ADMINISTRADORES DE SISTEMAS DE NEGOCIACIÓN DE

ADMINISTRADORES DE SISTEMAS DE NEGOCIACIÓN DE VALORES Y DE
REGISTRO DE OPERACIONES SOBRE VALORES, AUTORREGULADORES,
DEBER DE MONITOREO
Concepto 2008053546-002 del 17 de diciembre de 2008.
Síntesis: Funciones y propósitos que deben perseguir los organismos de autorregulación y
las sociedades administradoras de los sistemas de negociación y registro de operaciones
sobre valores con relación a la naturaleza y alcance del deber de monitoreo.
«(…) solicita concepto de la Superintendencia respecto de la naturaleza y el alcance del
deber de monitoreo que se encuentra a cargo de los administradores de los sistemas de
negociación de valores y de registro de operaciones sobre valores, con el propósito de tener
claridad sobre las condiciones bajo las cuales sería posible que un organismo de
autorregulación pueda asumir contractualmente tal deber de monitoreo. Igualmente, la
entidad a su cargo plantea una serie de interrogantes puntuales relacionados con el
particular.
Al respecto nos permitimos manifestarle lo siguiente:
En primer lugar es pertinente recordar que el inciso primero del artículo 4.1.5.1. de la
Resolución 400 de 1995, subrogado mediante el Decreto 1120 de 2008, establece el
concepto del deber de monitoreo disponiendo que: “Los administradores de sistemas de
negociación de valores o de registro de operaciones sobre valores deberán adoptar y
mantener mecanismos y procedimientos eficaces para monitorear las ofertas, posturas,
operaciones que se realicen o registren por conducto de los sistemas, así como los
mecanismos que permitan identificar el seguimiento de los registros electrónicos de las
operaciones y verificar el cumplimiento por parte de sus afiliados de las obligaciones que
les asistan en tal calidad.”. [Subrayas ajenas al texto]
Por otra parte, en el artículo 20 del Decreto 1565 de 2006, mediante el cual se regula el
ejercicio de la actividad de autorregulación del mercado de valores, se establece el alcance
de la función de supervisión de los organismos de autorregulación en los siguientes
términos: “La función de supervisión de los organismos de autorregulación consiste en la
verificación del cumplimiento de las normas del mercado de valores relativas a la
actividad de intermediación, los reglamentos expedidos por los organismos de
autorregulación respectivos y los reglamentos de las bolsas de valores, los sistemas de
negociación y los sistemas de registro, a través de metodologías y procedimientos de
reconocido valor técnico.
La labor de supervisión del autorregulador puede ser desarrollada, por lo menos, a través
de las siguientes herramientas:
a) Monitoreo del mercado cuyas operaciones se realizan por medio de sistemas y
plataformas de negociación de las bolsas de valores y sistemas de negociación, así
como de las operaciones realizadas en el mercado mostrador que sean objeto de
registro; (...)”.[Subrayas ajenas al texto]
De una evaluación de las normas aplicables a las sociedades administradoras de sistemas de
negociación y de registro de operaciones sobre valores, así como de las aplicables a los
organismos de autorregulación, y en particular las citadas en precedencia, se tienen las
siguientes consideraciones:
1 Funciones y propósitos que deben perseguir los organismos de autorregulación.
Los organismos de autorregulación deben tener en cuenta que sus labores deberán estar
encaminadas a la protección del inversionista y al mantenimiento de la transparencia e
integridad del mercado, a través del ejercicio de sus funciones normativa, de supervisión y
disciplinaria. Bajo este criterio, y en consideración a lo previsto en las normas transcritas,
es claro que los organismos de autorregulación tienen la función de supervisar el
cumplimiento de las normas del mercado de valores relacionadas con la actividad de
intermediación desarrollada por los agentes que interactúan en él, sean personas jurídicas o
naturales, incluyendo la relación de éstos con sus clientes. En desarrollo de esta función,
tales organismos deben desplegar actividades tendientes a monitorear las operaciones del
mercado con miras a detectar posibles conductas que atenten contra la integridad y la
transparencia del mismo, y en particular, aquellas denominadas abusos de mercado1. En
general, el monitoreo y las demás actividades de supervisión le deben permitir a dichos
organismos detectar posibles infracciones sobre:
a. Las normas relativas a la actividad de intermediación tales como las previstas en los
literales b) y e) del artículo 50 de la Ley 964 de 2005, el artículo 75 de la Ley 45 de 1990,
el Título Quinto de la Parte Primera de la Resolución 400 de 1995 de la Sala General de la
Superintendencia de Valores hoy Superintendencia Financiera de Colombia, subrogado por
el Decreto 1121 de 2008 y el Titulo IX de la Circular Externa 007 (Circular Básica
Jurídica) adicionado por la Circular Externa 019 de 2008 de la Superintendencia Financiera
de Colombia.
