Desafíos para el Presupuesto en América Latina
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gestión pública Desafíos para el Presupuesto en América Latina El Presupuesto basado en Resultados y los Sistemas de Administración Financiera Gerardo Uña (Documento borrador, se ruega no citar ni reproducir) Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) Santiago de Chile, noviembre de 2010 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina Índice Introducción ............................................................................................ 4 I. Gestión por Resultados y Presupuesto Basado en Resultados ¿son sinónimos? ........................................................................................... 6 2. Presupuesto Basado en Resultados: Principales Definiciones Conceptuales........................................................................................ 9 3. El rol de los Sistemas Integrados de Administración Financiera en la Gestión Moderna de las Finanzas Públicas ................................ 12 3.1. Principales características y atributos de un Sistema Integrado de Administración Financiera ................................. 3.2. Avances y Principales Desafíos para la Modernización de los SIAF en América Latina ........................................................ 16 3.3 Estado actual y desafíos pendientes de los SIAF en América Latina....................................................................................... 18 4. Sistemas de Gestión que generan las bases técnicas para implementar Presupuesto Basado en Resultados ........................... 20 4.1. Sistema de Planificación ........................................................ 21 4.2. Estructura programática del Presupuesto ........................... 21 4.3. Marco Fiscal de Mediano Plazo ............................................ 22 4.4. Sistemas de Evaluación .......................................................... 23 5. Principales Conclusiones .................................................................. 24 3 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina Introducción América Latina presenta importantes avances en su situación macroeconómica con respecto a décadas anteriores. Luego de sufrir ciclos de expansión y recesión de sus economías, desde principios de la presente década la situación fiscal de la región presenta un conjunto razonable de indicadores de fortaleza, especialmente en relación a sus niveles de déficit y endeudamiento. En gran parte estos resultados son producto de políticas macroeconómicas responsables, tanto fiscales como monetarias, aún en medio de la crisis financiera internacional del año 2009. Pero en este contexto de estabilidad macroeconómica, aún persisten desafíos relativos a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de los países de la región. Se destaca que en el año 2008 el 33% de la población de América Latina se encontraba en situación de pobreza 1 , indicador que fundamenta la prioridad de mejorar la eficacia y eficiencia del gasto público, y en especial del gasto social. Por su parte, las iniciativas que promueven mejoras en la calidad del presupuesto se enfrentan a deficiencias estructurales propias del ciclo presupuestario, como por ejemplo estimaciones de recursos de baja calidad, tendencia a elaborar presupuestos inerciales y bajo nivel de desarrollo de los mecanismos de monitoreo y evaluación presupuestal. Junto a estos problemas estructurales, los gobiernos de la región también enfrentan la necesidad de generar mayor espacio fiscal para implementar nuevas prioridades de políticas públicas, preservando la solvencia fiscal inter temporal. 1 CEPAL (2009) – Panorama Social de América Latina 2009. Santiago de Chile 4 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina Frente a este conjunto de desafíos, los países de la región comenzaron a promover la implementación del Presupuesto Basado en Resultados, como instrumento que contribuye a mejorar la calidad del gasto público, su representatividad y su transparencia frente a los ciudadanos y al parlamento. Si bien las iniciativas para fortalecer y modernizar los sistemas presupuestarios y de gestión financiera son una condición necesaria, no son lo suficientemente amplias para asegurar una modernización del estado. Por esta razón, estas iniciativas tienen mayores posibilidades de alcanzar sus objetivos si se desarrollan en el marco de un programa integral de fortalecimiento de las capacidades institucionales del sector público. Pero esto no implica bajar la prioridad de contar con un mejor proceso administración financiera pública, considerando que las mejoras en el ciclo presupuestario tienen fuertes externalidades positivas sobre el resto de la gestión pública, y suelen ser las primeras medidas a implementar por su estrecha relación con la política marco fiscal. Por lo tanto, definir con precisión el alcance del Presupuesto Basado en Resultados, los requisitos básicos para su implementación y los sistemas de gestión que soportan su correcta implementación, son condiciones necesarias para diseñar programas de modernización de la administración financiera con objetivos y metas alcanzables. En caso contrario, es posible que las iniciativas de Presupuesto por Resultado pierdan credibilidad y se transformen solo en un nombre para denominar una “moda pasajera” que finalmente no logre sus objetivos. Este documento tiene como objetivo presentar los principales desafíos para la implementación del Presupuesto Basado en Resultados en los países de América Latina. Para ello se analiza en primer término las diferencias entre Gestión por Resultados y el Presupuesto Basado en Resultados, para luego indicar las principales características de este último. Posteriormente se profundiza el análisis de los Sistemas Integrados de Administración Financiera, pilar central de la gestión presupuestaria, y de un conjunto de sistemas e instrumentos de la gestión pública, que conforman las bases técnicas necesarias para la implementación del Presupuesto Basado en Resultados, como por ejemplo el sistema de planificación, el sistema de evaluación y la estructura programática del presupuesto. Por último, se presentan las principales conclusiones de los puntos analizados. 