Tema 3 La legitimidad de la Administración
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Tema 3 La legitimidad de la Administración Pública: legitimidad institucional y legitimidad por rendimiento. La Administración democrática y la participación de los ciudadanos. Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright tipo de ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 3. AUTOR: Escuela de Administración Regional ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009 Sumario 1. LA LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL Y LEGITIMIDAD POR RENDIMIENTO. 1.1. Introducción 1.2. Legitimidad institucional y legitimidad por rendimiento 1.3. Niveles de gobierno, políticas públicas y legitimidad 1.4. La crisis de legitimidad en las Administraciones Públicas 2. LA ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA Y LA PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS 2.1. Ciudadanía democrática y Administración Pública 2.2. El fomento de la participación en la Administración Pública 2.3. Descripción de algunas medidas de participación ciudadana desarrolladas por algunas Administraciones Públicas 1 1. LA LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL Y LEGITIMIDAD POR RENDIMIENTO. 1.1. Introducción La legitimidad es la capacidad de un poder para obtener la obediencia sin necesidad de recurrir a la coacción que supone la amenaza de la fuerza. Un modelo de Estado es legítimo si existe un consenso entre los miembros de su comunidad política para aceptar su autoridad. El poder político concebido por su ciudadanía como legítimo tiende a ser obedecido. En caso de quiebra de la legitimidad también quebrará todo el sistema de dominación. La legitimidad posee dos vertientes. Por una parte, la legitimidad es de origen, en el acceso al poder. En segundo lugar, la legitimidad también se produce en el ejercicio de ese poder, en el cumplimiento de los requisitos de actividad que los administrados consideran adecuados. La Administración Pública se legitima por origen en el sistema político, que le confiere una legitimidad de carácter institucional. Por otra parte, se legitima por la generación de bienes y servicios, que son rendimientos en el ejercicio de su actividad. 1.2. Legitimidad institucional y legitimidad por rendimiento. 1.2.1. Concepto de legitimidad institucional y por rendimiento. La legitimidad se remite a los valores de aquellos que han de percibirla, en este caso los ciudadanos. Por tanto, la Administración será legítima si el sistema de valores socialmente aceptado la considera como tal. La legitimidad institucional hace referencia a la valoración ciudadana de la Administración por sus características institucionales en el marco de un Estado social y democrático de derecho en evolución. En función del comportamiento de la Administración en relación con los ciudadanos y del comportamiento en general de los poderes públicos, la legitimidad institucional quedará reforzada o debilitada. 2 La legitimidad por rendimiento se refiere a la aceptación social de la Administración por su oferta de políticas, servicios y bienes públicos, respondiendo su actividad a unos criterios de valoración socialmente aceptados. 1.2.2. Valores que afectan a la legitimidad institucional Para analizar el grado de legitimidad institucional de la Administración Pública es necesario observar bajo qué sistema de valores se va a percibir dicha legitimidad. Si se toman los principios constitucionales observamos que la Administración ha de ajustarse a los valores propios de un Estado social y democrático de derecho. Los valores del Estado de derecho nos llevan directamente al principio de legalidad reconocido en el artículo 9.1 de la Constitución y, en el caso concreto de la Administración Pública al artículo 103. Además del sometimiento pleno a la ley y al derecho, el principio de legalidad hace referencia a la igualdad de los españoles ante la ley y la no discriminación, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y a la objetividad en el ejercicio de las funciones administrativas. Todas estas exigencias constitucionales, además de vincular a las Administraciones Públicas desde un punto de vista jurídico, enlazan con los valores que van a percibir más o menos legitimidad institucional entre la ciudadanía. Las Administraciones cuando cumplen el mandato constitucional del principio de legalidad ya están sumando a favor de su legitimidad ciudadana. Los valores constitucionales coinciden con los de la ciudadanía, primero, porque ha sido esta ciudadanía la que ha aprobado la Constitución en un referéndum, pero, además, porque son los valores socialmente aceptados en general, por los españoles. El principio de legalidad lleva, además, la necesidad de un referente ético, que lleva a la búsqueda de la transparencia, la honestidad, la lucha contra el fraude y la corrupción. La legitimidad de la