sujeto obligado. De esta manera, la
para las propias autoridades.
Conviene que estas instancias sean
carga de saber cuál es la competen-
Junto con las unidades de infor-
cuerpos colegiados de al menos tres
cia de cada oficina debe ser de la
mación también es deseable, como
funcionarios, de manera tal que
autoridad y no del ciudadano.
lo muestra la práctica, contar con
tengan la autoridad y legitimidad
Finalmente, esta ventanilla tiene
una instancia de decisión del mayor
necesarias para generar una políti-
una función adicional, que es la de
nivel jerárquico posible al interior
ca de transparencia en ese organis-
dar apoyo y orientación a los ciuda-
de cada dependencia gubernamen-
mo y cuenten con capacidad para
danos para que formulen sus solici-
tal, que tendría la responsabilidad
asegurar una coordinación y ejecu-
tudes de la manera más precisa
de asegurar que se adopten las
ción efectiva de sus determinacio-
posible.
prácticas y políticas necesarias para
nes.
Para lograr lo anterior, conviene
hacer efectiva la ley y adaptarla a
El diseño institucional específico
entonces que se creen en los dife-
las necesidades, recursos y funcio-
debe responder a las condiciones y
rentes niveles de gobierno unidades
nes específicas de cada sujeto obli-
recursos locales, pues resulta obvio
administrativas especializadas, a
gado. Estas instancias, a las que
que no es lo mismo, por ejemplo, los
las que denominaremos genérica-
denominaremos
estados de Colima o Aguascalientes
genéricamente
54
que los de Jalisco o Nuevo León. De
información. Tanto por razones
sonales o la rectificación de los mis-
hecho, las diferentes leyes de acceso
políticas como organizacionales, su
mos. Esto se hace mediante el pro-
del país contienen diversos mode-
ejercicio suele encontrar dificulta-
cedimiento de revisión al que nos
los. Convendrá en un futuro próxi-
des importantes que incluyen la
referimos previamente en la sección
mo evaluarlos de manera compara-
resistencia al cambio de los funcio-
XI de este Cuaderno. Además de
da y objetiva, para estar en condi-
narios que se sienten amenazados o
esta función, los órganos garantes
ciones de identificar cuáles resultan
no comparten los valores que supo-
más eficientes en el desempeño de
ne el ejercicio de este derecho. Por
su función.
ello, el Constituyente Permanente
Conviene concluir con dos ideas.
ideó la creación de órganos u orga-
La primera es que no existe un
nismos especializados e imparcia-
modelo idóneo o único; las condi-
les, con autonomía operativa, de
ciones y necesidades locales, así
gestión y de decisión, responsables
como la voluntad política de las
de garantizar el derecho de acceso a
autoridades son un factor determi-
la información. Estas entidades, a
nante en el diseño. La segunda es
las que llamaremos genéricamente
que un diseño adecuado facilita el
“órganos garantes”, deben existir en
ejercicio del derecho y genera
cada uno de los estados del país;
incentivos para que los organismos
quizá
gubernamentales modifiquen sus
Instituto Federal de Acceso a la
rutinas y generen auténticas políti-
Información Pública o IFAI.
cas de transparencia.
la
más
conocida
es
el
Los órganos garantes tienen una
primera función que deriva de la
Constitución; consiste en resolver
B. Los órganos garantes
las controversias que se dan entre
No basta con tener un buen diseño
las autoridades y los particulares
institucional
diferentes
cuando las primeras niegan o limi-
gobiernos para asegurar el cumpli-
tan el ejercicio del derecho de acce-
miento del derecho de acceso a la
so a la información, a los datos per-
en
los
55
LOS ÓRGANOS GARANTES
TIENEN UNA PRIMERA
FUNCIÓN QUE DERIVA DE
LA CONSTITUCIÓN; CONSISTE EN RESOLVER LAS
CONTROVERSIAS QUE SE
DAN ENTRE LAS AUTORIDADES Y LOS PARTICULARES CUANDO LAS PRIMERAS NIEGAN O LIMITAN EL
EJERCICIO DEL DERECHO
DE ACCESO A LA INFORMACIÓN, A LOS DATOS
PERSONALES O LA RECTIFICACIÓN DE LOS MISMOS.
pueden tener otras, entre las que
nas, materiales o financieras)
nistrativo, o inclusive las comisio-
podemos destacar las siguientes:
para hacerlo.
nes de Derechos Humanos, puedan
ser los órganos responsables de
- La regulatoria, relacionada con la
expedición de los criterios o linea-
No todos los órganos garantes
solucionar los recursos de revisión.
mientos que reglamentan los
en los diferentes estados tienen las
La especialización sugiere también
diversos aspectos técnicos de su
mismas facultades y, generalmente,
que debería establecerse la creación
ejercicio (por ejemplo, los criterios
combinan algunas de las anteriores.
de un servicio civil de carrera para
de clasificación de información o
A pesar de algunas objeciones en el
los funcionarios de estos organis-
los lineamientos para el archivo
sentido de que pueden ser conside-
mos.
de documentos).
rados como “juez y parte” al susten-
La segunda característica es la
- La de supervisar el cabal cumpli-
tar todas estas facultades, la prácti-
independencia. Es un mandato
miento de las leyes de acceso a la
ca ha demostrado que en realidad
claro que busca asegurar la impar-
información por parte de los suje-
es mejor agrupar todas estas fun-
cialidad de sus decisiones e impedir
tos obligados.
