Apuntes sobre exoneraciones fiscales en

apuntes sobre
exoneraciones
fiscales en Nicaragua
Contenido
Resumen Ejecutivo
Pág. 5
1. Introducción
Pág. 9
Pág. 11
1.1 Características y alcance del trabajo
2. Marco conceptual
Pág. 13
3. Las exoneraciones a nivel centroamericano
Pág. 15
4. En Nicaragua: ¿Quién paga impuestos y quién no?
Pág. 19
Pág. 22
Pág. 26
4.1 El Gasto Tributario
4.2 ¿Quiénes no pagan impuestos?
Conclusiones
Pág. 33
Recomendaciones
Pág. 35
Bibliografía
Pág. 37
A p u n t e s s o b r e e x o n e r a c i o n e s f i s c a l e s e n N i c a r a g ua
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Resumen Ejecutivo
El sistema tributario nicaragüense tiene demasiadas exoneraciones o tratamientos especiales
que hacen que la base de contribuyentes sea estrecha. Unido a esto y a que las recaudaciones
en el país dependen más de impuestos indirectos -que gravan el consumo- que de los tributos
directos -como el IR que grava el capital-, el sistema se cataloga como regresivo a pesar de que
se evidencian notables avances en los últimos años.
Es válido también destacar, sin embargo, que un Impuesto sobre la Renta (IR) mal formulado
o aplicado convierte de la misma manera a los sistemas tributarios en regresivos.
En 2008, amparado en artículos constitucionales, en leyes ordinarias y en decretos, el Estado
exoneró 415.6 millones de dólares (8,736 millones de córdobas), cifra que equivale al 6.6% del
Producto Interno Bruto del País, según cifras oficiales y cálculos realizados por el IEEPP.
Lo exonerado durante 20081, sobrepasa al presupuesto del Ministerio de Salud (Minsa) que
para este año no llega a los seis mil millones de córdobas.
El gasto tributario de 2008 sobrepasa ampliamente el presupuesto de educación y es aún
mayor que el déficit presupuestario de 2010 que es de 8 mil 830 millones 775 mil 024 córdobas.
De aquí se deduce que el sistema tributario otorga excesivas exoneraciones o tratos preferenciales y no se mide con exactitud el beneficio que esas acciones le dejan al país.
www.ieepp.org
Dirección y Coordinación:
Claudia Pineda Gadea
En opinión de muchos expertos no es correcto que el país destine excesivos privilegios
mientras corre, año con año, en busca de ayuda internacional o a endeudarse para financiar el
presupuesto.
Elaboración e Investigación:
Ismael López Ocampo
Las exoneraciones, exenciones o tratamientos preferenciales han sido otorgadas por el Estado
para incentivar a algún sector de la economía y para atraer inversión (nacional o internacional),
en el caso de las inversiones turísticas, zonas francas y energéticas.
Revisión:
Simeón Rizo Briceño
Armando Navarrete Mena
Uno de los principales señalamientos en contra de los incentivos hacia estos sectores se centra
en varios aspectos:
Diseño Gráfico:
Lenin Membreño Gudiel
CONTACTO
Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas
Lomas de San Juan, del Gimnasio Hércules, 4c. al sur, 1 c.
al Este, caso No. 152
Apartado Postal: LM202
Managua, Nicaragua
Teléfono: (505) 2278 6535 Fax: (505) 2255 5181
El IEEPP es el único responsable por el
contenido y las opiniones expresadas en esta
publicación, los cuales, no necesariamente
reflejan las opiniones ni los puntos de vistas de
quienes auspician esta publicación.
1.Las inversiones de zona franca, en el caso específico de las maquilas, no le dejan
valor agregado al país, más que el empleo formal. Y la exoneración del IR que reciben
dichos inversionistas, en realidad es un subsidio que Nicaragua otorga a sus países
de procedencia, que casi siempre son naciones donde impera un sistema de renta
mundial, donde cobran IR a sus empresas independientemente de donde hayan
obtenido sus ganancias.
1Se estudió 2008 y no 2009 porque fue para ese año que contamos con todas las estadísticas disponibles, sin embargo, dado que el PIB se mantuvo
estático y que las recaudaciones apenas subieron este año 1.3% en comparación con 2008, lo exonerado no debe variar mucho.
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2.No existe un control exhaustivo por parte del Estado de las exoneraciones que otorga
y por tanto no se puede medir el beneficio que le han dejado al país.
3.Las exoneraciones deberían tener su límite en el tiempo. En Nicaragua lo tienen pero
hay exenciones donde las empresas pueden seguir recibiendo privilegios después del
tiempo estipulado.
4.Las zonas francas y turismo son de los sectores más dinámicos de la economía, lo
que los convierte en un potencial recaudatorio. Si se exoneran esos sectores, la carga
impositiva recae en sectores que no son dinámicos, es decir en los más débiles.
5.El 6.6% del PIB (U$415.6) como gasto tributario que Nicaragua otorgó en 2008 es una
cifra demasiado grande para una economía tan pequeña como la nicaragüense.
A parte de estos sectores, en Nicaragua pueden calificarse las exoneraciones sociales: son
aquellas cuyo objetivo es beneficiar a los sectores más pobres, a los de menores ingresos. Sin
embargo, se termina beneficiando también a sectores más pudientes.
Dos ejemplos:
1.En Nicaragua están exonerados de IVA aquellos clientes que consumen menos de
300 kw/h al mes, sin embargo, en ese rango están incluidos sectores del país que con
sus ingresos podrían pagar el 15% del IVA en su factura. Y quienes consumen entre
300 y 1000 kw/h al mes sólo pagan 8% de IVA.
2.La mayoría de productos de la canasta básica están exonerados de IVA, sin
embargo, está acción cuyo objetivo es beneficiar la dieta de los más pobres termina
beneficiando a otros sectores. Ejemplo: el aceite de oliva no paga impuestos igual
que el aceite normal que se vende en los mercados y supermercados.
Pero también obtienen beneficios fiscales el cuerpo diplomático, transportistas, universidades, ONG, organismos internacionales y el Estado y como parte de éste, tienen beneficios la
Policía y el Ejército para importar y vender mercadería en dos supermercados y una tienda, libre
de impuestos.
¿Pero quién puede asegurar que en la tienda o superes de la Policía y el Ejército no compran
mercadería libre de impuestos personas que no son, no fueron, ni tienen a un familiar militar o
policía? ¿O quién asegura que los neumáticos o los repuestos que ingresaron al país exonerados
de impuestos para el sector transporte no se revendan en el mercado negro?
De aquí se desprende que los críticos de las exoneraciones argumenten que éstas crean competencias desleales y mercados paralelos que benefician a otros sectores y no a los más pobres.
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Una de las recomendaciones de estudios de organismos financieros internaciones ha girado
en torno a que el Estado puede seguir con sus intentos de beneficiar a los pobres pero vía gasto.
Es decir, cobrar la totalidad de los impuestos y luego destinarla a los sectores vulnerables. Por
ejemplo, a militares y policías quitarles el incentivo de comprar mercadería y otros productos
libres de impuestos, pero como compensación aumentarles el salario.
Lo mismo hacer con los otros sectores que reciben tratamientos especiales. Esto para que
los sectores de más alto ingresos paguen sus impuestos en correspondencia con sus ganancias.
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1. Introducción
Este trabajo ha sido motivado por el debate que originó la propuesta de reforma tributaria
que el gobierno planteó en concertación durante 2009. En el centro del debate se encuentra el
tema de las exoneraciones y tratos preferenciales tributarios como una cantera potencial para
incrementar los ingresos del gobierno, reduciéndolos o eliminándolos.
Esto se traduce en una alternativa más atractiva que algunos sectores apoyan, frente a las
opciones que tiene el gobierno de aumentar o crear nuevos impuestos, con los mismos fines.
Con este trabajo el Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP) no pretende
agotar el tema ni abarcar todos los ángulos que ofrece una eventual política de desmantelamiento de las exoneraciones en el país. Primero, porque al igual que otros investigadores que abordaron este tópico, nos encontramos con información limitada para el estudio; segundo, porque es
a través del debate técnico que se podrá generar una posición concertada que beneficie al país, y
tercero porque, además del aspecto técnico, también tiene un costo político, que habría que ver
si el gobierno está dispuesto a enfrentarlo en un año preelectoral.
A nivel internacional se ha demostrado que el objetivo principal por el cual nacieron las
exoneraciones, que es atraer inversión extrajera directa, no obedece precisamente a estos tratamientos tributarios diferenciados2. Son otros determinantes que definen las decisiones de
inversión en el mercado.