Administración dependerá también, en buena medida, de su actitud ética. También ligado a la ética aparece el principio de la responsabilidad. La idea de responsabilidad hace referencia a la competencia administrativa, a la ética profesional, a la rendición de cuentas, a la orientación a las demandas ciudadanas. La responsabilidad o irresponsabilidad de la Administración en el ejercicio de su actividad afecta a su imagen institucional entre los ciudadanos. En lo referente al Estado social, constitucionalmente se reafirma el valor superior de la igualdad, reconocido como igualdad formal ante la ley en el artículo 14 de nuestra norma fundamental y, como igualdad efectiva en el artículo 9.2. Este valor superior de nuestra Constitución y, por tanto, 3 de nuestro ordenamiento jurídico es uno de los valores también socialmente aceptados y, a través de los cuales, se va a valorar la legitimidad de la Administración. Sin embargo, cada sociedad posee una perspectiva propia de la igualdad. Finalmente, en la referencia al Estado democrático observamos que institucionalmente la Administración se ve afectada por las tensiones y evolución de la democracia, es decir, las demandas de participación de la ciudadanía, la apatía de una parte de los colectivos sociales, la aparición de nuevos mecanismos de participación social y los cambios habidos en las formas de actividad pública. Todas estas nuevas tendencias afectan a la Administración que, no olvidemos, constitucionalmente está obligada a dar participación a los ciudadanos y sus colectivos en los procedimientos y actos administrativos, tal como establece el artículo 105. 1.2.3. Valores que afectan a la legitimidad por rendimiento La legitimidad por rendimiento requiere identificar unos criterios de valoración socialmente aceptados. En este tipo de legitimidad son posibles unos criterios de evaluación válidos para otro tipo de organizaciones, a diferencia de la legitimidad institucional. Así se comparten los valores de la eficacia, es decir, el cumplimiento de objetivos; la eficiencia, el cumplimiento de objetivos con una maximización de los recursos disponibles y la calidad, satisfaciendo las expectativas de los usuarios. Sin embargo, a diferencia de las organizaciones privadas, las Administraciones han de tener en cuenta en sus rendimientos el principio de equidad, es decir, el reparto social de los costes y beneficios de cada política o servicio público. La prioridad de los valores en los rendimientos es diferente en las organizaciones públicas y privadas. Así, en las organizaciones privadas la prioridad sería eficiencia, eficacia y calidad. Sin embargo, en las organizaciones públicas el orden de prioridades sería equidad, calidad, eficacia y, por último, eficiencia. 1.2.4. Importancia de cada tipo de legitimidad en la Administración Pública Es difícil analizar cuál de las legitimidades es más importante para la Administración Pública. Se afirma que en el sector privado la legitimidad principal es la de los rendimientos, mientras que en las Administraciones Públicas la situación suele ser la inversa. En general, el comportamiento del consumidor en el mercado consiste en la compra de los productos o servicios a un precio cierto y la valoración de la empresa se basa en la valoración del producto en relación con sus propias expectativas. La legitimidad institucional correspondería 4 a la imagen de marca de la empresa. Por tanto, la mayor parte de la legitimidad del sector privado es legitimidad por rendimiento. Sin embargo, en la Administración pública no se dispone de un precio cierto, ya que muchos servicios se proporcionan gratuitamente o a precios inferiores al coste de producción. En ocasiones el beneficiario del servicio no es el mismo que quien sufraga el servicio. El consumo de un servicio no ofrece por sí mismo una legitimidad. Por este motivo, la legitimidad por rendimiento no es tan tangible en la Administración como en las organizaciones privadas. De este modo, la legitimidad institucional es una legitimidad más fiable y tangible que la legitimidad por rendimiento. La legitimidad institucional en la Administración Pública es mayor que la de rendimiento. Desde el punto de vista de los ciudadanos, la eficacia del rendimiento se atribuye a las empresas, presuponiendo la ineficacia de la Administración. Sin embargo, la fuerza de la legitimidad institucional es la que aporta un valor añadido a la Administración frente al mercado. La preocupación social de la Administración cuando aporta determinados servicios públicos cuya provisión no existe en el mercado le otorga legitimidad. Sin embargo, es necesario matizar que la dinámica entre legitimidad institucional y por rendimiento varía dependiendo del tipo de organización pública analizada, del tipo de política pública implementada y del tipo de servicio público provisto. 1.3. Niveles de gobierno, políticas públicas y legitimidad. 