5 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina 1. Gestión por Resultados y Presupuesto Basado en Resultados ¿son sinónimos? Habitualmente no se realiza una clara diferenciación entre los términos Gestión por Resultados y Presupuesto Basado en Resultados, entremezclando los mismos y utilizándolos en forma indistinta como sinónimos. Considerando que estos términos tienen un alcance muy diferente, en este apartado se intenta realizar una clara separación entre ambos conceptos. Con respecto a la Gestión por Resultados, es posible plantear como sus principales objetivos, en primer lugar, focalizar la gestión pública en un modelo que priorice los resultados obtenidos por las políticas públicas sobre el exclusivo cumplimiento de las normas y procesos. Para el logro de este objetivo es necesario dotar a las autoridades de las instituciones públicas con herramientas flexibles de gestión de sus recursos humanos, financieros y materiales. Esto significa otorgar a los directivos públicos de mayor poder de decisión sobre la utilización de sus recursos financieros, mayor autonomía en las decisiones relativas a los funcionarios que se desempeñan en la organización. A su vez, la Gestión por Resultados implica incorporar incentivos, tanto monetarios como no monetarios, para los funcionarios públicos, así como mecanismos de sanción, dirigidos a promover un mejor desempeño 2 . 2 Esta definición se basa en Robinson (2007) 6 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina Estos principios generales de la Gestión por Resultados se reflejan básicamente en la definición y utilización de indicadores de desempeño relacionados a las distintas actividades del aparato público y la implementación de incentivos, sanciones y ciertas flexibilidades en la gestión para los directivos públicos, con el fin de mejorar los resultados del Sector Público. De esta forma, la implementación de una Gestión por Resultados implica reformas y cambios en la mayor parte de los sistemas de gestión pública. A modo ilustrativo, la Gestión por Resultados implica cambios en a lo menos los siguientes sistemas de gestión: • Planificación estratégica • Gestión de los Recursos Humanos • Administración Financiera • Compras y contrataciones públicas • Sistemas de incentivos y sanciones para los Directivos Públicos • Sistemas de monitoreo y evaluación de programas y políticas públicas • Sistema de control y auditoria (internos y externos) Por su parte el Presupuesto Basado en Resultados 3 consiste en promover la implementación de un proceso presupuestario que tiene como objetivo que los decisores claves consideran en forma sistemática los objetivos previstos y los resultados alcanzados por los programas y las políticas públicas a lo largo de todo el ciclo (formulación, aprobación, ejecución y monitoreo y evaluación) 4 . Para lograr este objetivo es necesario cumplir con requisitos básicos para implementar los conceptos de un Presupuesto Basado en Resultados. En primer lugar, se debe contar con información sobre los objetivos y metas de los programas y políticas públicas, tanto los esperados como los efectivamente logrados. Estos objetivos y metas generalmente se presentan en forma de indicadores de desempeño. También deben estimarse información sobre los recursos presupuestarios asociados al logro de estos objetivos y metas. A su vez, contar con información sobre los resultados finalmente alcanzados en el ámbito de intervención de los programas y políticas públicas, es otro requisito básico. Es necesario considerar que estas iniciativas son parte de las variables que explican los resultados finales, pero existen bajas probabilidades de conformar una relación lineal entre acciones de los programas y políticas públicas y los resultados en los beneficiarios finales. En segundo lugar, se requiere que el proceso presupuestario este diseñado para facilitar el uso de información de desempeño en las decisiones de asignación de recursos. Un proceso presupuestario realizado sobre la base de estimaciones de recursos de baja calidad, o fuertemente influenciado por las modificaciones que puede llegar a introducir el Congreso en forma unilateral sobre los niveles de recursos y gastos, así como sobre la distribución entre las distintas iniciativas que conforman el presupuesto, tendrá bajas probabilidades de introducir en forma consistente información sobre desempeño en el ciclo presupuestal. De esta forma, el Presupuesto Basado en Resultados implica reformas principalmente en los sistemas de planificación, de administración financiera, de monitoreo y evaluación y los sistemas de control. Así, los sistemas de gestión involucrados en la implementación de iniciativas de Presupuesto Basado en Resultados son un subconjunto de los sistemas de gestión contemplados en la implementación de una Gestión por Resultados. Por lo tanto, la Gestión por Resultados y el Presupuesto Basado en Resultados tienen una estrecha relación, pero no son sinónimos: la Gestión por Resultados es más amplia que el Presupuesto Basado en 3 En la práctica suele utilizarse en forma indistinta los términos Presupuesto por Resultados, de mayor difusión, y Presupuesto Basado en Resultados. Considerando la definición y la forma de implementación de este concepto, en este documento se opta por utilizar el término Presupuesto Basado en Resultados, 4 Esta definición es utilizada en términos similares por la literatura especializada. Ver por ejemplo Marcel (2009), Arizti P. et al (2010), Robinson (2007) y Arenas de Mesa et al (2010) 7 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina Resultados. Esta diferenciación es muy relevante a la hora de definir, diseñar e implementar iniciativas de fortalecimiento del sector público, considerando que los recursos y esfuerzos involucrados en cada tipo de iniciativa, así como los apoyos y resistencias, pueden diferir sustancialmente. Este documento se focaliza en los desafíos y retos para la implementación de un Presupuesto Basado en Resultados (PBR). En las próximas secciones profundizan aspectos relativos a sus principales y características, así como a las bases técnicas para su implementación, considerando las diversas iniciativas lanzadas en los países de América Latina en los últimos años. 8 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina 2. Presupuesto Basado en Resultados: Principales Definiciones Conceptuales La implementación de un PBR implica contar con un proceso presupuestario que tiene como objetivo que los decisores claves consideran en forma sistemática los objetivos previstos y los resultados alcanzados por los programas y políticas públicas para la toma de decisiones. Pero la implementación de un PBR puede realizarse de varias formas. El cuadro N° 1 contiene una clasificación esquemática de tipos de PBR. 9 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina CUADOR 1 TIPOS DE PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS Mecanismo de Asignación de Recursos Presupuesto Basado en Resultados iii) Directo i) Instituciona‐ lizado Relación “mecánica” entre indicadores de desempeño y asignaciones presupuestarias Información de desempeño es incorporada, junto a otros datos, para analizar la información de los resultados del desempeño. Las decisiones de asignaciones presupuestarias se apoyan sobre la base de indicadores de desempeño, pero no en forma directa y ni exclusiva Desarrollo de acciones puntuales (ej.: evaluaciones de impacto) para programas y actividades determinadas Presentación de información de desempeño solo como apoyo para las asignaciones y debates presupuestarias Nivel de Institucionalización dentro del Ciclo Presupuestario