b. Las normas que expidan los organismos de autorregulación en desarrollo de la función
normativa prevista en el artículo 19 del Decreto 1565 de 2006, tales como las previstas en
el Libro Segundo del Reglamento de AMV.
c. Las reglas previstas en los reglamentos de los sistemas de negociación y registro de
operaciones sobre valores, relacionadas con la actividad de intermediación.
2 Funciones y propósitos que deben perseguir las sociedades administradoras de los
sistemas de negociación y registro de operaciones sobre Valores.
______________________
1 Conductas manipulativas de mercado y uso indebido de información privilegiada.
Los administradores de los sistemas de negociación tienen como función servir de foro de
negociación multilateral de un mercado organizado, mientras que los administradores de los
sistemas de registro de operaciones sobre valores tiene la función de establecer mecanismos
para la recepción y registro de información de operaciones sobre valores celebradas en el
mercado mostrador.
En efecto, dada la naturaleza de la función que cumplen los administradores de sistemas en
el mercado de valores como proveedores de infraestructura de conformidad con lo
dispuesto en la Resolución 400 de 1995, subrogada por el Decreto 1120 de 2008, dichas
entidades tienen el deber de “Velar por el correcto funcionamiento del sistema o sistemas
bajo su administración”2.
Así las cosas, resulta claro que los administradores de los sistemas de negociación y de
registro de operaciones sobre valores a efectos de cumplir con su respectiva función, tienen
el deber primordial de responder por el correcto funcionamiento de los sistemas que
administran, sin perjuicio de lo cual deben cumplir una serie de deberes adicionales, los
cuales pueden clasificarse de acuerdo con el propósito que satisfagan, a saber:
a. Velar por el correcto funcionamiento de los sistemas que administran.
Dentro de la primera clasificación se encuentran entre otros, los siguientes deberes: expedir
el reglamento de funcionamiento; llevar un registro de los afiliados y operadores; llevar un
registro de los valores objeto de negociación y/o registro; adoptar mecanismos eficaces para
facilitar la compensación y liquidación eficiente de las operaciones; llevar un registro de las
operaciones celebradas y/o registradas; contar con los mecanismos y procesos para el
manejo de la información; identificar, controlar y gestionar los riesgos a los que está
expuesta la entidad y los sistemas que administran; guardar estricta confidencialidad sobre
toda información reservada de los afiliados y de las operaciones y negocios
realizados; y adoptar y mantener mecanismos y procedimientos eficaces para monitorear
las ofertas, posturas y operaciones que se realicen o registren por conducto de los sistemas,
así como los mecanismos que permitan identificar el seguimiento de los registros
electrónicos de las operaciones y verificar el cumplimiento por parte de sus afiliados de las
obligaciones que les asistan en tal calidad.
Ahora bien, las sociedades administradoras tienen el deber de propender por la integridad,
transparencia y eficiencia del mercado de valores, circunscrito exclusivamente al ámbito de
los sistemas que administren3, lo cual debe traducirse en las reglas que establecen en sus
reglamentos, circulares e instructivos operativos, así como en el diseño e implementación
de los sistemas que administren y en mantener el correcto funcionamiento de los mismos.