1.3.1. Diferencias en la legitimidad según los niveles territoriales de gobierno y el tipo de unidades públicas. La legitimidad varía según el nivel territorial de gobierno y, por tanto, afecta a la Administración de cada uno de esos niveles territoriales. En general, la legitimidad aumenta ante la visibilidad. Aquellas políticas más visibles son más valoradas. Por el contrario, se desconfía de las políticas y servicios que no se ven. Desde este punto de vista, las Administraciones más próximas al ciudadano contarían con una mayor posibilidad de legitimación. Por el contrario, aumentarían los problemas de legitimidad a medida que ascendemos en el nivel de gobierno. 5 Por tanto, los niveles de gobierno sub-nacionales tienen más facilidad para ganar legitimidad por la implantación de políticas visibles, incluso iniciadas o financiadas desde otros niveles de gobierno superiores. Sin embargo, en los niveles superiores de gobierno el tipo de legitimidad cambia. Su función no consiste tanto en la provisión de servicios tangibles, sino en la defensa de intereses generales o en el reparto de recursos financieros de forma equitativa. Se observa que a medida que el nivel de gobierno es superior territorialmente, aumenta la legitimidad institucional. Por el contrario, cuanto más próximo es el nivel de gobierno al ciudadano, más peso tiene la legitimidad por rendimiento. Del mismo modo, existen diferencias en la legitimación de las unidades generales y las que poseen una especialización y un propósito bien definido. Los organismos públicos y las agencias con misiones bien definidas, poseen una mayor facilidad para la legitimación por rendimiento. Las unidades de carácter interdepartamental o de contenido general no tienen la posibilidad de legitimarse por el rendimiento, centrándose en la legitimación institucional. 1.3.2. Diferencias en la legitimidad según el tipo de políticas públicas. Los costes y beneficios de las políticas públicas afectan al tipo de legitimidad de las Administraciones Públicas. Así, las políticas distributivas poseen unos costes muy dispersos y unos beneficios muy dispersos. El grado de individualización de estas políticas dificulta la identificación de los colectivos. No existe, por tanto una imagen social de juego de vencedores y perdedores. Tienen una gran visibilidad social. Son desarrolladas por unidades administrativas con objetivos claros. Aportan una buena legitimidad por rendimiento. Las políticas regulatorias consisten en la aplicación de normas generales que pueden beneficiar a unos grupos sociales en contra de otros, aunque por lo general las decisiones se reparten de forma idéntica entre todos los individuos sujetos a la ordenación. Según el grado de controversia que conlleven, será mayor la necesidad de legitimidad institucional. Esta legitimidad institucional se consigue, en este tipo de políticas, con el marco más pluralista posible en la elaboración de la regulación y la participación de los colectivos sociales implicados. Las políticas redistributivas transfieren recursos entre grandes grupos sociales, generando conflictos. Por este motivo es importante la legitimidad institucional. Por el hecho de que los beneficios se vayan a percibir individualmente, también es importante la legitimidad por rendimiento. 6 1.4. La crisis de legitimidad en las Administraciones Públicas. 1.4.1. Relaciones entre la legitimidad de la Administración y la legitimidad del sistema político Para que exista una legitimidad por parte de la Administración tiene que existir una legitimidad del sistema político legítimo. Los sistemas políticos ilegítimos no pueden contar con una administración legítima. Pero un sistema político legítimo por sí solo no hace que una Administración sea legítima. Se trata de una condición necesaria pero no suficiente. Pueden producirse pérdidas de legitimidad si el funcionamiento administrativo es negativo, no cumpliendo con sus rendimientos. Este mal funcionamiento continuado podría suponer una erosión, a largo plazo, del sistema político. Por el contrario, una pérdida de legitimidad institucional no puede compensarse exclusivamente con mejoras en la legitimidad por rendimientos. 