ii) Ad hoc iv) Indirecto Fuente: Elaboración propia en base a Arizti P., Brumby J., Manning, N. et al (2010) Considerando estos tipos analíticos de PBR, y en base a la situación de los países de América Latina en este campo, el tipo de PBR que implica una institucionalización en la utilización de información de desempeño en el ciclo presupuestario, combinado con su utilización de forma referencial, o indirecta en el proceso de asignación de recursos parece ser el más adecuado para su implementación. Un PBR con estas características permite la utilización sistemática e institucionalizada – pero no exclusiva ni mecánica - de información de indicadores de desempeño en todo el ciclo presupuestario, con el fin de mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y la eficiencia operativa de las instituciones públicas, en un marco de solvencia fiscal y transparencia. Sin embargo, es necesario tener mucha precaución en la definición del ámbito de aplicación del PBR. En términos generales el PBR tiene mayor aplicación en el ciclo presupuestario de instituciones que brindan bienes y servicios mixtos y/o preferentes (ej. raciones alimentarías, prestaciones medicas, transferencias condicionadas de ingresos), y menor utilidad en instituciones que proveen bienes públicos puros (ej. relaciones diplomáticas, defensa), donde la relación costo-beneficio de establecer indicadores de desempeño no resulta tan obvia. A su vez, considerando la situación social de América Latina con gran parte de su población en situación de pobreza e indigencia, afectando principalmente a los niños, focalizar esfuerzos en la implementación de PBR en el gasto social, compuesto principalmente por bienes públicos mixtos y preferentes, es una estrategia que permite generar mayor valor agregado a la gestión pública para la sociedad. 10 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina La implementación de un PBR implica reformas concretas sobre el ciclo presupuestario. Por ejemplo implica cambiar de un ciclo presupuestario que se basa en la formulación, discusión, ejecución y evaluación de partidas presupuestarias (salarios, viáticos, insumos), con bajo nivel de participación de las “áreas productivas” en el presupuesto, a un ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y servicios (productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos (ej. raciones alimentarías, becas, vacunas), que cuenta con un mayor nivel de participación de los gerentes públicos a cargo de estas iniciativas. En este esquema, los gerentes públicos son los responsables principales de definir su solicitudes presupuestarias en base a niveles de producción de bienes y servicios (insumo => producto), en lugar de delegar esta responsabilidad a las áreas financiero contable de las instituciones. Este cambio de enfoque genera un aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible asignar recursos en función de prioridades de políticas, analizando el impacto de los aumentos / disminuciones de recursos sobre los niveles de producción de bienes y servicios públicos. GRAFICO 1 UTILIZACIÓN DEL PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS EN EL CICLO PRESUPUESTARIO Fuente: Elaboración propia en base Arizti, P; Lafuente, M, Manning, N, y Rojas F. (2009) Implementar un PBR implica una profunda transformación del ciclo presupuestario. Esta transformación busca incorporar de manera sistemática y oportuna información sobre indicadores de desempeño y resultados de los programas y políticas públicas en el proceso de asignación de recursos. Pero esta iniciativa debe realizarse sobre sistemas de gestión, que apoyan el ciclo presupuestario, los cuales deben brindar bases técnicas solidas. Y en especial debe considerarse al sistema de administración financiera, sistema que da soporte de forma integral la implementación de un PBR, a la vez que promueve mejoras transversales en la gestión pública. 11 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina 3. El rol de los Sistemas Integrados de Administración Financiera en la gestión moderna de las finanzas públicas Un instrumento central para el manejo responsable de la política fiscal es contar con información oportuna sobre los gastos e ingresos del sector público, que permitan tomar decisiones en el momento indicado, así como ejecutar iniciativas que promuevan la eficiencia del gasto público, como las que pueden ser impulsadas por iniciativas de PBR. Una de los instrumentos centrales para generar información de la gestión financiera y sobre el desempeño del sector público son las tecnologías de la información. En especial los sistemas computarizados de información que procesan, almacenan y exponen información sobre la gestión de las finanzas públicas. Este tipo particular de sistemas de información habitualmente se denomina Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF), USAID (2008), concepto que hace referencia al uso de tecnologías de la información y comunicaciones en la gestión financiera con el fin de apoyar las decisiones presupuestarias, las responsabilidades fiduciarias y la mejora del desempeño de las agencias públicas, así como la preparación de los estados y reportes financieros del sector público. 12 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina El alcance del SIAF suele cubrir desde la formulación y ejecución presupuestaria, hasta la contabilidad y la generación de reportes financieros y no financieros (Diamond y Khemani, 2005). En un contexto de mayor estabilidad fiscal y mayor demanda por bienes y servicios públicos de calidad actualmente también se comenzó a demandar en forma creciente a los SIAF información sobre desempeño, metas y resultados de las iniciativas financiadas por el presupuesto público, con el fin de apoyar las iniciativas de fortalecimiento de la gestión pública. En forma más precisa, un SIAF se compone de un conjunto de subsistemas que operan interrelacionados y asumen un enfoque comprehensivo de la administración financiera, constituyendo una herramienta para el logro de una gestión de los recursos públicos eficaz, eficiente y transparente en un marco de solvencia fiscal. Desde esta perspectiva, el SIAF no debe ser considerado como un fin en sí mismo, sino como un instrumento para el apoyo de la política fiscal, para la modernización del estado. Uno de los objetivos centrales de un SIAF es la generación de información que facilite la toma de decisiones. Para que ello sea posible, es necesario que la información cumpla con tres condiciones básicas: ser oportuna; relevante y confiable. Si la información cumple con estas tres características básicas actúa como insumo central para la toma de decisiones relativas a la política fiscal y para promover un desarrollo más sólido y sustentable de las iniciativas de mejora de la gestión pública. A su vez, contar con más y mejor información fortalece el monitoreo y control de la gestión presupuestaria tanto a nivel agregado como a nivel de agencias. Los