Factores de continuidad y discontinuidad en las políticas públicas en Bogota 1990-2005 Universidad Nacional de Colombia – Departamento Administrativo de Planeación Distrital Convenio 182/2005 Director General Paul Bromberg Z Equipo de Expertos Amparo Ardila Ana Luisa Flechas Norma Constanza Muñoz Maria Mercedes Maldonado Carlos Rodríguez Alvaro Suárez Coordinación Académica Liliana Mesías G Asistentes de Investigación David Bravo Diana Carolina Giraldo Revisión de Prensa Mario Alonso Sánchez Lorena Suárez Bogotá, diciembre 21 de 2006 i CONTENIDO Introducción Subsetor I: PROVISION DE ESPACIO PUBLICO 1990-2005 Subsetor II: POLITICAS DISTRITALES DE TRANSPORTE Y MOVILIDAD 1990-2005 Pág i 1 49 Subsetor III: PROMOCIÓN DEL DESARROLLO ECONOMICO 1990-2005 125 Subsetor IV: PROVISION DEL SERVICIO PÚBLICO EN EDUCACIÓN 1990-2005 185 II. Subsetor I: Subsetor V: POLITICAS DISTRITALES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y SUELO 19902005 Subsetor VI: POLITICAS DISTRITALES DE APOYO SOCIAL 1990-2005 236 334 ii Factores de continuidad y discontinuidad en las políticas públicas en Bogotá 1988-2005 INTRODUCCIÓN Antecedentes Por una confluencia de hechos fortuitos y condiciones de gobierno, Bogotá vivió a finales de los 90 una situación paradójica: mientras la ciudad sufría una crisis económica con el resto del país – incremento sustancial de la tasa de desempleo y una porción importante de su clase media perdiendo su patrimonio – el gobierno local tenía recursos y condiciones de gestión para mejorar los servicios que presta a los ciudadanos. En otras palabras, mientras la “vida social” pasaba por las consecuencias del deterioro de los ingresos, la ciudad mejoraba su aspecto, aumentaba la inversión en salud y educación, los servicios públicos llegaban a más ciudadanos, aunque con seguridad algunos ciudadanos se vieron en dificultades para cancelarlos. La sociedad iba mal, pero el Estado iba bien. Todo esto para señalar que, incluso durante la crisis económica, la ciudad ha mejorado. No es simplemente una ilusión creada por el entusiasmo de algunos gestores públicos que encontraron eco en el comportamiento, efímero y voluble, de sus medios de comunicación. La acción de gobierno mejoró. En últimas, ésta es otra investigación que se suma a otras que han intentado explicar por qué. Desde el punto de vista político y técnico es conveniente entender qué sucedió, y no en medio de una ventisca que amenace la estirpe como le sucedió a Aureliano Segundo. Indagando por continuidades y discontinuidades podemos quizás sospechar qué debemos domesticar de nuestra democracia, ordenar el debate ideológico, mejorar las condiciones para planear. Planteamiento del problema Los cambios notables de Bogotá en los últimos años se han atribuido a diversas causas: elección popular de alcaldes, personalidades específicas, tarjetón electoral, Constitución del 91, régimen especial de Bogotá, un electorado más joven, más urbano y más educado, dispuesto a escuchar nuevas propuestas y a votar por ellas, una disminución sensible en las tasas de crecimiento poblacional. Un factor mencionado es el de la “continuidad en las políticas”. Una revisión somera de las intenciones y los orígenes políticos de los diferentes gestores político-administrativos llevaría a cuestionar esta continuidad, pero al mismo tiempo pone en discusión qué factores internos iii y externos al sistema político producen las inercias sobre las cuales se piensa que esta continuidad existe. Bajo la imagen, mediática en parte, de continuidad, una política pública ejecutada por un gobierno y abandonada calladamente por el siguiente puede estar sufriendo una muerte lenta al mismo tiempo que produce una imagen pública de continuidad; puede ocurrir, otro supuesto, que los factores que inducen una recaída a condiciones de ingobernabilidad (que se define en esta proyecto como imposibilidad de actuar sobre las condiciones económicas y sociales que garanticen una cotidianidad estable) se cocinen lentamente bajo la imagen pública de que la ciudad sigue en mejoramiento continuo. Por lo menos dos condiciones de nuestro sistema político nos llevan a afirmar que deberían dominar las discontinuidades frente a las continuidades: (1) un aparato administrativo-técnico débil, que contrata sus actividades