1.4.2. La crisis de legitimidad de las Administraciones Públicas La crisis del Estado de Bienestar ha afectado a la legitimidad de los Estados y, por tanto de sus Administraciones. En primer lugar, la crisis financiera del Estado de Bienestar, con exigencia de presupuestos tendentes al déficit cero, obliga a la Administración a atender a los problemas sociales con unos recursos limitados. Con este fin la Administración ha importado numerosos valores, formas y técnicas de gestión propias del sector privado. Esta tendencia ha supuesto que las Administraciones Públicas hayan centrado más su énfasis en la legitimidad por rendimiento. En segundo lugar, se ha producido una modificación de los valores sociales respecto de lo público que afectan a la legitimidad de los gobiernos y de sus Administraciones. Ha cambiado la actitud del ciudadano en relación con sus instituciones públicas. Se ha evolucionado desde el esquema de ciudadano-administrado al de usuario-cliente y de ahí al de un ciudadanodemocrático que desea ser participante activo en la conformación de las decisiones públicas y que, tiende a ser cada vez más exigente con las instituciones públicas. Por este motivo, la Administración tiende a gestionar por resultados, priorizando claramente la legitimidad por rendimientos, tomando los propios del sector privado comercial, que son los que 7 utiliza el ciudadano al valorar a las Administraciones Públicas. En ocasiones, este modelo ha dificultado la consecución de la legitimidad institucional, ya que se ha llegado a prescindir de las instituciones originarias para alcanzar los resultados, con la construcción de un sector público bajo formas societarias privadas o cuasi privadas y con numerosos conciertos con el sector comercial. En cambio, como resultado final se observa una cada vez peor valoración de las instituciones públicas aunque se constate que los servicios públicos han mejorado y atienden a las preferencias ciudadanas. Este hecho se debe a que la legitimidad de los rendimientos es una condición necesaria pero no suficiente para la legitimidad de las Administraciones. El origen de la legitimidad también es de naturaleza política y no sólo de eficacia administrativa. 2. LA ADMINISTRACIÓN DEMOCRÁTICA Y LA PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS 2.1. Ciudadanía democrática y Administración Pública 2.1.1. Importancia de la legitimidad institucional de la Administración Pública. La legitimidad institucional requiere un ejercicio del poder adecuado por parte de las instituciones. De lo contrario se producirá un distanciamiento del ciudadano con la acción pública. En el momento actual se observa un doble fenómeno que, combinado, dificulta la legitimidad institucional. Por una parte, se produce una pérdida de legitimidad institucional por parte de las Administraciones y, por otra parte, no se aborda la vertiente política de la Administración por parte de las instituciones. a) Pérdida de legitimidad institucional. Aunque los resultados de la gestión pública en diversos casos son bien valorados por la ciudadanía, este hecho no redunda en una mejor valoración institucional. Los ciudadanos valoran positivamente el servicio concreto y valoran negativamente a la Administración. Eficacia y legitimidad no son términos sinónimos. b) Falta de aceptación de la vertiente política de la Administración No parece que la solución para mejorar la legitimidad de la Administración consista en centrarse tan sólo en la 8 consecución de resultados. Se hace preciso encaminar la acción pública hacia los referentes de verificación de la ciudadanía. 2.1.2. El concepto de ciudadanía democrática. El ciudadano, desde los orígenes de los sistemas liberales y democráticos a finales del siglo XVIII y principios del XX ha visto evolucionar sus roles. En un primer momento el ciudadano lo era desde un punto de vista formal, sujeto de un conjunto de derechos formales y de una igualdad formal ante la ley (constituciones de los EE.UU. de 1787, Francia de 1791 y España de 1812), apareciendo el Estado de Derecho. Posteriormente, el ciudadano conquista sus derechos de participación política con la extensión del sufragio universal masculino (Francia en 1848 y en la Constitución española de 1869) y femenino (Reino Unido en 1928 y en la Constitución Española de 1931), haciéndose cierto el Estado Democrático. Además, tras la Segunda Guerra Mundial se generalizan los derechos sociales y la implantación del modelo del Estado de Bienestar, consolidándose el Estado Social (Constitución italiana de 1947 y Ley Fundamental de Bonn de 1949). Si bien la idea del ciudadano democrático nos retrotrae a los orígenes de los sistemas democráticos modernos, en su acepción más reciente, se refiere a un concepto que equilibra y supera al del hombre económico inserto en la sociedad de mercado, con un modelo de persona comprometida con la colectividad, participante en unas instituciones públicas adecuadas. El actual concepto de ciudadanía permite al ciudadano integrar sus diferentes roles: votante, contribuyente, usuario de servicios públicos y productor/consumidor en la economía de mercado. La ciudadanía moderna implica la conciliación de los intereses individuales y los colectivos. En relación con las instituciones públicas conlleva la capacidad del individuo para influir en la vida política. 2.1.3. Aceptación de la ciudadanía democrática por la Administración Pública La mayor implicación de los ciudadanos en la actividad pública es deseable para las Administraciones ya que: -Permite la mejora de las decisiones políticas. -Facilita la adaptación de las iniciativas de las instituciones a las necesidades de un mayor número de ciudadanos. 