beneficios de contar con información de mayor calidad se enmarcan en una perspectiva moderna de la gestión del gasto público, la cual busca cumplir con tres objetivos centrales: a) Disciplina fiscal, b) Eficiencia la asignación de recursos, y c) Eficiencia operacional. (Schick, 1998) 5 . Para el logro de cada uno de estos objetivos intervienen en forma combinada reglas, roles e información. Cada uno de estos aspectos es necesario pero no suficiente si actúa de forma aislada. Por ejemplo, puede producirse que existan reglas claras y roles definidos para la gestión del gasto público, pero su efectividad se vea directamente afectada por debilidades en la calidad de la información. Ello no solamente impacta negativamente en el logro de los objetivos antes señalados, sino además afecta la toma de decisiones relativas al gasto público en general. En ese marco, el SIAF es una herramienta que permite la gestión sistemática e integrada de los recursos públicos, y la información generada por el sistema actúa como instrumento que facilita la toma de decisiones, coadyuvando al logro de una gestión del gasto más eficaz, eficiente y transparente. 3.1. Principales Características y Atributos de un Sistema Integrado de Administración Financiera En la mayoría de los países en desarrollo, los procesos de contabilidad y ejecución presupuestaria de los recursos públicos suelen encontrarse apoyados en sistemas de información financiera que presentan importantes debilidades en materia de cobertura de la administración pública, integración univoca de plan de cuentas contables y categorías presupuestarias, así como problemas de actualización tecnológica y mantención en su funcionamiento. Ello impacta negativamente sobre la cantidad y calidad de la información relativa a la formulación presupuestaria, la ejecución y el monitoreo y control del gasto, lo cual, a su vez, tiene efectos negativos en la gestión del gasto público en general. (Diamond y Khemani, 2005) 6 . 5 A Contemporary Approach to Public Expenditure Management. World Bank Institute, Governance, Regulation, and Finance Division, Washington D.C (1998) 6 Introducing Financial Management Information System in Developing Countries, IMF WP 05/196. Washington DC (2005). 13 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina Estas debilidades en materia de información financiera obstaculizan tanto la gestión eficiente de los recursos como la transparencia y el control sobre el gobierno, afectando negativamente la percepción relativa a problemas de governance en dichos países. Frente a estas dificultades, muchos países en desarrollo, tendencia que se observa en América Latina, iniciaron procesos de implantación de SIAF, o de mejoramiento de los mismos en aquellos casos en los cuales ya contaban con ellos. En base a la literatura especializada, y considerando las nuevas potencialidades y funcionalidades de un SIAF, su implementación presenta tres ventajas centrales7: i) una registración y procesamiento de las transacciones financieras del gobierno más oportuna, confiable y segura. Esta situación es consecuencia de la automatización del manejo de la información en sistemas de información. ii) una mejor gestión de la política fiscal en base a información que permite dar cuenta de la posición financiera en un momento determinado en forma oportuna a partir de la conformación de una base de información precisa y continuamente actualizada. iii) la provisión de información financiera, no financiera y de desempeño que contribuye al mejoramiento de la eficacia y eficiencia de la gestión pública. De este modo, contar con información financiera, no financiera y de desempeño comprehensiva opera como insumo básico que contribuye al fortalecimiento de la planificación, seguimiento y evaluación del gasto público en particular y de la gestión pública en general. El logro de estas ventajas potenciales por la implementación de un SIAF implica que este se diseñe, construya e implemente sobre la base de tres principales características: i) El SIAF debe ser una herramienta de gestión que posea la capacidad y flexibilidad necesaria para cubrir tanto los requerimientos y demandas de los organismos rectores de las finanzas públicas, como son el Ministerio de Finanzas/Hacienda y los Órganos Superiores de Control (Contralorías y/o Sindicaturas), como de los Ministerios Sectoriales. A su vez, el SIAF debe convertirse en una herramienta que promueva la modernización del sector público al adoptar un rol destacado en apoyar las reformas para el mejoramiento de los sistemas de gestión pública, en especial de aquellos que promuevan mejoras al desempeño del sector público. ii) El SIAF debe proveer un amplio rango de información financiera, no financiera y de desempeño para promover una mejor toma de decisiones por parte de los directivos públicos. Así, la información financiera es básica para la gestión del presupuesto público, pero la información relativa, por ejemplo, al tamaño de la dotación de personal y los rangos de remuneración también es información no financiera muy relevante. A su vez, la información sobre desempeño es un requisito central en la implementación de un Presupuesto Basado en Resultados, donde las decisiones requieren información relativa a los objetivos y metas de los programas, los tipos de bienes y servicios producidos así como también los indicadores mediante los cuales se miden la eficacia y eficiencia de los programas y políticas públicas. 7 Los puntos siguientes se desarrollan en base a Diamond y Khemani (2005) y M. Makon(2000) . 14 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina iii) Considerando que el SIAF es un sistema de información tecnológico, que procesa, almacena y genera información para todos los actores usuarios de esta información, es necesario asegurar el acceso al sistema para ingresar y consultar la información que cada tipo de usuario precisa para desarrollar sus respectivas funciones, bajo un esquema de definición de funciones operativas, tácticas y estratégicas. En este aspecto en particular, las tecnologías de información y comunicación juegan un rol central, al permitir una utilización generalizada del SIAF con bajo costo de acceso mediante internet a un grandes grupos de usuarios, con gran dispersión geográfica, a la vez que permiten generar perfiles de usuarios con distintos privilegios funcionales y de acceso a información de menor o mayor nivel de agregación y consolidación. Todos estos atributos conceptuales de un SIAF se plasman en un sistema de información concreto, el cual está compuesto por un conjunto de subsistemas, o módulos, los cuales se rigen por principios generales y reglas de negocio que ordenan su funcionamiento. En términos generales un SIAF se compone de un conjunto de subsistemas núcleo que operan interrelacionados (Makon, 2000). En primer lugar se encuentra el subsistema de presupuesto, el cual contiene, al igual que los otros subsistemas, un conjunto de