En muchos países el abuso de las exoneraciones ha creado incentivos perversos en contra de
los objetivos de mediano y largo plazo perseguidos por la política fiscal, que en esencia es el
crecimiento económico sostenible, la estabilidad y la reducción de la pobreza. Sin embargo, es
más fácil enunciar estos principios que lograrlos en la práctica. Por el contrario, la experiencia
de muchos países en desarrollo demuestra que la subsistencia de muchos negocios descansa en
el otorgamiento prolongado de incentivos fiscales.
En América Latina, contrario a lo esperado, esto ha contribuido a concentrar la riqueza en
grupos privilegiados en contra del principio distributivo y de equidad que persigue la política
fiscal. Por otra parte, la no claridad del beneficio neto de estos incentivos, pone en duda la efectividad del mecanismo de “exoneración” de impuesto.
Por esta razón, ya muchos países iniciaron un proceso de desmantelamiento de estos beneficios fiscales con miras a fortalecer el presupuesto público generando mayores flujos de ingresos
para el gobierno.
2 Wisecarver, Daniel y otros (2005), La Reforma del Impuesto sobre la Renta en Centroamérica en Cumplimiento al Mandato de la OMC. San Salvador,
El Salvador. Escuela Superior de Economía y Negocios, ESEN.
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1.1Características y alcance del trabajo
Los programas que apoya el Fondo Monetario Internacional (FMI) han ido en esta línea,
pues este enfoque permite reducir la dependencia del endeudamiento para financiar las brechas
fiscales, genera una mayor capacidad distributiva por la vía del gasto, y reduce los efectos perversos que sobre la economía de mercado tienen muchas de las exoneraciones otorgadas.
El alcance de este trabajo ha sido limitado principalmente por la poca información disponible
sobre el tema. Todos los estudios, investigaciones y análisis que sobre exoneraciones han llevado
a cabo organismos internacionales, consultores particulares, y estudiosos del aspecto fiscal, se
han encontrado con este problema.
Desde 1990 Nicaragua ha estado inmersa en lograr la sostenibilidad de las finanzas públicas.
En el recorrido ha ido quemando etapas de gran importancia para este objetivo. Primero se
partió por reducir el tamaño del Estado, segundo por arreglar el tamaño de su deuda externa, y
tercero se avanzó hacia un sistema tributario más coherente con los objetivos señalados. Detrás
de esto se ha contado con el apoyo de la comunidad internacional, y hasta ahora con el apoyo
político para llevar a cabo las reformas tributarias.
Tomando en cuenta estas limitaciones el IEEPP pretende brindar una visión sobre la situación
del gasto tributario en Nicaragua, identificando a la vez áreas a mejorar y procesos a continuar.
Hablar sobre exoneraciones fiscales en un país que tiene grandes brechas presupuestarias que se
han agravado frente a la crisis económica mundial es de vital importancia en estos momentos.
En 2004 Nicaragua logró el punto de culminación de la iniciativa HIPC3 y con ello la condonación de la deuda externa, la cual fue acompañada por políticas disciplinarias del gasto.
Paralelamente entre 2000 y 2008 se centró la atención en la política tributaria, teniendo como
objetivo principal el aumento de la recaudación.
En este periodo se llevaron a cabo varias reformas tributarias que hicieron crecer los ingresos pasando de 13.8% del PIB en 1999 a 17.8% del PIB en 20084. Sin embargo, a pesar de que el
déficit fiscal se redujo de 9.8% en 2001 a 4.1% en 20085, los préstamos y donaciones externas
sigue siendo determinantes para financiar el presupuesto.
De esta manera Nicaragua que no puede financiar su presupuesto y que tiene un PIB pequeño de 6,365.4 millones de dólares debería limitar las exoneraciones. En este mismo sentido, el
tamaño del sector informal y el valor agregado generado por los pequeños negocios, es importante a la hora de considerar la base tributaria del país y la política de tratamientos preferenciales de impuestos.
Frente a estas consideraciones es importante continuar estudiando el tema de las exoneraciones en el sistema tributario nicaragüense. Con el riesgo de ser repetitivos, con otros trabajos
relacionados, el IEEPP desea plantear un documento que motive la continuación del debate, que
facilite el intercambio de esfuerzos entre el gobierno, expertos, sector privado, sociedad civil y
comunidad internacional para lograr un clima de concertación más propicio en la discusión de
una reforma tributaria más estructural y más equitativa.
3Iniciativa Para Países Pobres Altamente Endeudados (por sus siglas en inglés), mediante la cual Nicaragua, Honduras y Bolivia en América Latina,
lograron que le perdonaran parte de su deuda externa, a cambio de ordenarse financieramente, entre otros requisitos.
4Según información oficial disponibles en instancias públicas como el MHCP y BCN.
5 Ibíd.
La manera en que han surgido la mayoría de las exoneraciones otorgadas tiene su base en la
proliferación de leyes que tratan de beneficiar a algún sector. Esto dificulta el registro, ordenamiento, administración y evaluación de las mismas.
En la medida que estas leyes tienen un carácter global o confuso, se dificulta la identificación
del beneficiario y el factor de discrecionalidad crece. Esto se complica aún más si se considera
que muchas otras exoneraciones provienen de la reciprocidad de convenios internacionales y de
compromisos sociales, religiosos y políticos.
La falta de información detallada de quién se beneficia con estos tratamientos preferenciales
está asociada también al déficit tecnológico que reflejan aún las cuentas fiscales, especialmente
en lo que se refiere a la administración sistematizada de los impuestos y exoneraciones.
En materia de registro de los sectores exonerados y de los sectores que pagan impuestos, aún
no existe una estadística cruzada que refleje el beneficio neto de los sectores que conforman la
base tributaria del país. El gobierno con el apoyo de organismos internacionales se encuentra
inmerso en un proyecto para modernizar el registro estadístico de los impuestos y sus temas
correlacionados, como las exoneraciones.
No obstante, el IEEPP desea enfatizar con este trabajo que las opciones para incrementar
los ingresos del gobierno en un entorno de crisis mundial, pasa necesariamente por la revisión
del gasto tributario. Para ello, el trabajo que se presenta ha requerido de una metodología que
integran los puntos relevantes de otros estudios, las estadísticas disponibles, y la construcción
de indicadores, y un análisis referencial con las experiencias de otros países.
A la par de lo anterior, el IEEPP recibió el beneficio de contar con las opiniones de expertos.
En este sentido se encontró un consenso de la necesidad de revisar a fondo la política, el marco
legal, los objetivos y criterios para otorgar exoneraciones, exenciones, y cualquier otro tratamiento preferencial tributario.
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2. Marco conceptual
Así mismo, se solicitó información a las instituciones del gobierno, parte de la cual ya había
sido publicada, otra en proceso preliminar, y otra información que no fue respondida. Todas
las solicitudes que hizo el IEEPP a las instituciones del Estado, se hicieron amparadas en la Ley
de Acceso a la Información Pública.
Las exoneraciones o incentivos fiscales que el Estado otorga son impuestos a los que renuncia
para así incentivar a determinado sector de la economía. Significa que el Estado no cobra los
impuestos correspondientes, o una parte de ellos a determinados sectores con el objetivo de
atraer inversiones internas y externas que favorezcan el desarrollo de los mismos.
El IEEPP agradece a todos aquellos profesionales que respondieran a nuestras inquietudes, a
las instituciones del gobierno que brindaron información y aquellos organismos que nos facilitaron antecedentes sobre el tema. Sin esta colaboración este trabajo no hubiera sido posible.
Se espera que el “trade off” entre estos incentivos al sector privado y el beneficio esperado
por el gobierno se refleja en generación de empleo, aumento de exportaciones, y crecimiento del
PIB, con lo cual el gobierno a la vez amplia la base económica de los impuestos, y puede lograr
compensar el costo incurrido. A esta dinámica del no pago de impuesto por la vía legal, se le
conoce como “gasto tributario”6.
Con el reto de continuar contribuyendo al debate profesional sobre asuntos fiscales, el IEEPP
presenta este pequeño aporte para alimentar el proceso de concertación nacional sobre el tema
de los impuestos y sus tratamientos diferenciados.
