Actores no gubernamentales

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
Visiones sobre el papel de los actores no gubernamentales en las políticas públicas
José Real Dato
Universidad de Granada
Comunicación presentada para el VII Congreso del CLAD
Lisboa, octubre de 2002
En un artículo titulado "Pluralismo, pluralismo reformado y neopluralismo: el papel de los
grupos de presión en la elaboración de políticas", publicado originalmente en 1990, Martín J. Smith
afirmaba lo siguiente: "Los grupos son sólo un factor en la determinación de la política, y en qué
medida son importantes hay que valorarlo sólo mediante la investigación empírica" (Smith 1994: 152).
Partiendo del acuerdo con esta afirmación cabe señalar que, no obstante, la tarea de valoración de la
importancia del papel desempeñado por los grupos de presión y los actores no gubernamentales en
general, depende de los instrumentos teórico-analíticos utilizados. Esto significa que la teoría sobre la
intermediación de intereses o sobre el proceso de las políticas públicas, la lente conceptual que se
utilice influirá en el rango de fenómenos a los que el investigador prestará atención.
Para mostrar este hecho, en las páginas siguientes se pretende repasar varias de las
aproximaciones teórico-analíticas al objeto de estudio aparecidas en la ciencia política en los últimos
cincuenta años. No obstante, ha de advertirse sobre el carácter no exhaustivo de dicha revisión. En
primer lugar, la limitación de espacio obliga a seleccionar aquellas aportaciones sobre las que existe un
consenso general dentro de la literatura politológica acerca de su relevancia. En segundo lugar, dicha
falta de exhaustividad responde también a las propias limitaciones del que escribe estas líneas. En este
caso, lo único que cabe esperar es la comprensión del lector.
ACTORES NO GUBERNAMENTALES
Con la expresión "actores no gubernamentales" (a partir de ahora, ANGs) se está aludiendo, a
grandes rasgos, al conjunto de actores designados generalmente en la literatura politológica como
"grupos de presión" o "grupos de interés". Sin embargo, si sobre algo hay acuerdo en este campo es,
paradójicamente, sobre el desacuerdo existente en cuanto a "qué se estudia cuando se estudian los
grupos de presión" (Jordan / Maloney / McLaughlin 1992). No es el propósito de este trabajo añadir
más confusión al ya de por sí enmarañado debate terminológico. Lo que se pretende únicamente es
establecer una definición precisa y explícita del objeto de estudio a fin de dotar de claridad a la
exposición.
Tampoco es éste el momento preciso para realizar una revisión exhaustiva de los diferentes
significados con los que distintos autores han utilizado los conceptos "grupo de interés", "grupo de
presión" y otros muchos términos creados ex profeso para referirse a fenómenos más o menos
similares1. Lo que sí se observa en esta ingente terminología es el hecho de que los conceptos utilizados
son en unas ocasiones demasiado amplios y, en otras, demasiado limitados para el objeto de este
trabajo. En el primer caso, tenemos por ejemplo la definición de Lindblom, para quien son actividades
de los grupos de interés "todas las interacciones a través de las cuales individuos y grupos privados que
no ostentan autoridad gubernamental buscan influenciar las políticas, junto con aquellas de los
miembros del gobierno [en sentido amplio] que van más allá del uso directo de su autoridad" (1980:
85). En cuanto a las definiciones restringidas, un ejemplo es la de Graham K. Wilson: "organizaciones,
separadas del gobierno aunque a menudo en cercana asociación con este, que intentan influir las
políticas públicas" (Wilson 1990).
Se han escogido estas dos definiciones porque enlazan directamente con el concepto de “actores
1
Para dicha revisión, se recomienda el trabajo citado de Jordan / Maloney / McLaughlin (1992).
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no gubernamentales” que aquí se pretende utilizar. La de Lindblom hace referencia a lo que aquí se
entenderá por ANGs: "individuos y grupos privados que no ostentan autoridad gubernamental [y que]
buscan influenciar las políticas". No obstante, también considera a los actores gubernamentales que
participan en el proceso de las políticas públicas más allá del ejercicio de las funciones que
estatutariamente les están asignadas, los cuales no encajan dentro del concepto aquí propuesto. Por su
parte, la definición de Wilson incluye únicamente a los actores organizacionales que, pese a constituir
una categoría fundamental dentro del conjunto de participantes en las políticas públicas, no es la única
dentro del concepto de ANGs, donde, por ejemplo, también se encuentran expertos, líderes de opinión
y otros participantes individuales.