políticas, normas, procedimientos, reglas de validación y funcionalidades aplicables a las distintas etapas del proceso presupuestario (formulación, ejecución y monitoreo y evaluación). Su rol es actuar como herramienta de apoyo a la ejecución de programas y políticas a corto y mediano plazo, reflejados en la ley de presupuesto de cada año. Por su parte, el subsistema de crédito público apoya las operaciones que realiza el Estado a fin de captar medios de financiamiento y para lo cual se genera endeudamiento. El subsistema de tesorería gestiona la administración de los recursos públicos, tanto desde el punto de vista de su percepción como las gestiones necesarias para cancelar las obligaciones contraídas por el Estado. En este subsistema la implementación de una Cuenta Única del Tesoro que optimice la gestión financiera de los recursos públicos es un punto central. Por su parte, el subsistema de contabilidad registra y realizar la valuación los hechos económicos que afectan el patrimonio de las organizaciones públicas. Estos cuatro subsistemas conforman el núcleo central de un SIAF. A su vez, el SIAF cuenta con el apoyo de un conjunto de subsistemas complementarios, los cuales se interrelacionan con los subsistemas del núcleo central, y generan transacciones que son registradas en el SIAF, a la vez que brindar apoyo a los procesos de negocio específicos que soportan. Así, el subsistema de gestión de recursos humanos es responsable de la administración de la dotación de personal con el que cuentan las organizaciones públicas. El subsistema de compras y contrataciones apoya las operaciones que realizan las organizaciones públicas destinadas a la adquisición de obras, bienes y servicios necesarios para la gestión de las organizaciones. Estas operaciones generan compromisos y obligaciones, las cuales deben registrarse en forma oportuna, y sujetas a las disponibilidades presupuestarias, en el SIAF. Por su parte los subsistemas de inversión pública tienen una relación de intercambio de información con el SIAF, al proveerle información sobre los proyectos de inversión y recibir datos sobre la ejecución financiera de los mismos. Por último, el subsistema de administración de bienes interviene en los procesos de administración de los bienes físicos del Estado, ya sean públicos o privados, muebles o inmuebles, y puede formar parte de los subsistemas núcleos al tener una estrecha relación con el subsistema de contabilidad, con el fin de registrar eventos económicos que afectan el patrimonio. 15 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina Una adecuada interoperación entre los subsistemas núcleo y los subsistemas complementarios permite una gestión pública más eficiente, al evitar, por ejemplo, la doble registración de la información en distintos sistemas. A su vez, fortalece el ambiente de control sobre las finanzas públicas, generando una directa relación entre las operaciones que implican obligaciones para el Estado y la disponibilidad presupuestaria, evitando la generación de deuda flotante no registrada, que distorsiona la situación fiscal. Con respecto a los principios generales y reglas de negocio que enmarcan la administración financiera pública, si bien existen marcos conceptuales en los cuales algún subsistema particular actúa como eje central del SIAF, como por ejemplo existen SIAF donde el subsistema de tesorería opera como eje, mientras que en otros casos es el subsistema de contabilidad (Makon, 2000), una visión más actual plantea como marco conceptual la integración e interrelación entre todos los subsistemas que conforman un SIAF. En este enfoque, se presta especial atención a la integración univoca y automática entre el Plan de Cuentas Contables y el Clasificador Presupuestario, así como al diseño y desarrollo de un modulo destinado a definir distintos niveles de desagregación y captura de la información de acuerdo a las demandas y necesidades de los distintos niveles del sector público. En otras palabras, las funciones centrales del SIAF tienen que ver con una visión moderna de gestión de los recursos públicos, cuyos objetivos son la promoción de mejoras en la gestión operativa, así como también el fortalecimiento de la transparencia, la rendición de cuentas y la solvencia fiscal. Para ello, el SIAF requiere la generación constante de información confiable, oportuna y relevante, lo cual constituye un medio para la toma de decisiones. Esto exige que la información capturada por el SIAF surge ligada a los procesos de gestión habituales de las entidades públicas, para que a partir de su registración financiero contable efectivamente facilite la toma de decisiones relativas al presupuesto público. 3.2. Avances y principales desafíos para la modernización de los SIAF en América Latina Si bien en la mayor parte de los países de América Latina ya se cuenta con SIAF, a medida que los marcos conceptuales y metodológicos relativos a la administración financiera van experimentado avances, como por ejemplo las iniciativas para implementar PBR, y las aplicaciones informáticas desarrollan nuevas innovaciones desde el punto de vista tecnológico, se abre una importante ventana de oportunidad para iniciar procesos de modernización tendientes a la mejora de sus funcionalidades y capacidades de procesamiento y cobertura. Sin embargo, estos procesos de mejora deben considerar al menos cuatro aspectos claves para lograr sus objetivos. La experiencia de puesta en marcha de proyectos de reforma y actualización de los SIAF en los países de la región, permite establecer una serie de condiciones que no deberían soslayarse a la hora de iniciar procesos de ese tipo. Es necesario tener presente que estas condiciones no garantizan por sí solas una reforma exitosa de los SIAF. Sin embargo su ausencia condiciona fuertemente las posibilidades de éxito. 16 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina i) Apoyo de las Máximas Autoridades. Para el desarrollo de un proyecto de fortalecimiento de la gestión financiera del sector público es un pre requisito contar con el apoyo de las autoridades políticas del Ministerio de Hacienda, especialmente de las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos. Estos actores son los usuarios finales de la información generada por el SIAF a nivel global. Contar con información oportuna, relevante y confiable es una potente herramienta para el manejo de la política fiscal, tanto en épocas de restricciones como de expansiones económicas. A su vez, en el aparato estatal el rol de los Ministerios de Hacienda suele ser preponderante sobre el resto de los Ministerios Sectoriales. Por esta razón una iniciativa lanzada y apoyada por las autoridades económicas tiene mayores probabilidades de éxito, considerando a su vez que estos proyectos tienen una duración promedio de 4/6 años8. ii) Definición Detallada de Aspectos Conceptuales y Tecnológicos. Una clara definición del modelo conceptual de integración entre la contabilidad y el presupuesto