Estudio Televisión Pública - Contraloría General de la República

 Dirección de Estudios Sectoriales
85113-059-05
IMPACTO DE LA INVERSIÓN ESTATAL EN TELEVISIÓN PÚBLICA
NIVEL NACIONAL, REGIONAL Y COMUNITARIO
Elaboró: [Jesús Oswaldo Cuayal Muñoz]
[Diciembre 30 de 2009]
Ubicación: [scift11]
Revisión #1: [Ingrid Judith Obregón]
Fecha de la revisión: [Enero 20 de 2010
Revisión#2.[Juan Pablo Ramírez Leuro]
Fecha de la revisión: [Febrero 3 de 2010]
Revisión#3: Comité DES
Fecha de la revisión: [Abril 26 de 2010]
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
3
1. CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS DE TELEVISIÓN
4
2. LA TELEVISIÓN PÚBLICA
2.1. Objetivos de la Televisión Pública
2.2. Cobertura de la Televisión Pública
2.3. Impacto esperado de la Televisión Pública
2.4. Problemática financiera de la Televisión Pública
2.4.1 Viabilidad financiera de la Televisión Pública
2.4.2 El pasivo Pensional de los ex trabajadores de Inravisión
5
6
7
8
9
10
11
3. LA TELEVISIÓN COMUNITARIA
3.1 Objetivos de la Televisión Comunitaria
3.2 Cobertura e impacto de la Televisión Comunitaria
3.3 Problemática de la Televisión Comunitaria
12
12
13
13
4. MÁS PROBLEMÁTICA SECTORIAL
4.1 Televisión y Telecomunicaciones
4.2 La Televisión Privada en relación con la Televisión Pública
4.2.1 Cobertura de la Televisión Privada
4.2.2 Aporte de la Televisión Privada a la Televisión Pública
13
14
15
16
17
5 POLÍTICA Y FUTURO DE LA TELEVISIÓN PÚBLICA Y COMUNITARIA
5.1 Justificación de la existencia de la Televisión Pública y Comunitaria
5.2 Televisión Digital Terrestre
5.3 Regulación en Convergencia - Tecnologías y Contenidos
17
18
19
20
6 CONSIDERACIONES FINALES
21
1 INTRODUCCIÓN
Este trabajo presenta el análisis de política pública “IMPACTO DE LA INVERSIÓN
ESTATAL EN TELEVISIÓN PÚBLICA - NIVEL NACIONAL, REGIONAL Y
COMUNITARIO”, con fundamento en la Agenda Ciudadana del mismo nombre
desarrollada por la Contraloría General de la República en la ciudad de Bogotá los
días 24 y 25 de noviembre de 2009.
La introducción describe brevemente el entorno del sector con énfasis en
televisión pública y comunitaria, problema que se discutió en la Agenda
Ciudadana. Los capítulos 1, 2 y 3 exponen las definiciones y normas
fundamentales del sector, necesarios como base de discusión, e incluyen la
descripción de algunas dificultades sectoriales directamente relacionadas con el
tema que se está detallando. El capítulo 4, denominado “más problemática
sectorial”, incorpora lo concerniente con la televisión privada y con el sector de
telecomunicaciones diferente a televisión.
El capítulo 5, “Política y futuro de la televisión en Colombia”, ofrece los
fundamentos normativos que justifican la existencia de la televisión pública y la
televisión comunitaria, y cita ciertos problemas de política y tecnología asociados
al desarrollo del sector, como el Plan de Desarrollo de la Televisión, la
implementación de la televisión digital terrestre, la regulación en ambientes
convergentes de telecomunicaciones y algunos proyectos de Ley actualmente en
debate. Finalmente, el capítulo 6 presenta las principales conclusiones que se
enunciaron inicialmente como hipótesis para este trabajo, y que se ventilaron y
verificaron en el desarrollo de la Agenda Ciudadana.
No está de más iniciar resaltando la importancia de los servicios de televisión en
sus distintas modalidades pero, dado que existen recursos del erario público
involucrados, particularmente en el sector de la televisión pública, es preciso
determinar si ellos están eficientemente invertidos, y cuán necesaria es esa
inversión frente a otros sectores básicos como salud, agua, educación y energía
que pueden ser más apremiantes. Bajo estas premisas la televisión pública debe
apuntar a objetivos claros que produzcan impacto sobre la población, cuya
influencia sea medible, o al menos, pueda evidenciarse mediante resultados
concretos diferentes a los simples índices de audiencia (rating).
Institucionalmente la Comisión Nacional de Televisión -CNTV-, con base en los
artículos 76 y 77 de la Constitución Política de Colombia de 1991, fue creada por
la Ley 182 de 1995 como la entidad responsable del desarrollo y ejecución de los
planes y programas del Estado en los servicios de televisión, la gestión del
espectro electromagnético (véase numeral 4.1) utilizado en dichos servicios, la
dirección de las políticas en materia de televisión y su regulación.
En el ámbito de la televisión, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones (TIC), hasta hace poco denominado Ministerio de
Comunicaciones, legalmente tiene injerencia únicamente sobre los aspectos
2 técnicos especialmente relacionados con el espectro radioeléctrico1 de los
servicios de televisión, pero en coordinación con la CNTV. El espectro
radioeléctrico es un recurso escaso que requiere ser eficientemente administrado;
el segmento de espectro atribuido a televisión es responsabilidad de la CNTV y el
utilizado en radiocomunicaciones diferentes a televisión, del Ministerio2.
Por su parte, la Contraloría General de la República (CGR) tiene la obligación
constitucional de vigilar la gestión fiscal de la administración y de los particulares o
entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Asimismo, le corresponde
verificar directamente el uso de los recursos públicos invertidos por las entidades
estatales de política, dirección y vigilancia del sector, y por los operadores públicos
del servicio, de manera que, utilizando como herramienta indirecta de control los
resultados que la población obtiene de la prestación del servicio, la CGR puede
opinar sobre la gestión de los recursos invertidos por tales entidades y
operadores.
En este sentido, la realización de la Agenda Ciudadana “Impacto de la Inversión
Estatal en Televisión Pública en el nivel nacional, regional y comunitario”,
determinó como objetivo diagnosticar, con participación de la ciudadanía y las
entidades del sector y relacionadas, cuáles son los beneficios que la población
recibe de la televisión pública y de la televisión comunitaria, y cómo podría
mejorarse la medición de dichos beneficios, dado que las encuestas de audiencia
con orientación comercial no se observan suficientes para tal propósito, y además,
sus resultados se ven desfavorables, como se mostrará más adelante.
1. CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS DE TELEVISIÓN
La Ley 182 de 1995 define la televisión como “un servicio público sujeto a la
titularidad, reserva, control y regulación del Estado, cuya prestación
corresponderá, mediante concesión, a las entidades públicas a que se refiere esta
Ley”, y clasifica los servicios de televisión según varios criterios, descritos
brevemente a continuación, para dar claridad suficiente al tema en discusión.
En función de la tecnología, que atiende al medio utilizado para distribuir la señal
de televisión al usuario del servicio, el artículo 19 de la Ley 182 de 1995 clasifica el
servicio en: televisión radiodifundida; televisión cableada y cerrada; y televisión
satelital. Según el artículo 20 y en función de los usuarios, el servicio de televisión
se clasifica en abierta (puede ser recibida por cualquiera en el área de servicio) y
1
1 El espectro radioeléctrico es el segmento del espectro electromagnético que se utiliza en
radiocomunicaciones.