En definitiva, en este trabajo, cuando se hable de "actores no gubernamentales" de las políticas
públicas, se estará haciendo referencia a "aquellos individuos y grupos privados no dotados de
autoridad gubernamental y no pertenecientes al entramado institucional del Estado (gobierno,
administración, parlamento, partidos, tribunales) que influyen o buscan influir de influenciar de manera
activa, independientemente de los medios utilizados, en el proceso de las políticas públicas".
PLURALISMO: IDEOLOGÍA, GENERALIZACIONES Y TEORÍA
A la hora de abordar el papel que en la literatura politológica se concedió a los ANGs durante
las décadas de los cincuenta y sesenta del siglo XX, resultaría sencillo referirse a la corriente pluralista
en los siguientes términos: "Los pluralistas consideran a los grupos de interés como si todos tuvieran la
misma influencia, que el acceso al Estado está siempre abierto y que el Estado es neutral en sus
relaciones con los grupos de interés" (Smith 1994: 138). Asimismo, respecto al papel de los grupos en
el proceso de las políticas públicas, se suele acudir a citas como la de Latham en las que se afirma que
"Lo que puede ser llamado política pública es el equilibrio alcanzado en esta contienda (entre grupos de
interés) en cualquier momento, y representa un balance que las facciones de grupos contendientes
tratan constantemente de inclinar a su favor" (1952: 37, citado en Jordan 1999: 40). No obstante, el
debate es mucho más complejo que esto. Las generalizaciones sobre el papel que la teoría pluralista
concede a los ANGs responden en muchas ocasiones más a la versión “ideológica” del pluralismo que
a lo que que escribieron los autores pluralistas. Lowi, por ejemplo, es consciente de este hecho, y
cuando en The End of Liberalism (1979) se refiere al “liberalismo de los grupos de interés” (interestgroup liberalism)2 lo considera en todo momento un constructo ideológico más que una constatación
empírica del funcionamiento “real” del sistema político estadounidense3. De ahí que sea necesario
prestar atención a lo que dicen los propios autores pluralistas.
Por un lado, dentro de la teoría clásica de grupos (Molins 1998), considerada claro exponente
del pensamiento pluralista, no debe confundirse la referencia a la importancia del papel desempeñado
por los "grupos" con el de lo que aquí se denomina ANGs. Es esta una confusión fundamentalmente
terminológica. Así por ejemplo, para Truman, considerado uno de los autores clave dentro de esta
corriente, el concepto “grupo de interés” hace referencia a "cualquier grupo que, sobre la base una o
más actitudes compartidas realiza cierto tipo de demandas sobre otros grupos en la sociedad", de tal
modo que, según esto "todos los grupos son grupos de interés porque son grupos de actitudes
compartidas" (1971: 33). La existencia de estas actitudes le lleva a emplear también el concepto de
2
Los rasgos de este “liberalismo de grupos de interés” serían: 1) Los intereses organizados son homogéneos y fáciles de
definir. Se entiende que la opinión del representante de un grupo de interés es la de todos sus miembros; 2) Los intereses
organizados emergen en todos los sectores sociales y representan adecuadamente la mayoría de esos sectores. De este modo,
es posible encontrar siempre un grupo de interés contraponiéndose a otro; 3) el papel del gobierno es el de asegurar el
acceso de los intereses más eficazmente organizados, y el de ratificar los acuerdos y ajustes producidos entre los líderes de
los grupos en competencia (Lowi 1979: 51).
3
El propio Lowi afirma que “Un breve bosquejo del modelo de trabajo del liberalismo de grupos de interés resulta ser una
versión vulgarizada del modelo pluralista de la ciencia política moderna” (1979: 51).