misionales cada vez en mayor grado, con lo que esto entraña de pérdida de memoria institucional; (2) un sistema político dominado por la incertidumbre, sin partidos políticos con líneas ideológicas claras y estables, que aclaren a los ciudadanos la manera como la ciudad va evolucionando 1 , y esto en un régimen altamente “ejecutivista”. Los saltos políticos producidos por estas condiciones en un sistema en el que la competencia política casi siempre estimula diferenciarse de todos los demás podrían, o deberían, ser gigantescos. Estructura-agencia Hay varias opciones para interpretar qué sucede en general en los cambios de gobierno. En un extremo estaría la imagen de que los políticos, aquellos pesonajes que compiten en los procesos electorales, estableciendo alianzas, ofreciendo sus nombres, comprando conciencias, en fin, todo el conjunto de prácticas de un proceso político-electoral, son actores concientes o inconcientes de un sainete. Las decisiones ya las habría tomado “la sociedad”. En una de las variantes de este extremo, las innovaciones que prometen y acometen dejarían incólume un orden subyacente, y son por consiguiente fruslerías, que no tocan lo esencial, que sería, en esta modalidad de extremo, el modo de producción capitalista, la necesidad del capital de acumularse o la necesidad de algunos de acumular capital. Concientemente o no, las elecciones serían un baile de ilusiones de autogobierno de las sociedades. Luego, de acuerdo con este extremo, en los cambios de gobierno no estaría ocurriendo nada. 1 Se alegaría, con razón, que contrasta con esta visión el hecho de que la ciudad ha ido aprendiendo en lo que se ha denominado cultura tributaria. Algunos datos estadísticos obtenidos por un estudio de S HD en 2003 parecería contradecir este optimismo, aunque también contradice otra información que ahorra la encuesta de cultura ciudadana de ese año. iv Según el otro extremo, la sociedad importa muy poco. Todo queda condensado en la voluntad de los líderes. Súbitamente, la sociedad corregirá sus inclinaciones a la corrupción y al amiguismo (recordemos que el aparato de gobierno no puede ser nunca el único corrupto de la sociedad); la educación pública comenzará a ser mejor de la noche a la mañana, porque así lo desean los líderes. El aparato de gobierno ahora sí será eficiente, aunque sus átomos, los funcionarios públicos, son los mismos del gobierno que se sustituye. Al elegir un período de tiempo, en el caso de este estudio menos de dos décadas, hemos tomado una decisión sobre este dilema estructura-agencia: las personas importan y los gobiernos importan. Unas cosas ocurrieron porque aparecieron grupos de individuos que tomaron unas decisiones y no otras. Ciertamente, en un contexto institucional que hacía posible ciertas alternativas – por ejemplo, una Constitución – y un contexto social y económico que las hace fértiles o no. La historia importa. Incluso, creemos, la anécdota importa. Del estudio de lo que realmente ocurrió, en el detalle, puede aprenderse mucho del arte de gobernar y de las condiciones para bien-gobernar. Aunque cada 100 años un tsunami azote una costa, mientras llegue éste, las olas importan para las criaturas que habitan en la orilla, las cuales a lo largo de toda su vida puede que no alcancen a constatar que los tsunamis existen. Continuidades y discontinuidades, ¿en qué? Dos ejes cruciales en la formulación de políticas públicas Los estudiosos de la política, en particular de las políticas públicas, debaten sobre lo que “realmente” se juega en la selección de políticas públicas. En la palabra encomillada está el truco. ¿Hay un juego “más real” que otro? ¿Es más real lo no aparente que lo visible? Lo más visible sería a lo que apunta una política pública, el objetivo. Una lista como: aumentar la cobertura escolar mejorar la calidad de la educación (mejores resultados en los exámenes de Estado) más VIS Pero cuando entramos a mirar en detalle el juego de la política, los personajes que participan, sus ideologías, sus afinidades, los inevitables intereses, aparecen otras dimensiones que, en el momento de la síntesis, parecen evidentes. Hay campos de acción de las políticas públicas, muy importantes, en los que por lo menos se están jugando otros dos ejes. El primero de ellos: ¿QUIÉN