La insoportable levedad del sector agroalimentario

II. LA INSOPORTABLE LEVEDAD DEL SECTOR AGROALIMENTARIO ANTE CRISIS...
Capítulo II
La insoportable levedad del sector
agroalimentario ante crisis y decisiones
políticas de la Unión Europea: la
responsabilidad extracontractual de la UE
JOAN MIER ALBERT
Abogado, Área de Derecho agroalimentario, ROCA JUNYENT
«Todo tiene su momento,
y todo cuanto se hace debajo del sol tiene su tiempo»
ECLESIASTÉS, 3.1
I.
INTRODUCCIÓN
Conocemos numerosos casos de crisis alimentarias que en los últimos
años han ido engrosando la legislación y la jurisprudencia comunitaria:
crisis de las «vacas locas» (EEB), la llamada «crisis del pepino» (E.coli), el
embargo por la gripe aviar, y tantos otros. En este contexto, me propongo
abordar en las siguientes líneas los aspectos más destacables del marco
jurídico comunitario de la gestión de crisis del sector agroalimentario y la
fragilidad del mismo ante la ineficacia e insuficiencia de los instrumentos
legales y los medios presupuestarios previstos, en particular frente a las
decisiones de carácter fundamentalmente político.
¿Qué pueden hacer las empresas agroalimentarias para resarcirse por
las pérdidas sufridas por situaciones de crisis? ¿Qué mecanismos están
a su alcance para reclamar una compensación, parcial o total, por esas
pérdidas?
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LECCIONES DE DERECHO ALIMENTARIO 2015-2016
La jurisprudencia comunitaria ha analizado situaciones diversas en las
que empresas agroalimentarias se han visto afectadas por actuaciones ilícitas de las instituciones comunitarias que han generado pérdidas, bastantes de ellas derivadas de la gestión de crisis sanitarias. Sin embargo, cabe
plantearse también si no existe una clara responsabilidad comunitaria en
casos de falta de previsión del legislador sobre posibles consecuencias
económicas del sector por decisiones de carácter político sin que se hayan
previsto los medios presupuestarios necesarios para la compensación por
la totalidad de las pérdidas sufridas injustamente.
Diversos hechos que venimos observando cada vez con mayor frecuencia, y particularmente desde la crisis provocada por los efectos de las
encefalopatías bovinas en la alimentación, conocida como de las «vacas
locas», ponen de manifiesto la fragilidad del sector agroalimentario en
situaciones de crisis de diversa índole, bien sea de mercados, de seguridad alimentaria y también de carácter político. A mi modo de ver, éstas son el resultado de la falta de mecanismos legales apropiados en la
normativa comunitaria y finalmente también, aunque no definitivamente,
debido a la insuficiencia de recursos presupuestarios para afrontar las
crisis, particularmente cuando éstas alcanzan gran envergadura.
En la coyuntura provocada por el embargo ruso a las exportaciones comunitarias de productos alimenticios se ha puesto de manifiesto la insuficiencia de los medios y medidas previstas por la legislación comunitaria
para combatir una situación de crisis de tal alcance y mitigar o compensar
totalmente al sector por las pérdidas sufridas. Por ello cabe preguntarse si es justo que las empresas dedicadas a la producción y exportación
de productos agroalimentarios tengan que soportar las consecuencias de
decisiones políticas de las instituciones comunitarias sin que se hubiera
anticipado ninguna medida. Conviene analizar los medios que pone a
disposición el Tratado de la Unión y el conjunto de la normativa comunitaria, así como las actuaciones de las propias instituciones comunitarias
en su implementación, y en particular la responsabilidad extracontractual
de la Comunidad.
Con este objeto, parece oportuno tomar como referente principal
el sector de la fruta y las hortalizas, por su singularidad normativa, su
exposición a la climatología como fuente frecuente de fluctuaciones de
mercado, la atención dedicada a su papel medioambiental y equilibrio
territorial, la trazabilidad como garantía de la seguridad alimentaria así
como por las coyunturas críticas que ha debido afrontar en sus diversas
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II. LA INSOPORTABLE LEVEDAD DEL SECTOR AGROALIMENTARIO ANTE CRISIS...
configuraciones, y en particular la coyuntura derivada del embargo ruso
a las exportaciones comunitarias en 2014-2015.
II.
