Fundamentos del derecho disciplinarios
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Cartilla disciplinaria Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios L ib ertad y O rd e n Cartilla disciplinaria Oficina de Control Disciplinario Interno Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios En este PDF encontrará algunos botones de navegación los cuales explicamos a continuación: Ir al Contenido Buscar Atrás Adelante Vista Anterior Imprimir Cerrar Juan Manuel Santos Calderón Presidente de la República Patricia Duque Cruz Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios Ricardo Guzmán Arroyo Secretario General Myriam Aurora Cortés Jefe Oficina Asesora de Planeación Juan María Rivera Torres Jefe Oficina de Control Disciplinario Interno Colaboradores Maria Elena Cogollo Silva Juan Carlos Muñoz Ortiz Oficina de Control Disciplinario Interno Diseño y Diagramación: IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA Carrera 66 No. 24-09 PBX: (571) 4578000 www.imprenta.gov.co Bogotá, D.C. Colombia 2013 Cartilla disciplinaria Contenido Introducción.....................................................................5 I. Aspectos sustanciales 1. Antecedentes del derecho disciplinario.....................9 2. ¿Qué es el derecho disciplinario?............................10 3. Razón de ser del derecho disciplinario....................11 4. Principios rectores de la ley disciplinaria.................12 5. La acción disciplinaria..............................................13 6. Sujetos de la acción disciplinaria.............................14 7. Garantía de la función pública..................................15 8. Derechos del servidor público..................................15 9. Conductas constitutivas de falta disciplinaria..........17 10. Clases de faltas........................................................19 11. Formas de realización del comportamiento............20 12. Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria..............................................................21 13. Modalidades de culpabilidad..................................21 14. Sanciones.................................................................22 15. Preservación del orden interno................................24 16. Particulares (contratistas).........................................24 II. Aspectos procesales 1. Reserva de la actuación disciplinaria........................25 2. Procedimientos disciplinarios....................................26 3. Recursos....................................................................30 4. Nulidades...................................................................30 5. Pruebas en el proceso disciplinario...........................31 6. Notificaciones.............................................................32 [3] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 7. Prescripción y caducidad..........................................33 8. Terminación del proceso disciplinario (archivo definitivo)..................................................................33 III. La función disciplinaria en la superintendencia [4] Cartilla disciplinaria Introducción Estado Cartilla disciplinaria interrogantes prevenir funciones conductas El servidor público se puede preguntar el porqué de un derecho disciplinario y la razón por la cuál debe en tal calidad, sujetarse a este. Pretende la presente cartilla dilucidar estos interrogantes y resaltar la importancia que tiene conocer su respuesta y, en desarrollo de su función, prevenir la comisión de conductas con incidencia disciplinaria. Es por esto que, para prevenir estas conductas pero también para lograr que los fines del Estado se cumplan, se puede hablar de un “Deber ser del funcionario”, partiendo de qué espera el Estado del servidor. [5] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios La respuesta inicial es que el servidor contribuya al recto ejercicio de la función asignada, entendiendo recto ejercicio como que el comportamiento de un funcionario público no solo debe ceñirse a las exigencias legales sino también a una ética bien fundada, de tal manera que su conducta sea intachable y correcta en todos los ámbitos, esto es, desde cuidarse de no violar las normas legales, pasando por tomar decisiones de manera imparcial, hasta tratar con cortesía a todos aquellos con los que se relaciona en ejercicio de su función. Puede decirse que esto es actuar éticamente, es decir, la disposición a vivir según unos principios y ser consecuente entre lo que se piensa y se hace, lo que no está restringido únicamente al ámbito laboral y al cumplimiento de los deberes estipulados en una relación de ese carácter. ¿Qué es entonces un comportamiento ético? Según algunos doctrinantes, «…la ética se presenta como “ciencia de las buenas costumbres”, es decir, como “ciencia de las reglas supremas de la rectitud moral. La rectitud moral debe ser entendida como la dirección que debe la voluntad dar a sus actos para llegar a su fin.”1. Esto cobra especial importancia cuando existen normas que establecen códigos de conducta para los servidores (Código Disciplinario Único) o normas que establecen principios para ejercer la función (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), en el primero a través de conductas aceptadas (deberes) y proscritas (prohibiciones) y, las segundas, cuando se establecen los principios de debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe o moralidad, entre otros, que deben regir la función pública. 