2
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"grupo potencial", basándose en la existencia de actitudes compartidas en la sociedad pero no
actualizadas por los individuos a través de interacciones específicas (1971: 34), incluyéndolo dentro de
la categoría general de "grupos de interés". En este sentido, la organización formal no es necesaria para
la existencia de un grupo de interés (1971: 36). Por tanto, cuando Truman, afirmando la centralidad de
los grupos en el proceso político, escribe que "Tanto la forma como las funciones del gobierno de turno
son un reflejo de las actividades y demandas de tales grupos" (1971: 505) , no se está refiriendo
únicamente a la de los grupos de intereses organizados (incluidos aquí en la categoría de ANGs), sino
más bien al conjunto de agregaciones de intereses (actitudes compartidas) dentro de una sociedad4.
En segundo lugar, el papel desempeñado por los grupos (aún en el sentido amplio empleado por
Truman) no debe ser interpretado como el "único" factor causal de las políticas. Pese a lo que puede
deducirse de la cita anterior sobre el hecho de que las funciones del gobierno son reflejo de las
actividades y demandas grupales, a lo largo de toda la obra parece filtrarse el hecho de que el estado no
tiene un papel de mero "espejo" de la batalla grupal, sino que goza de cierto grado de influencia sobre
la misma5, por ejemplo, para decidir a qué grupos garantizará el acceso6.
Otro de los lugares comunes del pluralismo es el de la dispersión del poder (manifestado en la
dispersión de recursos en la sociedad y en la pluralidad de puntos de acceso a las instituciones
estatales) y, por tanto, el no predominio estable de ningún grupo sobre el resto gracias al contrapeso
ejercido por otros grupos en competencia. En este sentido, en la teoría de Truman, el papel de los
"grupos potenciales" sería fundamental para garantizar este equilibrio. No obstante, ello no quiere decir
que se admitiera que los grupos actuaban en igualdad de condiciones. El propio Truman, por ejemplo,
admitía la posición privilegiada de los grupos empresariales (1971: 249; 292; 354). Otro autor adscrito
usualmente a la corriente pluralista, Robert Dahl (1961), concedía la existencia de dispersión de
recursos de influencia en el sistema local de New Haven, pero que dicha dispersión no equivalía a
igualdad de recursos sino a fragmentación (1961: 227; citado en Jordan 1993).
Otro hito en la corriente pluralista a la hora de entender el papel de los ANGs es el artículo de
Charles Lindblom, "The Science of 'Muddling Through'" (1959), que estableció las bases de la teoría
incrementalista de la toma de decisiones. Según ésta, la multiplicidad de participantes en el proceso de
las políticas públicas hace que las decisiones sean el resultado del ajuste mutuo de intereses entre las
diferentes partes impidiendo su adopción según criterios de pura racionalidad económica (Subirats
1989: 81).
Con lo anterior se ha querido mostrar lo impreciso de algunas generalizaciones sobre el papel de
los ANGs en la teoría pluralista. Cabría suscribir las palabras de Smith cuando afirma que "la mayoría
de pluralistas atribuirían a los grupos de presión un papel central en el proceso político. Los pluralistas
creen que los grupos poseen 'cantidades significativas' de poder y que por ello son importantes en la
determinación de los resultados políticos" (1993: 138). A esto cabría añadir que es también lugar
4
Por ejemplo, en otro párrafo, refiriéndose a la influencia de los "grupos potenciales", afirma lo siguiente: "Interests that are
widely held in the society may be reflected in government without their being organized in groups. They are what we have
called potential groups. If the claims implied by the interests of tehse potential groups are quickly and adequately
represented, interaction among those people who share the underlying interests or attitudes is unnecessary. But the interest
base of accepted governmental forms and fuctions and their potential involvement in overt group activities are even present
when not patently operative" (1971: 506).
5
Esto parece desprenderse, por ejemplo, cuando Truman afirma que el acceso de los grupos organizados a las instituciones
gubernamentales depende, entre otros factores, del estatus o prestigio en la sociedad (1971: 506-507).
6
En el prólogo a la segunda edición de The Governmental Process, Truman, refiriéndose a los autores que concedían todo el
protagonismo a los grupos, afirmaba que "A third weakness associated with this research vogue is a simplistic conception of
the process, one that assigns to interest groups a monopoly of political inititative. In this view governmental actors (…) are
no more than referees of group conflict (…) The obvious error of this superficial viewpoint is that it treats an extreme
situation as if it were typical (…) Locating the sources of initiative and identifying the variable roles of governmental actors
are among themost challenging assignments of the political scientist. Therefore, to assume these problems out of existence
is a kind of intellectual abdication" (1971: xxv, citado en Jordan 1993: 56).