9 -Incrementa las posibilidades de éxito en la implementación de las políticas públicas. -De gran importancia: mejora la legitimidad institucional de los gobiernos y de sus Administraciones. La legitimidad de la Administración Pública se basa en la adecuación de sus metas y valores a los referentes de verificación que el ciudadano desea para la acción administrativa y pública en general. Así, la acción administrativa ha de orientarse al ciudadano, consiguiendo una mayor aceptación social. La aceptación de los principios de la ciudadanía democrática por parte de las Administraciones Públicas requiere por parte de éstas un conjunto de medidas que pueden resumirse en las siguientes: - desarrollo de criterios y medidas de equidad, - impacto de los servicios públicos en la dignidad y el bienestar de los ciudadanos, - acuerdos con la ciudadanía para establecer el más amplio sistema de gobernanza, - ver a los ciudadanos como ciudadanos antes que como meros votantes, clientes o usuarios, - compartir la autoridad y reducir el control, - confianza en la eficacia y la colaboración, - búsqueda de una mayor responsabilidad y un incremento en la confianza en los ciudadanos, - construcción de relaciones de colaboración entre ciudadanos y grupos de ciudadanos - fomento de las responsabilidades compartidas; - difusión de la información para enriquecer el debate público, - promoción de una visión compartida de los asuntos públicos, - construcción de redes sociales más fuertes, abrir nuevas formas de diálogo y debate y educar a los ciudadanos en la gobernanza democrática, - implicación a los ciudadanos en las decisiones públicas. 10 2.1.4. Efectos de la ciudadanía democrática sobre la gestión pública Los nuevos valores culturales de la ciudadanía democrática pueden tener un efecto sobre la gestión pública, que modifican sus esquemas de valores tradicionales. En primer lugar, la gestión pública incrementa su enfoque, entendiendo que su resultado no se limita a la eficacia por sí misma, sino el logro del interés público y de la legitimidad institucional. En segundo lugar, se puede producir una superación de la visión instrumental de la Administración, a favor de una Administración más comprometida con sus propios fines. La neutralidad técnica de la Administración en ocasiones degenera en abulia e indiferencia hacia las políticas que se ejecutan. Se hace necesaria una mayor identificación de la Administración con las decisiones políticas y con los actores sociales participantes en dichas decisiones. En tercer lugar, en los supuestos de acciones innovadoras se requiere el compromiso de los niveles de impulso superiores en el complejo gobierno-administración y en las primeras fases de ejecución. Este hecho es así porque es necesario remover valores y grupos de intereses dentro de las organizaciones públicas. Este plus de energía no se requiere para las actuaciones más rutinarias en la Administración. Con el énfasis en los resultados, la Administración se ha centrado en el “cómo” y no en el “para qué”. En cambio, desde un enfoque de orientación de la gestión pública centrada en el ciudadano, se observaría que algunas actuaciones y procedimientos de gestión no muestran clara conexión con la dimensión social. Serían actuaciones que se realizan por inercia presupuestaria o por mera imitación. 2.2. El fomento de la participación en la Administración Pública 2.2.1. El derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos La participación de los españoles en los asuntos públicos es un derecho que les reconoce la Constitución Española en su artículo 23. En este precepto se alude a la participación directa o por medio de representantes y al derecho a ser oídos en los asuntos que les afecten. No se trata, por tanto, de un mero acto de voluntad de los dirigentes políticos, sino un verdadero derecho ciudadano. Máxime cuando el artículo 9.2 del texto constitucional exige a los poderes públicos un comportamiento activo con el fin de facilitar la participación de todos los ciudadanos 11 en la vida política, económica, cultural y social. Esta capacidad de participación en los asuntos públicos se ha limitado en España, tan sólo, a los procesos electorales. Sin embargo, en los últimos años, en el ámbito local, se han puesto en marcha algunas iniciativas de participación ciudadana, incorporando a los vecinos, de modo individual o a través de sus asociaciones, en la elaboración y en la gestión de las políticas públicas. Estas fórmulas de participación no se han extendido al resto de las Administraciones Públicas y no porque las políticas de éstas no afecten claramente a los ciudadanos. 