Los incentivos fiscales surgieron con mayor auge en la década del 60 y 70 para atraer Inversión
Extranjera Directa (IED). Sin embargo, varios estudios han señalado que los tratamientos especiales o incentivos no es lo único que toman en cuenta los inversionistas para invertir en un
país7, pues la estabilidad política, respeto a la propiedad intelectual, mano de obra calificada,
cercanía de mercados, acceso a materias primas, entre otros componentes, es tomado en cuenta
cuando deciden llevar a cabo su inversión8.
En 1961, cuando se comenzaba a hablar de incentivos, H.J Robinson9 reveló que las autoridades gubernamentales consideraban indispensable los incentivos fiscales para atraer IED,
mientras que ejecutivos de empresas multinacionales no lo consideraban así. Robinson concluyó que empresas que inician operaciones prefieren privilegios fiscales que reduzcan sus costos
de operación o valoran más incentivos relacionados con la depreciación de sus activos, en vez
incentivos que les grave con tasa cero su utilidad10.
En muchos casos, los incentivos fiscales generan distorsiones importantes en la economía.
Crean inequidad porque el impuesto que les es exonerado a unos, terminan pagándolo otros,
contribuyendo así a tener un sistema tributario regresivo, injusto e insostenible. Asimismo,
frente a la dificultad de someter a rendición de cuenta a los beneficiarios de las exoneraciones
ni al rigor de la reglas de transparencias, se tiende a crear mercados paralelos y competencias
desleales en el mercado, que al final terminan beneficiando a terceros para quienes no están
destinados.
6Gasto tributario ha sido un término utilizado globalmente por economistas y expertos fiscales, bajo la premisa de que los impuestos que el Estado
no cobra, en realidad es asumido como un gasto, un aporte del fisco para que el sector beneficiado con la exoneración se desarrolle y beneficie al
país en general.
7En la Reforma del Impuesto sobre la Renta en Centroamérica en Cumplimiento al Mandato de la OMC”, Daniel Wisecarver y otros, citan por lo menos
tres estudios que resaltan dicha tendencia.
8 Ver. “Foreign Direct Investment in Developing Countries: What Economists (Donot) Know and What Policymakers Should (Not) Do”. Centre for
International Trade, Economics & Environment. 2002.
9El estudio de Robinson “The Motivation and Flow of Private Foreign Investment”, ha sido citado en el estudio “La Reforma del Impuesto sobre la
Renta en Centroamérica en Cumplimiento al Mandato de la OMC” de Daniel Wisecarvers y otros de la Escuela Superior de Economía y Negocios de
San Salvador, El Salvador.
10Ibíd.
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3. Las exoneraciones a nivel centroamericano
Por su parte, los defensores del sistema aducen que los incentivos fiscales y tratamientos
especiales inciden en la competitividad de la economía, crean puestos de trabajo, aumentan las
exportaciones y aportan a otras instancias del Estado como el INSS, INATEC, etcétera.
Sin embargo, como ya se ha señalado, unos países son más competitivos que otros, no porque tengan exoneraciones sino porque gozan de mejores niveles tecnológicos, tienen mejor
infraestructura vial, portuaria, de comunicación, y un sistema moderno de administración de
recursos11.
Contrario a lo que se cree, la competitividad no está directamente asociada a ningún tipo de
exoneración y más bien dichos incentivos pueden esconder debilidades sectoriales, y el pobre
desarrollo empresarial de un país.
Por lo anterior, desde hace muchos años la tendencia mundial gira alrededor del desmantelamientos de estos sistemas y de las aperturas de las economías para impulsar el desarrollo económico12. No obstante, en países de menos desarrollo permanecen con mayor resistencia estos
mecanismos de incentivos. Las experiencias de algunos muestran que ese es un objetivo que
no puede lograrse en el corto plazo y que conlleva un proceso de largo alcance que trae consigo
costos políticos frente al arraigo de los beneficios tributarios.
Los incentivos fiscales han sido una constante a lo largo de la historia de Centroamérica.
Fueron pensados originalmente para desarrollar actividades cuyo costo de inversión era elevado
y donde el Estado no tenía experiencia ni recursos para iniciarlos13. Sin embargo, es a raíz del
Tratado General de Integración Económica Centroamericano en los sesenta, que se promulgaron leyes que crearon incentivos especiales a la industria pesada, textil y farmacéutica, denominadas industrias de integración.
El modelo de industrialización, en base a la sustitución de importaciones, prevalecía como la
política regional a seguir en esa época. La legislación para desarrollar las industrias consistió,
entre otras cosas, en la protección del mercado interno para bienes manufacturados en el exterior y mediante incentivos a la creación de industrias para que sus productos sustituyeran a los
que anteriormente se importaban14.
Una de las medidas fue cerrar las fronteras a productos manufacturados para que la naciente
industria pudiera abastecer el consumo local, mientras se establecía y adquiría experiencia y
comenzaba a exportar. Este modelo fue impulsado en el marco de las políticas de la CEPAL.
Este modelo sucumbió frente a la globalización de las economías del mundo que requería de
la mayor apertura hacia el exterior, contrario a lo que se practicó en los sesenta. La filosof ía de
que las nacientes industrias locales requerían de ciertos periodos prolongados para aprender
a utilizar tecnología y adquirir habilidades para competir con los productos importados se fue
desmantelando con facilidad en muchos países, pero con resistencia en aquellos menos desarrollados15.
En esta época moderna, diversos estudios16, han coincidido en que Centroamérica requiere
avanzar en reformas tributarias que conduzcan a un menor proteccionismo de parte del Estado
a sus sectores económicos. La crisis financiera mundial profundizó este sentimiento, y casi
todos los países del área entraron a revisar sus sistemas impositivos, pasando necesariamente
por la discusión del desmantelamiento de los beneficios tributarios.
Actualmente las recaudaciones tributarias a nivel regional se aproximan a un nivel de 13.5%
del PIB, mientras que los gastos públicos promedian hasta 18%17. En términos generales la carga
tributaria en Centroamérica depende más de impuestos indirectos (ISC, IVA) que del impuesto
a la renta, en este sentido el sistema se califica como regresivo18.
13 Vallecillo, René: Estudio y Análisis del Sacrificio Fiscal en Nicaragua, 2004.
14Ibíd.
15ICEFI: La Política Fiscal en la Encrucijada, 2007.
11 Wisecarver, Daniel y otros (2005), La reforma del Impuesto sobre la Renta en Centroamérica en Cumplimiento al mandato de la OMC.
16Entre estos estudios se encuentran: “Equidad Fiscal en América Latina”, y Recaudar Para Crecer”, ambos editados por el BID, entre otros estudios.
12 Jiménez, Juan Pablo y Podestá, Andrea (sf), Inversión, incentivos fiscales y gastos tributarios en América Latina. Comisión Económica para América
Latina, CEPAL.
18ICEFI: La Política Fiscal en la encrucijada, 2007.
17 Datos manejados por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, ICEFI, que hace monitoreos sobre recaudaciones y gastos públicos en el área.
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Esta tendencia se mostró pronunciada entre 1990 y 2002 cuando las tasas de IR, tanto de las
empresas como de las personas naturales, se redujeron de 40 a 30% en promedio. En ese periodo
la recaudación total por impuestos directos representó a nivel de la región el 24% de las recaudaciones totales, mientras que la recaudación indirecta representó el 76%.
Para atraer inversión y generar empleos, la región se enfrascó en una guerra de incentivos
fiscales, que en la mayoría de los casos incentivaron la inversión en maquilas, que en otro tipo
de inversión con alto valor agregado, como sí lo logró Costa Rica19.
En términos generales es cierto que las zonas francas han tenido su impacto en las exportaciones y en la generación de empleos, pero a cambio los Estados han tenido que sacrificar su
potencial de recaudación tributaria.
Según el Banco Interamericano de Desarrollo20, este procedimiento complicó aún más el control de los impuestos y propició altos niveles de evasión de los mismos. Pero adicionalmente, el
régimen tributario se convirtió en un refugio para el capital nacional que buscó protección en
las zonas francas, a veces en asociación con grupos extranjeros.
Está claro que en países con altos niveles de desempleo, la industria maquila resulta atractiva.
Sin embargo, estas no han demostrado ser la panacea del desarrollo sostenido, por el contrario
cuando las condiciones del país receptor cambian emigran fácilmente hacia otras naciones con
mejores perspectivas para sus negocios de bajos costos.
Hoy el debate en Centroamérica se centra en cómo desmantelar los incentivos que han perdurado por décadas, con el menor costo posible. La discusión en el área ha aceptado el hecho de
que mientras mayores sean los incentivos fiscales, mayor será la carga tributaria para aquellos
sectores no exonerados, para así obtener el mismo monto de recaudación.