OPERA EL SERVIC IO? Las declaraciones de los actores políticos de nuestra ciudad y de algunos de sus grupos de presión son suficientes para darnos cuenta de que este tema es políticamente muy relevante. Los enfrentamientos con los pequeños v transportadores sobre quién provee el servicio público serían suficiente para observar que no podemos entender lo que se ha hecho y se hará en el subsector sin considerar si hay rupturas o continuidades en este tema. Pero diremos más: no se puede entender lo que se ha hecho en los últimos años en el Distrito sin los cambios institucionales (en el sentido más ostensible, el de entidades y su estructura) a lo largo de estos años. El aumento de presupuesto de inversión frente al de funcionamiento es al mismo tiempo que un resultado de mejoramiento de los ingresos, un cambio en la modalidad de acción. Para bien o para mal, se ha considerado más eficiente, y quizás más importante, más incluyente, contratar los servicios que aumentar la planta y la maquinaria de propiedad de la administración. Es un hecho mayúsculo que cambia los patrones de reproducción política y de intermediación política, las formas de control sobre la calidad de la atención y del servicio. Reiteramos la extraña afirmación de que además esta modalidad puede ser más incluyente: contratando con el Estado, más ciudadanos se hacen más responsables de lo público, pero al mismo tiempo aparecen los otros riesgos: se hacen más dependientes, económicamente, del mismo, y eso se hace sentir en la política. Así, cambios en la modalidad de prestación del servicio pueden ser centrales en las consecuencias de una política pública, y los estaremos considerando en los subsectores en los que esto sea aplicable. No es de extrañar que los prestadores del servicio se conviertan en un grupo de presión mucho más poderoso, interesando, insistente, que el receptor, que el ciudadano en calidad de consumidor. Esa presión es de diferente tipo según el prestador. Si es un funcionario público, sus dos modalidades más explícitas son: El voto: “La cantidad que somos” es un factor relevante de este grupo de presión. Y la cantidad es esencial en la democracia. Son numerosos, y cada funcionario arrastrar amigos y familiares. Es de esperar que la proporción de votantes que son funcionarios públicos y allegados cercanos a funcionarios públicos respecto del número de personas que vota en cada elección sea mayor que su representación poblacional. Fabio Lozano Simonelli advirtió hace muchos años que en Colombia pareciera que tuviéramos “un estado que se reelige”, es decir, funcionarios públicos votando por futuros funcionarios públicos La movilización: Son capaces de movilización, un elemento crucial en las democracias de masas. Los maestros ocupan las calles y los espacios públicos, presionando. No vamos a discutir si defienden lo público o no: lo cierto es que también son un grupo de presión luchando por su porción. Influyen en las decisiones de política pública. Por su parte, los grandes contratistas o concesionarios de servicios del Estado tienen otras formas extra-políticas de manifestarse. Son una proporción ínfima de electores. En ocasiones llevan a sus trabajadores a vi votar en uno u otro sentido2 . Su estrategia de influencia está, principalmente, en su capacidad de influir sobre los medios de comunicación y en la financiación de campañas. El segundo eje: ¿CÓMO SE DISTRIBUYEN CARGAS Y BENEFICIOS? Se presentan cuatro posibles combinaciones: 1. Cargas difusas 2. Cargas concentradas Beneficios difusos Beneficios difusos 3. Cargas difusas 4. Cargas concentradas Beneficios concentrados Beneficios concentrados Las políticas públicas con cargas difusas y beneficios difusos son muy poco conflictivas: no se tiene muy claro “de dónde sale el dinero para pagar”, y se puede beneficiar cualquier sector de población. Un ejemplo de cargas difusas y beneficios concentrados puede ser una política de subsidio de vivienda: el dinero sale “de por ahí” (impuestos generales, en los que hay una relación difusa entre el recaudo y la inversión), “ayuda” a una población a la que le asignan el subsidio, pero también beneficia a los vendedores de vivienda y especialmente a los vendedores o propietarios de suelo. Es una política que se concentrará en “ser eficiente