1 [6] PRISCO, José. “Filosofía del derecho fundada en la ética”, Madrid Imprenta y Librería de Miguel Guijarro, 1891, pág. 389, citado por GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. Dogmática del Derecho Disciplinario. Universidad Externado de Colombia. 5ª Edición actualizada, Bogotá 2011, pág. 222. Cartilla disciplinaria Consideran algunos doctrinantes que el primer evento hace referencia a la “ética en la administración”2, y el segundo pretende proteger ese concepto de “moralidad administrativa” necesario para que el Estado logre sus fines. En cuanto al término de moralidad administrativa, este aparece consagrado en la Constitución Política (artículo 88) como un interés colectivo y principal presupuesto del enunciado de la función administrativa de que trata el artículo 209 ibídem. La garantía a su ejercicio está ordenada en el artículo 22 del Código Disciplinario Único y, el comportamiento de los servidores públicos para con este postulado, es precisamente lo que investiga y juzga el Estado a través de una actuación disciplinaria. La jurisprudencia disciplinaria así lo ha dicho: «...en el proceso disciplinario contra servidores estatales se juzga el comportamiento de estos frente a las normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la eficiencia y la eficacia en la moralidad de la administración pública...»3. El servidor público que incumple sus deberes, actúa de manera contraria a la ética y moral administrativa y no solo viola la Constitución y la ley, sino que además, transgrede la confianza depositada por la comunidad. Por ello, la ética tiene una gran incidencia en el derecho disciplinario, porque todos los deberes exigidos al servidor público tienen como común denominador el aspecto ético, pues su cumplimiento supone una conducta lícita. Sobre el tema, vale la pena anotar lo manifestado por Ayala Caldas: «Todo régimen disciplinario tiene su columna vertebral en la ética, la moral, la incorruptibilidad;... se 2 3 GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. Dogmática del Derecho Disciplinario. Universidad Externado de Colombia. 5ª Edición actualizada, Bogotá 2011, pág. 223. Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia 10051 de marzo 19 de 1998. M.P. Dra. Clara Forero de Castro. [7] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios ha objetivado demasiado el poder del Estado, en el sentido jurídico, y en la administración pública se ha dado demasiado valor a la técnica, a los procedimientos científicos (desde luego utilísimos para la eficacia), pero se ha prescindido de la ética, de ahí el auge del escándalo, los negociados, las deslealtades al interés general y a la Constitución; y todo eso ha debilitado progresivamente la autoridad moral de los poderes públicos».4. 4 [8] AYALA CALDAS. Elementos de derecho administrativo disciplinario, citado por GÓMEZ PAVAJEAU, Carlos Arturo. Ob. cit. Pág. 207. Cartilla disciplinaria I. Aspectos sustanciales 1. Antecedentes del derecho disciplinario5 En Colombia existió una regulación disciplinaria propia según la entidad o grupo de servidores, hasta cuando se expidió la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código Disciplinario Único”, que unificó para todos los 5 Elaboración del texto según los antecedentes expuestos por DÍAZ VILLALBA, Hernán. Comentarios al Código Disciplinario Único. Biblioteca Jurídica Dike. Medellín 1996, citado por MEJÍA OSSMAN, Jaime. Código Disciplinario Único. Parte General. Aplicación legal, doctrinaria y jurisprudencial. Concordancias. Comentarios. Jurisprudencia. Conceptos. Ediciones Doctrina y Ley Ltda. Bogotá. Primera Edición. 1999. Págs. 1 a 7. [9] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios servidores del Estado las disposiciones de carácter disciplinario que debían regir su quehacer. Este código fue el resultado de la nueva visión de servidor público en la Constitución Política de Colombia de 1991 y según las nuevas potestades otorgadas a la Procuraduría General de la Nación o Ministerio Público. El concepto de funcionario público en la Constitución se ajustó a su vez a la nueva concepción del Estado colombiano, que implicó para este encaminar su gestión al logro de los fines que se había propuesto, por lo que el ejercicio de funciones por parte del servidor debía ser más diligente que aquel que no lo era. Sin embargo, esta ley debió ser modificada al evidenciar en su aplicación diaria vacíos y omisiones6, lo que llevó a la expedición de un nuevo código, este es la Ley 734 de 2002, por la cual se expidió el Código Disciplinario Único, vigente en la actualidad. 2. ¿Qué es el derecho disciplinario? La Corte Constitucional ha definido que «El derecho disciplinario comprende el conjunto de normas, sustanciales y procesales, en virtud de las cuales el Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo…»7. Y en otra sentencia, a su vez señaló que «…El derecho disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus 6 7 [10] Exposición de Motivos Ley 734 de 2002. Gaceta del Congreso 291, de julio 27 de 2000. Corte Constitucional. Sentencia C-341 de 5 de agosto de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Cartilla disciplinaria funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan. Ello hace parte de las condiciones mínimas inherentes a la actividad oficial, que resultan imprescindibles para la eficiente atención de los asuntos a cargo del Estado8 (subrayas fuera de texto). 