2.2.2. Clasificación de las técnicas de participación ciudadana en la Administración Pública. Las técnicas de participación ciudadana pueden clasificarse atendiendo a diversos criterios. a) En función de su grado de innovación En función del grado de innovación se puede distinguir entre iniciativas de participación ciudadana tradicionales o innovadoras. Son medidas tradicionales aquellas relacionadas con la información y transparencia, que no suponen innovaciones jurídicas ni técnicas excesivas en su puesta en práctica, pero de gran importancia, ya que responden a imperativos legales. Tal es el caso del derecho y el acceso a la información de los ciudadanos reconocido en el artículo 35 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Por el contrario, las medidas innovadoras suponen mecanismos novedosos de participación tanto desde el punto de vista jurídico como desde el punto de vista técnico. b) En función de su carácter individual o colectivo En función del carácter individual o colectivo de los ciudadanos y actores sociales participantes en las actuaciones públicas, las medidas de participación ciudadana pueden ser individuales o colectivas. Los mecanismos individuales de participación se hallan más próximos a los tradicionales y suelen tener más relación con la información y la transparencia. En ocasiones, se introducen en otros ámbitos más complejos de la participación como un elemento corrector de la excesiva presencia asociativa en los foros de participación ciudadana. c) En función de su rigidez 12 Esta clasificación se refiere al carácter rígido o flexible de los mecanismos de participación ciudadana. Los mecanismos rígidos de participación suelen consistir en órganos estables de participación, con carácter permanente y unas funciones definidas. Las medidas participativas más flexibles tienen un carácter más informal y directo, incorporando habitualmente las nuevas tecnologías de la información. d) En función de la intensidad participativa Las técnicas de participación ciudadana pueden clasificarse en función de la intensidad de la medida participativa. La escala más básica de la participación consiste en la provisión de información a la ciudadanía por parte de las Administraciones Públicas. Se trata de un proceso dirigido en una sola dirección, sin que el ciudadano pueda interactuar con las Administraciones emisoras de los contenidos informativos. En un nivel superior se situarían las medidas relativas a la consulta al ciudadano. En este siguiente escalón participativo, se solicita la opinión de los ciudadanos sobre el funcionamiento general de los servicios o bien ante cuestiones puntuales muy concretas. Se produce una interacción entre Administración y ciudadanos en dos direcciones. En un tercer nivel de desarrollo participativo se encontrarían los mecanismos de concertación. Generalmente, este tipo de participación se basa en instrumentos jurídicos de colaboración con la ciudadanía en diversas materias. Casi siempre la concertación se va a llevar a cabo con las asociaciones y organizaciones ciudadanas. Se trata, claramente, de un mecanismo de participación colectiva. Por último, en el cuarto nivel y más elevado de desarrollo participativo consiste en la implicación de los ciudadanos en la toma de decisiones, ya sea contando con la opinión ciudadana en el diagnóstico de las situaciones sobre las que van a operar las políticas o bien contando con los ciudadanos en la elaboración y formulación de las políticas. Estas medidas de participación no han de considerarse aisladas unas de otras, ya que suelen aparecer de forma interdependiente. En algunos casos, la información, aunque sea la escala más básica de la participación, ha de estar presente en todos los niveles participativos, dotándoles de transparencia. Generalmente, los mecanismos de participación ciudadana tienden a ser más sencillos de aplicar en las escalas más básicas, en las que se observan más ejemplos en la práctica. En cuanto se 13 asciende en las escalas de la participación, se produce una mayor dificultad para desarrollar mecanismos participativos, siendo menor el número de buenas prácticas. 2.2.3. Elementos críticos en la participación ciudadana La participación y sus técnicas no pueden ser generalizadas sin más, sin tener en cuenta las características institucionales, culturales, ideológicas y económicas de una sociedad. Determinadas fórmulas de participación ciudadana que resultan viables en ciertos ámbitos culturales no lo son en otros. En otros casos la exigencia de participación ciudadana puede generar todavía más apatía en un ciudadano que paga impuestos, que vota y que observa por razón del mundo laboral, que su tiempo dedicado a su ámbito individual y personal o de pertenencia a grupos no formalizados, cada vez se ve más acortado. Por otra parte, la participación varía según las características de la organización y del tipo de política y servicio público provistos. Así, en las organizaciones y entornos igualitarios, la participación es más fácil. Sin embargo, en entornos jerárquicos y muy competitivos la participación