en el empleo de los recursos y la focalización”, pero no tendrá gran oposición. En general, las cargas concentradas es la política que puede tener más conflicto: es claro quién paga y si el beneficiario es distinto del que paga, lo que puede detectarse su los beneficiarios son concentrados, puede ser cuestionada con firmeza. La política de cobro de plusvalías, por ejemplo, cabe bien en el numeral 2, o en el numeral 4 si los beneficiarios son concentrados y la política es redistributiva. El cuadro que hemos sugerido se constituye en un elemento de análisis crucial para entender qué se está jugando en cierto nivel de realidad. Bajo la perspectiva, algo restringida pero válida dentro de cierto rango, de que el Estado se constituye para proveer de aquellos bienes colectivos y/o meritorios que los sistemas políticos seleccionan, es útil pensar en la existencia de dos tipos de dilemas y analizarlos en la perspectiva del cuadro: Dilemas horizontales de acción colectiva Mediante algún mecanismo, una comunidad de “iguales” (en ingreso, poder simbólico, etcétera) tienen que proveer un bien colectivo y deciden cómo se escogerán los beneficiarios y cómo de distribuirán las cargas. Un caso típico sería un cobro de valorización definida por vecinos cercanos y parecidos, 2 No es un secreto para nadie que esto es par ticularmente drástico e importante en las empresas de celaduría y aseo. ¡Ah, lento que es el proceso de “formación de ciudadanía” en sociedades con alto desempleo! vii que acuden al Estado para que organice la consulta y luego los procesos de administración de los cobros y la ejecución. Dilemas verticales de acción colectiva La sociedad “ideal” sería una suma de comunidades que interactúan entre sí desde la autopercepción de que son horizontales. Por supuesto, no es la situación en una sociedad signada por desigualdades de todo tipo, como es el caso de las grandes urbes del tercer mundo. Ni la relación de las regiones entre sí puede tacharse de ser “entre iguales”, ni al interior de las mismas. Es más, el reto de las grandes ciudades latinoamericanas, por restringirnos a los más cercanos, es cómo actuar frente a las desigualdades y especialmente frente a la pobreza. Esta situación da lugar a los dilemas verticales de acción colectiva. ¿Cómo se distribuyen cargas y beneficios en la distribución de bienes comunes y/o meritorios? La inevitable presencia del eje izquierda-derecha hace presencia aquí. No se trata tanto de la competencia capital-trabajo, tan central en el argumento marxista que pronosticaba una permanente pauperización de masas proletarias crecientes de habitantes urbanos contra la acumulación de capital, que se tornaría insostenible, sino de una caracterización más universal, en la que el conflicto capital-trabajo es solo una manifestación de la vida cotidiana de los habitantes. La condición de pobre y de pequeño empresario informal del rebusque también cabe aquí. Analizaremos los resultados empíricos en los seis subsectores imaginando dilemas y posibles quiebres de continuidad, desde por lo menos estos dos ejes. Especialmente, teniendo en cuenta que en el sistema político de una ciudad se compite por llegar a los espacios de decisión donde se toman decisiones bien restringidas: las de las competencias que el régimen permite a los gobiernos locales. Un factor clave de continuidad. Políticas públicas No adoptaremos una visión prescriptivista de las políticas públicas. Algunos teóricos han propuesto, y eso está bien por parte de ellos, que los colombianos hagamos un pacto y conminemos a los gobiernos a gobernar "por políticas públicas". Dada cierta definición de política pública, esa propuesta tiene sentido, nos guste o no , y nos recuerda una suerte de democracia deliberativa. Aquí se está suponiendo que las acciones de gobierno se sistematizan bajo una política pública, que para ser tal, contempla un grado notable de sistematicidad y de discusión y concertación públicas. Pero es posible adoptar otra definición de política pública: “todo lo que un gobierno hace o deja de hacer adrede”. Bajo esta definición "gobernar por políticas públicas” se vuelve una perogrullada, pues las acciones de gobierno son todo lo que hace un gobierno. Podríamos descubrir, como dice Sábato por ahí, que los esqueletos de los