3. Razón de ser del derecho disciplinario La Corte Constitucional ha sostenido que la razón de ser del derecho disciplinario «...se concreta en la posibilidad que tiene la Administración Pública de imponer sanciones a sus propios funcionarios quienes, en tal calidad, le están sometidos a una especial sujeción. Con esta potestad disciplinaria se busca de manera general el logro de los fines del Estado mismo y particularmente asegurar el cumplimiento de los principios que gobiernan el ejercicio de la función pública, cuales son el de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad...»9 . Por lo tanto, el objeto del derecho disciplinario es encauzar el comportamiento de los servidores públicos que afecten o pongan en peligro el cumplimiento de los fines y funciones del Estado, a través de la acción disciplinaria. La Corte «... ha establecido que el derecho disciplinario … se encuentra orientado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, limitando el alcance de sus derechos y funciones, consagrando prohibiciones y previendo un estricto régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, que al ser desconocidos, involucran, si es del caso, la existencia de una falta disciplinaria, de sus correspondientes sanciones y de los procedimientos constituidos para aplicarlas…»10. 8 9 Corte Constitucional. Sentencia C-417 de 4 de octubre de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Corte Constitucional. Sentencia C-818 de 9 de agosto de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 10 Corte Constitucional. Sentencia C-818 de 9 de agosto de 2005. [11] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 4. Principios rectores de la ley disciplinaria El debido ejercicio de la acción disciplinaria conlleva el respeto por los principios establecidos en el Título I de la Ley 734 de 2002, así como los señalados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, además de los principios de igualdad, moralidad, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción previstos en el artículo 94 de la citada norma. Los principios establecidos en el código son: • Legalidad: los implicados serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos descritos como falta en la ley vigente al momento de ocurrencia de los hechos. • Ilicitud sustancial: la falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna. • Debido proceso disciplinario: respeto por las normas establecidas y los derechos de los investigados, como conocer todas las decisiones que se profieran y a que la investigación la adelante el funcionario competente para ello. • Reconocimiento de la dignidad humana: respeto por el funcionario investigado y su dignidad. • Presunción de inocencia: se presume inocente el servidor público hasta que se demuestre lo contrario en fallo ejecutoriado y toda duda razonable que no pueda ser eliminada debe resolverse a su favor. Debe el Estado investigar tanto lo favorable como lo desfavorable para el funcionario. • Gratuidad: la actuación procesal es gratuita salvo la expedición de copias. • Ejecutoriedad: en firme el fallo o decisión con fuerza vinculante, el disciplinado no será sometido a nueva [12] Cartilla disciplinaria investigación o juzgamiento disciplinario por el mismo hecho, sin perjuicio de la revocatoria directa cuando hubiere lugar. • Celeridad: la actuación debe ser impulsada por la Oficina de Control Disciplinario Interno. • Culpabilidad: en materia disciplinaria no existe la responsabilidad objetiva, las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa. • Favorabilidad: se preferirá la ley permisiva o favorable a la restrictiva o desfavorable. • Igualdad: todos los destinatarios de la ley disciplinaria serán tratados sin discriminación alguna. • Derecho a la defensa: el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. En ejercicio de este derecho puede interponer los recursos legales contra las decisiones que se profieran en su contra. • Proporcionalidad: la sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida. 5. La acción disciplinaria La acción disciplinaria es el poder que tiene el Estado de investigar aquellas conductas de los servidores públicos y de quien cumpla funciones públicas, en las que se evidencie desobediencia, indisciplina e ineficiencia, que afecten la función y moralidad administrativas. «La acción disciplinaria se produce dentro de la realización de subordinación que existe entre el funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y se origina en el incumplimiento de un deber o de una prohibición, la omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones, la violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, etc., y su finalidad es la de garantizar el [13] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios buen funcionamiento, moralidad y prestigio del organismo público respectivo.»11. También, cuando se impide o no se presta de manera eficiente el servicio encomendado, y con la realización de conductas negligentes, inmorales o corruptas. ¿Cuándo se inicia y adelanta la acción disciplinaria? Conforme con lo establecido por el artículo 69 de la Ley 734 de 2002, la acción disciplinaria se iniciará y adelantará: • De oficio; • Por información proveniente de un servidor público; • Por otro medio que amerite credibilidad y, • Por queja formulada por cualquier persona. La acción disciplinaria no procede «por anónimo», salvo en los eventos en que el mismo cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de la Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992. El desistimiento del quejoso no extingue la acción disciplinaria. 