se ve muy distorsionada por estas condiciones de partida. Por otra parte, no todos los servicios o políticas se prestan del mismo modo a la participación. No ofrecen el mismo campo a la participación ciudadana la política cultural que la investigación de los delitos de terrorismo. Además, es muy difícil medir la participación y sus efectos sobre la mejora de la legitimidad institucional. La puesta en práctica de estos mecanismos no ha supuesto necesariamente una mejora efectiva de la percepción que los ciudadanos tienen de sus instituciones públicas. En algunas ocasiones, este hecho se produce por un intento de paliar, a través de la participación ciudadana, las carencias de la democracia representativa, sin realizar mejoras en esta democracia representativa. Puede observarse un desprestigio de la clase política y una falta de identificación de los ciudadanos con ésta. En el concreto caso de la Administración Pública, se corre el peligro de que la participación no deje lugar a los ciudadanos no participativos. Es preciso asegurar que los servicios públicos han de ser tan buenos para unos como para otros. Es necesario conocer las preferencias de los ciudadanos no participativos, aunque no hayan hecho valer su voz en los foros de participación ciudadana. 14 2.3. Descripción de algunas medidas de participación ciudadana desarrolladas por algunas Administraciones Públicas. Algunas Administraciones Públicas han introducido algunas medidas de participación ciudadana. Concretamente, las Entidades Locales son las que han mostrado un mayor dinamismo en este sentido. 2.3.1. Reconocimiento de derechos de los ciudadanos en materia de participación. a) Derecho de información El derecho de información se garantiza desde el punto de vista jurídico, siguiendo lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 27 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con referencia a la información general sobre el funcionamiento de todas las estructuras y servicios administrativos y a la información particular, acerca de los procedimientos en curso que afectan a un ciudadano. Estos derechos de información tienen su reflejo documental, a través del derecho de acceso a los archivos y registros. Las limitaciones a este derecho son los marcados por la Constitución y las leyes. Más allá de la exigencia legal de informar, algunas Administraciones informan acerca de los resultados de su gestión, con carácter periódico, a través de los diversos canales de comunicación a los que el ciudadano pueda tener acceso. Algunas Administraciones Públicas integran en un solo servicio los diversos canales de información y comunicación con los ciudadanos: presencial, telefónica y telemática. También es destacable, en un intento de establecer una Administración “orientada al ciudadano”, la elaboración de portales de Internet multiadministrativos, organizados por materias y trámites, con participación de las diversas Administraciones que operan sobre un mismo nivel territorial. b) Derecho de petición Se pretende dar cumplimiento al derecho fundamental reconocido en el artículo 29 de la Constitución Española. Se ejerce por escrito e, incluso, por vía electrónica en los casos que establezca la Entidad, cumpliéndose las exigencias legales de autenticación de la personalidad 15 del peticionario y de su firma. Este derecho se someterá en su ejercicio a las características y limitaciones de su normativa reguladora. c) Derecho de iniciativa y propuesta ciudadana Algunas Entidades Locales admiten la iniciativa normativa popular para los ciudadanos con derecho de sufragio activo en las elecciones municipales, fijando un porcentaje mínimo de firmas sobre el total de los vecinos. En algunos Municipios se admite que la iniciativa popular lleve aparejada una convocatoria de consulta popular. La iniciativa normativa popular se somete al debate y votación del órgano plenario. En algunos casos se acepta la figura de “la iniciativa ciudadana de interés público”. A través de ésta, las asociaciones vecinales pueden solicitar al Ayuntamiento el llevar a cabo determinadas actividades de interés público y de competencia municipal y, para hacerlo, aportan algunos medios económicos, bienes, derechos o trabajo personal. Como contrapartida, la Administración puede destinar una partida presupuestaria para sufragar las actividades que se realicen mediante la iniciativa ciudadana. En algunos casos, estas medidas se plasman en cauces formales de cooperación, siendo el convenio de colaboración el más habitual. Las propuestas ciudadanas se aproximan a las sugerencias y comentarios, que la Administración se compromete a responder en un plazo determinado. d) Derecho de consulta ciudadana Algunas Entidades Locales regulan en sus reglamentos orgánicos la figura de la consulta popular, reconocida por el artículo 71 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. Además de la consulta popular o referéndum, se emplean otras formas de consulta menos solemnes y formales, pero de interés para la elaboración y la evaluación de las políticas públicas y la gestión pública, como son las encuestas, sondeos de opinión, consultas sobre asuntos concretos y similares. e) Derecho de audiencia pública Consiste en la introducción y debate de un asunto monográfico de interés especial para la ciudadanía. El órgano político correspondiente realiza la convocatoria a iniciativa propia o a propuesta de un porcentaje de los ciudadanos del ámbito territorial correspondiente. 