animales tienen caracteres esqueléticos. Bajo esta definición se borra la diferencia entre “acciones de gobierno” y políticas públicas. En un ambiente frágil de discusión pública y viii de consolidación técnica, especialmente las políticas de “lo social”, como el que heredamos en la Bogotá actual, optar por la primera acción nos conduce a dejar de lado muchas cosas que quisimos analizar en este proyecto. Así que decidimos para realizar este estudio reseñar acciones de gobierno. Para evitar confusiones el título del proyecto pudo haberse cambiado: “Factores de continuidad y discontinuidad en las acciones de gobierno más relevantes en seis subsectores, 1988-2005, Bogotá”, pero no lo hicimos. Al buscar acciones, y no políticas públicas definidas como tales, es necesario aguzar el sentido interpretativo. Lo que da sentido a las acciones es la interpretación que hagamos de lo que las hace manifestaciones de una idea quizás no expresada sobre ideologías, intereses y afinidades. Sin embargo, vale advertir que la existencia de declaraciones que vinculan estas acciones y que las hace merecedoras de una noción más precisa de políticas públicas tampoco es una invitación a bajar la guardia interpretativa. Trataremos este problema en seguida. Alcances y metodología En una sección previa advertimos sobre los riesgos de concentrar el análisis de continuidades y discontinuidades exclusivamente en metas-objetivos, pues este enfoque puede dejar por fuera del análisis asuntos sustantivos del problema del poder. En esta señalaremos cómo hicimos la investigación para poder situar en el lugar adecuado declaraciones y acciones. Lejos están las sociedades, en todo el mundo, de dejar sus gobiernos en manos de expertos “neutros políticamente”. Las políticas públicas no serán jamás dilemas de solución única sobre eficacia, eficiencia y los demás descriptores de “lo bueno” y “lo deseable” para un buen gobierno. Ellas se ofrecen a electores, en ellas y contra ellas actúan grupos de presión, que abierta o veladamente tramitan intereses, disfrazados o no de declaraciones grandilocuentes sobre bien común. Pero, en últimas, las sociedades democráticas deciden los cursos de acción, con mayor o menor calidad de argumentos, en procesos electorales. Las características de las democracias de masas imponen retos a los analistas. Retórica, persuasión, comportamiento estratégico …, el nombre que sea, obliga a los actores a formular declaraciones que el analista debe mirar con reserva. Si la marea de la opinión pública simpatiza en un momento dado con el autoritarismo, la mayoría de los actores políticos bien se torna autoritario, o se declara “un poquitín autoritario”. El sentido de anticipo de acciones de las declaraciones disminuye, y éstas quedan circunscritas al momento retórico. Profundiza este reto la corriente antipositivista de nuestro ethos académico. Ante los abusos justamente denunciados de la visión radicalmente positivista de las ciencias sociales, se volvió académicamente aceptable cualquier declaración superficial de valor. En un ambiente de ciencias sociales frágiles, las políticas públicas son frágiles, y el análisis de las mismas se restringe al tamaño de la respuesta (intensidad), y no al impacto esperado en la sociedad. ix Este párrafo describe en términos generales nuestra orientación metodológica. Ya en la minucia, tomamos como unidad de tiempo la gestión de gobierno. En algunos casos ha sido posible o necesario ir hasta el primer alcalde elegido popularmente. El eje de tiempo está distribuido así: 1988-1990 1991-1992 1992-1994 1995-1997 1998-2000 2001-2003 2004- a la fecha Andrés Pastrana Juan Martín Caicedo Jaime Castro Antanas Mockus Enrique Peñalosa Antanas Mockus, II Luis Eduardo Garzón En la otra dimensión, tenemos “el gobierno”, en seis subsectores. El gobierno lo analizamos teniendo en cuenta lo siguiente: Declaraciones en documentos de campaña Declaraciones en textos escritos que anticipen la acción de gobierno Acciones representadas en proyectos de inversión, expedición de normas o intentos de movilización del aparato administrativo (incluyendo los operativos policiales) Acciones reseñadas en informes de gestión Entrevistas con participantes en cada período Reseña de prensa Como se dijo atrás, se escogieron seis