ADAPTACIÓN DE LA «PAC» A LAS EXIGENCIAS DE LA SOCIEDAD Y COMPROMISOS INTERNACIONALES Y PROGRESIVA ATENCIÓN A SISTEMAS DE PREVENCIÓN Y GESTIÓN DE CRISIS
La PAC ha sufrido una evolución importante en los últimos 25 años,
hasta plantearse en las más recientes reformas unos nuevos objetivos,
de carácter económico (seguridad alimentaria mediante una producción
viable, competitividad y equilibrio en la cadena alimentaria), medioambiental (uso sostenible de los recursos naturales) y territoriales (apoyo a
las zonas rurales). Hasta la actual reforma no se habían introducido en la
normativa capítulos dedicados explícitamente a instrumentos de gestión
de crisis.
Se considera que la reforma del 1992 fue el punto de inflexión de la
política puesta en marcha en 1962 que pretendía como objetivo prioritario
la seguridad del abastecimiento de alimentos, para dar paso a un sistema
de protección a través de los precios por un sistema de ayudas compensatorias a la renta.
Con la reforma de la «Agenda 2000» se estableció un sistema basado
en la sostenibilidad multifuncional, competitividad y equilibrada en la
totalidad del territorio comunitario.
En la reforma «intermedia» del 2003 se fijó como objetivos una mayor
conexión con los mercados mundiales, mayor protección medioambiental
y de calidad de los productos y mayor compromiso con las exigencias
de terceros países, todo ello en el marco de una disciplina financiera que
tendría continuidad en las llamadas «perspectivas financieras» para el
período 2007-2013 y la creación de una reglamentación que agrupaba las
21 diferentes reglamentaciones sectoriales en una organización común de
mercados única.
La llamada reforma «chequeo médico» de 2009, en la que se reforzó
la desvinculación de las ayudas a la producción, fue la antesala de la
última reforma «2014-2020» en la que se transforma el sistema con condicionantes medioambientales, los límites a las ayudas, exigencia de actividad agrícola real y la consolidación de las herramientas de la OCM
única como «redes de seguridad», que solo se aplican en caso de crisis de
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los precios y perturbaciones de los mercados. También se crea una nueva
reserva de crisis para responder a posibles incidencias negativas en los
mercados, que se financia mediante una reducción anual de los pagos
directos, con una asignación máxima anual de 400 millones de euros (a
precios de 2011).
III.
1.
GESTIÓN DE RIESGOS EN LA AGRICULTURA
CONSIDERACIONES GENERALES
La exposición de las empresas agrarias a circunstancias inherentes a
su actividad (climatología, variaciones en la demanda por tendencias del
consumidor), la nueva situación derivada de una mayor permeabilidad
de los mercados como consecuencia de los acuerdos multilaterales en un
contexto de globalización de la economía, y también el creciente papel de
la agricultura como activo financiero con sus efectos en la volatilidad de
los precios, son factores que provocan el debate sobre la adaptación de los
sistemas tradicionales de prevención y gestión de riesgos.
2.
LA GESTIÓN DE RIESGOS EN LA PAC 2014-2020
El marco reglamentario de la PAC, formado por un paquete de siete
reglamentos, concede a la gestión de riesgos un tratamiento explícito en
varios de ellos: el Reglamento de medidas de desarrollo rural, el relativo
a la organización común de mercados única, y el Reglamento horizontal
de financiación.
La política de gestión de riesgos es muy marginal en el texto del Reglamento de ayudas al desarrollo rural [artículos 36 a 39 del Reglamento
(UE) núm. 1305/2013]. Traslada a los Estados miembros la decisión sobre
la aplicación de medidas en el marco del segundo pilar (desarrollo rural),
con lo cual queda abierta una puerta a posibles tensiones en las condiciones de libre competencia entre los operadores.
A este respecto cabe mencionar el estudio de A. GOHIN publicado por el
Parlamento Europeo (PE) en 2012 en el que se recomendaba una revisión
de la organización comunitaria de gestión de riesgos y el establecimiento
de un partenariado público-privado (que trasladase las propuestas comunitarias en instrumentos prácticos) y señalaba de forma concluyente que
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II. LA INSOPORTABLE LEVEDAD DEL SECTOR AGROALIMENTARIO ANTE CRISIS...
los instrumentos del Reglamento comunitario de desarrollo rural relacionados con la gestión de riesgos provocan ligeros efectos distorsionadores1.
El Reglamento de financiación de la PAC [Reglamento (UE) núm.
1306/2013] dispone en su artículo 25 la creación de una nueva reserva
para crisis en agricultura, cuyo importe anual no acumulativo en los años
sucesivos del período de vigencia de la PAC (400 millones de euros a precios de 2011) procede de deducciones del importe asignado a las ayudas
directas, a partir de pagos no utilizados y que son reembolsados a los
agricultores en años consecutivos.