2
Artículo 75 de la Constitución Política. “El espectro electromagnético es un bien público inenajenable (sic)
e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado. Se garantiza la igualdad de oportunidades en el
acceso a su uso en los términos que fije la ley. Para garantizar el pluralismo informativo y la competencia, el
Estado intervendrá por mandato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso del espectro
electromagnético”.
3 por suscripción (destinada a ser recibida sólo por personas autorizadas que pagan
una tarifa por el servicio).
No se encuentra en la Ley 182 de 1995 una definición específica de televisión
pública, pero según las definiciones de las distintas modalidades y con base en el
artículo 17 de la norma en cita, “De la promoción de la televisión pública”, se
desprende que la televisión pública es aquella que corresponde fundamentalmente
a los operadores de televisión abierta a cargo del Estado, objeto central de este
análisis. Además, en el artículo 21, en función de la orientación general de la
programación, la televisión se clasifica en comercial (con ánimo de lucro), y
televisión de interés público, social, educativo y cultural, que aplica sobre todo
para la televisión pública; sin embargo, el canal 1, cuya transmisión está a cargo
de RTVC, se considera comercial; la programación del canal 1 está a cargo de
cuatro programadoras privadas que ganaron la concesión de espacios mediante la
Licitación Pública No. 6 de 2003 de la CNTV.
“En razón de su nivel de cubrimiento territorial”, el numeral 2 del artículo 22 de la
Ley 182 de 1995 clasifica el servicio en: televisión nacional de operación pública,
televisión nacional de operación privada, televisión regional, televisión local y
televisión comunitaria sin ánimo de lucro.
Resumiendo los anteriores conceptos respecto de los servicios de televisión, tema
central de este documento, puede decirse que la televisión pública es aquella que
está bajo la responsabilidad de entidades del Estado, es radiodifundida y abierta;
por su parte, la televisión comunitaria es cerrada, cableada, sin ánimo de lucro y
prestada por comunidades organizadas.
2. LA TELEVISIÓN PÚBLICA
Son operadores públicos de televisión, RTVC3 con tres canales de cobertura
nacional, y los ocho canales regionales, Canal Capital, TVAndina (Canal 13),
Televisión Regional de Oriente - TRO, Telepacífico, Telecafé, Teleislas, Telecaribe
y Teleantioquia, y son radiodifunidos y abiertos (gratuitos), de acuerdo con los
términos anteriormente expuestos.
El artículo 17 de la Ley 182 de 1995, “de la promoción de la televisión pública”,
creó el Fondo para el Desarrollo de la Televisión (FDTV) manejado por la CNTV ,
cuyos recursos deben invertirse “prioritariamente en el fortalecimiento de los
3
RTVC es una entidad descentralizada indirecta, con el carácter de sociedad entre entidades públicas del
orden nacional con la principal función de programar, producir y emitir los canales públicos de Televisión
Nacional - Señal Colombia, Canal Institucional y Canal 1(emisión únicamente) - y las emisoras de la Radio
Pública Nacional - Radio Nacional de Colombia y Radiónica. Por su parte, los canales regionales son
sociedades entre entidades públicas organizadas como empresas industriales y comerciales del Estado,
vinculadas a la Comisión Nacional de Televisión, y su cobertura es regional según disposiciones de la Ley
182 de 1995.
4 operadores públicos del servicio de televisión y en la programación cultural a
cargo del Estado, con el propósito de garantizar el pluralismo informativo, la
competencia, la inexistencia de prácticas monopolísticas en el uso del espectro
electromagnético utilizado para el servicio de televisión y la prestación eficiente de
dicho servicio”.
La CNTV transfiere recursos a los canales públicos de acuerdo con proyectos
presentados por estos y que son aprobados por la Comisión según su
reglamentación. La creación de la CNTV, según sus propias palabras, hizo
autosostenible la financiación de la televisión pública que dependía antes de 1991
del Gobierno Nacional4. Sin embargo, debe tenerse presente que antes del
ingreso de la televisión privada al mercado nacional, la antigua Inravisión percibía
ingresos por la concesión de los espacios a las programadoras privadas en un
esquema mixto de operación. Los canales públicos, al poco tiempo de comenzar a
operar los canales privados, perdieron audiencia, y sus costos debieron ser
asumidos en su mayor parte por las transferencias de la CNTV.
“El costo de sostener una red pública de televisión a cargo del Estado en la
situación económica del país implica que debería, además de ser una alternativa a
la televisión privada, mostrar beneficios reales en lo que se ha venido
denominando construcción de sociedad.”5 Es decir, si la televisión pública fuera
una verdadera alternativa a la televisión privada mostraría en principio una
audiencia importante que recibiera beneficios diferentes a los que supuestamente
percibe de la televisión privada, beneficios que debería ser posible identificar,
medir de alguna forma, y mejorar, lo cual conllevaría a establecer en qué medida
se está cumpliendo con los fines del servicio de televisión que promulga la Ley.
2.1. Objetivos de la Televisión Pública
Según el artículo 2° de la Ley 182 de 1995, en general, “los fines del servicio de
televisión son: formar, educar, informar veraz y objetivamente y recrear de manera
sana...”. A través de ellos, entre otras cosas, se “(...) busca satisfacer las
finalidades sociales del Estado (...)”, y se propende “...por la difusión de los valores
humanos y expresiones culturales de carácter nacional, regional y local”; esta
última pretensión, especialmente, coincide con uno de los fines de la televisión
pública que deben desarrollar los operadores públicos de televisión.
De otra parte, entre las funciones de la CNTV se encuentra en el artículo 5º, literal
m, (ibídem) que esta entidad debe “Diseñar estrategias educativas con el fin de
4
Modelo de Televisión en Colombia, Comisión Nacional de Televisión, Lima, 25 de junio de 2009,
diapositiva 5, presentación hecha en el Evento Público Internacional del Consejo Consultivo de Radio y
Televisión del Perú.
5
“Política Pública de Televisión en un Ambiente de Convergencia en Telecomunicaciones”, Contraloría
General de la República, Delegada para Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y
Desarrollo Regional, Dirección de Estudios Sectoriales, Liseth Oliveros, Sandra Arenas, Oswaldo Cuayal,
Robinson Gómez, 6 de mayo de 2008.
5 que los operadores, concesionarios de espacios de televisión y contratistas de
televisión regional las divulguen y promuevan en el servicio, a efecto de que la
teleaudiencia familiar e infantil pueda desarrollar la creatividad, la imaginación y el
espíritu crítico respecto de los mensajes transmitidos a través de la televisión”.
Aunado a lo anterior, “La discusión de los objetivos de la televisión pública debe
tener presente que la Constitución Política de Colombia promulgada en 1991,
garantizó el derecho a la información, el pluralismo informativo y la no
monopolización del uso del espectro electromagnético designado para el servicio
de televisión.”6 Luego, bajo estas condiciones que direccionan sus objetivos si la
red de televisión pública tiene una cobertura mayor que la televisión privada de
manera que, muy probablemente, su infraestructura debe tener un costo también
mayor, sin esperarse que por su enfoque no comercial tenga un nivel de audiencia
similar a la de los privados, sí debería obtener una audiencia representativa, tal
vez no sólo en número de televidentes, sino en unos beneficios que justifiquen las
grandes inversiones necesarias para su funcionamiento, beneficios que por ahora
se muestran intangibles.