3
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común (y no polémico) entre los teóricos pluralistas la relativa facilidad y fluidez de acceso a las
instituciones gubernamentales, gracias a la fragmentación y dispersión de los recursos y puntos de
acceso, lo que posibilita a los ciudadanos la participación en el proceso político más allá de las citas
electorales, contribuyendo a la legitimación del sistema. No obstante, no se garantiza que esa
participación tenga lugar en igualdad de condiciones. Finalmente, las decisiones son resultado del
ajuste mutuo entre las distintas partes, ajuste que dependerá de la citada distribución de recursos
(Dunleavy / O'Leary 1987).
Estudios llevados a cabo durante estos años parecían confirmar los postulados pluralistas, como
es el caso de Freeman (1955) (Rhodes / Marsh 1992: 5). Este autor, precisamente, sería también el
precursor de un concepto clave en la literatura posterior sobre el papel de los ANGs en las políticas
públicas: el de subsistema (sub-system) (Jordan 1990; Rhodes / Marsh 1992). Freeman mostró el
fenómeno de división del proceso de las políticas públicas estadounidense en subunidades centradas en
torno a políticas concretas, donde interactuaban actores gubernamentales especializados (agencias
administrativas y comités del congreso) con los grupos interesados (Jordan 1990: 322). Los preceptos
pluralistas se confirmaban, dado que las decisiones finales respondían al juego variable de fuerzas entre
las coaliciones de actores dentro del subsistema (Baumgartner / Leech 1998: 122).
SUBGOBIERNOS Y TRIÁNGULOS DE HIERRO
Freeman no fue el primer autor que observó subestructuras de interacción entre actores
participantes en el proceso político. Dos décadas antes, Griffith (1939) argumentó que las políticas
públicas eran elaboradas a través de "vorágines" (whirlpools) o centros de actividad informales en los
cuales aquellos interesados en un determinado asunto participaban (Jordan 1990: 321).
No obstante, el énfasis en este tipo de estructuras como herramientas heurísticas del proceso de
las políticas públicas estaría fundamentalmente relacionado con la crítica a la visión pluralista, con
autores como Cater (1964) o McConnell (1966). El primero mostró como, en contraste con la división
formal de poderes en el sistema estadounidense, las políticas públicas eran elaboradas por alianzas
("subgovernments") compuestas por expertos, ANGs y miembros del poder ejecutivo y del legislativo.
(Jordan 1990: 323). Por su parte, McConnell insistió en cómo la democracia estadounidense
experimentaba cada vez más la influencia del poder de las grandes corporaciones empresariales,
reduciendo el impacto de la participación política ciudadana y sesgando el proceso democrático. La
propia dinámica de la administración estadounidense, tendente a propiciar la existencia de agencias
gubernamentales independientes con el fin de impedir la influencia de la política partidista, había
conducido, paradójicamente, a la "captura" o "conquista" de estas agencias por parte de las grandes
corporaciones empresariales. Aquellas agencias habrían pasado a establecer una relación de estrecha
colaboración (incluso dependencia) de las organizaciones privadas que constituían su clientela o que
participaban en su gestión. De esta manera, para McConnell quedaba usurpada la autoridad pública,
rompiendo con la imagen pluralista en la que el estado mediaba entre los diferentes intereses (Alford /
Friedland 1985: 148-151).