ciones en la misma entidad, pues le
la subordinación –jurídica, orgánica
- La de promoción del ejercicio del
permite mayor eficiencia en su fun-
o política– a cualquier otra autori-
derecho de acceso a la informa-
ción de garantizar el ejercicio del
dad en el ámbito de su competen-
ción.
derecho de acceso a la información.
cia. Para asegurar esta independen-
Por otra parte, cualesquiera que
cia, la Constitución les otorga tres
sean sus facultades, los órganos
autonomías específicas: operativa,
- La de sanción, cuando se les otor-
garantes deben tener ciertas carac-
de gestión y de decisión.
gan facultades para sancionar a
terísticas precisadas en el texto
El propio Constituyente expuso
los servidores públicos que deso-
constitucional. La primera de ellas
en el dictamen el contenido de estas
bedezcan la ley.
es la especialización, y supone que
autonomías: “operativa, que consis-
- Las subsidiarias en materia muni-
el órgano tenga como única función
te en la administración responsable
cipal, es decir, la de suplir a los
la materia del derecho de acceso a
con criterios propios; de gestión pre-
municipios en el cumplimento de
la información y la protección de los
supuestaria que se refiere a la apro-
las obligaciones que les impone la
datos personales. Así, este atributo
bación de sus proyectos de presu-
ley cuando estos no tienen las
–la especialización– excluye que los
puestos y ejercer su presupuesto
capacidades necesarias (huma-
tribunales de lo contencioso admi-
con base en los principios de efica-
- La de proteger y promover la protección de datos personales.
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cia, eficiencia y transparencia suje-
esas personas como el proceso para
ción superior y de la sociedad civil.
tándose a la normatividad, la eva-
designarlas. El perfil de los integran-
Finalmente, es deseable que los
luación y el control de los órganos
tes de los órganos garantes debe
integrantes del órgano garante ten-
correspondientes […] y, finalmente,
incluir consideraciones tales como
gan garantías de inamovilidad por
la de decisión, que supone una
el conocimiento de la materia de la
el periodo para el que fueron desig-
actuación basada en la ley y en la
ley, la experiencia profesional, la
nados, es decir, que sólo puedan ser
capacidad de un juicio independien-
edad, la reputación y el buen juicio,
removidos de su encargo por una
te debidamente fundado y motiva-
la independencia respecto de las
causa grave establecida previamen-
do, al margen de las autoridades en
turno”52.
autoridades constituidas y los parti-
te en la ley, normalmente una viola-
dos políticos, y la capacidad proba-
Una cuestión estrechamente
da para conducirse con imparciali-
ción importante en el cumplimiento
de sus obligaciones53.
relacionada con la independencia
dad y plena responsabilidad.
En la práctica encontramos
es la integración de los órganos. En
En cuanto al procedimiento de
diversos modelos de órganos garan-
esta materia, una primera observa-
selección, éste debe ser claro, trans-
tes que responden a las diferentes
ción es la conveniencia de una inte-
parente y objetivo. La experiencia
condiciones de los sujetos obliga-
gración colegiada, de tres a cinco
muestra que es deseable la partici-
miembros, en función de las cargas
pación de al menos dos poderes en
de trabajo. Esto es así porque un
la designación de las personas que
diseño colegiado permite una mejor
tendrán la responsabilidad de inte-
toma de decisiones, animada por un
grar a los órganos garantes. Es decir
debate entre los integrantes, y per-
que, por ejemplo, el Gobernador los
mite resistir de manera más efecti-
proponga y los ratifique el Congreso
va las ineludibles presiones políti-
del Estado, o bien que el Poder
cas a las que se ven sujetos estos
Judicial del Estado proponga ternas
órganos.
y que la elección final recaiga en el
El segundo aspecto tiene que ver
Gobernador. Además, resulta alta-
con las personas que integran estos
mente recomendable que en el pro-
órganos. Aquí debe considerarse
ceso de designación tengan partici-
tanto las calidades y capacidades de
pación las organizaciones de educa57
LA EXPERIENCIA MUESTRA
QUE RESPECTO DE LOS
ESTADOS Y EL DISTRITO
FEDERAL CONVIENE LA
CREACIÓN DE UN SÓLO
ORGANISMO QUE VELE
POR EL EJERCICIO DEL
DERECHO REFERENTE A
TODOS LOS SUJETOS OBLIGADOS.
dos. La experiencia muestra que
respecto de los estados y el Distrito
Federal conviene la creación de un
sólo organismo que vele por el ejercicio del derecho referente a todos
los sujetos obligados. Ésta ha sido,
de hecho, la tendencia en la mayor
parte de los estados en que se han
creado institutos o comisiones independientes y que, en ocasiones,
alcanzan el nivel de organismos
constitucionales autónomos54. Esta
situación
no
es
igual
en
la
Federación, donde conviene tener
un
organismo
para
la
Administración Pública Federal, que
es el IFAI, y órganos para cada uno
de los sujetos obligados. Por ejemplo, la Comisión de Información de
la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, integrada por tres Ministros
de ese tribunal, o del Comité de
Transparencia
y
Acceso
a
la
Información del Instituto del Fondo
Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores (INFONAVIT), integrado por un representante de los trabajadores, otro de los patrones y
uno del gobierno.
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