2.2. Cobertura de la Televisión Pública
El porcentaje de cobertura nacional de la TV pública reportado oficialmente,
genera varias dudas; para RTVC se reporta 92% en las diferentes presentaciones
de la entidad, del Ministerio de TIC y de la CNTV, es decir, la cobertura nominal
máxima para los canales nacionales, y para los canales regionales se informa que
su señal es recibida por el 79% de la población7. En reciente consulta de la CGR
a la CNTV sobre el tema, esta aporta8 un listado de 219 estaciones de RTVC,
algunas de las cuales están fuera de servicio por fallas o por siniestro, dando
como consecuencia que la cobertura total no puede ser del 100%. Información
semejante se presenta de los canales regionales, también con estaciones en falla,
concluyendo que tampoco están prestando la cobertura nominal.
De otra parte, el último Informe de Auditoría Gubernamental (vigencia 2008,
fechado en julio de 2009) realizado a RTVC por la Contraloría General de la
República, informa sobre varias deficiencias en relación con la red;
particularmente, las observaciones H20 y H44 muestran deficiencias en la
ejecución del contrato de AOM (administración, operación y mantenimiento), lo
cual lleva a concluir que es muy difícil que se esté operando sobre la máxima
cobertura. Complementariamente, las observaciones H37 y H38 dan cuenta de
retrasos en la ejecución de contratos de instalación y puesta a punto de equipos, y
demoras en el plan de expansión.
Adicionalmente, y suponiendo que los canales públicos estuvieran funcionando al
100%, es decir, con una cobertura poblacional potencial del 92% para los canales
6
“Política Pública de Televisión en un Ambiente de Convergencia...”, op. cit. Actualidad y Futuro del Mercado de la Televisión en Colombia”, diapositivas 14 y 15 de Presentación
realizada por la CNTV en el Congreso Internacional de Telecomunicaciones ACIEM, Bogotá, junio de 2009.
8
Comunicación de CNTV Radicado No. 20092200210721 del 4 de septiembre de 2009. 7
6 de RTVC y del 79% para los canales regionales, falta estimar cuál es la población
real que recibe la señal, es decir, que sintoniza los canales públicos.
2.3. Impacto Esperado de la Televisión Pública
No obstante que el nivel de audiencia en sí mismo no es un objetivo de los
canales públicos, no deja de ser un indicador importante de su actividad misional.
La red de la televisión pública es mayor que la de la televisión privada abierta que
por ahora cuenta con dos canales nacionales y uno local; sin embargo, la
audiencia de los canales privados es mucho mayor que la audiencia de los
públicos, como se muestra enseguida.
El módulo de televisión de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) EneroMarzo 2009, realizada por el Departamento Nacional de Estadística (DANE) para
la CNTV, ante la pregunta “En los últimos 30 días cuáles de los siguientes canales
de televisión ha visto(...)”, reporta en la página 38 los siguientes resultados:
Privados nacionales, 80,6%; City tv, 6,1%; Canal 1, 5,4%; Teleantioquia, 3,9%;
Nacionales Públicos (Señal Colombia Educativa y Cultural, y Canal Institucional),
3,7%; Telepacífico 3,6%; Canal Capital, 2,3%; Telecaribe, 2,0%; TVAndina Canal
13, 1,5%; Señal Institucional, 1,4%; Telecafé, 0,9%; TRO, 0,5%; y Teleislas, 0,1%.
Asimismo, el reporte de GEIH muestra otros datos9 donde se incluye algunos
canales internacionales, lo cual permite inferir que algunos de los encuestados
pertenecen a usuarios de televisión por suscripción. Al pie de página puede leerse
que “Los canales nacionales y regionales son fuertes en el área rural”, información
que debe considerarse con la página 8, donde se reporta que “El 77% de la
población de estudio se encuentra en las áreas urbanas del país”; con la página 9,
donde se reporta que “No se incluye los antiguos territorios nacionales”,
disminuyendo fuertemente el área rural; y con la página 15, que expresa que el
85% de los encuestados del área rural reciben el servicio abierto, mientras el
63.3% de los hogares del área urbana reciben televisión cerrada.
Como corolario de lo anterior puede deducirse que los reportes de GEIH no
permiten observaciones claras sobre la audiencia de televisión abierta pública,
sino que es necesario cruzar varios de los reportes para obtener algunas
conclusiones que, sin embargo, dejan muchos interrogantes. Vale la pena señalar
que la Encuesta General de Medios (EGM), a pesar de su enfoque comercial,
resulta más ajustada a la realidad que los informes de IBOPE, que limitaba sus
encuestas a menos poblaciones, es decir, a las ciudades más importantes
(alrededor de 15 “ciudades IBOPE”), con mayor población y capacidad adquisitiva
para direccionar la publicidad. Sin embargo, parecería recomendable
complementar posteriores encuestas de GEIH que incluyan módulos de Televisión
y Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC)- de manera que
puedan aportar más información para análisis sectoriales de las entidades de
política pública sectorial y de control y vigilancia.
9
Página 39 7 Aquí surge la pregunta de si la audiencia de la televisión pública reportada en las
encuestas es muy baja, o si ese es el volumen de audiencia que cabe esperar de
acuerdo con sus contenidos y objetivos. Se vuelve obvio lo sostenido ya en varios
apartes, es decir, que el nivel de audiencia no es un indicador suficiente de
impacto de la televisión, al menos no de la televisión pública10. Esto significa que
deben crearse otros indicadores relacionados con los objetivos generales de la
televisión pública; no es sólo en Colombia donde se tiene este problema, pero
para Colombia debe resolverse en su ambiente, simultáneamente con su identidad
nacional y diversidad regional y local, identificando como primera medida al
público objetivo y haciéndolo partícipe en la construcción de una televisión pública
que le llegue más.
La CNTV ha emprendido varias iniciativas en este sentido, entre ellas, el fomento
a la programación teniendo en cuenta objetivos por edades, por franjas, etc.;
también se están realizando programas que pretenden un acercamiento crítico del
televidente; y otras. Los resultados se verán cuando el televidente retroalimente su
percepción de lo que recibe; mientras no lo haga sería como estar transmitiendo al
vacío.
2.4. Problemática financiera de la Televisión Pública
La problemática de la televisión pública, particularmente en lo relativo a su
viabilidad financiera no es independiente de la televisión privada, ya que de ella
obtiene los fondos para su funcionamiento en su casi totalidad11; su distribución,
determinada por la CNTV de acuerdo con la reglamentación y necesidades al
respecto debe estar en consonancia con la política sectorial, que a su vez se
fundamenta en principios constitucionales, especialmente, de la responsabilidad
social de los medios masivos de comunicación y el pluralismo informativo12,
además, de otras responsabilidades de origen constitucional y legal que la
Comisión ostenta, como la garantía de la competencia y la protección de los
usuarios13.
Desde el inicio de sus funciones en 1996 hasta el 2008, la CNTV ha percibido $
2.2 billones de pesos del 2008, de los cuales 27% son de la TV privada nacional,
21% por concesión de espacios, 18% por televisión por suscripción cableada, 5%
por TV satelital, 2% de TV local, 0.3 % por TV comunitaria y 27% por otros
10
En televisión privada tampoco es suficiente la medición de audiencia para los publicistas; deben verificar
que la campaña influye en el público, y eso no se hace en el medio televisivo, sino en el mercado. Una
campaña puede fallar aunque se transmita por el canal más visto y a la hora de mayor audiencia, luego, el
nivel de audiencia tampoco es el único indicador a considerar en este caso.
11
La CNTV recibe ingresos por diferentes conceptos como son: la compensación por ingresos brutos, el uso
de frecuencias, la concesión de licencias y pauta publicitaria, que se liquidan con base en tasas que dependen
del tipo de operador.
12
Artículos 20 y 75 de la Constitución Política de Colombia. 13
Artículo 5 de la Ley 182 de 1995, funciones de la CNTV. 8 conceptos, que corresponden a rendimientos financieros, cuentas por cobrar y
multas, entre otros14.