Esta cantidad prevista para compensar coyunturas de crisis de todo
tipo es a todas luces insuficiente, como se ha podido comprobar con el
tiempo. La primera experiencia de uso de esa reserva para compensar los
efectos adversos del embargo ruso ha puesto en evidencia la necesidad
de establecer mecanismos apropiados en la reglamentación de la fruta y
las hortalizas.
El Reglamento de la OCM única de productos agrarios [Reglamento
(UE) núm. 1308/2013] prevé en los artículos 32, 33 y 34 la creación de programas operativos y fondos para prevención y gestión de crisis en frutas
y hortalizas.
Asimismo establece provisiones generales para medidas excepcionales
frente a fluctuaciones de mercados, que deben cubrir retiradas de mercado
y distribución gratuita, almacenamiento privado, promoción, producción
específica y requerimientos de calidad, y otorga poderes a la Comisión
para adoptar las medidas necesarias para la gestión de los mecanismos
mediante actos delegados.
En efecto, el apartado 1 del artículo 219 establece que: «Para responder
con eficiencia y eficacia a las perturbaciones del mercado que amenacen con producirse como consecuencia de incrementos o bajadas significativos de los precios
o de otros acontecimientos o circunstancias que perturben o amenacen de manera
significativa el mercado, cuando esa situación o sus efectos en el mercado tengan
probabilidades de continuar o deteriorarse, se otorgan a la Comisión los poderes
para adoptar actos delegados (con arreglo al artículo 227) con objeto de tomar
las medidas necesarias para hacer frente a esa situación del mercado/y siempre
que cualesquiera otras medidas disponibles con arreglo al reglamento parezcan
insuficientes.»
1.
GOHIN, A. [UMR SMART Agrocampus Ouest. INRA (2012)], «The Mechanisms of the
Single CMO and Risk Management Instruments under the new CAP». Estudio publicado por Parlamento Europeo.
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Observamos que tal propósito de establecer mecanismos eficientes y
eficaces dista mucho de ser alcanzado en la práctica, bien sea por la insuficiencia de medios presupuestarios o bien, en ocasiones, por la falta de
una actuación administrativa verdaderamente eficaz.
También otorga poderes para adoptar actos delegados si hay razones
imperativas de urgencia, entre las cuales cabe referirse a las perturbaciones del mercado cuando las amenazas surjan de manera rápida e inesperada.
Conviene recordar que un total de ocho actos delegados fueron adoptados entre agosto y septiembre 2014 para reaccionar ante fluctuaciones
en los mercados de la leche y frutas y verduras debidos al embargo ruso.
Desde la perspectiva presupuestaria, a pesar de los cambios introducidos en la última reforma, la experiencia lleva a la conclusión de que el
marco comunitario de estabilidad presupuestaria no es adecuado para el
objetivo de eficacia en el uso de los recursos, pues se trata de un sistema
rígido que en situaciones de crisis no facilita una reacción adecuada y a
tiempo.
Si comparamos el sistema europeo y el norteamericano observaremos
que en este último los instrumentos de gestión de crisis están directamente ligados a las expectativas de las condiciones de mercado y por lo tanto
se requieren ajustes presupuestarios anuales.
Esto es muy diferente a lo que ocurre en el presupuesto comunitario,
en el que el 72% de la rúbrica «agricultura y recursos naturales» se destina
a las ayudas directas, y por lo tanto queda poco margen para otras acciones, entre las cuales están las destinadas a gestión de crisis, que en buena
parte dependen de la distribución en el interior de los Estados miembros
y mayoritariamente requieren una cofinanciación.
Los 400 millones de euros asignados a la reserva anual para crisis suponen una flexibilidad muy limitada en relación con las pérdidas excepcionales de los mercados agrarios. Tal vez se podrían adoptar medidas
de manera mucho más flexible si se utilizaran otro tipo de ayudas como
la reserva para Ayuda de Emergencia el Fondo de Solidaridad, el Fondo
Europeo de Ajuste para la Globalización y el Margen para Contingencias.
Es cierto que en las discusiones sobre la reforma se había planteado la
posible creación de un «Fondo Global Agrícola para Gestión de Riesgos»,
como fondo para catástrofes; sin embargo, el apoyo político fue limitado
y sólo se pudo crear una «reserva para crisis en el sector agrícola» del ar78
II. LA INSOPORTABLE LEVEDAD DEL SECTOR AGROALIMENTARIO ANTE CRISIS...
tículo 35 del Reglamento (EU) núm. 1306/2013 de financiación de la PAC.