subsectores “interesantes”, pero no hubo otra consideración de fondo para escoger esos “seis casos”. Nos hubiera gustado reseñar dos temas muy relevantes, que no son subsectores: Por una parte, la administración pública. Se trata de un tema muy difícil de abordar: qué relación existía entre nombramientos, planta de personal, política electoral, Concejo, en particular, cómo se contrataba personal en la EDIS o en el ACUEDUCTO, por ejemplo, requiere más tiempo y esfuerzo del que podíamos disponer. Por otra parte, está el tema fiscal. Hay información más accesible en este caso. En fin: comparando juiciosamente el acervo empírico alcanzado en los seis subsectores, este documento pretende “inducir” de ellos los factores de continuidad y discontinuidad. Hacemos un esfuerzo por presentar claramente diferenciados declaraciones (las cuales referenciamos a los documentos de las cuales fueron extraídas) de acciones, y éstas de acciones declaradas en los documentos de informe de gestión. En cada subsector señalamos qué tan completo creemos que ha sido nuestra revisión de documentos, para poder afirmarle al lector qué tan seguro puede estar de que ahí están las acciones y que no son más ni menos. Y luego hacemos nuestra interpretación. El lector juzgará si los datos son suficientes, y podrá distinguir nuestra interpretación de los mismos. Los subsectores escogidos x Por su interés e impacto, sin otra consideración más de fondo, se escogieron los siguientes subsectores: 1) 2) 3) 4) 5) 6) Provisión de transporte público colectivo Ordenamiento territorial y políticas de suelo Provisión pública del servicio educativo Asistencia social Desarrollo económico Espacio público La primera pregunta que surge es qué tanto pueden separarse, acotarse, los subsectores, distinguirse de otros que le son cercanos. Este problema, conceptual y práctico a la vez, siempre estará presente en cualquier investigación en las ciencias sociales. De alguna manera, la precisión con la que se actúe, y las advertencias permanentes sobre los riesgos de trazar fronteras, es la única manera de responder los cuestionamientos. Nos apartamos de consideraciones a priori, de carácter fatalista, según las cuales “todo está relacionado con todo”, que se puede convertir en pesimismo total sobre las posibilidades de conocer, posición que no compartimos. Cada uno de los subsectores se definió así: Provisión de transporte público colectivo Acciones del gobierno distrital para proveer garantizar la atenc ión a las necesidades e fectivas de la demanda de servicio de transporte público colectivo urbano de pasajeros, que en su concepción más amplia, se refiere a las interacciones entre las infraestructuras viales, las empresas operadoras y los vehículos adecuados para tal fin. No se restringe al servicio que denominado Transmilenio. Por necesidades e fectivas se advierte que no se va a estudiar la accesibilidad y la existencia de habitantes que no pueden acceder al servicio, sino a la atención del servicio frente a los demandantes del mismo. La “política de movilidad” es bastante más amplia. No es objeto de estudio aquí en ese grado de generalidad. Ordenamiento territorial y políticas de suelo Conjunto de acciones (consistente en la creación de objetivos y representaciones sobre el desarrollo territorial, regulatorias, fiscales y de inversión) adelantadas por el gobierno municipal en ejercicio y desarrollo de la atribución de regulación de los usos del suelo e intervención estatal en el mercado del suelo, dirigidas a orientar (por acción u omisión) los procesos de conversión de espacios rurales en urbanos, de transfor mación o consolidación de espacios urbanos ya construidos, de conservación o protección de espacios rurales o de valor ambiental y la correspondiente provisión de infraestructuras, servicios y equipamientos en función de objetivos socio-económicos y ambientales. Se incluye dentro de las acciones la formulación de objetivos, la definición de estrategias y la adopción de normas, el diseño, adopción y aplicación de xi mecanismos de gestión y financiación y la definición de programas y proyectos3 . En particular se resaltará la manera cómo se orienta la movilización de recursos ligados al desarrollo urbano, tanto a nivel de la inversión estatal como en la distribución y apropiación de las plusvalías o incrementos en los precios del suelo producidos por acciones externas al propietario. 