Durante el mismo período los egresos han ascendido a alrededor de $2.0768
billones de pesos de 2008, o sea, el 94,4% de los ingresos distribuidos así: 15,2%
CNTV, de los cuales, 12,8% corresponden a funcionamiento, 1,9% a inversión y
0,5% a servicio de la deuda, lo cual significa que la CNTV ha tenido un promedio
de presupuesto de funcionamiento de $25.6 mil millones; 3,3% de egresos para
cubrir los laudos arbitrales a favor de RCN, Caracol y otros operadores ($71.7 mil
millones); el 75,91% restante ($1.7 billones) ha sido transferido a los operadores
públicos de televisión nacional y regionales, y se ha invertido en la red pública de
televisión y en las mesadas pensionales de los ex trabajadores de Inravisión. Es
preciso tener en cuenta que las transferencias a RTVC (antes Inravisión) son
nueve (9) veces las transferencias hechas a los canales regionales.
De otro lado, por parte del gobierno nacional, uno de los objetivos de la liquidación
de Inravisión en 2004 (simultáneamente se liquidó Audiovisuales, productora
conjuntamente con Inravisión de la programación de la “Cadena 3” y “Señal
Colombia”), era disminuir los gastos en la operación de dicha entidad,
reemplazada por RTVC, con la estrategia de “tercerizar” varias de sus actividades
más importantes como la administración, operación y mantenimiento de la red, y la
producción de la mayoría de sus contenidos; tal objetivo puede decirse que no se
ha logrado mediante la tercerización, así como tampoco se ha conseguido
posicionar los canales de RTVC, respecto de los niveles de audiencia frente a los
canales de operación privada abierta.
2.4.1 Viabilidad financiera de la Televisión Pública
Los ingresos y egresos de la CNTV en términos globales se observan importantes,
pero históricamente, tanto el operador nacional público como los canales
regionales han manifestado que las transferencias recibidas de la CNTV son
insuficientes. Lo anterior parece contradictorio con RTVC que a 31 de diciembre
de 2008, a quien la CNTV había girado apenas el 44% de los recursos asignados
para el presupuesto del año, sólo había ejecutado el 84% de lo recibido, lo cual
evidencia una deficiente planeación por parte del operador en este caso. No
obstante, hasta ahora la queja común ha sido no contar con recursos suficientes
para invertir tanto en buena programación, que es costosa, como en
mantenimiento óptimo de la red.
En dos informes sectoriales de la Contraloría General de la República citados en
este documento, “Evaluación de la Gestión de la Comisión de Televisión” (2004) y
“Política Pública de Televisión en un Ambiente de Convergencia en
14
Actualidad y Futuro del Mercado de la Televisión en Colombia”, diapositivas 19, 20 y 21, Presentación
hecha por la CNTV en Congreso Internacional de Telecomunicaciones ACIEM, Bogotá, junio de 2009.
9 Telecomunicaciones” (2008), se advierte la posible desfinanciación de la televisión
pública. En el primer informe se proyectó escenarios para el período 2005-2013
sin incluir el ingreso de un tercer canal ni inversiones en televisión digital y, en el
informe 2008, se proyectó escenarios 2009-2016, incluyendo las prórrogas de los
canales privados, el tercer canal, e inversiones en televisión digital terrestre. En
todos los casos se observa desfinanciamiento, y debe tenerse en cuenta que entre
los egresos de la CNTV, se incluyó los correspondientes a las mesadas
pensionales de los ex trabajadores de Inravisión.
2.4.2 El Pasivo Pensional de los ex trabajadores de Inravisión
En los aspectos financieros una dificultad adicional para la TV pública y para la
CNTV se encuentra en la responsabilidad que se asignó a la entidad de pagar los
pasivos pensionales de los ex funcionarios de la liquidada Inravisión, que la CNTV
ha venido pagando mientras cursa una demanda instaurada, casi desde la fecha
de liquidación de Inravisión en 2004 ante el Consejo de Estado, que podría
eximirla al menos de la carga pensional causada previamente a su inicio de
funciones.
Corroborando lo anterior, en el mes de octubre de 2009 la CNTV publicó en su
página web15 la advertencia de que “La financiación de la televisión pública y del
montaje de la red para la Televisión Digital Terrestre están en serio peligro si la
Comisión Nacional de Televisión (CNTV) sigue pagando las mesadas pensionales
de la liquidada Inravisión”, y solicitó al Congreso que tome medidas al respecto.
Desde octubre de 2004 hasta agosto de 2009 la CNTV ha pagado “más de 168 mil
millones de pesos por el pasivo pensional de Inravisión, cifra que ha resentido las
finanzas de la entidad y comprometido la financiación de la TV pública. La
Comisión Nacional de Televisión presentó al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público una proyección de ingresos y gastos de la CNTV de 2009 a 2018, en la
cual se observa un déficit en el citado periodo, por valor aproximado de $
389.456,2 millones de pesos de 1999, al incluir el valor del cálculo actuarial”.
Contradictoriamente con la posible desfinanciación de la CNTV y la televisión
pública, la entidad ha puesto a consideración pública un proyecto de acuerdo16
que entre otras cosas, de aprobarse disminuirá las contraprestaciones que deben
pagar los operadores de TV por suscripción en detrimento de los ingresos de la
CNTV y por ende, de los recursos de la televisión pública, sin explicar con
suficiencia los fundamentos de tal propósito, ni cómo se compensaría tal
disminución.
15
http://www.cntv.org.co/cntv_bop/noticias/2009/octubre/13_10_09a.html “El proyecto propone que se otorguen nuevas concesiones; se reduzcan las tarifas de compensación
gradualmente en los próximos dos años y se amplíe a todo el país la cobertura del servicio de televisión por
suscripción” http://www.cntv.org.co/cntv_bop/noticias/2009/octubre/01_10_09d.html.
16
10 3. LA TELEVISIÓN COMUNITARIA
Como se expresó al final del capítulo 1 la TV comunitaria es cerrada, cableada, sin
ánimo de lucro y operada por comunidades organizadas, y si bien debe
autofinanciarse17, puede decirse que sin ser TV pública, como alternativa para la
población de bajos recursos, tiene frente a la TV por suscripción, una importancia
análoga a la que tiene la TV pública frente a la TV privada abierta.
La TV comunitaria presenta su propia problemática entre la cual se halla la difusa
definición del servicio, sus condiciones de operación dependientes de la
variabilidad de la vecindad que cubre, del número de asociados18 en relación con
la población de su municipio, y la falta de una tarifa techo claramente diferenciada
de una tarifa base en televisión cableada, que, entre otros problemas, ha
provocado que muchos operadores desdibujen sus objetivos comunitarios.
La operación de la televisión cableada está estrechamente relacionada con la
televisión comunitaria que también se presta por medio de cable, y la regulación
formulada por la CNTV debe definir claramente sus diferencias, promoviendo la
TV comunitaria de modo que la TV por suscripción no la vea como su competencia
comercial, ni se permita que absorba a la primera.
La TV Comunitaria está reglamentada por el Acuerdo 009 del 24 de octubre de
2006, modificado parcialmente por los acuerdos 002 y 005 de 2007. El Acuerdo
009 impone que el número de asociados no podrá ser superior a 15.000, y
dependiendo de varias condiciones de vecindad y su población los canales
comunitarios pueden transmitir cierto número de señales incidentales; asimismo,
tienen la obligación de un determinado número de horas de producción propia, con
lo cual se pretende dar el carácter de identidad local al canal, y que no sea
simplemente un retransmisor de canales externos.