6. Sujetos de la acción disciplinaria Son sujetos disciplinables o sujetos de la acción disciplinaria, esto es, que pueden ser objeto de un proceso disciplinario en su contra: • Los servidores públicos. • Los ex servidores públicos. • Los particulares -- Que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales. 11 [14] Corte Constitucional. Sentencia C-244, mayo 30 de 1996. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. Cartilla disciplinaria -- Que ejerzan funciones públicas12 de manera permanente o transitoria. -- Que administren recursos públicos u oficiales. 7. Garantía de la función pública En el ejercicio de su función, el servidor público debe salvaguardar los principios de la función administrativa a través del ejercicio de sus derechos, cumpliendo sus deberes, respetando las prohibiciones, y estando sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses establecidos en la Constitución y la Ley. 8. Derechos del servidor público Además de los contemplados en la Constitución, la ley y los reglamentos, son derechos de todo servidor público según el código disciplinario: 1.Percibir puntualmente la remuneración fijada o convenida para el respectivo cargo o función. 2.Disfrutar de la seguridad social en la forma y condiciones previstas en la ley. 3.Recibir capacitación para el mejor desempeño de sus funciones. 4.Participar en todos los programas de bienestar social que para los servidores públicos y sus familiares establezca el Estado, tales como los de vivienda, educación, recreación, cultura, deporte y vacacionales. 5.Disfrutar de estímulos e incentivos conforme a las disposiciones legales o convencionales vigentes. 6.Obtener permisos y licencias en los casos previstos en la ley. 12 Artículo 53 de la Ley 734 de 2002 modificado por el Artículo 44 de la Ley 1474 de 2011: “…Se entiende que ejerce función pública aquel particular, que por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales …”. [15] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 7.Recibir tratamiento cortés con arreglo a los principios básicos de las relaciones humanas. 8.Participar en concursos que le permitan obtener promociones dentro del servicio. 9.Obtener el reconocimiento y pago oportuno de las prestaciones consagradas en los regímenes generales y especiales. 10.Los derechos consagrados en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos municipales, los reglamentos y manuales de funciones, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo. Derechos del servidor público en el proceso disciplinario Por su parte, el presunto implicado, como sujeto procesal, podrá hacer uso de sus derechos, así: 1.Acceder a la investigación (conocer el proceso que se adelanta en su contra). 2.Designar defensor (o solicitar que se le designe). 3.Ser oído en versión libre, en cualquier etapa de la actuación, hasta antes del fallo de primera instancia. 4.Solicitar o aportar pruebas y controvertirlas, e intervenir en su práctica (según los medios probatorios que considere prueban su dicho). 5.Rendir descargos. 6.Impugnar y sustentar las decisiones cuando hubiere lugar a ello. 7.Obtener copias de la actuación. 8.Presentar alegatos de conclusión antes del fallo de primera o única instancia. Estos derechos pueden ser ejercidos en cualquier etapa procesal (indagación preliminar, investigación disciplinaria, pliego de cargos, etc.), en que se halle involucrado el servidor público. [16] Cartilla disciplinaria 9. Conductas constitutivas de falta disciplinaria Constituye falta disciplinaria y por tanto da lugar a la acción disciplinaria e imposición de sanción: • el incumplimiento de deberes, • la extralimitación de funciones, • el abuso indebido del cargo, • la incursión en el régimen de las prohibiciones, • la incursión en el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses. En consecuencia, el servidor público está sometido los deberes, prohibiciones, impedimentos e inhabilidades señalados por la ley como reglas de conducta con el fin de que cumpla con los fines y funciones del Estado. 9.1 Deberes ¿Qué es un deber? Varios son los significados de esta palabra: «Como infinitivo verbal, estar obligado... Deber de obediencia. De la jerarquía existente en la Administración pública, surge este deber de obediencia a cargo del funcionario o agente inferior, con respecto a las órdenes de aquel a quien está subordinado y siempre que conciernan al servicio asignado... Deber jurídico. En sentido lato, constituye un comportamiento obligatorio impuesto por una norma legal...»13. En la actualidad, y en desarrollo de lo establecido por el artículo 6º de la Constitución Política, los deberes de los servidores públicos van más allá del cumplimiento de la Carta superior, la ley y las funciones: al servidor público se le exige el conocimiento y acatamiento de los objetivos o la misión de la entidad y de la dependencia en la que desempeña sus funciones. Es lo que se denomina el «deber funcional». 