En la misma línea que los anteriores, otro autor, Lowi (1964 a), en un trabajo sobre los grupos
agrarios estadounidenses, mostraba como las políticas en este sector eran elaboradas en una estructura
triangular que involucraba a una agencia gubernamental, un comité del congreso o un subcomité y los
comités locales de distrito de agricultores, asociados usualmente a alguna organización regional o
nacional (Jordan 1990: 323). En su obra de 1969, The End of Liberalism, al referirse a esta estructura
triangular en el sector de las políticas agrarias, Lowi hablará de "self-governing systems" (1979: 74). En
dicha obra, dentro de la crítica a lo que él denomina ideología del "liberalismo de los grupos de interés"
(interest group liberalism) dominante en Estados Unidos, señala cómo la necesidad de especialización
de la administración, derivada de la expansión de la intervención pública, contribuía a fragmentar el
ámbito de las políticas públicas. De este modo, la representación de intereses en torno a un determinado
4
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sector o agencia administrativa tienden a reducirse a aquellos grupos también más especializados, lo
cual anula la premisa pluralista de la "competencia" entre grupos de intereses como eje de la
elaboración de las políticas públicas. Estos grupos en el entorno de la agencia administrativa "acaban
por aprender que la confrontación directa conduce a pérdidas netas por parte de todos los
competidores". De ahí que "más que un poder de contrapeso haya más probablemente una
acomodación de poderes" (Lowi 1979: 58).
La visión triangular de Lowi daría lugar a uno de los conceptos más conocidos para designar la
estructura básica en la que se desarrollaba la elaboración de políticas públicas en Estados Unidos: los
"triángulos de hierro" (iron triangles). En el seno de estas estructuras funcionales se desarrollaba una
relación simbiótica. Por un lado, el grupo de presión necesitaba a la agencia para poder prestar
servicios a sus miembros y tener al tiempo un punto de acceso al gobierno. Por otro lado, la agencia
necesitaba al grupo para obtener apoyo para sus programas, y el comité del congreso requería de la
capacidad del grupo para movilizar electoralmente a sus miembros (Peters 1986: 24; citado por Rhodes
/ Marsh 1992: 6).
La constatación de la existencia de estas estructuras cerradas en la elaboración de las políticas
públicas chocaba con uno de los puntos básicos de la teoría pluralista, el de la relativa accesibilidad del
proceso político para los ANGs. Los "subgovernments" y los "triángulos de hierro" muestran, por el
contrario, un panorama mucho menos acorde con aquel ideal. Conectando con desarrollos teóricos
como el de Olson y su The Logic of Collective Action (1965), donde se mostraban los problemas que
encontraban los individuos cuando querían asociarse voluntariamente en la producción de bienes
públicos, los teóricos de los "subgovernments" ponían en entredicho que las políticas públicas fuesen
resultado del "ajuste mutuo" entre intereses compitiendo que compiten entre sí. Los triángulos de hierro
aparecen como estructuras cerradas a los forasteros, alejadas del escrutinio público y con pautas de
interacción dotadas de una cierta estabilidad. No obstante, pese a que la noción de "captura" de la
agencia gubernamental por el ANG parecía estar en un primer momento asociada al concepto, los
estudios realizados posteriormente no llegaban a un acuerdo sobre el grado de apertura del sistema y el
nivel de conflicto interno (Baumgartner / Leech 1998: 122-123)7. La fuente de esta discrepancia sobre
las pautas predominantes dentro de los subsistemas se debía, fundamentalmente al carácter de "estudio
de caso" que tenían todas estas investigaciones8. La tendencia a observar estructuras cerradas en el
proceso de elaboración de las políticas públicas era producto del sesgo de elección de los casos
estudiados, que primaban los issues fuera de la agenda política nacional, menos visibles al público y,
por tanto, capaces de interesar sólo a aquellos ANGs con intereses en esas políticas específicas
(Baumgartner / Leech 1998: 123).
NEOCORPORATISMO
Si la literatura estadounidense sobre subsistemas contribuyó a poner en entredicho la teoría
pluralista sobre representación de intereses, en Europa dicha labor correría a cargo fundamentalmente
de la corriente académica neocorporatista. Precisamente, en un artículo seminal del que se considera
uno de los "padres fundadores" de esta corriente, Philippe C. Schmitter presentaba el neocorporatismo
como un paradigma alternativo al pluralismo (1979: 14).
Schmitter concibió el corporatismo como un sistema de intermediación de intereses, "un modo
7
Así, por ejemplo, Redford (1969) concebía los subsistemas de políticas públicas no como rígidos "triángulos de hierro"
sino como estructuras estables de interacción, donde el conflicto seguía presente y continuaban existiendo vías de acceso
para los actores externos (citada en Baumgartner / Leech 1998: 123).