Probablemente, como han señalado diversos expertos, la financiación de
los perjuicios resultantes del veto ruso en la crisis del 2014 pudo haber
sido mucho mejor gestionada si se hubiera seguido esa vía2.
El veto de Rusia a determinadas importaciones alimentariras ha servido para comprobar el insuficiente grado de eficacia y suficiencia de los
medios financieros para gestionar los efectos de importantes fluctuaciones de los mercados. Es cierto que la determinación de los efectos reales
es compleja. La discusión a menudo se enquista en la distinción entre el
daño emergente y el lucro cesante. La dificultad en recabar información
pertinente sobre producción y flujos comerciales muestran la necesidad
de una mejora en los mecanismos de gestión relacionados con eventos
que pueden afectar gravemente los mercados.
3.
INADECUACIÓN DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE CRISIS EN EL
SECTOR DE FRUTA Y HORTALIZAS
El apoyo al sector se canaliza a través de su programa de gestión de
mercados, que forma parte de la organización común de los mercados
agrícolas y persigue diversos objetivos: competitividad, fomento del consumo, mejora de cultivo y producción respetuosos con el medio ambiente
y limitación de las fluctuaciones de los recursos sufridas por los productores en períodos de crisis.
En lo que se refiere a las fluctuaciones de ingresos, las ayudas destinadas a apoyar las medidas de prevención y de gestión de crisis se canalizan
a través de los programas operativos con destino a alguna de las acciones
previstas:
2.
–
Retirada de productos.
–
Cosecha verde o no cosecha.
–
Instrumentos de promoción y de comunicación.
–
Formación.
–
Seguro de cosecha.
«Comparative analysis of risk management tools supported by the 2014 Farm Bill
and the CAP 2014-2020», estudio elaborado por UMR SMART-LERECO, INRA, para
el Parlamento Europeo, diciembre 2014, pág. 60.
79
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–
Ayudas para constituir fondos de mutualización (fondos de estabilización. mantenidos por los agricultores).
Sorprendentemente, las estadísticas muestran la escasa utilización de
los instrumentos de prevención y gestión de crisis y ello ha puesto de
manifiesto serias dudas sobre la inadecuación del sistema actual de apoyo al
sector de frutas y hortalizas3.
Preocupado por ello, el Parlamento europeo ha aprobado recientemente una resolución sobre el sector de las frutas y hortalizas en la que se
señalan los problemas del acceso a la financiación de las estructuras del
sector4 basándose en el informe elaborado por el diputado Nuno MELO5.
El Parlamento pide a la Comisión que analice los motivos de la mínima
aceptación de los instrumentos de prevención y gestión de crisis, pues
solo el 16% de las organizaciones de productores (OP) hacen uso de este
recurso, que representa el 2,8% de las ayudas totales.
El PE solicita a la Comisión que estudie la posibilidad de contribuir a
fondos mutuales admisibles como medidas de prevención y gestión de
crisis, pero considera que los fondos no deben provenir en ningún caso de
la partida destinada a agricultura y desarrollo rural cuando la crisis esté
provocada por cuestiones ajenas al sector, como en el caso de la prohibición rusa de las importaciones. Se considera que los productores no deben
soportar los costes de las crisis provocadas por circunstancias ajenas al
sector agrario, como el embargo ruso y pide que las medidas comunitarias de apoyo se prologuen el tiempo necesario hasta el total restablecimiento de la situación normal del mercado.
Además, se pone de manifiesto la muy escasa eficacia operativa de los
instrumentos de prevención y gestión de crisis por lo que se refiere a los
seguros de cosechas, promoción, comunicación y retirada de productos,
debido fundamentalmente a que deben ser financiados en detrimento de
otras medidas estructurales y a que las ayudas para las retiradas suelen
ser insuficientes.
3.
4.
5.
80
Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de las
disposiciones relativas a las organizaciones de productores, a los fondos operativos y
a los programas operativos en el sector de las frutas y hortalizas desde la reforma de
2007. COM (2014) 112 final de 4 febrero de 2014.
Resolución del 7 de julio de 2015 sobre el sector de las frutas y hortalizas desde la
reforma de 2007 (2014/2147 (INI)) P8_TA-PROV (2015)0251.
Informe sobre el sector de frutas y hortalizas desde la reforma del 2007 (Sr. Nuno
MELO) (A8-0170/2015).
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Existen problemas sobre la interpretación de la reglamentación y probablemente esto podría resolverse en parte con una mayor orientación de
la Comisión. Esta sensación de inseguridad legal conduce a los Estados
miembros a evitar en ocasiones acciones que supongan un incremento de
los controles y una creciente carga administrativa.