13 OSSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Heliasta S.R.L. Buenos Aires. Pág. 197. [17] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios No basta el cumplimiento de las funciones establecidas en el manual de funciones, sino también, las determinadas por la Ley a la entidad y al área donde se encuentre el cargo. «El deber solo reviste importancia en la medida en que esté ligado a la función pública asignada (deber funcional), de ahí que el servidor público… deba jurar cumplir con los deberes que le incumben,… en ese instante asume el compromiso de realizar la función pública, para lograr el cumplimiento de los fines propuestos por el Estado mediante el órgano específico y se pone al servicio de la comunidad».14. Es así que, el concepto de deber implica el cumplimiento de: a) Los fines del Estado (artículos 2º y 209 de la C.P.); b) La función específica asignada al cargo en el momento de la posesión (artículo 34 de la Ley 734 de 2002); c) Los fines sociales asignados a la entidad (artículos 356, 366 de la C.P.); d) Una actuación ética y moral (artículo 209 C.P.). Los deberes para el servidor público están establecidos en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002, y todos aquellos que se señalen en la Constitución, en la Ley, en reglamentos, etcétera. Dentro de un concepto amplio de deber, no solo se encuentran el concepto propiamente dicho sino también las prohibiciones y todas aquellas disposiciones que pretendan encauzar el comportamiento o la conducta de los servidores públicos, como por ejemplo “las funciones, los límites a los derechos,... impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses…”15. 14 15 [18] NAVAS DE RICO, Jeannethe. Código Disciplinario Único. Ediciones Librería del Profesional. 1ª Edición 2002. Pág. 20. GÓMEZ PAVAJEAU,… ob. cit. Pág. 246. Cartilla disciplinaria 9.2. Prohibiciones La prohibición entendida como aquella “Disposición que impide obrar en cierto modo. Nombre dado a ciertos sistemas en que el poder público veda el ejercicio de una actividad…”16, son aquellos comportamientos que la ley consideró que el servidor no debe realizar, en aras, al igual que los deberes, de que el Estado cumpla con sus fines; están establecidos en el artículo 35 de la Ley 734 de 2002. 9.3. Faltas gravísimas Las faltas gravísimas son aquellas conductas descritas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y las demás que consagre la ley, que se consideraron de tal entidad susceptibles de generar el rompimiento del vínculo Estado-servidor público. 10. Clases de faltas Las faltas disciplinarias se clasifican en: • Gravísimas • Graves • Leves Las primeras, como ya se mencionó, son las establecidas en el artículo 48 de la Ley 734 de 2002. Las siguientes, las señaladas en el artículo 50 de la misma norma, cuya gravedad o levedad se determinan según los criterios establecidos en el artículo 43 del Código, como son: 1. El grado de culpabilidad (si la conducta se cometió con dolo o culpa). 2. La naturaleza esencial del servicio. 16 OSSORIO, Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Primera Edición Electrónica. Datascan Guatemala Pág. 781. Consultado en http:// derecho.upla.edu.pe/pdf/diccionariosorio.pdf. [19] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 3. El grado de perturbación del servicio. 4. La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución. 5. La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado. 6. Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, como: -- el cuidado empleado en su preparación, -- el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o la que se derive de la naturaleza del cargo o función, -- el grado de participación en la comisión de la falta, -- si fue inducido por un superior a cometerla, -- si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas. 7. Los motivos determinantes del comportamiento. 8. Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos. 9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave. 11. Formas de realización del comportamiento Las faltas disciplinarias se realizan por: • Acción • Omisión • Cuando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo pudiendo hacerlo, equivale a producirlo. Las anteriores pueden presentarse en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de funciones, bien porque “se hace algo contrario a ello (lo que exige el deber), como algo diferente a lo que manda”17. 17 [20] GÓMEZ PAVAJEAU,… ob. cit. Pág. 327. Cartilla disciplinaria 12. Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria Está exento de responsabilidad disciplinaria quien: 1.Realice la conducta por fuerza mayor o caso fortuito. 2.Realice la conducta en estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado. 3.Realice la conducta en cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. 4.Realice la conducta por salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber. 5.Realice la conducta por insuperable coacción ajena o miedo insuperable. 6.Realice la conducta con la convicción errada e invencible de que su conducta. no constituye falta disciplinaria. 7.Realice la conducta en situación de inimputabilidad. 13. Modalidades de culpabilidad Se incurre en la comisión de falta disciplinaria si además de realizar una conducta con esa incidencia, esta se comete con dolo o con culpa: • Dolo: conocimiento del autor de la ilicitud de su comportamiento18 o la intención o voluntad de cometer la falta disciplinaria conociendo que su conducta tiene tal carácter. • Culpa: la comisión de falta disciplinaria por infracción a un deber de cuidado19 o falta de previsión en sus actuaciones o confianza en poder evitar el resultado. 