8
En este sentido cabe señalar el intento realizado por Lowi de elaborar un marco tipológico capaz aportar comparatividad a
los estudios sobre políticas públicas (Lowi 1964 b). Su distinción entre arenas de políticas distributivas, redistributivas y
regulatorias permitía el desarrollo de hipótesis en cuanto a la estructura de las relaciones entre los actores intervinientes.
(véase esquema en Lowi 1964 b: 713).
5
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de arreglo institucional para ligar a los intereses asociacionales organizados de la sociedad civil con las
estructuras decisionales del estado" (Schmitter 1979: 9)9. La emergencia de este arreglo institucional
estaría basada en ciertos "imperativos básicos o necesidades del capitalismo para reproducir las
condiciones de su existencia y continuamente acumular nuevos recursos" (1979: 24). El
neocorporatismo aparecería así en un contexto en el que el estado se ha convertido en garante
indispensable del capitalismo a través de la expansión de su actividad regulatoria. Para cumplir con esta
función, el estado necesitaría cada vez más de "la experiencia profesional, la información especializada,
la agregación previa de opiniones, la capacidad contractual y la legitimidad participativa diferida que
solo monopolios singulares, jerárquicamente ordenados y consensualmente establecidos pueden
proporcionar" (1979: 27). A cambio, el estado devolvería o compartiría con esas asociaciones gran
parte de la autoridad decisional adquirida, produciéndose una suerte de "devolución de autoridad a los
intermediarios" (Schmitter 1985: 460). De este modo, parte del monopolio estatal sobre determinadas
políticas es cedido a las organizaciones10.
Esta visión del neocorporatismo se centra, por tanto, más en el intercambio entre organizaciones
de intereses y estado que en la participación de las primeras en el proceso de las políticas públicas. En
este sentido, Lehmbruch, otra figura clave dentro de la literatura neocorporatista, proporciona mayor
apoyo. Para este autor neocorporatismo es concebido como un "patrón institucionalizado de formación
de las políticas públicas en el cual grandes organizaciones de intereses cooperan unas con otras y con
las autoridades públicas no solo en la articulación (o incluso en la intermediación) de intereses, sino -en
sus formas desarrolladas- en la 'asignación autoritaria de valores' y en la implementación de tales
políticas" (1979: 150)11. Por tanto, según Lehmbruch, no habría que confundir neocorporatismo con la
simple consulta y cooperación entre gobierno e intereses organizados, algo que considera común en
todas las democracias occidentales, sino caracterizarlo por "el alto grado de colaboración entre estos
grupos en la formación de las políticas económicas" (1979: 150). La funcionalidad de esta versión del
neocorporatismo sería, junto con la manifestada por Schmitter, conseguir un consenso específico entre
las organizaciones representantes del trabajo y el capital de cara a la formulación e implementación de
la política macroeconómica en los años setenta (Lehmbruch 1979: 151 y ss.).
Schmitter y Lehmbruch insisten sobre todo en el papel desempeñado por las asociaciones
representando a las dos principales categorías funcionales de la actividad productiva. Pero, ¿qué
sucedía con las organizaciones fuera del espectro económico? ¿Atenderían en su relación también a
patrones neocorporatistas? Una de las principales críticas vertidas sobre este enfoque ha sido su sesgo
"macro" y el centrarse solamente en las relaciones a nivel de la sociedad en su conjunto (Estadogrupos). Esto suponía el peligro dejar de lado la diversidad de estructuras en las relaciones entre ANGs
y autoridades públicas que los estudios empíricos descubrían, comprometiendo a su vez el valor del
neocorporatismo como categoría aplicable a toda un sistema político. De ahí que autores como Cawson
9
En su definición, convertida en la "definición típica-ideal" del neocorporatismo, Schmitter lo caracteriza del siguiente
modo: "Corporatismo puede ser definido como un sistema de representación de intereses en el cual las unidades
constituyentes están organizadas en un limitado número de categorías singulares, obligatorias, no competitivas,
jerárquicamente ordenadas y funcionalmente diferenciadas, reconocidas o autorizadas (cuando no creadas) por el estado y a
las cuales se le ha concedido un monopolio representacional dentro de sus respectivas categorías a cambio de observar
ciertos controles sobre la selección de sus líderes y la articulación de demandas y apoyos" (1979: 13).