La CNTV ha ofrecido capacitación para la producción propia de los operadores,
aunque se han presentado quejas de que muchos no la han recibido.
3.1 Objetivos de la Televisión Comunitaria
El párrafo 2º del numeral 4º del artículo 37 de la Ley 182 de 1995, define como
“comunidad organizada la asociación de derecho, integrada por personas
naturales residentes en un municipio o distrito o parte de ellos, en la que sus
miembros estén unidos por lazos de vecindad o colaboración mutuos para operar
un servicio de televisión comunitaria, con el propósito de alcanzar fines cívicos,
cooperativos, solidarios, académicos, ecológicos, educativos, recreativos,
culturales o institucionales”.
17
“El servicio de televisión comunitario será prestado, autofinanciado y comercializado por las
comunidades organizadas de acuerdo con el reglamento que expida la Comisión Nacional de Televisión.”
Numeral 4 del artículo 37 de la Ley 182 de 1995.
18
En televisión comunitaria sus abonados o suscriptores son asociados. 11 3.2 Cobertura e impacto de la Televisión Comunitaria
Esta modalidad de servicio de televisión ha tenido gran acogida entre la
comunidad lo cual constituye una referencia inicial del impacto que pudiera
producir; es así como la CNTV reporta que tiene registrados 647 operadores
comunitarios en todo el territorio nacional; sólo en la Sabana de Bogotá hay 74.
De otra parte, la GEIH reporta que el 11,4% de los televidentes en el nivel nacional
son usuarios de televisión comunitaria, corroborando que es una modalidad
bastante extendida.
Sin embargo, tampoco en este caso, análogamente a la televisión pública hay más
indicador de impacto de este servicio que el simple reporte del porcentaje de
televidentes o usuarios, pero no indicadores relacionados con los objetivos propios
de los servicios de interés público.
3.3 Problemática de la Televisión Comunitaria
Por prestarse sin ánimo de lucro y por ser televisión de interés público, social,
educativo y cultural este servicio, al menos en su propósito nominal, difiere
claramente de la televisión por suscripción que tiene carácter comercial.
En un debate en la Comisión VI de Senado en agosto pasado se denunció que las
condiciones bajo las cuales funciona la televisión comunitaria han llevado a
muchos a la quiebra; igualmente, que existen operadores amparados en la figura
de comunitarios que prácticamente son comerciales. Esto parece obedecer en
primer lugar a las diferencias socioeconómicas de algunas de las comunidades
organizadas, y en otros casos porque la frontera con la televisión por suscripción
no es clara hasta tanto no se definan tarifas techo y piso como corresponda a
cada una.También,, se denunció que algunos operadores comunitarios vendieron
la red a operadores comerciales perjudicando a los asociados, lo cual manifiesta
entre otras cosas falta de vigilancia por parte del regulador.
La CNTV está en curso de aprobar un proyecto de acuerdo que redefine el
esquema de la televisión comunitaria, sin embargo, ya este es cuestionado por los
operadores que no ven en él suficiente solución a sus problemas, especialmente
de índole financiera.
4. MÁS PROBLEMÁTICA SECTORIAL
El sector de la televisión presenta otros problemas algunos de los cuales
involucran a la televisión privada; no es posible hacer un examen de la televisión
pública o comunitaria aislado completamente de la televisión comercial. Además,
las nuevas tecnologías agregan algunas inconsistencias al esquema jurídico
actual y se encuentra discrepancias con el Ministerio de TIC, especialmente en el
sector de la televisión cableada; también se observan problemas en la asignación
de espectro para el nuevo canal privado nacional y para la implementación de la
12 televisión digital a partir del 2010, que requieren asignación de canales que no
estén en uso (en VHF no hay disponibilidad de canales, al menos en Bogotá).
4.1 Televisión y Telecomunicaciones
Es preciso notar que la Constitución Política hizo énfasis en el espectro para el
servicio de televisión19, tal vez porque en el momento de su promulgación, era el
medio de transmisión de televisión de mayor utilización, y pareció no contemplar la
existencia de otros medios como cable y satélite; este aspecto fue tomado en
cuenta en la Ley 182 de 1995, donde el legislativo definió las diferentes
modalidades de prestación20 del servicio, y asignó a la Comisión Nacional de
Televisión la función de regularlas.
Así, la CNTV ha venido regulando la televisión cableada, pero con la digitalización
de las señales analógicas conjuntamente con la posibilidad de transmitir la
televisión sobre el protocolo IP21, el Ministerio de TIC ha manifestado que si el
servicio se presta sobre tal protocolo se convierte en un servicio de valor agregado
cayendo en su órbita de control, mientras que la CNTV manifiesta que el servicio
continúa siendo de su ámbito de acción porque sin importar la tecnología, el
servicio no cambia de esencia, los programas siguen siendo de televisión sin
importar el medio de transmisión. Con la reciente Ley 1341 de TIC y la próxima
unificación del valor de las contraprestaciones de los operadores de
telecomunicaciones al Fondo de TIC, posiblemente al 3% de los ingresos brutos,
los operadores de TV por cable sobre protocolo de IP se verían tentados a
respaldar la posición del Ministerio, y en caso de definirse así la situación, la
CNTV perdería una buena proporción de ingresos; tal vez este sea el motivo que
impulsa a la CNTV a promulgar el proyecto de acuerdo que reduce las
contraprestaciones mencionado antes, pero igual estará disminuyendo sus
ingresos.
Los ingresos por compensaciones de la TV por suscripción y satelital entre 1996 y
2008 representaron el 70,59% de los ingresos del Fondo22; si se redujera la
compensación como se propone en el citado proyecto de acuerdo se estarían
comprometiendo recursos destinados a la TV pública nacional y regional por
19
El espectro atribuido a televisión abierta en Colombia, y de acuerdo con recomendaciones de la ITU International Telecommunications Union -, está entre las bandas de VHF y UHF, y corresponde a los canales
del 2 al 13 (VHF), y del 21 al 69 de los televisores, con recepción por antena (no parabólica, que es satelital).
20
En función de la tecnología, que atiende al medio utilizado para distribuir la señal de televisión al usuario
del servicio, el artículo 19 de la Ley 182 de 1995 clasifica el servicio en televisión radiodifundida, televisión
cerrada o cableada, y televisión satelital. Según el artículo 20 de la misma Ley, en función de los usuarios, el
servicio de televisión se clasifica en abierta (gratis) y por suscripción.
21
Internet Protocol, es un protocolo usado en comunicaciones de datos en redes orientadas a la conmutación
de paquetes. En este ámbito, un protocolo es un conjunto de reglas estandarizadas que establecen cómo debe
ser la sintaxis, la semántica y la sincronización en una comunicación de datos.
22
Porcentajes calculados con base en cifras del documento de Presentación de la Rendición de Cuentas a la
Ciudadanía 2007-2008 de la CNTV. Bogotá D.C. Enero 20 de 2009.
13 cuanto los ingresos del Fondo se verían disminuidos en un 49%; aun suponiendo
que los gastos no aumentaran el proyecto de acuerdo no propone ningún
mecanismo tendiente a equilibrar ese descenso en los ingresos.
4.2 La Televisión Privada en Relación con la Televisión Pública
Es obvio que la televisión privada tiene objetivos comerciales basados
principalmente en el entretenimiento, sin embargo, no debería dejar de satisfacer
los ya mencionados fines generales del servicio (véase numeral 2.1, objetivos de
la televisión pública), y tal cumplimiento, según la Ley 182, debe ser vigilado por la
CNTV23, quien, sin embargo, no tiene establecidos parámetros claros sobre
calidad de los contenidos, tal vez por temor a caer en la censura.