______________________
2 Literal i) del artículo 4.1.2.3. de la Resolución 400 de 1995, subrogado por el Decreto 1120 de 2008.
3 Literal m) del artículo 4.1.2.3. de la Resolución 400 de 1995, subrogado por el Decreto 1120 de 2008.
Lo anterior, debe entenderse como que la labor de los administradores de los sistemas debe
circunscribir a coadyuvar con el deber de los organismos de autorregulación de mantener y
velar por la transparencia e integridad del mercado y de supervisar la conducta de quienes
participan en el mismo.
b. Prestar colaboración a terceros.
Los administradores de los sistemas de negociación y de registro de operaciones sobre
valores deberán cumplir con una serie de deberes relativos a la colaboración con otras
entidades. En este sentido, la Resolución 400 de 1995, subrogada por el Decreto 1120 de
2008, establece en el artículo 4.1.2.3., los siguientes deberes:
“k) Proveer información de precio o tasa y montos sobre las operaciones cerradas o
registradas por su conducto a los proveedores de precios que autorice la Superintendencia
Financiera de Colombia, atendiendo las instrucciones de carácter general que para el
efecto imparta dicho organismo y en los términos y condiciones que se acuerden con tales
proveedores;
l) Prestar a los organismos de autorregulación aprobados por la Superintendencia
Financiera de Colombia la colaboración que resulte necesaria para el adecuado
cumplimiento de sus funciones, incluyendo el suministro de la información que éstos
requieran para el desarrollo y cumplimiento de tales funciones”.
Igualmente, el artículo 4.1.5.1. establece que las sociedades administradoras “(…) deberán
poner a disposición de la Superintendencia Financiera de Colombia y de los organismos
de autorregulación, la información que conozcan acerca de las posibles infracciones que
puedan haber cometido los afiliados al sistema y en general cualquier hecho que pueda ser
susceptible de investigación por parte de estas entidades.
Así mismo, cuando el supervisor o el autorregulador adelanten investigaciones, los
administradores de los sistemas deberán prestarles la colaboración necesaria y poner a su
disposición la información que de acuerdo con sus atribuciones legales éstos requieran.”
Para estos últimos efectos, el parágrafo del citado artículo dispone lo siguiente ‘Los
administradores de los sistemas deberán implementar mecanismos para que los afiliados
informen, incluso con protección de identidad, acerca de las posibles infracciones que
puedan haber cometido otros afiliados al sistema y en general cualquier hecho que pueda
ser susceptible de investigación.”
3 Deber de monitoreo.
Como se observa de lo expuesto en precedencia, las sociedades administradoras de sistemas
de negociación y de registro de operaciones sobre valores tienen el deber de monitorear las
ofertas, posturas y operaciones que se realicen o registren por su conducto, a efectos de
velar por el correcto funcionamiento de los sistemas bajo su administración, detectando
posibles infracciones a sus Reglamentos y, en general, verificar el cumplimiento de las
obligaciones que les asistan a los afiliados única y exclusivamente en calidad de tales. En
este sentido las entidades administradoras deben contar con mecanismos de monitoreo en
aspectos tales como:
a. Cumplimiento de las operaciones.
b. Horarios de negociación, registro y complementación de las operaciones.
c. Ingreso de ofertas y registros por parte de los operadores debidamente autorizados y
habilitados.
d. Mantenimiento de estándares mínimos operativos, técnicos, tecnológicos y de
comunicaciones.
e. Colocación y mantenimiento de garantías en las condiciones previstas en los reglamentos
y circulares.
f. Cumplimiento de los diversos procedimientos para anulación y/o modificación de
operaciones, cumplimiento con títulos equivalentes, mecanismo de liquidación especial por
causas ajenas a las partes, entre otras.
g. El cumplimiento de las demás obligaciones previstas en los reglamentos.
Por su parte, la actividad de los organismos de autorregulación deberá estar encaminada a
la protección de los inversionistas y al mantenimiento de la transparencia e integridad del
mercado de valores colombiano, verificando el ejercicio de la actividad de intermediación.
En consideración a lo anterior, se concluye que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo
4.1.5.1. los administradores de los sistemas deben dar cumplimiento al deber de monitoreo
y los organismos de autorregulación monitorean las operaciones celebradas y registradas en
el mercado de valores colombiano, en desarrollo de su función de supervisión.