En otras palabras, lo que los estados perdonan por un lado lo cobrarán por otro. En síntesis
eso significa que el sistema tributario será más regresivo, menos equitativo y más injusto.
Una muestra del camino a recorrer, está representado por la cantidad de exoneraciones existentes en el área y por la variedad de sectores afectados. Esto obliga a establecer procesos de
concertación para reducir los costos políticos.
19Costa Rica tiene fábricas maquiladoras, pero también tiene mucha inversión, bajo la figura de “zonas francas”, de fábricas de chip o microchip para
productos de alto valor tecnológico.
20BID: “Recaudar para Crecer.- Bases para la Reforma Tributaria en Centroamérica”, 2005.
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Sin embargo, no existen reformas tributarias sin costo alguno. Pensando en el futuro, el área
tendrá que sacrificar la subsistencia de algunos sectores, para dar paso a otros de mayor potencial y con sostenibilidad en el largo plazo. Los países más rezagados deberán pensar en invertir
en infraestructura, energía eléctrica, programas tecnológicos, entrenamiento de mano de obra,
y otras reformas estructurales que aumentan la competitividad de la economía. De esta manera
los incentivos fiscales serán secundarios para atraer la inversión extranjera directa.
Los efectos de la crisis financiera internacional, ha puesto a prueba los sistemas tributarios
de Centroamérica. La brusca caída de los ingresos fiscales durante 2009 puso de manifiesto la
necesidad de revisar el gasto tributario, como una alternativa para aumentar los ingresos sin
recurrir a nuevos impuestos, por las mismas condiciones que impone la crisis. Esto ha planteado
un verdadero desafío para los países del área. El ICEFI resume en su libro “La Política Fiscal en
la Encrucijada”, el norte a seguir:
a.Aumentar la recaudación tributaria: esto significa incluir a aquellos sectores más
dinámicos de la economía que no pagan impuestos.
b.Fortalecer la tributación directa: especialmente el impuesto a la renta, tomando en
cuenta que su nivel es muy bajo cuando se compara con otros países.
c. Asegurar que los sistemas tributarios se perciban como justos, y que no faciliten la
competencia desleal o la evasión.
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4. En Nicaragua: ¿Quién paga impuestos
y quién no?
La base tributaria de Nicaragua descansó durante 2009, en 58,394 contribuyentes y casi el
60% de los impuestos totales se recaudaron en dos sectores: Industria y Comercio, según estadísticas de la DGI.
En 2009 de cada 100 córdobas que el país percibió en concepto de ingresos tributarios, 64.6
córdobas vinieron de impuestos indirectos21, que gravan el consumo, y 35.6 del IR, considerado
un impuesto directo que grava el capital.
Esto nos da una idea del grado regresivo del sistema tributario nicaragüense. Las estadísticas
muestran que se grava con mayor grado el consumo por ser el de más fácil aplicación, administración y seguimiento.
En menor grado se grava la generación de riqueza como los activos y la renta, porque resulta
más difícil determinar y medir con propiedad la riqueza que generan las empresas y las personas, a excepción del impuesto del IR que se aplica a los asalariados.
Problemas de registros, catastro, valoración de activos, contables y prácticas de evasión de
impuestos, dificultan la aplicación de los impuestos directos.
Esto también genera un problema de inequidad porque no siempre el que genera más riquezas paga más impuesto. En cambio, los sectores de menores ingresos destinan la mayor parte
de sus disponibilidades al consumo, dejando poco margen para el ahorro, contrario de lo que
pasa con los sectores de mayor poder adquisitivo, los cuales destinan menos proporción de sus
ingresos al consumo, generando mayor capacidad de ahorro.
Según Jerónimo Roca22, la distribución del ingreso en Nicaragua es todavía uno de los peores
de América Latina a pesar de que los impuestos directos, es decir, el que grava la renta tanto
empresarial como personal, se multiplicaron por tres, en porcentajes del PIB entre 1994 y 2006,
pasando de 1.6 al 6.9%. El IEEPP tomando como referencia el nuevo PIB encontró que estos
porcentajes variaron de 2.2% del PIB en 1999 a 5.7% en 2008. Esto muestra los efectos de las
reformas tributarias introducidas durante el periodo. Lo que demuestra que el país ha venido
haciendo un esfuerzo por recomponer su estructura tributaria.
Sin embargo, como contraparte, los ingresos por IVA pasaron de representar, en el mismo
periodo, 3% a casi el 7% del PIB23 (El IEEPP encontró 5.7% del PIB en 1999 y 7.3% en 2008).
21 Ministerio de Hacienda y Crédito Público: Informe de Liquidación del Presupuesto General de la República 2009.
22BID: Equidad Fiscal en América Latina (capítulo Nicaragua).
23Ibíd.
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I n s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s
Es decir, mientras se hacía un esfuerzo por hacer al sistema menos regresivo, el consumo
continuaba siendo la principal fuente de los ingresos del gobierno.
Esta tendencia no sólo está soportada por el aumento del tamaño de la economía, sino también por medidas que ampliaron la base tributaria del consumo, (gravámenes de varios productos que antes no pagaban IVA o ISC y ahora sí).
El IR, como ya se señaló, es el único impuesto progresivo porque grava la riqueza. Y en
Nicaragua se mira un avance en ese sentido. En 2009 el 35.5%, de los ingresos tributarios del
país fueron por ese tributo, incrementándose más que en 2008 cuando representó el 32.3% de
las recaudaciones por concepto de impuesto.
Sin embargo, una buena parte de lo recaudado por el IR provino de las retenciones ejecutadas
por empleadores a los trabajadores.
Y aquí hay un punto que llama la atención: una empresa aporta el 30% de sus ganancias anuales, pero el trabajador puede aportar hasta el mismo porcentaje de su salario mensual24 que no
necesariamente es su ganancia.
Por otra parte, a las personas jurídicas se les permite deducir sus costos de operación (recibos
de servicios básicos, nómina salarial, donaciones) y hasta un porcentaje alto de su IR si distribuyen ganancias entre sus trabajadores.
Este mismo mecanismo también se les aplica a aquellos profesionales que tributan bajo la
figura de “servicios profesionales”, a quienes se les permite deducir algunos de los costos en los
que incurren para realizar sus labores. Por ejemplo, combustibles, compras de libros, fotocopias
etcétera.
A las empresas también se les permite que cuando han pagado impuestos y distribuyen utilidades entre los socios, éstos tributen el 10% de sus ganancias. Esto sin embargo, se aplica a
partir de enero de 2010 cuando entraron en vigencias las reformas tributarias impulsadas por
el gobierno el año pasado.
Esto significa que, hasta antes de 2010, si la empresa tenía 10 socios y ganó 10 millones de
dólares en un año fiscal, cada socio como persona natural podría recibir un millón y no declarar nada al fisco. En cambio, al trabajador que gana más de 75 mil córdobas, se le quita de una
sola vez un porcentaje de su salario sin permitírsele hacer deducciones como gastos médicos,
combustibles, teléfono, pago de colegiatura de sus hijos, recibos de servicios básicos, etcétera.
Se ha llegado a proponer que al asalariado pueda deducírsele a cuenta de IR gastos médicos
y educativos como un mecanismo extra para librarle su carga impositiva, como se hace en El
Salvador donde se les permite a las personas naturales deducir hasta 5 mil dólares por gastos
médicos y otros 5 mil más por colegiatura de hijos no mayores de 25 años. O en Costa Rica
donde al trabajador se le aplica una tasa de IR dependiendo del número de familiares bajo su
tutela.
Por esta razón el IR, considerado como el único impuesto progresivo, amenaza con convertirse en regresivo por gravar más a los asalariados que a las empresas.
Pero aparte de los asalariados y consumidores, la base tributaria nicaragüense descansa en
unos pocos sectores.
La siguiente pirámide de la tributación nicaragüense, demuestra la concentración sectorial de
los ingresos tributarios en la industria y el comercio, y en menor proporción el sistema financiero. No todos los ingresos tributarios están registrados de forma sectorial, en los estudios del
FMI (2000), de Artana (2005) y del gobierno (2009), propuesta de ley de concertación tributaria,
se incorporaron tablas de los impuestos por sectores de forma parcial, con las cuales hemos
ilustrado este trabajo.