Aquí subyace una gran diferencia con la televisión pública; los contenidos de esta
no tienen por objetivo el entretenimiento en sí mismo, sino en el marco de la
educación, la cultura en todos sus ámbitos y la equitativa y pluralista participación
regional y social, pero sin descuidar la calidad de la producción en procura de una
audiencia razonable que justifique la existencia del servicio, y no únicamente por
la cantidad de sus televidentes.Es a través de los contenidos que la televisión
pública debe cumplir sus objetivos generando impacto en la población receptora y
ser medible en el tiempo tanto sobre la cobertura de una población objetivo
estimada, que idealmente debería ser toda la nación, al igual que sobre su
educación y cultura con parámetros de diversidad, pluralidad, acceso a
información y opinión, e incluso entretenimiento, alternativos a la televisión
privada.
Dado que, según lo anterior, los objetivos de la televisión pública y la privada son
aparentemente diferentes, pese a lo expresado en el artículo 2º de la Ley 182 de
1995, sus condiciones de competencia son distintas, adicionalmente porque, las
condiciones legales que los canales públicos deben cumplir sobre pauta
publicitaria y otorgamiento de las concesiones de espacios de programación
también son diferentes.
La connotación de empresas industriales y comerciales del Estado que tienen los
canales públicos no les da igualdad de condiciones de competencia con los
canales privados en el terreno comercial; esto fue probado pronta y
suficientemente, menos de dos años después del inicio de operaciones de los
canales privados, con la devolución de espacios de programación por parte de las
23
La CNTV creada según lineamientos constitucionales por la Ley 182 de 1995, tiene por objeto, según su
artículo 4º, “ejercer, en representación del Estado la titularidad y reserva del servicio público de televisión,
dirigir la política de televisión, desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en relación con el
servicio público de televisión de acuerdo a lo que determine la ley; regular el servicio de televisión, e
intervenir, gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético utilizado para la prestación de dicho
servicio, con el fin de garantizar el pluralismo informativo, la competencia y la eficiencia en la prestación del
servicio, y evitar las prácticas monopolísticas en su operación y explotación, en los términos de la
Constitución y la ley”.
14 programadoras privadas de los canales públicos alrededor de 2000, lo cual trató
de solucionarse sin éxito mediante una “Ley de alivio”, la Ley 680 de 200124. La
pauta publicitaria se había trasladado a los canales privados y la audiencia de los
canales públicos se vio rápidamente disminuida sin que su recuperación sea
significativa hasta ahora; las transferencias del FDTV no han mostrado ser
suficientes para que los canales públicos logren atraer más audiencia, porque son
simplemente insuficientes, o porque los operadores no han sabido aprovechar
bien tales recursos.
4.2.1 Cobertura de la Televisión Privada
Los operadores de televisión privada nacional tienen obligación contractual de
cubrir la totalidad de los municipios con poblaciones mayores a 20.000
habitantes25 y llegar al 92% de la población colombiana, sin embargo, no es
seguro que tal cobertura se esté dando actualmente; nominalmente se continúa
manejando esta cobertura, y será también la del tercer canal en su etapa
analógica, y de todos los canales privados en su etapa digital.
El informe de gestión de la Comisión, enero 2008 – febrero 2009, informa que se
realizaron 98 mediciones de intensidad de campo en Bogotá y 17
departamentos26, es decir, suponiendo que en aquellos donde se realizaron las
mediciones se hayan hecho para todas las estaciones (lo cual no puede ser
porque hay departamentos con sólo 1, 2 y 3 visitas), quedaron faltando 15
departamentos: Nariño, Putumayo, Magdalena, Chocó, Caquetá, Casanare, San
Andrés y Providencia, Vichada, Guainía, Guaviare, Arauca, Vaupés, Cesar,
Guajira yAmazonas, lo cual se considera insuficiente, disminuyendo la
confiabilidad de una conclusión general sobre la cobertura geográfica real de las
señales de televisión abierta.
Para la televisión digital también se ha previsto que los canales privados darán
cobertura a los municipios con más de 20.000 habitantes, y es de esperar que la
CNTV disponga de los medios para verificar que dicha condición se cumpla, que
no necesariamente implica el despliegue de alta tecnología.
La cobertura nacional estimada genera varias dudas debido a que hay reportes de
regiones sin señal, por ejemplo, Sibundoy, el más importante municipio del alto
Putumayo, y Mocoa, capital del departamento del Putumayo; sin embargo, según
el Informe de Gestión, la Comisión no visitó esos puntos, como tampoco ninguno
24
“Evaluación de la Comisión Nacional de Televisión”, Contraloría General de la República, Delegada para
Infraestructura Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional, Dirección de Estudios
Sectoriales, Liseth Oliveros, Oswaldo Cuayal, 30 de enero de 2006, pg.8.
25
Ibídem, pg. 29 26
Atlántico, 1 visita; Bolívar, 2; Córdoba, 1; Sucre, 2; Cundinamarca, 3; Bogotá, 8; Santander, 3; Norte de
Santander, 3; Meta, 1; Tolima, 1; Antioquia, 17; Caldas, 6; Cauca, 7; Huila, 14; Risaralda, 7; Valle del Cauca,
13; Quindío, 2 y Boyacá, 7. Se hizo medidas sobre los canales públicos nacionales y regionales, canales
privados y canales locales sin ánimo de lucro.
15 de los de otros 14 departamentos mencionados; si bien es cierto que las visitas
son selectivas este reporte no ofrece la certeza de cuál es la cobertura real.
Adicionalmente, así como para abril de 2004 se reportaba que los canales
privados no habían cubierto todavía un 15% de lo que tenían comprometido27,
reportes recientes de la Comisión confirman que no han alcanzado su cobertura
total hasta ahora28, y lograr que tal objetivo se consiga es parte de la gestión de la
CNTV.
4.2.2 Aporte de la Televisión Privada a la Televisión Pública
Se había dicho anteriormente que la televisión abierta es gratis y que, además, es
con las compensaciones y tarifas impuestas a la televisión comercial (abierta y
cerrada), que se financia la mayor parte de los costos de la televisión pública y el
funcionamiento de la CNTV. Pero, alguien debe financiar la televisión privada que
se observa gratis para el público en general. La televisión privada se financia con
la venta de pauta publicitaria que es costeada por las empresas y entidades que
publicitan sus productos y servicios y estos costos, a su vez, son pagados
finalmente por los consumidores de esos productos y servicios, resultando que la
televisión abierta en realidad no es gratis.
Si finalmente es el televidente, consumidor de los productos de los anunciantes,
quien financia tanto la televisión pública como la privada, es justo que pueda exigir
calidad del servicio en los dos ámbitos, así los parámetros con que se mida la
calidad de la televisión pública no sean los mismos de la televisión privada.
5 POLÍTICA Y FUTURO DE LA TELEVISIÓN PÚBLICA Y COMUNITARIA
Dentro de los más importantes instrumentos de política sectorial están los planes
de desarrollo. En televisión, desde el inicio de funciones de la CNTV, siempre el
Plan de Desarrollo fue una falencia que ojalá se esté superando. Recientemente la
CNTV invitó a la comunidad interesada a “enriquecer” el Plan de Desarrollo de la
Televisión para los próximos 4 años, y lo socializó en distintos foros en elnivel
nacional por lo que es de esperar que esta actividad produzca resultados que
acerquen a la CNTV a las realidades de la gente.