Lo anterior, toda vez que las sociedades administradores de los sistemas cumplen una labor
particular de organización y correcto funcionamiento circunscrita a los mercados que
administran, mientras que los organismos de autorregulación supervisan al mercado de
valores como un todo, con el propósito de mantener su Integridad y transparencia, así como
proteger a los inversionistas. En consecuencia, las labores de unos y otros se
complementan, pues la actividad de uno le puede ser útil al otro y desde el punto de vista
del mercado se garantiza que a través de los diferentes actores del mercado (proveedores de
infraestructura y organismos de autorregulación) se está cumpliendo el propósito de
mantener un mercado de valores colombiano organizado, íntegro y transparente.
Ahora bien, en relación con los interrogantes puntuales, procedemos a resolverlos en el
orden en que fueron planteados, de la siguiente manera:
1 ¿Cuáles son las actividades específicas que deben adelantarse para cumplir debidamente
la gestión de monitoreo a cargo de los administradores de sistemas de negociación y de
registro, y que podrían ser adelantadas por un organismo de autorregulación según lo
establecido en la Circular Externa 19 de 2008?
La obligación de monitoreo por parte de los administradores de sistemas de negociación y
registro de operaciones sobre valores, de una parte debe orientarse en el sentido
mencionado líneas atrás, y para el efecto dichas entidades deben implementar diversas
herramientas y procedimientos que les permitan identificar los incumplimientos de sus
propios reglamentos y en general de las obligaciones de los agentes que participan en los
mercados que administran, derivados de su calidad de afiliados.
Ahora bien, tales procedimientos y herramientas deben incluir aspectos tales como medios
de conservación de toda la información, mecanismos tecnológicos para procesarla,
elaboración de procedimientos detallados y responsables asignados, mecanismos para
obtener la trazabilidad de las operaciones que se celebren o registren por su conducto y en
general contar con procesos de auditoria diseñados para facilitar el cumplimiento eficiente
y oportuno del deber de monitoreo.
En cuanto a las actividades que podrían ser adelantadas por los organismos de
autorregulación, esta Superintendencia observa que podrían realizarse siempre y cuando
dichas entidades, de una parte, cuenten con la capacidad en términos de infraestructura
tecnológica y técnica, procesos y procedimientos y recurso humano y, de la otra, tenga la
capacidad de cumplir el deber de monitoreo en los mismos términos que se exigiría a los
administradores de sistemas, así como de supervisar y disciplinar el incumplimiento de los
reglamentos de dichas entidades y las obligaciones de los afiliados a los mismos, derivadas
de tal calidad, esto es, de la relación contractual existente con el respectivo administrador.
2 ¿En qué se diferencia la obligación mencionada establecida a cargo de los
administradores de sistemas de negociación de valores y sistemas de registro de
operaciones y la función de supervisión que normalmente esta a cargo del organismo
autorregulador en relación con las operaciones y negociación realizadas y/o registradas en
dichos sistemas?
Tal como se mencionó líneas atrás, las sociedades administradores de los sistemas cumplen
una labor particular de organización y correcto funcionamiento circunscrita a los mercados
que administran, mientras que los organismos de autorregulación supervisan al mercado de
valores como un todo, con el propósito de mantener su integridad y transparencia, así como
proteger a los inversionistas.
3 ¿De qué manera se complementa la gestión de monitoreo a cargo de los sistemas de
negociación y de registro, con las funciones de supervisión que deben adelantar los
organismos de autorregulación en ejercicio de sus funciones?
Como se manifestó anteriormente, las sociedades administradoras tienen el deber de
propender por la integridad, transparencia y eficiencia del mercado de valores, circunscrito
exclusivamente al ámbito de los sistemas que administren, lo cual debe traducirse en las
reglas que establecen en sus reglamentos, circulares e instructivos operativos, así como en
el diseño e implementación de los sistemas que administren y en mantener el correcto
funcionamiento de los mismos.