es el primer elemento a desarrollar, acción que debe ser seguida por el modelado y optimización del ciclo presupuestario completo (formulación, aprobación, ejecución y evaluación). Este modelo conceptual implica una profunda revisión de las principales normas de gestión financiera, (por ejemplo la gestión del gasto en base devengado, la utilización de los momentos de compromiso, devengo y pago) y su modificación en los casos que resulte necesario. En segundo lugar, este modelo conceptual debe contemplar las formas de relación entre asignaciones financiera (inputs) y productos estratégicos (outputs). De esta forma será posible agregar valor a la gestión presupuestaria más allá de una correcta registración financiera contable del gasto público. Con respecto a los aspectos tecnológicos, es necesario hacer un levantamiento en el mercado sobre los aplicativos disponibles que pueden cubrir los requisitos definidos a nivel conceptual, ya sea a nivel de todo el ciclo presupuestario o para una etapa en particular. Por lo general, la gestión presupuestaria del sector público presenta ciertas particularidades, producto de representar un proceso de economía política y darle un fuerte peso a las asignaciones presupuestarias, que los aplicativos de marcado suelen no cubrir en su totalidad, al estar fuertemente focalizados en la contabilidad patrimonial. Pero una combinación de aplicativos de mercado con soluciones desarrolladas a medida es posible, en especial en funcionalidades de de proyecciones o simulaciones de escenarios alternativos. A su vez, es necesario definir la plataforma tecnológica y mantener la misma a lo largo de todo el proyecto. La tecnología evoluciona a muy rápida velocidad, pero modificar la plataforma tecnológica en el medio del desarrollo de un proyecto genera grandes riesgos para su concreción. iii) – Participación y apoyo de Organismos Internacionales: la participación de instituciones multilaterales tiene dos grandes beneficios. En primer lugar, brindan apoyo financiero para el desarrollo del proyecto, los cuales implican un volumen considerable de recursos, al representar habitualmente proyectos cercanos a varios millones de dólares. En segundo lugar, y más importante que el aspecto financiero en ciertas ocasiones, los Organismos Internacionales brindan asistencia técnica, promueven la implementación de procesos de gestión de proyectos y realizan un seguimiento objetivo por parte de un tercero sobre el avance del proyecto. Considerando que estos proyectos pueden exceder el mandato de un gobierno, la participación de un actor externo fuertemente involucrado en el proyecto brinda un “paraguas” para su desarrollo y ayuda a asegurar a las autoridades políticas una correcta utilización de los recursos. 8 Dener (2010) 17 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina iv) Planificar resultados de corto plazo. La reforma debe lograr resultados en el corto plazo que contribuyan a sostener el respaldo político y que permitan generar compromiso en los diversos actores involucrados. Estos resultados deberían traducirse en mejorar concretas en la gestión de los recursos y en la posibilidad de generar información agregada más oportuna y confiable. Estos resultados de corto plazo pueden ser una buena oportunidad para coordinar iniciativas de PBR con las iniciativas tendientes a fortalecer un SIAF, en especial en temas de inteligencia de negocios en la utilización de datos para generar más y mejores reportes gerenciales. Estas condiciones ponen de relieve que las reformas requieren ser llevadas adelante sobre la base de requisitos de orden técnico pero sin desconocer la importancia de las condiciones contextuales y políticas. Las reformas no pueden ser desplegadas exclusivamente sobre las innovaciones del sistema de información y desarrollos conceptuales y metodológicos, sino que debe tener tanto el respaldo del máximo nivel político como el compromiso de los cuadros burocráticos del Estado, para lo cual es necesario definir una adecuada estrategia de gestión del cambio. Tener presente esta combinación de factores contribuye en gran medida a llevar adelante exitosamente los procesos de modernización y mejoramiento de los SIAF. Analizando en particular nuestra región, es posible señalar que durante la década del 70 comenzaron introducirse las primeras reformas de los sistemas de administración financiera (como por ejemplo en Brasil y Ecuador), pero fue a partir de los años 90 cuando en América Latina se impulsó masivamente este proceso en países tales como Argentina y Paraguay. Este proceso continuó extendiéndose durante la década del 2000 a países tales como Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, y República Dominica. Ello fue posible gracias al gran impulso que recibieron tanto los desarrollos conceptuales y metodológicos como el avance de la tecnología, en especial los avances en la industria del software y del hardware, y en el uso masivo de internet. Sin embargo, a pesar de la importancia que revisten los SIAF en el marco de una política fiscal responsable y en el mejoramiento de la calidad de gasto público, su nivel de desarrollo en la región es dispar. 3.3. Estado actual y desafíos pendientes de los SIAF en América Latina En forma estilizada es posible definir tres grandes generaciones de SIAF en la región. La primera generación de estos sistemas tuvo como principal objetivo generar información sobre ejecución presupuestaria en base caja y la consolidación de los balances contables de la administración pública. El subsistema de Tesorería tiene un rol preponderante sobre el resto de los subsistemas. A nivel de tecnologías de la información (TIC´s), estos sistemas son principalmente desarrollados en un esquema cliente/servidor, presentando una serie de dificultades para lograr una amplia cobertura institucional y la captura de información en forma oportuna. Por lo general este sistema es administrado por la Tesorería General. Esta primera generación de SIAF en la región estaba funciona bajo las premisas de una gestión de las finanzas públicas en base caja. 18 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina Una segunda generación de sistemas, en especial los desarrollados a partir de la década del 90´ presentan una visión más integrada entre los distintos subsistemas que conforman la gestión financiera. En particular el subsistema de Presupuesto tomar mayor protagonismo, con el fin de registrar en forma oportuna los compromisos y obligaciones que asume el sector público. Así, el SIAF apoya de mejor forma la gestión de las finanzas públicas, brindando en formar automática ya no solo información sobre los pagos y cobros efectivos del gobierno, sino que también genera información sobre los compromisos y obligaciones presentes y futuros, y realiza la registración contable en forma automática e integrada con el presupuesto. A su vez, en ciertos casos se incorpora información sobre indicadores físicos asociados a