La Coparticipación de Impuestos en el ámbito municipal ¿Cuestión de especialistas? Elvira Hebe Balbo Especialista en Tributación (UBA). Investigadora Instituto AFIP. El presente artículo estudia el esquema de coparticipación nacional, realizando un énfasis en el nivel local. Los municipios reciben de las provincias dos tipos de recursos: los que provienen de los impuestos provinciales y aquellos originados en el régimen de Coparticipación Federal. En definitiva, éstos no son sólo números que se reflejan en partidas presupuestarias; por el contrario, más allá de las cifras, se trata de recursos imprescindibles a la hora de desarrollar las políticas públicas propuestas. Por ello, interesarse en conocer el sistema de coparticipación a nivel municipal, no es sólo cuestión de especialistas. Introducción Durante 2008, los argentinos hemos asistido al reverdecimiento de un tema que permanece latente en nuestra agenda y que se reactiva con notable virulencia ante cada crisis fiscal. En ese contexto, es usual ver que la coparticipación deja de ser “cuestión de expertos”, para transformarse en uno de los argumentos más utilizados en defensa de los intereses de las provincias. Generalmente, el debate en torno a la coparticipación se ha centrado en la cuestión de que la riqueza que proviene de las provincias no vuelve a ellas por aplicación del mecanismo de coordinación vertical que las partes se comprometieron a aceptar. Sin embargo, además de esa percepción del problema, existen otras aristas. Mientras que la Nación y las provincias debaten la cuestión de sus relaciones fiscales ¿qué sucede con los municipios? Ellos también forman parte de esta Nación, que ha elegido para organizarse institucionalmente la forma de una república representativa y federal. En el artículo, desarrollaremos el esquema de coparticipación que interrelaciona los tres niveles de gobierno: la Nación, las provincias y sus municipios; poniendo especial énfasis en la cuestión local. La esencia es el federalismo La descentralización política y administrativa es la esencia de nuestra organización institucional, que se sustenta en el federalismo. Tanto en un sistema unitario como en uno federal, se desarrollan múltiples relaciones políticas, institucionales y fiscales entre las unidades que componen el Estado. Lo que varía es el grado de autonomía que cada una de ellas detenta y que emana de las disposiciones constitucionales de cada país. Los constituyentes consagraron en nuestra Carta Magna un Estado Federal donde coexisten tres niveles de gobierno: el Gobierno Nacional, las Provincias y los Municipios. En Argentina, hay veintitrés provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y alrededor de 2216 municipios, comunas o entes similares. La experiencia comparada nos revela que, en el mundo, se encuentran superadas aquellas estructuras gubernamentales donde sólo existen dos o tres niveles de gobierno y además hay una significativa dispersión en el número y tamaño de los gobiernos subnacionales. Por ejemplo, Estados Unidos, cuenta con 50 estados, 39.000 condados y municipios y 44.000 autoridades locales de “propósito especial”. Entre otros países desarrollados, existen modelos similares al de Alemania, con 13 lander (estados) tres ciudades estados, 329 condados y 14.915 municipalidades; o, incluso, el Japón cuenta con 47 “prefecturas”, 655 ciudades y 2.586 villas o pueblos (Asensio, 2006:34). Francia, por su parte, posee alrededor de 36.000 municipios y cada uno tiene su jefe comunal, su concejo municipal y su propio presupuesto. Italia tiene 8.100 comunas, mientras Brasil, está constituido por 26 estados, un Distrito Federal y 5.563 municipios. Aproximadamente, la mitad de los gobiernos locales de Argentina son municipios. El resto son comunas, comisiones vecinales y juntas de gobierno. La organización institucional de estos gobiernos locales está definida por el régimen municipal establecido en la Constitución de cada provincia y por las Leyes y Cartas Orgánicas emanadas de ellas. Presentan características muy diversas en aspectos tales como: territorio, población, condiciones socioeconómicas, ambientales, etc. Además, en la mayoría de las provincias, un conjunto de municipios conforma un Departamento o Partido y uno de ellos se constituye en cabecera. En algunas provincias (aunque la minoría), los municipios coinciden con la división departamental1. Por ejemplo, la Provincia de Buenos Aires tiene 134 municipios que conforman 134 partidos, no hay en ella entes submunicipales y tiene una sola categoría de municipios. Esta forma de división política le asegura que todos sus asentamientos poblacionales, actuales y futuros, estén incluidos dentro del territorio de algún