PIRÁMIDE GLOBAL DE LA TRIBUTACIÓN EN NICARAGUA
Millones de Córdobas/Contribuyentes
INDICADOR PER CAPITA C$257.629
Mill.
CS$
No
Cont.
114
259
339
589
79
751
2,244
94
Transporte
Servicio
1,325
1,549
1,705
4,824
Financiero
2,054
3,726
Comercio
3,893
43,253
Industria
4,922
1,718
TOTAL
15,044
58,394
15,044 / 58,394
Minería
Construcción
Agricultura
Electricidad
16,000
14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
BASE TRIBUTARIA
0
Fuente: MHCP
24 Dependiendo de cuánto sea su salario puede aportar desde el 10% hasta el 30% del mismo.
21
A p u n t e s s o b r e e x o n e r a c i o n e s f i s c a l e s e n N i c a r a g ua
22
I n s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s
23
A p u n t e s s o b r e e x o n e r a c i o n e s f i s c a l e s e n N i c a r a g ua
4.1. El Gasto Tributario
El sistema tributario nicaragüense refleja varios problemas estructurales que impiden que la
economía tenga mayor rendimiento en términos de ingresos tributarios. Entre estas deficiencias, resalta la pronunciada variedad de exenciones, exoneraciones y tratamientos especiales en
el cobro de los tributos; la concentración de los impuestos en unos cuantos sectores, y un fuerte
índice de evasión fiscal.
Diversos estudios de organismos y expertos internacionales, instituciones académicas, etcétera, han explicado la necesidad de revisar el sistema nicaragüense.
En 2002 cuando se discutía el artículo cuarto del reglamento del FMI –que manda a los países
a estabilizar su deuda y a mantener una política cambiaria estable-, este organismo calificó el
sistema tributario nicaragüense de la siguiente manera: “El sistema es ineficiente e inequitativo
con un amplio sistema de exenciones y exoneraciones y tratos especiales, que hacen que el sistema sea dif ícil de administrar y poco transparente25”.
Esta opinión se basó en un estudio que con anterioridad (2000) había realizado el FMI para
medir el sacrificio fiscal que generaba dichos tratamiento preferenciales. Este estudio reflejó que
la pérdida fiscal por tributos indirectos era equivalente al 55% de las recaudaciones totales de
199926 y representaba el 10.5% del PIB.
Otros estudios27 se centraron en las exenciones y exoneraciones que otorga la DGI y la DGA,
calculando que para el periodo 2002-2004, las exoneraciones otorgadas por ambas instituciones
anduvo por el orden de los 13,840 millones de córdobas (C$8,666 millones de la DGI y C$5,174
de la DGA), equivalente al 49% de las recaudaciones tributarias de ese periodo, que a su vez
representaron el 7.2% del PIB.
En el caso de la DGI, el sacrificio fiscal se calculó para cada impuesto (IR, IVA, ISC), sumando los créditos tributarios a los sectores, devoluciones, tasa cero, operaciones exoneradas,
etcétera. Para el caso de la DGA, se consideró el valor CIF de las importaciones exentas y se les
aplicó DAI, ISC e IVA.
En 2005 el economista argentino Daniel Artana elaboró un estudio28 considerado el más
completo sobre el gasto tributario, utilizando una metodología acorde con las prácticas internacionales, que contempló el beneficio del gasto tributario a determinado sector y el ingreso que
el Estado obtendría si eliminaba los beneficios.
25FMI: Staff Report for the 2002 Article IV Consultation and Requests for a Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth Facility
and for Interim Assistance Under the Enhanced Initiative for Heavily Indebted Poor Countries. Pág. 10.
26Banco Central de Nicaragua, Informe Anual 2004. Capítulo IV: Finanzas Públicas. Pág. 110.
27 Dichos estudios han sido citados por el Informe Anual de 2004 del BCN, ver página 111.
28Informe sobre Efectos de las Reformas Tributarias 2003, Exoneraciones y Proyecciones Fiscales 2006-2010.
El estudio concluyó que si en Nicaragua no hubiese evasión fiscal y se gravaran a la vez todas
las exenciones, el sistema impositivo local pudiese recaudar alrededor del 11% del PIB. Se estimó
que de ese potencial, el 60% se pierde por evasiones y el resto por la aplicación de exoneraciones
y exenciones. Esto llevó a definir que como porcentaje del PIB el gasto tributario andaba por el
4%.
El gasto tributario actual calculado por el IEEPP
Una estimación gruesa elaborada por el IEEPP, muestra que el nivel de gasto tributario del
sistema nicaragüense pudo haber ascendido en 2008 hasta eL 6.6% del PIB, equivalente a 415.6
millones de dólares., entre impuestos directos e indirectos. La tabla adjunta muestra que el
sacrificio fiscal por pérdida de ingresos del gobierno era del 41% en 1999, es decir, que por cada
córdoba de potencial recaudatorio que la economía brindaba, se exoneraban 41 centavos. Sin
embargo, dado la implementación de las diferentes reformas tributarias que el gobierno impulsó
durante el periodo, este sacrificio se redujo a 27 centavos en 2008.
Según cifras oficiales del Ministerio de Hacienda el gasto tributario en 2002 era de 6.27%
del PIB, lo que significa que como porcentaje del PIB no es tan significativo la diferencia con el
cálculo del IEEPP y que ha disminuido en comparación con 2005 y 2006 (de 2007 no hay información). Sin embargo, esto tendría mucho que ver con que el PIB se ha mantenido estancado
en los últimos años.
Pero sí, hay una diferencia en torno a los montos. Por ejemplo, en 2002 fueron 252.61 millones de dólares los exonerados y en 2006, 403.47 millones, según información oficial. Para 2008,
los cálculos del IEEPP son de 415.6 millones de dólares.
Exoneraciones totales
Años
Total C$
Total US$
% PIB
2002
2003
2004
2005
2006
2008*
3,600
3,822
4,793
5,850
7,089
8,050.96
252.61
253.01
300.74
349.6
403.47
415.6
6.27
6.17
6.69
7.12
7.51
6.6
Fuente: Equidad Fiscal en Nicaragua. Ovidio Reyes. MHCP. Julio 2009.
*: Calculos elaborado por IEEPP.
24
I n s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s
De acuerdo con el FMI, en 1999 el gasto tributario asociado al consumo y a las importaciones
ascendía a 10.5% del PIB (US$235.5 millones) entre exoneraciones otorgadas por IGV, IEC, DAI
y ATP.
La recaudación potencial fue calculada en 29.9% del PIB. Estas estimaciones se redujeron a
7.8% del PIB (US$291.0 millones) en cuanto a potencial recaudatorio se refiere al ser ajustadas
con el nuevo PIB.
El IEEPP ha calculado que para 2008 las exoneraciones indirectas comparadas con los cálculos de 1999, ascendieron a 6.2% del PIB (US$393.0 millones), lo que refleja que en el transcurso
de periodo el gasto tributario en lo que a ese impuesto se refiere, se redujo en 1.6 puntos porcentuales del PIB.
25
A p u n t e s s o b r e e x o n e r a c i o n e s f i s c a l e s e n N i c a r a g ua
Exoneraciones totales de la DGA
3,000.0
2,500.0
2,409.3
2,000.0
1,757.5
1,500.0
TOTAL
1,105.9
1,000.0
881.0
500.0
-
1,164.6
993.4
521.7
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Ovidio Reyes. MHCP. Junio 2009
El supuesto básico de estas estimaciones es que el potencial de recaudación aumenta a la par
que aumenta el tamaño de la economía. Dado que durante el periodo 1999-2008, la economía
estuvo creciendo a una tasa promedio anual de casi 4.0%, y que el cambio de base del cálculo
del PIB demostró que había una subvaloración del producto, se procedió ajustar el potencial de
recaudación por línea de impuesto calculado por el FMI29 para 1999, en el trabajo que presentó
en marzo 2000.
Posteriormente, la recaudación potencial para 2008 se calculó utilizando la tasa de crecimiento acumulado del PIB real durante el periodo 1999-2008.
La información brindada por el MHCP en sus presentaciones del proyecto de Ley de
Concertación Tributaria, demuestra que las exoneraciones otorgadas por la DGA durante 2008
representaron el 2% del PIB. De este total, el 50% fueron otorgados al sector producción de
bienes y servicios.
En la gráfica siguiente se muestra la tendencia de las exoneraciones otorgadas por la DGA,
las cuales se duplicaron entre 2006 y 2008, en términos nominales.