18 19 Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Auxiliar para asuntos Disciplinarios. Concepto PAD-No. 3975 del 9 de julio de 2002. Procuraduría General de la Nación, ob. cit. Pág. 5. [21] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios La culpa puede ser: • Culpa gravísima: cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. • Culpa grave: cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones. 14. Sanciones Señala el artículo 16 del Código Disciplinario Único que «… la sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». Por su parte, ha dicho el Consejo de Estado que «la sanción disciplinaria administrativa tiene por finalidad el logro de la disciplina en el ejercicio de la función pública, y reprimir las transgresiones a los deberes y obligaciones impuestos a los agentes estatales… la facultad sancionadora de la administración que tiene por fundamento primo la defensa misma de la administración y de su moralidad, y no solo la simple corrección del funcionario que no guarda sus deberes y compromisos con aquella»20. También, con la sanción disciplinaria se pretende corregir al servidor público que ha actuado contra sus deberes, tratará de interiorizar en él la vigencia de los valores supremos que defiende la función pública, principios constitucionales que el servidor una vez posesionado, se ha comprometido a cumplir y defender y que, por el contrario, con su conducta, ha transgredido. 20 [22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Expediente 1063 del 29 de julio de 1987. M.P. Dr. Gaspar Caballero Sierra. Cartilla disciplinaria Tabla 1 Sanciones según la falta disciplinaria. Ley 734 de 2002. Falta Sanción Gravísimas dolosas Gravísimas con culpa gravísima Gravísimas culposas DESTITUCIÓN e INHABILIDAD GENERAL (de 10 a 20 años) Definición de la sanción Destitución: - Terminación de la relación del servidor público con la administración. - La exclusión de la carrera. Inhabilidad general - Imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función por el término señalado. La inhabilidad será permanente cuando se haya afectado el patrimonio económico del Estado. Suspensión: - Separación del ejercicio del cargo. Inhabilidad especial: -Imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo distinto de aquel en que se originó la falta y por el término señalado. Graves dolosas SUSPENSIÓN (de 1 a 12 meses) e INHABILIDAD ESPECIAL (de 30 días a 12 meses) Graves culposas SUSPENSIÓN (de 1 a 12 meses) Separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta. Leves dolosas MULTA (De 10 a 180 días del salario básico mensual devengado al momento de comisión de la falta) Sanción de carácter pecuniario. AMONESTACIÓN ESCRITA Llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida. Leves culposas Todas las sanciones que se impongan en virtud del proceso disciplinario, implican la anotación en el registro [23] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de antecedentes disciplinarios que lleva la Procuraduría General de la Nación, donde constará por un término de cinco (5) años o más, si se impuso inhabilidad general o la inhabilidad es permanente. 15. Preservación del orden interno Cuando los hechos ocurridos contrarían en menor grado el orden administrativo del área o dependencia, sin afectar sustancialmente los deberes del servidor, el jefe inmediato podrá llamar la atención verbalmente al autor del hecho, sin formalidad alguna y sin anotación en la hoja de vida. 16. Particulares (contratistas) El Código Disciplinario Único también se aplica a los particulares que: • Cumplan labores de interventoría o supervisión en contratos del Estado. • Ejerzan funciones públicas (aquel que por disposición legal, acto administrativo, convenio o contrato, realice funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de sus fines). • Administren recursos públicos u oficiales. [24] Cartilla disciplinaria II. Aspectos procesales 1. Reserva de la actuación disciplinaria La actuación disciplinaria es reservada y solo podrán conocer de la misma los sujetos procesales, es decir, el implicado y su apoderado o defensor y la Procuraduría General de la Nación cuando interviene dentro del proceso. Si se trata de un procedimiento ordinario, las actuaciones será reservadas hasta cuando se formule pliego de cargos. [25] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Si se trata de un procedimiento verbal, las actuaciones serán reservadas hasta la decisión de citar a audiencia. 2. Procedimientos disciplinarios Según la ley disciplinaria, los procedimientos podrán ser ordinarios o verbales. 2.1. Proceso ordinario (etapas) a) Indagación preliminar • Procedencia y fines: Procede en caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria, con el fin de verificar la ocurrencia de la conducta, si es constitutiva o no de falta disciplinaria, si la misma se halla justificada y la identidad del autor. • Término: La indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses contados a partir del auto de apertura que así lo ordena, y culminará con el archivo definitivo o con auto de apertura de investigación disciplinaria. • Medios de prueba: Para verificar la ocurrencia de los hechos y establecer los motivos y circunstancias de tiempo, modo y lugar como sucedieron, la Oficina de Control Disciplinario Interno hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos –la confesión, el testimonio, la peritación, la inspección o visita especial y los documentos– y podrá oír en versión libre al disciplinado e investigará tanto lo favorable como lo desfavorable a este. [26] b) Investigación disciplinaria • Procedencia y fines: Procede cuando se encuentre establecida la identidad del autor, como resultado de una indagación preliminar, de