Así las cosas, debe entenderse como que la labor de los administradores de los sistemas
debe circunscribir a coadyuvar con el deber de los organismos de autorregulación de
mantener y velar por la transparencia e integridad del mercado y de supervisar la conducta
de quienes participan en el mismo.
De esta manera las labores de unos y otros se complementan, pues la actividad de uno le
puede ser útil al otro y desde el punto de Vista del mercado se garantiza que a través de los
diferentes actores del mercado (proveedores de infraestructura y organismos de
autorregulación) se está cumpliendo el propósito de mantener un mercado de valores
colombiano organizado, íntegro y transparente.
4 ¿Se exigirán ciertos estándares tecnológicos mínimos para adelantar la gestión de
monitoreo por parte de los administradores de los sistemas de negociación y registro?
(Ejemplo: sistemas de minería de datos)
Esta Superintendencia no ha previsto específicamente requerimientos particulares para
desarrollar el deber de monitoreo, diferentes a los estándares mínimos generales que deben
cumplir todos los proveedores de infraestructura en el desarrollo de su objeto social, los
cuales están recogidos en la siguiente normatividad:
- Circular Externa 052 de 2007 de la Superintendencia Financiera de Colombia, mediante la
cual se establecen los estándares mínimos de seguridad y calidad para el manejo de
información a través de los diferentes medios y canales de distribución de productos y
servicios.
- Circular Externa 041 de 2007 de la Superintendencia Financiera de Colombia, mediante la
cual las entidades deben adoptar un sistema para administración de riesgos operativos.
Así mismo en el proyecto de Circular Externa mediante la cual se fijan los estándares en
materia de control interno se hacen precisiones en materia de ambientes tecnológicos de
control de dichas entidades.
5 ¿Será necesario para los administradores de los sistemas contar con funcionarios que
estén dedicados de manera exclusiva a la gestión de monitoreo? ¿Existe algún tipo de
recomendaciones sobre el diseño de estructuras funcionales, decisorias y operativas, con el
fin de prevenir y administrar debidamente los posibles conflictos de interés que surjan de la
actividad de administración de los sistemas y la gestión de monitoreo?
Inicialmente, corresponde a cada uno de los administradores de sistemas de negociación y
registro de operaciones sobre valores evaluar, según el número de participantes, volumen
de operaciones, herramientas tecnológicas o de informática con que cuentan, y demás
criterios razonables, la necesidad de dedicar exclusivamente funcionarios para adelantar
esta tarea. Ahora, para la Superintendencia si es de total relevancia conocer a cargo de
quien están las decisiones y la responsabilidad del ejercicio del deber de monitoreo de las
operaciones celebradas o registradas por su conducto.
Ahora bien, que tales funcionarios tengan dedicación exclusiva a dichas labores dependerá
de la cantidad de reglas, restricciones y obligaciones que estén previstas en sus
reglamentos, de las consideraciones previas respecto de la existencia de posibles conflictos
en el desarrollo de la labor de monitoreo, disponibilidad de tiempo y demás consideraciones
prácticas que se examinen.
6. ¿En caso que exista una relación contractual entre un administrador de sistemas de
negociación y registro y un organismo de autorregulación, para que este último asuma la
gestión de monitoreo que se encuentra a cargo de los citados administradores, existen
algunas recomendaciones a tener en cuenta?
A título de ejemplo, esta Superintendencia considera de gran importancia que en los
contratos o acuerdos que se suscriban entre los administradores de los sistemas de
negociación o registro de operaciones sobre valores y los organismos de autorregulación se
prevean con toda claridad las obligaciones, derechos y responsabilidades a cargo de cada
una de las partes. Igualmente es conveniente contar con disposiciones que les permitan
compartir información de manera eficiente y retroalimentar la labor de cada uno.
En todo caso, el hecho de suscribir un contrato o acuerdo entre una sociedad administradora
de un sistema de negociación o de registro de operaciones sobre valores y un organismo de
autorregulación, no exime a las primeras de su responsabilidad de cumplir con el deber de
monitoreo, razón por la cual deberá establecer los mecanismos para verificar que el
autorregulador está dando pleno cumplimiento a dicho deber.
(…).»