municipio. Esta distinción no es meramente enunciativa, reviste una real importancia ya que la división territorial basada en el “municipio-ciudad” puede dejar porciones de territorio provincial que no estén en dentro de tejido municipal (Urresti, 2008). También es dispar la cantidad de gobiernos locales de cada provincia. Por ejemplo, mientras en Mendoza hay 18 municipios, en Córdoba hay mas de 400 entes (entre municipios, comunas y similares). En conclusión, la provincia de Córdoba, que reúne un 10% de la población total del país, contiene el 20% de los municipios argentinos. Tucumán, la provincia argentina más pequeña, tiene 112 municipios mientras que su vecina, Salta, sólo 59 de ellos. Esta compleja estructura territorial determina que la gran mayoría de los gobiernos subprovinciales sean pequeños, ya que cuentan con menos de 10.000 habitantes2. No obstante, existen mega-ciudades que reúnen más de un millón de habitantes como La Matanza, Rosario y Córdoba. La distribución de los tributos. Conforme a la Constitución Nacional de 1994, la distribución de las competencias tributarias entre la Nación y las Provincias se basa en un sistema de separación de fuentes complementado con el de concurrencia, que pueden sintetizarse en el siguiente cuadro (Balbo, 2005). 1 Es el caso de la Provincia de Buenos Aires, La Rioja y Mendoza. Es difícil establecer con certeza cuantos municipios tienen menos de 10000 habitantes. Tanto en la información disponible en el sitio web del INDEC, como en la de la Secretaría de Asuntos Municipales no se cuenta con datos precisos de los municipios y entes similares de la Provincia de Córdoba. 2 Cuadro Nro. 1 Clases de Recursos Tributarios Comercio exterior Contribuciones directas Indirectas Facultades Gobierno Federal Provincias Exclusiva y excluyente Prohibidas Excepcionalmente Regularmente CN 1994: facultad concurrente Fuente: Elaboración propia. Las Provincias han delegado en el Gobierno Federal la recaudación de los tributos legislados por este último nivel, pero que son de su propiedad regularmente (contribuciones directas; v.gr. Impuesto a las Ganancias) o concurrente (contribuciones indirectas). Entonces, los derechos de importación y exportación corresponden de manera exclusiva y excluyente al Gobierno Federal. Mientras tanto, para el resto de los tributos está vigente en la Argentina un sistema que se denomina de coparticipación federal de impuestos. Diversos son los sistemas que se utilizan para la distribución de los tributos en los países federales. Los mas usados son la concurrencia, la separación de fuentes, las cuotas adicionales, las transferencias globales y la participación (Fernández, D Agostino, 2007; Garat, 2008). En este último sistema, no se distribuyen las fuentes de financiamiento, sino que lo que se distribuye es la recaudación tributaria. Para ello, puede utilizarse un conjunto de índices tales como: población, densidad poblacional, producto bruto geográfico, grado de pobreza, necesidades básicas insatisfechas, brecha de desarrollo u otros, debidamente ponderados. Nuestro sistema podría clasificarse dentro del grupo de los denominados de “participación”, con algunas características especiales. La Nación y las provincias participan en una primera “distribución primaria” y luego entre el conjunto de provincias se efectúa la “distribución secundaria”. Entonces, ambos niveles de gobierno participan en forma conjunta – coparticipan–, en el destino final de los tributos (Spisso, 2000). La última ley de Coparticipación sancionada fue la 23.548, del año 1988, que dispone un régimen transitorio de distribución de recursos fiscales entre la Nación y las Provincias, que regiría desde el 1 de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 19893. No obstante su carácter transitorio, se prorrogó su vigencia en forma automática ante la inexistencia de un régimen que lo sustituyera. La reforma constitucional de 1994 estableció en su Cláusula Transitoria Sexta que antes de 1996 se debía: Establecer un régimen de coparticipación conforme al articulo 75, inc. 2º, de la Constitución Nacional y La reglamentación del Organismo Fiscal Federal. 