la queja o el informe junto con sus anexos, para verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria, esclarecer los motivos determinantes, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se Cartilla disciplinaria cometió el perjuicio causado a la administración con la falta y la responsabilidad disciplinaria del investigado. La investigación disciplinaria se inicia con una providencia de mero trámite. • Término: El término de la investigación será de doce (12) meses contados a partir de la decisión de apertura. Si se trata de faltas gravísimas, el término será de dieciocho (18) meses. Este término podrá aumentarse hasta una tercera parte, cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más inculpados, y podrá prorrogarse hasta por la mitad del término cuando hicieren falta pruebas que puedan modificar la decisión. • Cierre de la investigación: Cuando se haya recaudado prueba que permita la formulación de cargos, o vencido el término de la investigación, el funcionario de conocimiento declarará cerrada la investigación, mediante decisión de sustanciación que se notifica por estado y contra la que procede el recurso de reposición. • Evaluación de la investigación: En firme la decisión anterior procede la evaluación de la investigación de la que se podrá determinar el archivo de la misma o la formulación de pliego de cargos. c) Pliego de cargos • Procedencia y fines: Procede cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Consiste en la determinación formal al implicado de la falta presuntamente cometida. • Notificación del pliego de cargos: El pliego de cargos se notificará personalmente al procesado o a su apoderado si lo tuviere. Si dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la comunicación el procesado no comparece, se procederá a designar un defensor de oficio con quien se surtirá la notificación personal. [27] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios • Descargos: Notificado el pliego de cargos, el expediente quedará en la secretaría a disposición de los sujetos procesales por el término de diez (10) días hábiles y podrán presentar los descargos dentro del mismo plazo. En el escrito de descargos el disciplinado tendrá amplia libertad para ejercer su derecho a la defensa, como: -- Aportar pruebas. -- Solicitar la práctica de pruebas. -- Presentar descargos sin aportar ni solicitar la práctica de pruebas. -- Solicitar ser escuchado en versión libre. -- Aceptar o negar los cargos. -- Invocar nulidades. -- Recusar al funcionario investigador -- Solicitar la variación del pliego de cargos. -- Solicitar la terminación del proceso. -- Solicitar la absolución de los cargos. -- Solicitar traslado para alegar de conclusión. -- Guardar silencio. d) Etapa probatoria en juicio Una vez recibidos los descargos, el funcionario competente resolverá las nulidades propuestas y ordenará la práctica de las pruebas solicitadas o las que de oficio considere necesarias, en un término no mayor a noventa (90) días. e) Alegatos de conclusión Si no hubiera pruebas por practicar o habiéndose practicado las ordenadas, se le correrá traslado al investigado para que presente los alegatos de conclusión dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación por estado que se efectuará en la Secretaría de la Oficina de Control Disciplinario Interno o del respectivo despacho del funcionario comisionado para tal fin. [28] Cartilla disciplinaria f) Juzgamiento Vencido el término del traslado para alegar de conclusión, el funcionario de conocimiento proferirá el fallo de primera instancia, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes. El fallo podrá ser absolutorio o sancionatorio, el cual se debe notificar personalmente. Contra el fallo de primera instancia procede el recurso de apelación, el cual deberá sustentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación personal. La Oficina de Control Disciplinario Interno procederá a remitir la apelación al Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios, quien, en su decisión de segunda instancia no podrá agravar la situación del recurrente. 2.2. Procedimiento verbal Es un procedimiento abreviado que incluye las mismas etapas del proceso ordinario, las que se desarrollan en audiencia con la participación de los sujetos procesales. La aplicación del proceso verbal procede en los siguientes casos: 1.Cuando se trate de flagrancia (el sujeto disciplinable es sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta). 2.Cuando haya confesión. 3.Cuando la falta sea leve. 4.Cuando se trate de falta gravísima de las señaladas en el artículo 175 de la ley 734 de 2002. 5.Cuando al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación disciplinaria, estuvieren dados los requisitos para proferir pliego de cargos. [29] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 3. Recursos Contra las decisiones que se profieran dentro del proceso disciplinario tanto ordinario como verbal, proceden los recursos de ley apelación, reposición y queja. Estos recursos deben interponerse por escrito desde la fecha de expedición de la respectiva decisión hasta el vencimiento de los tres (3) días siguientes a la última notificación. Si se trata de procedimiento verbal el recurso debe interponerse y sustentarse en la misma audiencia. Tabla 2. Recursos según la decisión. Ley 734 de 2002 Decisión Auto que se pronuncia sobre nulidades Reposición Apelación Queja X Auto que niega copias X Auto que niega pruebas Auto que niega pruebas