4 Provisión pública del servicio educativo Prestación del servicio de educación en los niveles de jardín, básica y secundaria, directamente o por intermedio de terceros contratados ad-hoc para responder a la demanda pública. La UD no entra en el estudio, como tampoco las acciones de regulación de la demanda por educación privada ni la educación informal. Por demanda pública se entiende solicitud directamente a una entidad pública para la prestación del servicio. Se excluye el control de la prestación de la demanda privada. El subsector agrupa el estudio de la cobertura y las acciones de política orientadas a la calidad. Apoyo social Atención (y prevención) a sectores sociales que están (o pueden entrar) en la condición de no poder valerse por sí mismos o mediante la protección de sus familias. No cabrían en esta definición, como categorías genéricas, “los niños” ni las “madres cabeza de familia”. En cambio, los temas de “la vejez de los muy pobres”, “la niñez de los muy pobres” y el de los desplazados son importantes. También el tratamiento de la indigencia. Promoción del desarrollo económico Consideramos promoción del desarrollo económico a las políticas públicas que se declaran ex ante como conjunto sistemático de acciones dirigidas a incrementar las variables económicas producción, productividad, exportaciones e inversión. Se resaltan entre éstas innovación tecnológica y formación para el trabajo. En general, hay por lo menos tres niveles en las declaraciones y los resultados que se atribuyen las mismas: (1) Iniciativas inherentes al DE en estrictu sensu; según la definición adoptada; (2) Resultados esperados del desarrollo económico, como el empleo, que expresa el vínculo entre la dimensión económica y la social; (3) Iniciativas relacionadas con las finanzas públicas y que tienen efecto en el desarrollo económico: privatizaciones, impuestos y deuda pública. 5 Espacio público Financiación, tenencia, planeación, protección, construcción, mantenimiento y control del uso, de: parques y espacios peatonales del área urbana. 3 4 5 Definición que toma elementos de la ley 388 de 1997 Ver estudio subsectorial específico. Ver estudio subsectorial específico. xii Comprende las vías peatonales y andenes que hacen parte de las vías vehiculares, los controles ambientales de las vías arterias, el subsuelo, los parques, las plazas, las fachadas y cubiertas de los edif icios, las alamedas, y los antejardines Mayores precisiones se encuentran en cada uno de los estudios específicos. Subdimensiones en cada subsector Los datos están impregnados de teoría. Eso lo acepta hasta el más crudo positivismo (casi). En el caso que nos ocupa, el de las acciones de gobierno, en las que son de igual importancia las ausencias voluntarias e involuntarias como las acciones realizadas, nos vimos en la obligación de definir una categorización (lo que llamamos subdimensiones) de las acciones posibles en cada subsector. Esa categorización estuvo orientada por el imperativo de ser suficientemente amplia para permitir una interpretación tanto de ausencias como de presencias. Hemos sido muy concienzudos describiendo el sesgo que esta clasificación implica (repetimos: porque se trata de poder crear un esquema de análisis para preguntar: ¿y esto por qué no lo intentaron?), pero rogamos a lectores y contradictores que contrasten los suyos contra los nuestros. Así, el esquema conceptual macro de todo el estudio es el siguiente: Definición de los seis subsectores Contexto de cada subsector (en particular, las competencias en manos del gobierno local) Definición de las subdimensiones en los subsectores que lo permitieron Sistematización de declaraciones ex ante, ex post, y de las acciones ejecutadas: lo que llamamos la reseña del subsector Contrastación con una matriz general de continuidades y discontinuidades: discursos, objetivos, operadores, planeadores, población atendida, estrategias, territorio, tiempos, grupos de presión, intensidad, contexto político, económico e institucional Detección de continuidades y discontinuidades xiii Exploración de factores y desde los ejes “operador” y “concentración/difusión de cargas y beneficios xiv