3 Del monto total recaudado, se distribuirá el 42,34% en forma automática a la Nación (distribución primaria), el 54,66% al conjunto de Provincias (distribución secundaria), el 2% para él recupero relativo de algunas provincias y el 1% para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional, que se destinará a atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales y será asignado según decisión del Ministerio del Interior. La mencionada cláusula también disponía que no podían modificarse las distribuciones de competencias, servicios y funciones sin la aprobación de la provincia interesada; así como tampoco podía modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigentes al momento de la reforma. El mandato constitucional no ha sido obedecido a pesar de que han transcurrido doce años. De 1992 a 2002, la Nación y las Provincias, en procura de ordenar sus relaciones fiscales, suscribieron seis acuerdos o pactos: Cuadro Nro. 2 Pacto Fiscal del 12 de agosto de 1992 Agosto 1992 Agosto 1993 Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993 1994 REFORMA CONSTITUCIONAL Diciembre 1999 Compromiso Federal - Ratificado por Ley 25.235 Noviembre 2000 Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal Ratificado por Ley 25.400 – La Addenda al Compromiso Federal 2000 Noviembre 2001 Febrero 2002 Acuerdo Nación-Provincias sobre relación financiera y bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos- Ratificado por Ley 25.570- Fuente: Elaboración Propia Los pactos antes detallados fueron sistemáticamente incumplidos por las partes y en general, reemplazados por otros antes de expirar su vigencia. La permanencia del Régimen Transitorio de la Ley 23.548, vigente desde 1988, y las modificaciones introducidas por los acuerdos han generado un verdadero “laberinto” normativo de compleja interpretación que dificulta el seguimiento del destino final de los tributos. El Régimen Municipal La Constitución Nacional, en su artículo 5º, establece el régimen municipal cuando dice que: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno Federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones” (Constitución Nacional, art. 5)4. Es de tal importancia la existencia de un régimen municipal que, sólo si las provincias lo aseguran, el Gobierno Federal les garantiza “el goce y ejercicio de sus instituciones”. Vale decir que no hay provincias sin municipios. Más aún, en su artículo 123, la 4 La bastardilla es propia. Constitución Nacional asegura la autonomía municipal, aunque establece que su alcance estará reglado por la Constitución Provincial: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero” (Constitución Nacional, art. 123). Las Constituciones Provinciales reconocen, en términos generales, que las cuestiones locales estarán a cargo de sus municipios que se integran con un Departamento Ejecutivo, encabezado por un Intendente y con un órgano legislativo denominado Concejo Deliberante. Algunos ejemplos de la forma en que las provincias enuncian el régimen municipal en sus constituciones, son los siguientes: Cuadro Nro. 3 Provincia Régimen Municipal CAPÍTULO ÚNICO – Del Régimen Municipal Buenos Aires Artículo 190º.- La administración de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo… CAPITULO ÚNICO – Régimen Municipal Artículo 244º. - Esta Constitución reconoce y garantiza en toda población estable con más de quinientos habitantes, la existencia del municipio como comunidad natural fundada en la convivencia y solidaridad. Gozan de autonomía administrativa, económica y financiera. Catamarca Artículo 245º. - Son autónomos los municipios que en función de su número de habitantes y jurisdicción territorial respondan a los requisitos que la ley establezca. Tienen derecho a darse su propia Carta Orgánica sancionada por una Convención convocada por la autoridad ejecutiva conforme a la ordenanza que se dicte al efecto. Régimen Municipal Definición Artículo 224º. - Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad sociopolítica fundada en relaciones estables de vecindad y como una entidad autónoma. Chubut Autonomía Artículo 225 º. - Los municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus funciones y gozan de autonomía política, administrativa y financiera con arreglo a las prescripciones de esta Constitución. Autonomía Institucional Articulo 226 º. - Cuando una municipalidad tiene en su ejido urbano más de mil inscriptos en el padrón municipal de electores, puede dictar su propia carta orgánica para cuya redacción goza de plena autonomía. Régimen de Municipalidades y Comunas Autonomía Artículo 180º.- Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional. Córdoba Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten. Municipio Artículo 181º.