Desde la entrada en vigencia de la Ley 182 de 1995 e inicio de funciones de la
CNTV se han detectado falencias normativas y de gestión de la entidad, y se han
27
“Evaluación de la Gestión de la Comisión de Televisión”, Contraloría General de la República, Dirección
de Estudios Sectoriales de Infraestructura, Liseth Oliveros, Oswaldo Cuayal, 30 de enero de 2006, pg.29.
28
“Penetración de la TV privada nacional, el 86% de la población recibe esta señal”, Modelo de Televisión en
Colombia, Comisión Nacional de Televisión, Lima, 25 de junio de 2009, diapositiva 38, presentación hecha
en el Evento Público Internacional del Consejo Consultivo de Radio y Televisión del Perú.
También en la presentación hecha por la CNTV, “Actualidad y Futuro del Mercado de la Televisión en
Colombia”, diapositiva 16, Congreso Internacional de Telecomunicaciones ACIEM, Bogotá, junio de 2009.
16 formulado diferentes proyectos de Ley en busca de darles solución, sin que
ninguno que intentara desarrollar un nuevo marco sectorial fuera exitoso. En la
legislatura 2009 cursaron varios proyectos de Ley29 en el mismo sentido y, el 11 y
15 de diciembre de 2009 se debatió y quedó aprobado el texto acumulado del
proyecto de Ley 347/09, Senado, No. 152/08 C, cuyo trámite continuará en 2010,
“mediante el cual se reforman las Leyes 14 de 1991, 182 de 1995, 335 de 1996 y
680 de 2001, se redefine la estructura de la regulación de las comunicaciones, se
fortalecen los operadores públicos de televisión y se dictan otras disposiciones”.
Si bien los proyectos de Ley muestran un buen diagnóstico de la problemática
sectorial no aportan las soluciones suficientes a los problemas que ellos mismo
han identificado como ocurrió en anteriores legislaturas. En particular el proyecto
debatido, en diciembre, hace un avance definiendo explícitamente televisión
pública, (definición digna de mayor discusión) pero, entre otros temas permite
atribuciones muy discutibles, incluso ambiguas, al Ministerio de TIC,
particularmente en lo relacionado con la gestión del espectro, el dividendo digital y
la regulación de las redes e infraestructura de telecomunicaciones que deja a la
Comisión de Regulación de Comunicaciones.
Sin embargo, ninguno de los proyectos de Ley se ocupa del problema fundamental
de la televisión pública: la ausencia de objetivos específicos para su desarrollo y la
inexistencia de indicadores que midan su impacto en la población nacional. No
toman en cuenta que es primordial tener una definición clara de objetivos
específicos de la televisión pública relacionados con los fines del servicio, para
poder hacer un estimativo de su costo y la forma de financiación del mismo,
aspectos determinantes del valor de las tarifas y compensaciones, precio de las
concesiones del espectro radioeléctrico, de las compensaciones por concesiones
de televisión por suscripción, y demás fuentes de ingresos de la Comisión
Nacional de Televisión -CNTV.
5.1 Justificación de la Existencia de la Televisión Pública y Comunitaria
Con base en la Constitución Política y con espíritu de pluralidad, equidad,
inclusión social, objetivos educativos y culturales, etc. se manifiesta la necesidad
de alternativas a la televisión comercial de cualquier modalidad; es así que en
consonancia con los objetivos generales del servicio, y en particular de la
televisión pública y comunitaria estos servicios requieren fortalecerse, como al
efecto se hace visible en diferentes diagnósticos como los de los proyectos de
Ley.
Existen también otros servicios complementarios como la televisión local sin ánimo
de lucro y los canales universitarios; particularmente estos requieren apoyo del
29
PL 152C/2008, 347S/2009, y los Proyectos de Ley 102C/2009 y 71S/2009, con la expresa pretensión de
generar herramientas y elementos necesarios para fortalecer el sector de la televisión, y en particular el de la
televisión pública.
17 ente cabeza del sector, especialmente si se trata de las universidades públicas, y
en armonía con el Ministerio de Educación.
5.2 Televisión Digital Terrestre
El país ha elegido implementar la televisión digital terrestre y ha escogido con la
CNTV a la cabeza, y con gran injerencia del Ministerio de TIC, el estándar
europeo; no obstante, y respecto del mismo estándar europeo faltan muchas
especificaciones por definir, por ejemplo, si los canales digitales serán de alta
definición o si, para tener posibilidad de implementar mayor número de canales, se
optará por multicanalización en definición estándar. Adicionalmente, parece no
haber espectro suficiente, y ya el Ministerio ha anunciado que se hará la limpieza
de las frecuencias correspondientes a los canales 14 a 20, asignadas a servicios
de telecomunicaciones que el Ministerio deberá reubicar.
El Ministerio de TIC, en el debate en el Congreso mencionado, puso de manifiesto
la posibilidad de que TVAndina Canal 13 cediera su frecuencia del canal 13 al
canal privado entrante, a cambio de que este le sufragara el costo de digitalizar su
red. El nuevo canal entraría en el canal 31 en la banda de UHF, de acuerdo con la
actual disponibilidad de frecuencias, pero como no se sabe aún quién obtendrá la
licencia, no se entiende cómo el Ministerio ha sacado a la luz tal propuesta que de
suceder podría modificar los planes de negocios de más de un jugador.
De otro lado, y en relación con la protección de los usuarios como consumidores
de productos electrodomésticos, la CNTV publicó en su página web30 el 23 de
septiembre de 2009 la noticia sobre la expedición del documento denominado
“Requerimientos técnicos mínimos de los receptores de Televisión Digital
Terrestre en Colombia”, en el que se consigna las especificaciones mínimas
obligatorias y opcionales que los televisores digitales y los convertidores para los
televisores analógicos deberán satisfacer. Según la noticia de la CNTV, “Dentro
del proceso de implementación de la TDT en el país, los nuevos televisores tienen
que ofrecer de manera simultánea las señales análogas de la TV actual, NTSC, y
las digitales, del sistema DVB, con todas las características de este estándar
(interactividad, Alta Definición, multicanalidad, sonido y video digital)”. Sin
embargo, la CNTV no dio una fecha específica a partir de la cual los
comercializadores de televisores tenían o tienen la obligación de anunciar a los
compradores que los equipos en venta cumplen tales requerimientos, y en
diciembre de 2009 las ventas se hicieron sin ese anuncio.
Posteriormente, la responsabilidad de que se asegure a los compradores que su
adquisición cumple los requisitos del estándar DVB y la calidad de los equipos
recaerá en la Superintendencia de Industria y Comercio -SIC-, pero los usuarios
30
http://www.cntv.org.co/cntv_bop/noticias/2009/septiembre/23_09_09a.html, consultada el 30 de diciembre
de 2009.
18 que adquirieron recientemente televisores digitales sin el cumplimiento del
estándar DVB podrían sentirse defraudados, y desprotegidos.
5.3 Regulación en convergencia - tecnologías y contenidos
La convergencia tecnológica en telecomunicaciones ha modificado, y seguirá
haciéndolo, los esquemas de negocios de todos los operadores la mayoría de los
cuales están vendiendo servicios empaquetados. Uno de los problemas que tal
situación ha traído sobre los reguladores en el mundo es el anteriormente citado
acerca de los servicios sobre IP. Con la nueva Ley de TIC la Comisión de
Regulación de Telecomunicaciones –CRT cambió a Comisión de Regulación de
Comunicaciones –CRC-, pero hasta ahora el cambio sólo ha sido nominal.