En este sentido, cabe hacer referencia a las recomendaciones del estudio publicado por el PE, elaborado por la Universidad de Wageningen6,
en las que se destaca la necesidad imperiosa de incrementar la seguridad
legal y una mayor coordinación entre legisladores y auditores.
Los hechos muestran la evidencia de que no solamente existe un problema derivado de la complejidad jurídica sino también un problema en
la magnitud de los medios presupuestarios, insuficientes en su volumen
general y, sobre todo, inapropiados en la activación de los mecanismos de
compensación.
4.
INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL
Vistos los aspectos destacables de los mecanismos que prevé la normativa comunitaria y la insuficiencia manifiesta de medios para afrontar
crisis importantes, conviene examinar las disposiciones del Tratado, y su
interpretación por la jurisprudencia del Tribunal de justicia comunitario
(TJUE), para reclamar compensaciones por las pérdidas sufridas por el
sector agroalimentario como consecuencia de decisiones tomadas por
las instituciones, y en particular aquellas de carácter político adoptadas
como medio de extorsión.
¿Es justo que el sector soporte consecuencias de actuaciones que no ha
provocado y en las que no ha participado y no se ha podido proteger? ¿Es
aceptable, desde el punto de vista jurídico, que una actividad económica
generada por el esfuerzo inversor privado se encuentre repentinamente
desprotegida por una actuación administrativa para la que no se han previsto medios presupuestarios suficientes ni se haya calculado con antelación su alcance?, y ¿cómo se debe interpretar la responsabilidad por las
consecuencias derivadas de decisiones de carácter político?
Sobre este último particular el Tribunal de Justicia de la UE nos ofrece
referencias interesantes en la sentencia «FIAMM», en la llamada «guerra
6.
«Towards new rules for the EU’s fruit and vegetables sector: an EU Northern Member States Perspective». Febrero 2015. Estudio elaborado por la Universidad de Wageningen, dirigido por Jos BIJMAN.
81
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del plátano» (recurso dirigido a obtener reparación del perjuicio sufrido
como consecuencia del recargo aduanero impuesto a los EE.UU. sobre las
importaciones de acumuladores estacionarios y estuches de gafas, como
medida de retorsión por la no ejecución de la Comunidad de la decisión
de la Organización Mundial del Comercio declarando la incompatibilidad
del régimen comunitario de importación de los plátanos con los acuerdos
OMC.
Ahora, en el marco de las relaciones comerciales bilaterales con terceros Estados, se plantea por parte del sector de fruta y hortalizas la legitimidad de una reclamación para obtener compensación por las pérdidas
derivadas del embargo ruso a las importaciones comunitarias, como consecuencia de medidas de extorsión política adoptadas por la Comunidad.
IV.
1.
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DE LAS INSTITUCIONES COMUNITARIAS POR ACTOS LÍCITOS
SOBRE EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA DE LA
COMUNIDAD7
El tema que nos ocupa debe ser enmarcado en el ámbito de la responsabilidad extracontractual de las instituciones comunitarias por actos
normativos.
El artículo 340, párrafo segundo del Tratado de funcionamiento de
la UE prevé la reparación de los daños causados por sus instituciones
en materia de responsabilidad extracontractual, de conformidad con los
principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
Este derecho explicitado en el Tratado es la concreción jurídica del enunciado en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, en su artículo
41, en el sentido de que «toda persona tiene derecho a la reparación por la
Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones de conformidad con los principios generales comunes a los
Derechos de los Estados miembros».
7.
82
Ver las interesantes Conclusiones del Abogado General Sr. POIARES MADURO, de 20
febrero 2008, en los asuntos acumulados C-120/06 P y C-121/06 P, «Fabbrica italiana
accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM) y FIAMM tecnologies y Giorgio
Fedon & Figli SpA y Fedon America, Inc. contra Consejo y Comisión de las Comunidades Europeas».
II. LA INSOPORTABLE LEVEDAD DEL SECTOR AGROALIMENTARIO ANTE CRISIS...
¿Qué es lo que debe concurrir en una reclamación para que dé lugar a
un resarcimiento económico derivado de este principio?
Atendiendo a la reiterada jurisprudencia del TJUE para que se genere
la responsabilidad extracontractual de la Comunidad y se reconozca el derecho a la reparación del perjuicio sufrido, es necesario que concurran un conjunto de requisitos en lo que respecta a la ilicitud de la actuación imputada
a las instituciones, a la realidad del daño y a la existencia de una relación
de causalidad entre esa actuación y el perjuicio invocado8.