- Toda población con asentamiento estable de más de dos mil habitantes, se considera Municipio. Aquellas a las que la ley reconozca el carácter de ciudades, pueden dictar sus Cartas Orgánicas. Fuente: Elaboración propia Como se desprende de los párrafos transcriptos, en todos los casos se reconoce la existencia del municipio y se asegura el régimen municipal. No obstante el reconocimiento de la autonomía municipal, establecido en la Constitución Nacional, ésta no ha sido receptada en forma homogénea por las Constituciones de las provincias, que le dan un tratamiento dispar5. Por ejemplo, la Provincia de Buenos Aires, que modificó su constitución luego de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, no define a sus municipios como autónomos como lo ordena la Carta Magna. Si nos detenemos en la autonomía municipal, sólo a los efectos de analizarla como la posibilidad de los municipios de imponer sus propios tributos, encontramos que en realidad estos tienen limitado su poder de imposición por las constituciones de sus provincias y por otras normas federales con las que necesariamente deben armonizar sus legislaciones locales6. El Régimen Municipal en la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. Nos hemos referido oportunamente a la forma que el Gobierno Federal y los Gobiernos Provinciales han elegido para distribuirse los tributos coparticipables. Es la misma ley de Coparticipación Federal de Impuestos la que establece el tratamiento que las provincias, que han adherido al sistema de coordinación vertical, deberán dar a sus municipios (Bertea, 2008). 5 El tratamiento de la autonomía municipal y la posibilidad de fijarle limites o acotarla, transformándola en una autonomía atenuada, es una cuestión ampliamente debatida en la doctrina y la jurisprudencia. Abundar en el tema excede el objetivo de este trabajo. Si se lo desea, puede consultarse la bibliografía ampliatoria citada al final del presente artículo. 6 Nos referimos a la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos y al Convenio Multilateral del 18 de agosto de 1977 La norma establece, en su artículo 9, como “Obligaciones emergentes del régimen de esta ley” que: “La adhesión de cada Provincia se efectuará mediante una ley que disponga: a) que acepta el régimen de esta ley sin limitaciones ni reservas; b) que se obliga a no aplicar por sí y a que los organismos administrativos y municipales de su jurisdicción, sean o no autárquicos, no apliquen gravámenes locales análogos a los nacionales distribuidos por esta ley […] g) que se obliga a establecer un sistema de distribución de los ingresos que se originen en esta ley para los municipios de su jurisdicción, el cual deberá estructurarse asegurando la fijación objetiva de los índices de distribución y la remisión automática y quincenal de los fondos” (Ley 23.548, art. 9). De esta forma, las provincias deben asegurarle a sus municipios que una porción de los impuestos coparticipados, que reciben por aplicación de la Ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos, les será acreditada y formará parte de los recursos que componen los presupuestos municipales. A cambio de ello, se han comprometido a que sus municipios no apliquen gravámenes análogos a los coparticipables. Los municipios no han sido convocados a la hora de acordarse la forma de asignación del producido de los tributos, que surge de la distribución de potestades tributarias de la Constitución Nacional. Por su parte, la Constitución, sólo reconoce dos niveles de gobierno con competencias tributarias. Aunque es claro que asegura el régimen municipal y la autonomía de los municipios, reglada por las provincias7. Tal vez, en uso de la facultad que le otorga la Constitución de reglar la autonomía municipal, es que las provincias se han obligado por ellas y por sus municipios8. De todos modos, los municipios han recibido los fondos girados por aplicación del régimen de coparticipación con lo que finalmente, se han sometido a él. Como conclusión lógica, surge que los municipios, al aceptar los beneficios que les otorga el acuerdo también aceptan las limitaciones que les impone. No hacerlo sería un contrasentido y vulneraría la teoría de los actos propios. De esta forma, los municipios ven limitadas sus posibilidades de fijar impuestos ya que son escasos los andariveles tributarios no transitados por la Nación9. La Coparticipación Provincia- Municipios Las provincias, de modo similar a como lo hace el Gobierno Federal, deben proveer a sus habitantes de ciertos bienes y servicios públicos. Para ello, necesitan de recursos para solventar sus gastos e inversiones y de fondos propios que abastezcan al tesoro provincial. Además de los montos que reciben por coparticipación, disponen de impuestos provinciales que determinan las leyes que con ese propósito aprueben sus 7 Conforme lo dispone en sus artículos 5 y 123, que comentamos en los títulos anteriores Dos cuestiones deben destacarse: a) La obligación asumida por las provincias, que compromete a sus municipios, es anterior a la reforma constitucional de 1994 en la que se declara la autonomía municipal. b) En la reforma mencionada se otorgó status constitucional al régimen de coparticipación. 