29FMI.- Nicaragua: Tratamientos Especiales en la Tributación al Consumo y a las Importaciones, Lorenzo Figliuoli, Erik Haindl y Osvaldo Schenone,
Marzo 2000.
Esto significaría que si la DGA otorgó el 2% de todas las exoneraciones de 2008, la DGI –que
es la institución por ley encargada de cobrar tributos- exoneró en impuestos el 4.6% del PIB en
el mismo periodo.
Si se toma en cuenta que el consumo agregado en términos reales aumentó en 40.2% entre
1999 y 2008, producto del boom crediticio y remesas familiares, y las recaudaciones efectivas
del IVA y el ISC en términos del PIB lo hicieron en menor forma, mostraría que las exoneraciones que recaudó la DGI estarían aún por debajo del potencial recaudatorio que ha generado la
economía, como lo muestran los cálculos del IEEPP.
La tabla siguiente muestra que el sacrificio fiscal por pérdida de ingresos del gobierno era del
41% en 1999, es decir, que por cada córdoba de potencial recaudatorio que la economía brindaba, se exoneraban 41 centavos. Sin embargo, dado la implementación de las diferentes reformas
tributarias que el gobierno impulsó durante el periodo, este sacrificio se redujo a 27 centavos
en 2008.
26
I n s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s
NICARAGUA: CALCULO DEL GASTO TRIBUTARIO 1999-2008
1999 *1
2008 *2
Recaudacion
Efectiva
Exoneraciones
Recaudacion
Potencial
Total Gasto Tributario
6116.3
4235.9
10352.2
21674.5
8050.5
29725
40.9
27.1
(En Millones de US$)
517.9
358.7
876.6
1119
415.6
1534.6
40.9
27.1
CONCEPTO
Recaudacion
Efectiva
Exoneraciones
% Sacrificio Fiscal
Recaudacion
Potencial
1999
2008
MILLONES DE CORDOBAS
Total Sin IR
5130.4
3437.3
8567.7
14671.1
7617.7
22288.8
40.1
34.2
(En Millones de US$)
434.4
291.1
725.5
757.4
393.3
1150.7
40.1
34.2
Impuesto al Valor
Agregado (IVA)*3
2622.6
1918.5
4541.1
8948.8
2738.9
11687.7
42.2
23.4
Impuesto Selectivo al
Consumo (ISC)*4
1955.4
969.3
2924.7
4518.3
3752.2
8270.5
33.1
45.4
Derechos Arancelarios a
la Importacion (DAI)
447.8
355
802.8
1093.4
928.6
2022
44.2
45.9
Impuestos Sobre
la Renta (IR)*5
985.9
798.6
1784.5
7003.4
432.8
7436.2
44.8
5.8
Otros*6
104.6
194.4
299
110.6
198
308.6
65
64.2
Total
13.8
9.6
23.4
17.6
6.6
24.2
41
27.2
Total sin IR
11.6
7.8
19.4
11.9
6.2
18.1
40.1
34.4
Impuesto al Valor
Agregados (IVA)*3
5.9
4.3
10.3
7.3
2.2
9.5
42.2
23.4
Impuesto Selectivo al
Consumo (ISC)*4
4.4
2.2
6.6
3.7
3
6.7
33.1
45.4
Derechos Arancelarios a
la Importacion (DAI)
1.0
0.8
1.8
0.9
0.8
1.6
44.2
45.9
44.8
5.8
65
70.1
EN POR CIENTO DEL PIB
Impuesto Sobre
la Renta (IR)*5
2.2
1.8
4
5.7
0.4
6
Otros*6
0.2
0.4
0.7
0.1
0.2
0.3
INFORMACION SOPORTE
PIB nominal, serie 1994
44197.8
PIB nominal, serie 1980
26500.3
PIB real,serie 1994
26008.9
PIB real,serie 1980
24018.2
Tipo de Cambio promedio
1.668 Factor
123307.3
179
1.083 Factor
34986.8
34.5
A p u n t e s s o b r e e x o n e r a c i o n e s f i s c a l e s e n N i c a r a g ua
1.Sector Agropecuario: El sector agropecuario no paga en Nicaragua DAI, ISC, IVA y
tiene una tasa especial de IR en el caso de los productores que tranzan en la Bolsa
Agropecuaria (BAGSA). Sin embargo, ese régimen especial donde a cada productor
se le retiene entre 1.530 y 2% de sus transacciones, es bien cuestionado31.
Sólo en 2008 en BAGSA se transaron alrededor de 870 millones de dólares32 y no se
sabe quiénes o qué empresas o productor transaron sus productos en dicho centro.
BAGSA fue pensada para que ahí tranzaran pequeños productores, con poco
conocimiento contable y sin la costumbre de declarar impuestos33. Los críticos
argumentan que el sistema se ha ido desvirtuado y que ahora tranzan ahí los grandes
productores, que por ley deberían pagar el 30% de sus ganancias anuales34.
Pero las críticas de los tratamientos especiales para el sector agropecuario no
terminan ahí. El sector agropecuario sólo aporta el 2%35 de las recaudaciones totales
del país cuando representa aproximadamente el 27% del del PIB.
2.Sector Turismo: Cuando Artana comenzó a revisar las estadísticas del sistema de
exoneraciones en Nicaragua y se encontró con que el Estado aportaba hasta el 60%
de la inversión turística no dudó en calificar al Estado nicaragüense como el “socio
tonto” del turismo. Significa que el dueño original del proyecto paga el 40% del costo
de su inversión y luego se queda con el 100% de las acciones. El Estado por su parte,
aporta el 60% a cambio de que la inversión genere empleos y contribuya a elevar el
PIB, lo que en consecuencia, hace que la Ley de Inversión Turística sea catalogada
como una de las más generosas de Centroamérica.
La Ley 306 del Turismo fue aprobada en 1999, con un perfil amplio que contempla
incentivos fiscales para las empresas de transporte acuático, aéreo y terrestre, así
como hoteles, restaurantes, discotecas, casinos y otros.
11.8
Promedio
Anual
19.37
3.8
64
*1 El potencial de recaudacion de 1999 en terminos del PIB calculado por el FMI, se ajusto con el factr de expacion del nuevo PIB real de 1.083. Esto
hizo variar las exoneraciones calculadas por el FMI en terminos nominales. Ver FMI: Tratamientos especiales en la tributacion al Consumo
*2 La Recaudacion potencial de 2008 se calculo, ajustando el potencial de 1999, por el factor de expancion 1.345 que resulto del crecimiento del PIB
real en el periodo 1999-2008, con excepcion del IR y otros. Se supone el potencial de recaudacion aumenta a la par del crecimiento de la economia
*3 antes impuesto General a la venta (IGV)
*4 Antes Impuesto Especial al Consumo (IEC)
*5 el potencial de recaudacion del IR se calculo partiendo del nivel de recaudacion ajustandolo con el nuevo PIB y suponiendo que la relacion entre
recaudacion efectiva y recaudacion potencial es la misma que reflejan las otras lineas en su conjunto.
*6 Incluye: ATP, timbres, y 35% a Honduras
4.2 ¿Quiénes no pagan impuestos?
En Nicaragua los sectores que no pagan impuestos por ley son muchos y están diversificados.
Aún cuando no se tiene un cálculo sectorial de las exoneraciones, es bien sabido que múltiples
leyes para favorecer y estimular el crecimiento de algunos sectores, han determinado un listado
de instituciones, bienes y servicios exonerados. No obstante de la falta de información, puede
mencionarse que los sectores que destacan con los beneficios tributarios son el sector agropecuario, turismo y zonas francas.
27
Hasta diciembre pasado, el Estado nicaragüense había aprobado 473.9 millones
dólares en inversión libre de impuestos, según un reporte de INTUR solicitado por el
IEEPP.
Cabe mencionar que el incentivo fiscal a este sector ha atraído más a inversionistas
nacionales que a la inversión extranjera directa. Al cierre de 200836, el 80% de los
proyectos que había aprobado el INTUR desde 1999 eran de capital nacional con
un monto de inversión de 290.5 millones de dólares. En cambio, sólo se cuentan 89
proyectos de origen extranjero con inversiones por el orden de 162.2 millones de
dólares. Por otra parte, el promedio por proyecto de un nacional es de US$816 mil y
el promedio por proyecto de un extranjero de US$1.8 millón.
30Antes de la reforma que entró en vigencia en enero de este año, en BAGSA se pagaban entre 1 y 2%.