2.
SOBRE LOS REQUISITOS DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA DE
LA COMUNIDAD
En lo que se refiere a la ilicitud del acto, éste debe consistir en una
violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica que protege
a los particulares y que confiera a las víctimas un perjuicio especialmente
grave sufrido como consecuencia del comportamiento de las instituciones
comunitarias, que les otorgue el derecho a obtener reparación9.
Conviene señalar que la Comunidad solo incurre en responsabilidad
por un acto normativo que suponga una elección de política económica
si se ha producido una violación suficientemente caracterizada de una
norma superior de Derecho que proteja a los particulares10.
En cuanto a la ilegalidad del comportamiento imputado a la institución, el criterio decisivo es la inobservancia manifiesta y grave de los límites impuestos a su facultad de apreciación.
Vistos estos elementos que la curia europea impone al legislador, veamos cuál es su aplicación en situaciones de crisis agroalimentarias.
En primer lugar conviene preguntarse cuál es la facultad de aprecia8.
Ver, entre otras, las sentencias «Oleifici Mediterranei/CEE», de 29 septiembre 1982,
asunto 26/81, Rec. p. 3057 y «KYDEP/Consejo y Comisión», de 15 septiembre 1994,
asunto C-146/91, Rec. p. I-4199.
9. Ver la sentencia «Bergaderm y Goupil/Comisión», de 4 de julio 2000, asunto C-352/98
P, Rec. p. I-5291; y la sentencia «Compagnie d’approvisionnement de transport et de
crédit et Grans Moulins de Paris/Comisión», de 13 junio 1972, asuntos 9/71 y 11/71,
Rec. p. 391.
10. Véase la citada sentencia Compagnie d’appovissionement, de transport et de crédit y
grands Moulins de Paris/Comision»; y la sentencia «Bayerische HNL Vermehrungsbetriebe y otros/Consejo y Comisión», de 25 de mayo de 1978, asuntos acumulados 83 y 94/76, 4, 15 y 40/77, Identificador Europeo de Jurisprudencia: ECLI:EU:
C:1978:113.
83
LECCIONES DE DERECHO ALIMENTARIO 2015-2016
ción discrecional que se le concede al legislador en materia de política
agrícola comunitaria.
El TJUE considera que ésta es muy amplia, de acuerdo con el conjunto
normativo de la PAC y señala que en cualquier caso se ha de tomar en
consideración la complejidad de la situación que debe ser regulada, las dificultades de aplicación o de interpretación de los textos legales, el grado
de claridad y de precisión de la norma vulnerada y el carácter intencionado o inexcusable del error cometido. En efecto, según el citado Tribunal,
el legislador comunitario dispone de una amplia facultad de apreciación
para determinar si con ocasión de la adopción de un acto normativo concreto, la consideración de ciertos efectos perjudiciales que han de resultar
de la adopción justifica prever determinadas formas de indemnización,
en particular en materia de política agrícola comunitaria11.
En el asunto «Animal Trading»12 sobre las medidas adoptadas por la
Comisión frente a la crisis de la llamada «gripe aviar» (bloqueo de granjas
y destrucción de aves afectadas por la epidemia), el TJUE, en su fallo parcialmente estimatorio de las pretensiones de la demandante, consideró
que para que haya una violación suficientemente caracterizada en una
decisión adoptada por la Comisión ésta debe basarse en la inobservancia
manifiesta y grave de los límites de la amplia facultad de apreciación de la
que dispone el legislador comunitario en el ejercicio de sus competencias
en materia de política agrícola común13.
Debe señalarse también que el ejercicio de la facultad discrecional implica la necesidad para el legislador de anticipar y de evaluar evoluciones
ecológicas, científicas, técnicas y económicas complejas e inciertas14.
Por otro lado, el perjuicio ocasionado debe ser real. Para ello es necesario
realizar una comparación entre la situación generada por la acción irregular y la situación que habría resultado de un comportamiento de la
institución respetuoso con la norma jurídica15.
11.
12.
13.
14.
15.
84
Sentencia «Booker Aquaculture e HydroSeafood», asuntos acumulados C-20/00 y
C-64/00 [ECLI:EU:C:2003:397].
«Animal Trading Company y otros contra Comisión europea» de16 septiembre 2013,
asunto C-333/10 [ECLI:EU:T:2013:451].
Ver por analogia las sentencias «Monsanto Agricoltura Italia y otros», C-236/01; «Enviro Tech Europe», C-425/08; y «Pfizer Animal Health/Consejo», T-13/99.