9 Algunas tasas municipales están siendo cuestionadas por los contribuyentes en el ámbito de la Comisión Federal de Impuestos, órgano que controla el cumplimiento del régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. Los contribuyentes se agravian ya que consideran que las tasas no reúnen algunos de los requisitos que las tipifican como, por ejemplo, la prestación efectiva del servicio. Entonces se convierten en otra especie tributaria con posibilidades de que se verifique la analogía. 8 Legislaturas10. Los sistemas tributarios de las provincias deben fundamentarse en los principios de legalidad, equidad, igualdad, capacidad contributiva, uniformidad, proporcionalidad, simplicidad, certeza y no confiscatoriedad que subyacen a la Constitución Nacional. Las potestades tributarias provinciales deben sujetarse a su jurisdicción por aplicación del sustento territorial que vincula a los sujetos, activo y pasivo, de esta obligación jurídica. Los impuestos que recaudan las provincias, se encuentran establecidos en sus códigos fiscales y, en general, son el impuesto sobre los ingresos brutos, inmobiliario, sellos, patentes de automotores y otros de menor importancia relativa, en relación con la recaudación. Las provincias, al asegurar el régimen municipal, en cumplimento del artículo 5 de la Constitución Nacional, destinan parte de sus recursos propios a sus municipios, aplicando su propia ley de coparticipación. Además, conforme se comprometieron en el marco de la Ley 23.548, remiten a sus gobiernos locales un porcentaje de los impuestos recibidos de la Coparticipación Federal11. En conclusión, los municipios reciben de las provincias dos tipos de recursos: los que provienen de los impuestos provinciales y los originados en el régimen federal de reparto12. Los ingresos que provienen de los otros niveles de gobierno, más los generados por los tributos municipales propios -tasas, derechos y contribuciones especiales-, completan el elenco de recursos municipales con los cuales los gobiernos locales financian sus erogaciones. El origen de los municipios en nuestro país El municipio ha sido definido en las constituciones provinciales como una comunidad natural fundada en la convivencia y solidaridad que se apoya en relaciones estables de vecindad. Éstas le reconocen la característica de ser la célula originaria y fundamental de la organización política e institucional de la sociedad. Destacan, además, otros elementos constitutivos indispensables para su existencia, tales como el territorio, los intereses compartidos y la búsqueda del bien común. El termino comunidad nos remite a lo común, que pertenece a todos no siendo privativo de ninguno. La denominación de Municipio proviene de municipium y se utilizó en las ciudades de Italia cuyos habitantes gozaban solo de algunos de los derechos de los romanos. Además, tenían la obligación (munus) de pagar tributos a Roma y luchar en sus ejércitos. Luego, se extendió el nombre de municipium a las ciudades latinas del Lacio y posteriormente a otras, sometidas al poder romano. Tal vez se remonte a la Roma conquistadora del Siglo III A.C., cuando empujados por la influencia cartaginesa, los romanos invadieron la península ibérica y sometieron a sus habitantes. Luego del descubrimiento y conquista de América por los españoles, se reprodujeron en el nuevo 10 También las provincias cuentan con fondos provenientes de las operaciones de crédito; de los convenios que se celebren con organismos nacionales e internacionales, públicos o privados, de los que se deriven aportes financieros; de la renta y locación de tierras fiscales y de otros bienes del dominio privado del Estado; de las donaciones y legados; de los cánones y regalías que le correspondiere, y de cualquier otra fuente legalmente determinada. (Ejemplo: Constitución de la Provincia de Chaco, artículo 55) 11 En definitiva, la Ley 23.548 es la que regula la coparticipación entre la nación y las provincias. Luego cada provincia establece su propio sistema de coparticipación provincia-municipios con leyes provinciales. Algunos ejemplos son: Provincia de Buenos Aires- Ley 10.559: Rio Negro- Ley 1946; Santa Fe- Ley 7457: Mendoza- Ley 6396, etc. 12 También pueden recibir transferencias como Aportes del Tesoro u otros similares, pero éstas son discrecionales y no se relacionan con el entramado de las relaciones fiscales legislado en las correspondientes leyes de coparticipación. mundo las instituciones jurídico-políticas vigentes en la metrópoli (Navarro Azcue & Ruigómez Gómez, 1993 )13. Así, llegan los Cabildos con atribuciones que superaban a las de meros gestores del bienestar de los habitantes que asumieron perfiles políticos en decisiones fundamentales, ante la gravedad de algunos