la ejecución financiera del presupuesto. Desde el punto de vista de las TIC´s, los avances en materia de software, capacidades de procesamiento de grandes volúmenes de datos y la introducción masiva de internet brinda un mejor soporte tecnológico incrementando su perfomance y posibilidades de cobertura institucional y geográfica. En esta segunda generación de SIAF son las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos, quienes asumen el liderazgo del desarrollo y administración de estos sistemas. Por último, es posible plantear el incipiente desarrollo de una tercera generación de SIAF. Esta tercera generación busca continuar consolidando los avances en materia de gestión presupuestaria y contable de las generaciones anteriores. A su vez incorpora de manera integral, a nivel conceptual, instrumentos de control de gestión y evaluación que promuevan un mejor desempeño del sector público en el marco de un Presupuesto Basado en Resultados. Esta tercera generación realiza un uso más intensivo de los avances tecnológicos, en especial en cuanto a la capacidad de procesamiento y niveles de cobertura institucional y geográfica, junto a la utilización de potentes herramientas de manejos de datos destinadas a generar múltiples y flexibles reportes. A nivel institucional, las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos continúan liderando estos procesos, pero con un mayor participación de las áreas de planificación y evaluación de la gestión. Así, considerando estas tres “generaciones” de SIAF en la América Latina - primera generación (SIAF), segunda generación (SIAF 1.0), y tercera generación (SIAF 2.0) - es posible clasificar en forma estilizada a un grupo de países de la región en tres grupos relacionados al nivel de desarrollo de su SIAF. El primer grupo, conformado por Uruguay y México, tiene en funcionamiento sistemas de tipo SIAF. El segundo grupo, conformado por Perú, Argentina, Paraguay, República Dominicana y Colombia opera con sistemas SIAF 1.0, mientras que Chile está desarrollando un sistema SIAF 2.0. Considerando al rol central de los SIAF en la gestión de la información presupuestaria, iniciativas tendientes a mejorar la calidad del gasto público y la gestión pública deben combinar en forma adecuada el fortalecimiento del SIAF y el impulso del PBR para lograr reformas sustentables en el tiempo. A su vez, estas iniciativas deben contemplar mejoras en otros sistemas que apoyan una adecuada implementación de un PBR. 19 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina 4. Sistemas de Gestión que generan las bases técnicas para implementar Presupuesto Basado en Resultados La adecuada implementación del PBR implica fortalecer los sistemas de planificación y de evaluación y control, así como la estructura y clasificadores del presupuesto y el marco fiscal de mediano plazo. 20 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina 4.1 Sistema de Planificación Con respecto al sistema de planificación, es necesario su fortalecimiento en dos dimensiones: nivel global y nivel institucional. El proceso de planificación a nivel del Gobierno General de las políticas públicas es central para una mejor gestión pública, al definir claramente las autoridades las políticas prioritarias y sus metas. Esta actividad genera el marco general para la planificación institucional Por su parte, la planificación institucional apoya la gestión eficiente de las instituciones públicas, determinando en forma precisa, a lo menos: • - Los objetivos estratégicos, alienados con su Misión y las prioridades del Gobierno. • - Los indicadores de desempeño, y sus metas para cada ejercicio fiscal, definiendo explícitamente los niveles de bienes y/o servicios a proveer, proceso clave para fortalecer la elaboración de los indicadores relativos al PBR. Un requisito fundamental en las actividades de fortalecimiento de los sistemas de planificación es determinar con claridad y precisión su articulación con el ciclo presupuestario. 4.2 Estructura programática del Presupuesto Existen diversas formas de estructurar el presupuesto público. Las más utilizadas son la clasificación de tipo institucional y la clasificación programática del presupuesto, las que se combinan con la distribución del gasto en ítems presupuestarios (personal, consumo, transferencias, etc.) Es necesario señalar que el PBR puede considerarse como una “enfoque” para la gestión del presupuesto, pero no es una forma de estructurar el presupuesto. Por lo tanto, considerando el enfoque de PBR, una clasificación en programas presupuestarios tiene las cualidades necesarias para apoyar en forma adecuada su implementación. Sin embargo, es preciso aclarar ciertas particularidades de los programas presupuestarios. Por una parte, existen Programas Presupuestarios asociados a funciones esenciales del Estado, donde la presupuestación se realiza principalmente en base al sostenimiento de capacidad instalada. En estos casos la oportunidad, el costo y la posibilidad de establecer indicadores desempeño asociados al presupuesto no son obvios, por lo tanto la aplicación de PBR se ve limitada. Por otra parte, existen Programas Presupuestarios asociados a la provisión de Bienes Públicos mixtos y/o preferentes, donde es posible establecer claramente la relación entre insumos y productos, y asociar indicadores de desempeño. En estos casos, es necesario velar por que el número de indicadores sea acotado y estén relacionados a los “productos presupuestarios” de los programas presupuestarios Existen dos conceptos centrales en el presupuesto por programas, que es necesario definir con precisión: insumos y productos. Insumos: son los recursos humanos, materiales (bienes de consumo), maquinarias/equipo y servicios no personales que se requieren para el logro de un producto (bien o servicio). Un punto importante es diferenciar entre gasto en insumos y costo en insumos. 21 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina • - Gasto en insumos: valor monetario de los insumos adquiridos durante un ejercicio fiscal. Refleja los recursos reales ejecutados en un año fiscal. • - Costo en insumos: valor monetario de los insumos efectivamente utilizados en la producción durante el año presupuestario con independencia del período en que fueron adquiridos. Por ejemplo, la asignación de recursos para comprar maquinaria durante un ejercicio presupuestario, expresa el monto del gasto para ese insumo, pero no representa el costo del mismo imputable a la producción que participará durante el ejercicio fiscal. En este caso, el costo es el valor de depreciación por el uso de las maquinarias durante un año. Un aspecto central en relación a la estimación de los costos unitarios de producción de los bienes públicos es evaluar con precisión donde agrega valor su estimación. Existen bienes públicos donde la estimación de sus costos unitarios es posible de estimar y agregan valor al proceso presupuestario, como por ejemplo en educación y salud (costos de ciertos tratamientos por paciente o costos por alumnos). Pero existen bienes públicos donde la estimación de sus costos unitarios de producción es de difícil estimación, por ejemplo el costo unitario de un proceso judicial puede variar entre un tipo de proceso y otro, o en ciertos casos es necesario estimar una capacidad mínima de provisión de servicios, como por ejemplo servicios de seguridad, donde la utilidad de estimar los costos unitarios no es tan obvia. (Robinson, 2002) 9 . Esta situación debe ser considerada especialmente cuando se inician procesos de implementación de PBR. Productos: Son los bienes o servicios que surgen como resultado, cualitativamente diferente, de la combinación de insumos en un proceso productivo. Los bienes o servicios producidos poseen características cualitativas y en la mayoría de los casos pueden cuantificarse. Ejemplo: raciones alimentarías, programas de vacunación, construcción de caminos, etc. Estos conceptos son centrales para la implementación de un PBR, ya que la correcta definición de los programas presupuestarios, los insumos y productos son elementos básicos para la utilización de indicadores de desempeño en el ciclo presupuestario. 4.3 Marco Fiscal de Mediano Plazo (MTEF) El Marco Fiscal de Mediano Plazo es un instrumento que contiene la distribución entre las instituciones públicas, y hasta un cierto nivel de detalle, de los recursos financieros del Estado que se prevén recaudar en un período mayor al año, por lo general de tres a cinco años, con sujeción al plan estratégico del gobierno y al marco fiscal de mediano plazo. Generalmente el MTEF es aplicado en los países desarrollados. (EE.UU, Reino Unido, Australia) 10 . El MTEF puede tener distintos niveles de desagregación: i) asignaciones a nivel de asignaciones presupuestarias (Argentina) o ii) programa financiero agregado (Chile). El MTEF es un instrumento central para apoyar la implementación del PBR. Al brindar un marco fiscal de mediano plazo contribuye a disminuir la incertidumbre sobre las asignaciones presupuestarias superiores al ejercicio fiscal vigente, permitiendo planificar a nivel institucional en un marco de mayor certidumbre, ejecutar los programas presupuestarios en un horizonte temporal de mediano plazo. A su vez, otorga mayor previsibilidad que permite avanzar en el logro de los resultados establecidos por los programas públicos, permitiendo considerar los costos de mediano plazo de los programas y políticas públicas. 9 Es posible relacionar esta situación con la definición utilizada habitualmente de bienes públicos puro y bienes públicos mixtos y/o preferentes utilizada en Finanzas Públicas. 10 Para más detalles ver Martirene R.(2006) y Filc G y Scartascini C. (2010) 22 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina 4.4 Sistemas de Evaluación Uno de los mayores desafíos para implementar PBR es mantener la información de los Indicadores de Desempeño simple, accesible y de fácil utilización. Es necesario evitar el riesgo de implementar Sistemas de Evaluación muy sofisticados en el primer o segundo año de implementación, los cuales pueden no producir a los resultados esperados. En una primera etapa, como señalan Last y Robinson (2009), es posible realizar “evaluaciones de escritorio” sobre las siguientes dimensiones: 1. 2. 3. 4. Importancia del objetivo del programa y relación con las prioridades gubernamentales Información disponible sobre la efectividad y eficiencia del programa Marco Lógico del programa Mecanismos de coordinación con otros programas / instituciones Este tipo de evaluaciones brindan valiosa información de desempeño, generando de esta forma información que se puede incorporar al ciclo presupuestario en un enfoque de PBR. De esta forma, es posible plantear que la implementación de un PBR implica contar con bases solidas en un conjunto de sistemas e instrumentos de gestión pública que apoyen su adecuada implementación y permitan alcanzar los beneficios esperados. 23 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina 5. Principales Conclusiones Implementar un Presupuesto Basado en Resultados es un proceso complejo, que implica introducir una serie de cambios y mejoras tanto el ciclo presupuestario como a sistemas e instrumentos de la gestión pública. El PBR promueve la utilización institucionalizada y sistemática – pero no en forma exclusiva ni mecánica – de información de indicadores de desempeño en todo el ciclo presupuestario, con el fin de mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y la eficiencia operativa de las instituciones públicas, en un marco de solvencia fiscal y transparencia. Para su implementación es muy importante contar con bases técnicas sólidas en forma previa, en especial en lo relativo al sistema de administración financiera, al sistema de planificación y al sistema de evaluación. Pero como ocurre con las reformas institucionales, o de segunda generación, la forma de implementación será propia de cada país en base sus características particulares de incentivos, actores y marco normativo. 24 CEPAL – ILPES Desafíos para el Presupuesto en América Latina RECUADRO 1 PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS En base a los conceptos desarrollados es posible plantear un esquema “básico” para la implementación del Presupuesto Basado en Resultados, el cual contiene la siguiente secuencia: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Definición y planificación de la política pública a ser implementada, explicitando el resultado final esperado y el plazo para su logro. Definición de la línea de base de la población objetivo que permita evaluar ex post los resultados de la política pública. Coordinación de las instituciones públicas que producen bienes / servicios relevantes para el resultado esperado. Identificación de los Programas Presupuestarios asociados (expresión que se puede reflejar en la Ley de Presupuesto) Definición de los indicadores de desempeño asociados a productos y procesos relativos a los programas presupuestarios identificados. Identificación de las asignaciones presupuestarias asociadas a estos productos y procesos. Asignación de recursos presupuestarios para cada ejercicio fiscal. Evaluaciones de medio término que incorporen información de desempeño al ciclo presupuestario. Evaluación final, al término del plazo previsto en base a información de indicadores de desempeño, evaluaciones de impacto, evaluaciones institucionales y factores exógenos En un marco de mayor estabilidad fiscal y una creciente demanda por mejor calidad de los bienes públicos, el presupuesto enfrenta el desafío de promover una mayor igualdad entre los ciudadanos, generando logros concretos. Así, iniciativas como el Presupuesto Basado en Resultados, el fortalecimiento de los sistemas de gestión pública y las herramientas presupuestarias, son instrumentos que ayudan a promover y priorizar acciones destinadas a disminuir las brechas sociales de nuestra región. . 25