Ver: «Arcelor Atlantique y Lorraine y otros», C-127/07.
Sentencia «Sungro/Consejo y Comisión», T-252/07.
II. LA INSOPORTABLE LEVEDAD DEL SECTOR AGROALIMENTARIO ANTE CRISIS...
Además debe tener carácter de anormal, circunstancia que aparece
como cierta cuando se presenta como tal a la luz de los requisitos que
causan el perjuicio en cuestión, así como por sus características intrínsecas. Es decir, es anormal cuando resulta de la concurrencia de un riesgo
que la víctima no podía prever razonablemente, contra el que no podía
protegerse. Pero, además, es necesario revista carácter grave, sin que ello
implique que el perjuicio equivalga a una privación total y definitiva de
la propiedad, pero sí debe suponer una lesión de una gravedad suficiente
a los atributos del derecho de propiedad16.
En cuanto al requisito de la existencia de una relación de causalidad, el
perjuicio debe derivarse del comportamiento ilícito alegado, debiendo
éste constituir la causa determinante del perjuicio17.
3.
SOBRE LA VIOLACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE ASISTENCIA Y
PROTECCIÓN Y DE BUENA ADMINISTRACIÓN
Cuando la Comisión dispone de un margen de apreciación está obligada en virtud de los principios de asistencia y protección y de buena
administración (dispuestos, como indicado anteriormente, en el artículo
41.3 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y 340
párrafo segundo del Tratado) a reunir los datos fácticos indispensables
para el ejercicio de su facultad discrecional18.
En el asunto «Agraz», el TJUE estimó la demanda de responsabilidad
extracontractual al considerar que la Comisión no tuvo en cuenta, en la
determinación de los mecanismos de compensación económica, la referencia de los precios del importante mercado chino del producto comercializado y producido por la sociedad AGRAZ, S.A. y otros beneficiarios
de ayudas comunitarias a productores de productos transformados a base
de tomate.
En efecto, la observancia de las garantías procedimentales otorgadas
por el ordenamiento jurídico comunitario reviste una importancia aún
más fundamental. Entre estas garantías figura la obligación de la institución competente de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos pertinentes del caso concreto19.
16. Ver las Conclusiones del Abogado General Sr. POIARES MADURO (Ap. 76), citadas más
arriba.
17. Véase también la sentencia «Sungro/Consejo y Comisión».
18. Sentencia «Agraz y otros /Comisión», T-285/03.
19. «Nölle/Consejo y Comisión», T-167/94.
85
LECCIONES DE DERECHO ALIMENTARIO 2015-2016
4.
SOBRE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL DE
PROPIEDAD
¿Hasta dónde alcanza el derecho a reclamar una compensación por
violación del derecho de propiedad?
A modo de observación previa a la consideración de este derecho,
reconocido en el artículo 17 de la Carta de Derechos Fundamentales de
la Unión Europea, hay que destacar que la jurisprudencia comunitaria
estima que un operador económico no puede reivindicar un derecho de
propiedad sobre una cuota de mercado que ostentaba en un momento
determinado, puesto que dicha cuota de mercado únicamente representa
una posición económica momentánea expuesta a los imprevistos de un
cambio de circunstancias.
El TJUE establece que aun cuando pueden imponerse restricciones al
uso del derecho de propiedad, en especial en el marco de una organización común de mercado, ello se supedita a que estas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la
Comunidad y no constituyan una intervención desmesurada e intolerable
que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados20, y «sin
haber previsto una indemnización apropiada para evitar o mitigar dicha
lesión»21.
En el asunto «Booker»22, sobre la demanda de una indemnización a
los propietarios de peces enfermos perjudicados por una decisión de destrucción de los peces aquejados de septicemia, el TJUE recordó que los
derechos fundamentales no son absolutos, sino que deben tomarse en
consideración atendiendo a su función dentro de la sociedad. Pueden imponerse restricciones al ejercicio de un derecho fundamental siempre que,
como he dicho, tales restricciones respondan efectivamente a objetivos
de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan una
intervención desmesurada e intolerable. Por ello el TJUE consideró que
las medidas adoptadas (sacrificio y destrucción de los peces de explotaciones afectadas por determinadas enfermedades infecciosas) produjeron
20. Sentencia Schräder HS Kraftfutter, 265/87, de 11 de julio 1989, y Alessandrini y otros/
Comisión C-295/03 P.