acontecimientos históricos de la época colonial14. El origen de las municipalidades de las provincias argentinas es analizado y discutido doctrinariamente. La época de esplendor tuvo su crisis. Por una iniciativa de Rivadavia: la Junta de Representantes de la Provincia de Buenos Aires, por la Ley del 24 de diciembre de 1821, los suprime para dar paso a las municipalidades de delegación. Según Alberdi, en nombre de la soberanía del pueblo, se quitó al pueblo su antiguo poder de administrar sus negocios civiles y comerciales. En efecto, se reemplazó el gobierno municipal descentralizado, característico del derecho hispánico, por el sistema francés de municipios, propio de los regímenes unitarios. Finalmente, con la sanción de la Constitución de 1853 se reconoce nuevamente la importancia de la institución al imponerle a las provincias que aseguren para su territorio el régimen municipal. Las finanzas municipales La agenda municipal se ha venido ampliando para satisfacer diversas necesidades de los vecinos, quienes ya no sólo esperan que los gobiernos locales cumplan con sus competencias tradicionales. Los municipios modernos apuestan a la resignificación de su territorio e intentan explorar diversos caminos para lograr su desarrollo local. Buscan su crecimiento económico, fundan parques industriales, nodos tecnológicos y promueven las exportaciones. Cuidan de sus habitantes, los educan, les dan salud y seguridad. Se preocupan por la protección del ambiente y funcionan como verdaderos polos de inclusión social. En realidad, sus funciones superan ampliamente a sus competencias y muchas veces cubren espacios de gestión que otros niveles de gobierno omiten asumir. 13 Es preciso distinguir dos períodos bien diferenciados que se vieron reflejados en dichas instituciones: el del reinado de Felipe II y el de los reyes borbónicos. Al término del reinado de la dinastía de los Austria, como se denominaba en España a la familia de los Habsburgo, accede al trono de España (1700), la Casa de Borbón. Esta referencia no es menor: la influencia francesa a través de la Casa de Borbón se hizo sentir en los territorios españoles de ultramar. El régimen político aplicado como derivación del derecho natural disponía de escasísima reglamentación para el funcionamiento de los Cabildos en América que se regían por las costumbres y se mantenía alejado de los avatares de la metrópoli. El otro período, el borbónico, que reina especialmente en el Siglo XVIII, recibió la influencia del despotismo ilustrado francés. Las reformas introducidas por los Borbones modificaron sustancialmente la estructura administrativa encargada de los asuntos americanos. La nueva casa real intentó unificar y administrar todo el territorio perteneciente a sus dominios europeos y ultramarinos a través de organismos centralizados, encabezados por personas de su exclusiva confianza. En Hispanoamérica se crean, por entonces, las Intendencias con la intención de suprimir la autonomía y poder de los Cabildos. 14 Recordemos el año 1806, cuando se destituyó al Virrey Sobremonte y se lo reemplazó por Liniers y el Cabildo abierto del 22 de mayo de 1810. Además, el 27 de mayo fue el Cabildo el que convocó a los representantes del interior. En 1811, el Triunvirato desconoció la Junta Conservadora y los sometió a consideración del Cabildo. En 1820, asumió el gobierno tras la caída de Rondeau. Claro está que para extender sus brazos y prestar servicios o proveer bienes más allá de lo previsto, necesitan de una estructura tributaria que no se satisface sólo con la imposición de tasas. Los servicios indirectos también deben ser financiados y allí resultan de vital importancia los montos que reciben del entramado de las coparticipaciones, federal y provincial. Si bien los municipios no han decidido el diseño de las relaciones fiscales intrafederales participan de ellas, al igual que la Nación y las provincias. Cada vez que se vulnera el Régimen de Coparticipación Federal, se vacía la masa coparticipable, se crean asignaciones especificas que no respetan el resguardo constitucional, se pacta considerar como de libre disponibilidad fondos que tienen otro destino, etc. Así, los municipios sufren el recorte de los recursos que legítimamente les corresponden. Por la aplicación de un principio de carácter transitivo, si las provincias reciben de la Nación menos de lo que deben, sus municipios también se perjudican. De igual manera, cuando las provincias no respetan sus propias leyes de coparticipación, dilatan las acreditaciones de fondos, cometen errores en el cálculo de los prorrateadotes, no persiguen la recaudación de sus tributos propios; los municipios pierden recursos y sus vecinos empeoran su calidad de