solicitadas en descargos Fallo de única instancia Decisión de archivo de la actuación Fallo de primera instancia Decisión que rechaza el recurso de apelación Auto que declara el cierre de la investigación X X X X X X X 4 Nulidades En el proceso disciplinario se pueden alegar como causales de nulidad: • La falta de competencia del funcionario para proferir el fallo. [30] Cartilla disciplinaria • La violación del derecho de defensa del investigado. • La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso. Su declaratoria y convalidación se orientan por los principios del Código de Procedimiento Penal. Se puede declarar de oficio (por el funcionario que conoce de la actuación disciplinaria) cuando sea advertida o a solicitud del sujeto procesal, la que se podrá formular hasta antes de proferirse fallo definitivo, indicando de manera concreta la causal, con los fundamentos de hecho y de derecho que la sustenten. La nulidad afecta la actuación desde el momento en que se presenta, por lo que se debe declarar y ordenar que se reponga la actuación declarada nula. Esta declaratoria no invalida las pruebas practicadas legalmente. Dentro de los cinco (5) días siguientes a su recibo se debe resolver la solicitud de nulidad. 5. Pruebas en el proceso disciplinario En materia disciplinaria, la carga de la prueba corresponde al Estado y este debe investigar los hechos y circunstancias que demuestren la existencia de la falta disciplinaria y la responsabilidad del investigado y los que tiendan a demostrar su inexistencia o lo eximan de responsabilidad. Son medios de prueba en el proceso disciplinario: • La confesión, • El testimonio, • La peritación, • La inspección o visita especial, • Los documentos [31] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios • Cualquier otro medio científico que no viole el ordenamiento jurídico, • Cualquier medio de prueba legalmente reconocido Los sujetos procesales podrán aportar y solicitar la práctica de pruebas, pero las inconducentes, impertinentes o superfluas deben ser rechazadas. El implicado tiene derecho a que se le informe la práctica de las pruebas y a intervenir en ella. Se podrá comisionar para la práctica de pruebas a otro servidor público y se podrá solicitar gratuitamente a todos los organismos del Estado la colaboración técnica que se estime necesaria. 6. Notificaciones El implicado tiene derecho a conocer todas las decisiones que se profieran dentro del proceso disciplinario, a través de las notificaciones de las mismas, como son. • Notificación personal, para el auto de apertura de indagación preliminar, de investigación disciplinaria y fallo. • Notificación por edicto, cuando no se logra la notificación anterior y decisiones interlocutorias. • Notificación por medios de comunicación electrónicos, cuando el implicado autoriza por escrito y previamente que aquellas decisiones que deban notificarse personalmente se le envíen al número de fax o dirección de correo electrónico. • Notificación por estado, para decisiones interlocutorias y autos de cierre de investigación y el que ordena traslado para presentar alegatos de conclusión. • Notificación en estrado, la que se realiza en audiencia. • Notificación por conducta concluyente, la que se presenta cuando el implicado no se notifica personalmente y actúa en diligencias posteriores. [32] Cartilla disciplinaria • Comunicaciones, para aquellas decisiones no susceptibles de recurso y el auto de archivo o fallo absolutorio que deben informarse al quejoso. 7. Prescripción y caducidad Prescripción: la acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Caducidad: la acción disciplinaria caducará en cinco (5) años si desde la ocurrencia de la falta no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. 8. Terminación del proceso disciplinario (archivo definitivo) En cualquier etapa, la actuación disciplinaria se podrá archivar siempre que aparezca plenamente demostrado, cualquiera de los siguientes eventos: • Que el hecho atribuido no existió, • Que la conducta no está prevista en la ley como falta disciplinaria, • Que el investigado no la cometió, • Que existe una causal de exclusión de responsabilidad, • Que la actuación no podía iniciarse o proseguirse, • Que no ha surgido prueba que permita formular cargos. El funcionario del conocimiento mediante decisión motivada así lo declarará y ordenará el archivo definitivo de las diligencias. [33] Superservicios Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios III. La función disciplinaria en la superintendencia [34] Cartilla disciplinaria La Oficina de Control Disciplinario Interno (OCDI) es la titular de la acción disciplinaria en la entidad, por lo que le corresponde conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. Tiene a su cargo conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que adelante. La segunda instancia es competencia del despacho del Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios. Es competente para conocer de los procesos contra los servidores y exservidores de la superintendencia; y de las conductas de los particulares (contratistas) conocerá la Procuraduría General de la Nación, exclusivamente. Debe respetar los principios de la acción disciplinaria y en especial los derechos y garantías de los sujetos procesales. [35] Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Carrera 18 Nº. 84-35 PBX: 691 3005 E-mail: sspd@superservicios.gov.co Bogotá, D. C. 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