21. Ver apartado 184 en sentencia FIAMM, asuntos acumulados C-120/06 P y C-121/06
P «Fabbrica italiana accumulatori motocarri Montecchio SpA (FIAMM) y FIAMM
tecnologies y Giorgio Fedon & Figli SpA y Fedon America, Inc. contra Consejo y Comisión de las Comunidades Europeas».
22. Booker Aquaculture Ltd e Hydro Seafood contra The Scotish Ministers (C-20/00 y
C-64/00) de 10 julio 2003.
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II. LA INSOPORTABLE LEVEDAD DEL SECTOR AGROALIMENTARIO ANTE CRISIS...
el efecto, no de privar a los propietarios del uso de las explotaciones, sino
de facilitar la continuidad de su actividad al permitirles repoblar cuanto
antes los criaderos afectados y finalmente no consideró que hubiera un
derecho a indemnización por las pérdidas.
V.
CIRCUNSTANCIAS DE LA DECISIÓN POLÍTICA DE LA COMISIÓN ADOPTANDO MEDIDAS DE EXTORSIÓN CONTRA
RUSIA Y SUS CONSECUENCIAS
Si nos concentramos en las circunstancias del asunto que motiva esta
incursión jurídica, señalaremos que la Comisión europea adoptó el 31 de
julio de 2014, el Reglamento (UE) núm. 833/2014 relativo a medidas restrictivas motivadas por acciones de Rusia desestabilizadoras de la situación política en Ucrania. En su reacción política el gobierno ruso acordó
el 7 de agosto 2014 un veto a las importaciones de Estados miembros de la
Unión Europea de determinados productos agroalimentarios. Estos factores desencadenaron una crisis en el sector de la fruta dulce que los mecanismos ordinarios de crisis de la PAC no pudieron solucionar de manera
satisfactoria
La Comisión, sirviéndose de su amplio margen de apreciación y de las
facultades discrecionales para adoptar mecanismos de crisis estableció,
con carácter temporal, medidas excepcionales de ayuda a los productores de melocotones y nectarinas que cubrieron escasamente los efectos
sufridos por el embargo. En las medidas adoptadas por la Comisión no
se tuvieron en cuenta de manera detallada todos los elementos relevantes
que podían derivar, como así fue, en un resultado de pérdidas importantes para el sector.
Esta conducta arbitraria puso de manifiesto la ineficacia de los mecanismos de intervención y crisis del modelo la PAC creando una situación
de desamparo en el sector. Las medidas excepcionales adoptadas pusieron
a disposición medios para poder mitigar solamente el 8% de las pérdidas.
Al no prever medidas de previsión suficientes, más allá de los mecanismos habituales, ni tampoco proteger al sector frente al embargo ruso a
las exportaciones comunitarias, la Comisión omitió la obligación de evaluación de las consecuencias de un acto normativo así como de tomar
en cuenta todos los elementos pertinentes para evitar el daño al sector
y la compensación total por sus pérdidas. En consecuencia, al sector le
ampara el derecho a la reparación de forma apropiada del perjuicio sufri87
LECCIONES DE DERECHO ALIMENTARIO 2015-2016
do, derivado de la concurrencia de una actuación ilícita imputable a las
instituciones comunitarias, de la realidad de un daño grave lesionando
de forma intolerable el derecho de propiedad así como de la relación de
causalidad entre la actuación y el perjuicio sufrido.
VI.
CONCLUSIONES
Del análisis de los mecanismos legales de gestión de crisis agroalimentarias y de carácter político y también de la observación de las bases esenciales de la jurisprudencia comunitaria para poder apreciar si, en el caso
de una decisión política como es el Reglamento que provocó la reacción
de embargo a las exportaciones de los productos agroalimentarios de la
Unión europea por parte de Rusia, con consecuencias nefastas para el sector de fruta y hortalizas, se pueden extraer las siguientes conclusiones:
–
Los instrumentos comunitarios de gestión de crisis son inadecuados para cumplir su función
–
Los mecanismos de gestión de crisis comunitarios son presupuestariamente insuficientes, lo que les convierte en ineficaces para su
cometido
–
Hay una evidencia de responsabilidad extracontractual de las instituciones comunitarias por actos de carácter político con consecuencias de lesión del derecho de propiedad cuando no actúan con la
diligencia debida, su actuación produzca como consecuencia un
daño grave individualizado, y no se hayan previsto medidas compensatorias suficientes para sufragar las pérdidas económicas que
se deriven.
Estas circunstancias exponen al sector agroalimentario en una clara
indefensión y ponen de manifiesto su insoportable levedad ante las frecuentes coyunturas de crisis, como anunciado en el encabezamiento.
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