vida. Si ante un conflicto que se ventila en el ámbito de la Comisión Arbitral15, la provincia no acudiera en auxilio de su municipio y lo abandonara en la litis frente al contribuyente interjurisdicional, el municipio estaría expuesto a perder recursos que son sustanciales para su subsistencia. Es por ello que los municipios deben poner énfasis en cuidar la integridad de las acreditaciones que provienen de los otros niveles de gobierno. Aumentar las tasas en forma generalizada, disfrazarlas para que no parezcan impuestos, perseguir tenazmente hechos imponibles que se generan extramuros, no es una solución aceptable para incrementar los recursos. Los problemas fiscales sobreviven a los paliativos que puedan brindar las medidas tributarias coyunturales. Entonces, es justo y necesario reclamar lo que les corresponde por ley. También deben ser cuidadosos y transparentes a la hora de gastar y eficientes a la hora de recaudar. Los fundamentos de los regimenes de responsabilidad fiscal alcanzan a los gobiernos locales. De hecho, como expresa Richard Bird (1996), finanzas federales no es lo mismo que federalismo fiscal. Para participar de un federalismo fiscal de concertación, hay que aceptar los beneficios del sistema y respetar las obligaciones. Hay que dar y exigir, en su justa medida. Incumplir con la Cláusula Transitoria sexta de la Constitución Nacional, empaña la legalidad del sistema de coordinación adoptado. Urge subsanar tal omisión. Podría sugerirse, además, rediseñar los regímenes de coparticipación provinciamunicipios y replicar algunos de los institutos del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. Posibles caminos serían: • Establecer una cláusula de garantía que asegure a los municipios una suma fija como piso en la distribución; 15 La Comisión Arbitral es el órgano de aplicación del Convenio Multilateral del 18/08/77 que en su artículo 35 establece la forma de distribución intermunicipal de las tasas de inspección de seguridad e higiene de los contribuyentes que desarrollan su actividad en dos jurisdicciones o más. • • • Adoptar la coparticipación automática, diaria y directa desde el Banco de la Nación Argentina (Bertea, 2008:615); Crear «organismos fiscales subnacionales», similares a la Comisión Federal de Impuestos, para resguardar el régimen local; Regular la normal remisión de la información relativa a la recaudación y su distribución. Colofón Los recursos que corresponden a los diferentes niveles de gobierno, no son sólo números que se reflejan en partidas presupuestarias. Representan la diferencia entre poder desarrollar las políticas públicas propuestas y comprometidas o incumplir con ellas. Es la brecha entre hacer o no hacer. Es por ello que conocer como se distribuyen los tributos en Argentina no es cuestión de “especialistas”. Por el contrario, es un derecho de los ciudadanos. Cercano en los afectos, subyace en nuestro recuerdo el acto escolar que nos convocaba, vestidos de época, a las puertas del Cabildo. Hoy también, como entonces, debemos: “saber de que se trata”. Referencias Bibliográficas Asensio, Miguel (2006), La Descentralización Fiscal en el Cono Sur y la experiencia internacional, Buenos Aires, Osmar D. Buyatti. Balbo, Elvira (2005), “La Tributación Municipal, Tasas sin servicio y servicios sin tasas”, en Doctrina Tributaria, ERREPAR, junio de 2005. Bertea, Aníbal (2008), “Obligación provincial de instituir regimenes de coparticipación a favor de sus municipios”, en: Tasas Municipales, Buenos Aires, Lexis Nexis. Bird, Richard (1996), “Descentralización Fiscal: una revisión”, en Descentralización Fiscal y Regimenes de Coparticipación Impositiva, Universidad Nacional de La Plata. Fernandez, Luis y D Agostino, Miguel (2007), Manual de Finanzas Publicas, Buenos Aires, La Ley. Garat, Pablo (2008), “El sistema de coparticipación federal en la organización constitucional argentina”, en: Revista de Derecho Publico, separata de la Revista 2008-1. Navarro Azcue, Concepción y Ruigomez Gómez (1993), “La Ordenanza de Intendentes y las Comunidades Indígenas del Virreinato peruano: Una reforma insuficiente”, en Revista Complutense de Historia de América, Nº19, págs. 209-231, Ed. Complutense. Spisso, Rodolfo ([1991]2000), Derecho Constitucional Tributario, Buenos Aires, Depalma. Urresti, Esteban (2008), “Estatus jurídico de los municipios argentinos: Evolución doctrinal, jurisprudencial y constitucional. Municipios de Carta y de Ley Orgánica, ámbito jurisdiccional: partido, ejido urbano y áreas rurales”, en: Tasas Municipales, Buenos Aires, Lexis Nexis. Valdeavellano de, Luis ([1968]1984), Curso de Historia de las Instituciones Españolas: De los orígenes al final de la Edad Media, Madrid, Alianza Universidad.