31Lo han cuestionado tributaristas como Julio Francisco Báez y economistas como Adolfo Acevedo, por considerar que el sistema ha sido desvirtuado,
pues no existe un control sobre qué productores son los que tranzan en BAGSA.
32Estadísticas manejadas por Julio Francisco Báez, publicadas por Eloísa Ibarra en www. correoparaciegos.com
33 Vallecillo, René, entrevista con el IEEPP.
34Acevedo, Adolfo. entrevista con el IEEPP.
35 Ver boletín de 2008 del BCN. Pág. 37.
36 Ver Anuario Estadístico del INTUR de 2008, disponible en www.intur.gob.ni
28
I n s t i t u t o d e E s t u d i o s E s t r at é g i c o s y P o l í t i c a s P ú b l i c a s
Pro-Nicaragua, una agencia de promoción de inversiones, valora que “los salarios
promedio que pagan las franquicias internacionales de servicios de alojamiento,
alimentos y bebidas en Nicaragua les permiten contar con altos márgenes de
ganancia en el corto plazo y al mismo tiempo ofrecer un excelente servicio al cliente
gracias a la fuerza laboral calificada y los costos laborales competitivos37”.
El INTUR maneja que son 8 mil los empleados directos en el sector turismo a los que
habría que agregarle los tres empleos adicionales que se crean por cada indirecto.
¿Qué les ofrece Nicaragua a los inversionistas?
Nicaragua le ofrece a quienes quieran realizar inversiones turísticas en el país, exoneración
por 10 años de hasta el 80% del IR. Este beneficio puede ampliarse hasta en 90% si el proyecto
está situado en las llamadas Zonas Especiales de Desarrollo y en 100% si clasifica y está aprobado bajo el régimen de Paradores, unos pequeños hoteles que estarían ubicados a orillas de
carreteras donde el turista pueda detenerse a descansar una noche y luego continuar su viaje.
En términos generales, si al finalizar el régimen especial de 10 años, un inversionista decide
reinvertir por lo menos el 35% del valor de la inversión aprobada originalmente, podría recibir
todos los beneficios por 10 años más.
Para jubilados extranjeros que quieran asentarse en el país, el sistema nicaragüense también
es bien generoso: hay exoneración de pagos de impuestos por ganancias fuera del país (es decir
por el pago de su pensión), importar menaje de casa hasta por 10 mil dólares, un vehículo libre
de impuestos cada 5 años, entre otros beneficios.
3.Sector Zona Franca. El boom de las zonas francas comenzó desde los noventa siendo
el sector de más rápido de desarrollo38 bajo un escudo fiscal de protección que
incluye exoneraciones de IR, DAI, ISC, entre otros. Según un cálculo realizado por el
economista Daniel Artana, por cada inversión de zona franca el Estado de Nicaragua
aporta, con todos los beneficios que otorga, hasta el 38% de la inversión. En 2006 el
sector llegó a totalizar casi los 1 mil millones de dólares en exportaciones, cuando
históricamente sólo exportaban 500 millones. Esto se tradujo en mayor número de
empleos y en la apertura de importantes fábricas.
A p u n t e s s o b r e e x o n e r a c i o n e s f i s c a l e s e n N i c a r a g ua
29
Los defensores de ese régimen aducen que el máximo beneficio que dejan las
empresas de zonas francas al país es la generación de empleos. Una empresa
promedio de 3,000 trabajadores tiene una planilla al mes de 8.4 millones de
córdobas. Son más de 8 millones que generan 2% a INATEC, y 6.25 al INSS, aparte de
lo que aporta la patronal. Y además son más de ocho millones que se inyectan a la
economía y que incentivan el consumo. Actualmente, las empresas de zonas francas
generan 73 mil puestos de trabajo y el salario promedio mensual anda por los 3 mil
córdobas39 (142 dólares aproximadamente).
Uno de los cuestionamientos más recurrente a las empresas de zonas francas es que
están exoneradas del pago de IR40. Es decir que no aportan al fisco por sus ganancias
en el país. Para algunos críticos los inversionistas de zonas francas son ganadores de
renta que el Estado termina subsidiando vía exoneración del IR. Pues el subsidio que
el Estado otorga, en realidad beneficia al fisco del país de origen de dicha empresa,
donde se rigen por un sistema de renta mundial, que significa que ellos cobran IR
a sus empresas independientemente de donde hayan obtenido sus ganancias. Eso
significa que si en Nicaragua les perdonan ese tributo en sus países de origen no.
Otros por su parte, piensan que las zonas francas no podrían operar sin privilegios
fiscales. Los defensores del régimen41 alegan que esos privilegios fueron creados no
por Nicaragua si no por un conjunto de países que hoy son la OMC, que vieron a los
incentivos como un mecanismo para desarrollar a países pobres.
Y a propósito de la OMC, esta organización ha prohibido las exoneraciones a las
exportaciones que gozan las zonas francas -porque las considera un subsidio
encubierto- a partir de 2010 para aquellos países cuyos ingresos per cápita es menor
a 1,000 dólares al año42. Actualmente, Guatemala, El Salvador y Costa Rica han
pedido una prórroga para seguir aplicando exoneraciones de importaciones hasta el
2015.
Pero esto, contrario a ser un problema para las empresas de zona franca, lo están
viendo como unan buena noticia, pues dicen que esos 1,000 dólares de ingresos
per cápita de 1995 son 1,800 dólares de ahora. Es decir, que Nicaragua podrá seguir
aplicando las exoneraciones hasta que no llegue a esa meta. Y cuando lo haga podrá
pedir prórroga. Eso significa que puede llegar un momento en que el único país que
aplique subsidios a las importaciones sea Nicaragua y por eso, atraer esa inversión
que está en los otros países. Sobre todo porque los salarios que pagan las empresas
de zona francas en Nicaragua son los más bajos del área.
37Pro-Nicaragua. Nicaragua la decisión correcta. Pág. 13
38Basta ver que sus exportaciones crecieron rápidamente hasta el punto de rondar los 1000 millones de dólares.
39 Datos dados a conocer por Dean García, Director ejecutivo de ANITEC, en una entrevista con el IEEPP.
40Esta exoneración de IR lo han cuestionado expertos internacionales y locales como Adolfo Acevedo, Néstor Avendaño, entre otros.
37Pro-Nicaragua. Nicaragua la decisión correcta. Pág. 13
38Basta ver que sus exportaciones crecieron rápidamente hasta el punto de rondar los 1000 millones de dólares.
41Entre los que destacan funcionarios de las empresas de zonas francas o de las asociaciones como Dean García, director ejecutivo de la Asociación
Nicaragüense de Empresas Textileras, ANITEC.
42En Centroamérica sólo Honduras y Nicaragua aplican para seguir otorgando beneficios a las exportaciones de Zona Franca, pues esos 1000 dólares
de ingresos per cápita de 1995, significan casi 2 mil dólares de ahora.
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Sin embargo, aparte de la inversión extranjera, la inversión de capital nacional se
ha incrementado. Actualmente el 40% de las empresas que operan bajo el régimen
de zona franca son de origen nacional. Y sus inversiones, no necesariamente son en
textiles. Están invirtiendo en el sector agrícola y en el área de tabacos.
4.Sector social: Hasta los más acérrimos críticos de las exoneraciones fiscales43 opinan
que las únicas exoneraciones que deben mantenerse son las sociales, la que benefician
a los pobres, o a la sociedad en su conjunto. Este es el caso de las exoneraciones a
los medicamentos, equipo médico, útiles escolares y material educativo, servicios
públicos, y los bienes de la canasta básica, entre otros. A pesar del consenso de
beneficiar al sector social con exoneraciones, se cuestiona la manera en que se hace,
porque al final muchos mecanismos utilizados terminan beneficiando a los sectores
que no son objetivo de la política de protección44.
Un ejemplo de esto son las exoneraciones a la canasta básica, como sucede en
Nicaragua con 53 productos considerados de primera necesidad. Sin embargo, este
tipo de protección beneficia a los que tienen mayor poder adquisitivo y que sí podrían
pagar impuestos. Frente a esto se ha generado una tendencia regional a gravar gran
parte de estos productos, es decir cobrar los impuestos correspondientes y luego
tratar de retribuirlos a través de beneficios sociales a la población de menos recursos.
En El Salvador se gravan todos los productos de la canasta básica. En Nicaragua ya se
inició el proceso de concertación, sobre el tema.