16 2.3.2. Mecanismos de defensa de los derechos de los ciudadanos Consisten en órganos especializados en la defensa de los derechos de la ciudadanía y en la supervisión de la actividad de la Administración. Adoptan la forma institucional de comisiones especiales o de comisionados unipersonales con estructuras administrativas de apoyo. 2.3.3. Mecanismos de participación colectiva. a) Registros de asociaciones y entidades ciudadanas Los registros facilitan el aseguramiento de las garantías de las entidades, así como de sus datos estadísticos, datos relativos a su representatividad en un ámbito sectorial o territorial, el grado de utilidad de sus actividades, su autonomía y la posible percepción de cantidades a recibir de otras entidades públicas y privadas. Algunas Administraciones exigen el registro como elemento previo a la participación de las asociaciones en los órganos de participación colectiva. b) Declaraciones de utilidad pública En algunos supuestos las asociaciones pueden recibir la mención “de utilidad pública” del ámbito territorial correspondiente, disfrutar de los beneficios y exenciones fiscales que se reconozcan en las leyes; e, incluso, de posibles beneficios económicos. En general se tratará de entidades con fines estatutarios de carácter cívico, educativo, científico, cultural, deportivo, sanitario, de promoción de valores constitucionales, de promoción de derechos humanos, de asistencia social, de cooperación al desarrollo, de defensa de consumidores y usuarios, de defensa del medio ambiente y de naturaleza similar. 2.3.4. Medios de información y comunicación Además de utilizar los medios de comunicación habituales, tales como los tablones de anuncios de las instalaciones y equipamientos centrales y de proximidad, se impulsan otros medios de información y comunicación: radios y televisiones locales, el desarrollo de las herramientas web con los mayores niveles de interactividad y de tramitación posibles y la apertura de Internet a la participación ciudadana, a través de las denominadas redes informáticas cívicas y de los fórums informáticos abiertos a todos los ciudadanos. 2.3.5. Mecanismos de participación en la gestión. 17 Se facilita la participación a determinadas entidades ciudadanas en la gestión de los equipamientos de proximidad. Suele tratarse de los centros culturales, las casas de la juventud, las instalaciones deportivas de barrio, los centros de igualdad de oportunidades y los centros de recursos para inmigrantes. Esta participación en la gestión conlleva la colaboración en el diseño de las actividades de los centros y en su evaluación, a través de los denominados consejos de participación. 2.3.6. Impulso de las buenas prácticas Se intenta impulsar las buenas prácticas en materia de participación ciudadana, favoreciendo la presencia de la entidad en los foros y conferencias organizadas a nivel nacional e internacional. 2.3.7. Los órganos de participación La participación orgánica ha conocido un fuerte impulso en la Administración Local merced a la Ley 57/2003 de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que añade el Título X a la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, consistente en el régimen de organización de los municipios de gran población. La participación orgánica responde a tres grandes dimensiones de la actuación pública: la territorial, la sectorial y la estratégica. Un gran número de municipios de gran población españoles, además de aprobar sus correspondientes reglamentos de participación ciudadana en donde se contempla la participación en órganos territoriales, sectoriales y estratégicos, han desarrollado la regulación específica de cada uno de estos órganos. Los órganos de participación territorial tienen como base la figura del distrito. Los órganos de participación sectorial pretenden canalizar la participación de los ciudadanos y sus asociaciones en las grandes áreas o sectores de actividad administrativa. La participación en la planificación estratégica se lleva a cabo en los consejos sociales de las ciudades. Corresponde a los Consejos Sociales, además de las funciones que determine el Pleno mediante normas orgánicas, la emisión de informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo económico local, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos. 18