El Ministerio viene manifestando hace algún tiempo que la CNTV sólo se ocupe de
televisión abierta que es el ámbito literal de acción que le da la Constitución
Política, entre otros motivos porque diferentes medios de telecomunicaciones
convergentes diferentes al espectro atribuido para televisión abierta están
comenzando a transmitir televisión, y como operadores de telecomunicaciones
serían del control del Ministerio. Más aún, a futuro podría pensarse, como ya se ha
hecho antes, pero ahora con más argumentos técnicos que sólo debería existir un
regulador técnico y económico, la CRC, mientras los contenidos de los medios
audiovisuales fueran de la esfera de acción de la CNTV, con los cambios
normativos que ello implica31.
No debe olvidarse que la Constitución Política hizo énfasis en la independencia del
gobierno de turno del regulador de televisión debido a la elevada influencia que
este medio tiene sobre la población. Probablemente este hecho es más importante
que unificar al regulador por criterios solamente técnicos. Las próximas redes de
nueva generación ahondarán tal vez más las discrepancias entre la CNTV y el
Ministerio de TIC; sin embargo, aunque los servicios se ofrezcan empaquetados
(combos), y los datos viajen “paquetizados” en los medios de transmisión, los
operadores en sus centros de costos manejan servicios diferenciados, y si esto es
llevado a la factura, no parece haber gran problema en identificar el ámbito de los
entes encargados de regulación, vigilancia y control de los distintos servicios, si
estos no se hubieran fusionado en uno solo.
Si la televisión abierta sigue existiendo sus particulares características,
especialmente la de ser un medio de difusión unidireccional32, la mantendrán al
margen de las discusiones de los servicios guiados, si bien, de cualquier forma
31
El citado proyecto de Ley 347/09 Senado, No. 152/08 C incluye esta modificación. No obstante, la
independencia entre el regulador de televisión y el gobierno de turno que la Constitución Política reza, parece
discutible en este proyecto de Ley.
32
El canal de retorno que tanto ponderan los publicistas de la televisión digital terrestre no usa el mismo
medio que la señal de televisión. Un televisor es sólo receptor, si lo asocian a internet, es conectándolo a otro
medio de transmisión, así sea inalámbrico (como WiFi).
19 aunque la programación televisiva vaya por medios guiados va de un emisor a
muchos receptores, lo cual hace otra gran diferencia técnica entre televisión y los
servicios de telecomunicaciones bidireccionales.
6 CONSIDERACIONES FINALES
Este documento se propuso, con base en que los procesos auditores a las
entidades del sector hacen análisis de gestión en general de orden presupuestal,
hacer un acercamiento a la evaluación de resultados en relación con los objetivos
misionales de los operadores públicos de televisión. Se realizó un análisis similar
para televisión comunitaria, aunque esta no está definida como televisión pública.
La investigación de fuentes de información permitió diagnosticar en primer lugar
que no es posible encontrar representantes de la sociedad civil para la televisión
abierta, y que siendo un sector que requiere grandes inversiones, es necesario
que la sociedad se manifieste para expresar si dichas inversiones están
retribuyéndole algo tangible respecto de los objetivos de la televisión pública
expresados en la Ley 182 de 1995.
No contar con suscriptores del servicio en televisión abierta ha hecho una gran
diferencia entre encontrar representantes de la televisión comunitaria y de la
televisión pública; los asociados de la televisión comunitaria son sociedad
organizada, que no existe en televisión abierta.
La CGR considera de gran importancia las encuestas de origen público como las
del DANE (GEIH) con la inclusión de temas sectoriales específicos como
Televisión y Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC), las cuales
es recomendable complementar con preguntas dirigidas a aportar más información
correlacionada con los estratos socioeconómicos, de manera que se permita
apreciar mejor las brechas de cobertura, acceso y uso de los servicios de
televisión abierta y cerrada, y de telecomunicaciones fijas y móviles.
Dentro de los problemas de la televisión pública más relevantes identificados en
este documento, particularmente en relación con la baja audiencia de los canales
públicos respecto de los privados, se resalta la necesidad de diseñar indicadores
diferentes a niveles de audiencia para la televisión pública, indicadores que
muestren una relación beneficio costo de las inversiones realizadas en la
televisión pública, y los resultados percibidos por la población en términos de los
objetivos enunciados en la Ley.
El módulo de televisión desarrollado por la GEIH ofrece resultados enfocados en
la penetración del servicio, y resultados de audiencia, pero no muestra mediciones
que puedan asociarse con el impacto de las inversiones en la televisión pública
respecto de sus objetivos, especialmente en cuanto a formar, educar y satisfacer
las finalidades sociales del Estado.
20 Los problemas del sector identificados en este documento y varias de las
deficiencias de la gestión de la CNTV han sido puestos de manifiesto en distintos
ámbitos. Sin embargo, sólo desde el Ministerio de Educación se ha expuesto
explícitamente la necesidad de construir indicadores de impacto relacionados con
los objetivos de la televisión pública tal como propone aquí la CGR.
Es de esperar que, con el apoyo de la Contraloría General de la República que ha
propiciado la conformación de un comité de seguimiento a la Agenda Ciudadana
mencionada en este documento, se contribuya al acercamiento de la comunidad al
tema de la televisión pública y a los entes del sector, y de esta manera, pueda
lograrse una mejor evaluación de la gestión de los recursos que los operadores
invierten en poner al aire la señal. Por su parte, la CNTV aprobó recientemente un
acuerdo33 que reglamenta la conformación de ligas y asociaciones de televidentes,
y que ayudará posiblemente a que la sociedad civil se manifieste en relación con
los beneficios que espera y recibe de la televisión pública, y a construir
indicadores relacionados; sin embargo, se debe dejar consignado que la gestión
no se mide por los esfuerzos sino por los resultados34.
Asimismo, se espera que las entidades del sector continúen generando espacios
de encuentro también para la televisión comunitaria de tal forma que se logre
identificar sus necesidades y las soluciones que pueda ofrecer el regulador;
asimismo, se tiene la expectativa de que, en apoyo de las auditorías llevadas a
cabo por la Contraloría General de la República, se logre incorporar a estas un
concepto sobre la gestión del regulador y los operadores del sector desde el punto
de vista de la ciudadanía.
33
En el Diario Oficial No. 47312 de febrero 3 de 2010, se publicó el Acuerdo 001 de febrero 1 de 2010 por
medio del cual se reglamenta la participación de las asociaciones de ciudadanos Televidentes, Ligas de
Televidentes o de Usuarios en el proceso de inspección, vigilancia y control del servicio público de televisión,
y se dictan otras disposiciones". El día 1º. de febrero de 2010 la CNTV había publicado la noticia de la
aprobación de dicho acuerdo anunciando la entrada en vigencia a partir de la fecha de publicación en el Diario
Oficial. http://www.cntv.org.co/cntv_bop/noticias/2010/febrero/02_02_10.html, consultada en 04/03/10.
34
Esta es una tendencia global. En el nivel nacional, el Departamento Nacional de Planeación, como parte de
las iniciativas para fortalecer y profundizar la cultura del Monitoreo y la Evaluación en la Gestión Pública
Colombiana, ha propuesto la creación de una Red Nacional de Monitoreo y Evaluación, con el objetivo de
generar espacios físicos y virtuales para reconocer, difundir y aprender de las experiencias exitosas en Gestión
por Resultados en el nivel local y nacional. La importancia de esta iniciativa está en la idea de que, si bien la
implementación de programas y proyectos - como en infraestructura de telecomunicaciones – tiene
indicadores de cobertura, es necesario medir resultados sobre el uso de la infraestructura, y su impacto en el
desarrollo de la población objetivo.
21