Otro ejemplo es la exoneración total por IVA en la factura de energía eléctrica para
los clientes que consumen menos de 300 kw/h al mes y parcial (sólo pagan el 8%
en concepto de IVA) para quienes consumen entre 300 y 1000 kw/h al mes. Estos
rangos son muy generosos, pues gran parte de las familias con ingresos medios están
cubiertos por esta medida.
Las exoneraciones al sector transporte es otro ejemplo a destacar. La intención de
incentivar el buen servicio del transporte de pasajeros y beneficiar principalmente,
a la población de escasos recursos, que utiliza este servicio en todo el país, sólo ha
quedado como una aspiración continua, a pesar de las fuertes exoneraciones que se
le otorgan al sector a través de sus cooperativas. Muchos de los bienes exonerados a
este sector han terminado generando mercados paralelos en neumáticos, repuestos,
etc., mientras el servicio no mejora.
43Entre estos críticos sobresalen Julio Francisco Báez, Néstor Avendaño, entre otros.
44FMI: “Nicaragua; Tratamientos Especiales en la Tributación al Consumo y a las Importaciones”, 2000.
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5.El Estado no paga impuesto: El Estado está exonerado por todas sus compras
internas y sus importaciones. Si se considera que el Estado es un importador neto de
bienes y servicios, la pérdida de ingresos es importante. Esta práctica es generalizada
en todos los países, dado que se considera que lo que se recaudaría cobrando los
impuestos tendría que asignarse al gasto para mantener en términos reales sus
niveles. No obstante, dentro del mismo Estado puede justificarse el sacrificio fiscal
para las instituciones que están ligadas al sector social.
Pero al igual que en el sector privado, en el Estado se crean beneficios paralelos que
terminan beneficiando a terceros que deberían pagar sus impuestos. Este es el caso
de las tiendas o supermercados libres de impuestos que manejan la Policía Nacional
y el Ejército. Ambas instituciones, también importan mercadería libre de impuestos
para sus establecimientos, así como neumáticos, repuestos y combustibles para sus
equipos. No está en discusión la existencia de estos establecimientos, sino el riesgo
de crear mercados paralelos que beneficien a otros. Algunos críticos a estas prácticas,
sugieren que es mejor ir por la vía del mejoramiento salarial que por mecanismos
compensatorios, siempre riesgosos de que se salgan de su objetivo original.
6.Otros beneficiarios: Como se dijo el listado es largo, pero cuando se discute una
reforma tributaria siempre salta la pregunta a quién quitarle las exoneraciones. En
este caso los sectores levantan su bandera de defensa y en casi todos los casos se
tornan emblemáticas las exoneraciones y los sectores lo reclaman como un derecho,
y no como un beneficio temporal que el gobierno otorga.
En este contexto, donde es fácil tomar bandera política contra el gobierno (o
viceversa), sectores que no pagan impuestos como los diplomáticos45, medios de
comunicación, iglesias, organismos no gubernamentales, universidades, cooperativas,
Cruz Roja, Bomberos, pequeñas empresas, academias, y una diversidad de sectores,
ofrecen una resistencia amparados en leyes, decretos, o convenios internacionales,
que termina generando un costo político en contra de la estabilidad del país. Esto
termina confirmando que cuando un beneficio se arraiga, su desmantelamiento se
torna difícil.
45En enero de 2010, la DGI cambió la forma de otorgar los beneficios a los diplomáticos: cambió el famoso cárnet diplomático y lo sustituyó por un
mecanismo de devolución. Esto en el caso de las exoneraciones por IVA.
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Conclusiones
La necesidad del gobierno central de obtener mayores recursos para financiar el presupuesto
es un componente importante para que durante 2010 se discuta una concertación tributaria
profunda y consensuada, que permita hacer un análisis de cuáles son aquellas exoneraciones o
tratos tributarios preferenciales que le están haciendo bien al país y a cuáles habrá que ponerles
un alto.
La reforma tributaria es una necesidad del país. Dicha reforma tendrá que encaminarse por
derogar beneficios tributarios y ampliar así la base de contribuyentes (actualmente de 58 mil) y
por ende los ingresos.
El gasto tributario calculado por el IEEPP en 415.6 millones de dólares (8,736 millones de
córdobas) durante 2008, es una cifra muy alta para una economía tan pequeña como la nicaragüense.
Como porcentaje del PIB el gasto tributario (calculado en 6.6% del PIB) de 2008 sobrepasa
ampliamente los presupuestos de salud y educación, y es aún mayor que el déficit presupuestario
de 2010 que es de 8 mil 830 millones 775 mil 024 córdobas.
Por la abundancia de tratos preferenciales, Nicaragua sin embargo, cuenta con un potencial
de recaudación al cual apelar sin necesidad de crear o incrementar tributos.
Dicho potencial de recaudación puede servir para cerrar la brecha fiscal ante el retiro de la
cooperación internacional y para reducir la posibilidad de que el país siga endeudándose para
financiar sus gastos.
La pérdida de ingreso por la carga del gasto tributario no se justifica cuando esta pérdida es
sustituida por endeudamiento interno y externo, mucho menos en tiempos de recesión económica que afecta a los sectores más vulnerables del país.
Otra de las características del sistema tributario es que aparte de tener múltiples beneficios
para un sinnúmero de sectores también tiene un rezago importante en materia tecnológica,
mecanismos de medición y seguimiento.
El hecho de no poder cuantificar el beneficio neto que las exoneraciones le dejan al país -más
allá de exportaciones y número de empleos- reflejan más que poca voluntad política para dar
a conocer la información, un obsoleto sistema de registro y de codificación apropiada de los
beneficiarios de los incentivos fiscales.
Si se quiere avanzar para desmantelar el sistema de exoneraciones se tendrá que ponerles un
alto en el camino a un sinnúmero de leyes que las establecen.
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Recomendaciones
El alto deberá ser para que en torno a las exoneraciones, exenciones o tratos preferenciales,
los poderes del Estado se coordinen ya sea para derogarlas o bien establecer límites en el tiempo. Y aquí tendrá que participar también, por supuesto, el sector privado, beneficiario de dicho
régimen.
Las exoneraciones fiscales o tratos preferenciales crean distorsiones en la economía, mercados paralelos y competencia desleal.
¿Quién puede asegurar que en la tienda o superes de la Policía y el Ejército no compran mercadería libre de impuestos personas que no son, no fueron no tienen a un familiar militar o policía? ¿O quien asegura que la llanta o los repuestos que entraron al país exonerados de impuestos
no alimenten el mercado negro?
1. Discutir una reforma tributaria integral, que no sea un parche a la Ley de Equidad
Fiscal. Las anteriores propuestas que el Ejecutivo ha presentado a la Asamblea
Nacional, han sido interpretadas de manera diferente por los diputados, surgiendo
híbridos que terminan complicando el esquema de incentivos. Muchos intereses son
afectados con este tipo de iniciativas, y el sector privado negocia con el gobierno,
pero también cabildea en la Asamblea para buscar un escudo protector. Para esto
se recomienda antes de hacer la propuesta formal, contar con capital político en el
Parlamento para tener éxito en una reforma tributaria de largo alcance.
2.Ponerle un límite en el tiempo a las exoneraciones. Es decir que gradualmente se
vayan reduciendo o eliminando. Para las que ya están enraizadas, podría aplicarse un
calendario de reducción hasta su total eliminación. Para los nuevos otorgamientos,
podría establecerse un periodo determinado no mayor de cinco años.
3.Buscar ayuda técnica en la comunidad internacional, sobre todo en lo relativo al
cálculo del potencial recaudatorio de los sectores que componen la base económica
del país y medir y registrar los incentivos fiscales, será importante a la hora de medir
la efectividad de los mismos.
4.Una vez que hayan cumplido el primer tiempo de exoneraciones, mantenerles las
mismas, siempre y cuando los inversionistas se comprometan a aumentar su capital
de inversión y la capacidad productiva y de la misma manera el número de empleos.
5.Levantar un registro para ver cuántas empresas de zona franca provienen de países
donde aplican el sistema de renta mundial, que significa que dichas naciones cobran
IR a sus empresas independientemente de dónde hayan obtenido sus ganancias. Esto
para que Nicaragua analice eliminar los subsidios sobre la renta, porque de todos
modos el impuesto que estas empresas no paguen aquí, sí los pagaran en sus países
de origen.
6.Eliminar gradualmente las exoneraciones y cobrar todos los impuestos en su
totalidad e inyectar ayuda luego a través del gasto.
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Con el auspicio de la
Real Embajada de Dinamarca y Embajada de Finlandia