10
Por ejemplo, en el caso de las organizaciones empresariales esto podría consistir en la administración por parte de estas de
ayuda estatal regional, de programas de formación ocupacional, o incluso la capacidad para regular determinados aspectos
de un sector productivo (lo que se ha denominado "gobiernos de intereses privados"). Véase Schmitter / Streeck 1999; Grant
/ Coleman 1987.
11
La definición de Cawson es bastante similar a la de Lehmbruch: "Corporatismo es un proceso socio-político específico en
el cual las organizaciones representantes de intereses funcionales monopolísticos se asocian en intercambio político con las
agencias estatales sobre los productos de las políticas públicas, y que involucra a aquellas organizaciones en un papel que
combina la representación de intereses y la implementación de políticas públicas a través de la autoejecución delegada"
(1986: 38).
6
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prefiriesen "ir distinguiendo entre diferentes niveles según el alcance de las asociaciones de intereses
implicadas" (1994: 114). Para este autor, "cuando [las relaciones estado-grupo] están confinadas a un
sector específico de la producción (…) las prácticas corporatistas pueden desarrollarse donde no hay
ninguna base de clase necesaria para la organización de intereses, y donde no hay necesidad de
colaboración transclasista. Este nivel de interacción entre agencias estatales y las asociaciones de
intereses organizados puede ser útilmente identificado como mesocorporatismo" (Cawson 1994: 116
[cursivas en el original]). No obstante, habría que advertir que aunque Cawson dota al corporatismo de
un carácter únicamente sectorial, otros autores admiten también la existencia de estructuras
mesocorporatistas territoriales12.
Este descenso de nivel permitía la compatibilidad del neocorporatismo como categoría analítica
aplicable empíricamente y la existencia de otras estructuras de interacción entre ANGs y estado. En
este sentido, para el propio Cawson, existirían dos esferas dentro de toda sociedad democrática
avanzada: por un lado, una esfera corporativa, donde intervendrían grupos corporativos asociados a
intereses económicos; y, por otro, una esfera competitiva, con un funcionamiento acorde con los
parámetros pluralistas, donde intervendrían el resto de grupos y en la que se debatirían problemas
morales e ideológicos (1994: 119-120). Aunque la relación no es determinista, dado que el sistema
democrático permitiría en ocasiones que los grupos de la esfera competitiva pudiesen hacer prevalecer
sus demandas en el sistema político, Cawson sostiene que, en el largo plazo, "los requerimientos del
diseño y la ejecución de las políticas públicas tienden a generar relaciones de apoyo mutuo y exclusivo
entre e Estado y los intereses organizados de los productores [la esfera corporativa]" (1994: 121).
EL CONTRAATAQUE PLURALISTA
Tanto la literatura sobre subsistemas como el neocorporatismo mostraron las flaquezas de la
teoría pluralista a la hora de analizar el papel de los ANGs en el proceso de las políticas públicas. Ante
esto, a finales de los años setenta se produjo lo que algún autor ha denominado "el contraataque
pluralista" (Jordan 1990: 328)13. Se trataba, ante todo, de demostrar por un lado la compatibilidad de
los presupuestos pluralistas (tras añadir las necesarias reformas, claro está) con las observadas pautas
de fragmentación, encapsulamiento y ausencia de competencia en las políticas; y, por otro, de tener en
cuenta el papel destacado desempeñado por los ANGs vinculados al ámbito de la producción.
En 1978, Hugh Heclo publica "Issue Networks and the Executive Establishment" como crítica a
la inadecuación del concepto de "triángulo de hierro" para comprender los cambios que habían tenido
lugar en la política federal norteamericana durante los años setenta (Heclo 1978: 88). Dichos cambios
hacían referencia, primero, al crecimiento de la intervención gubernamental y, en segundo lugar, al
paralelo incremento del número y categorías de actores que trataban de influir en el proceso de las
políticas públicas. De este modo, frente a la figura del "triángulo de hierro", que presumía un pequeño
y estable número de participantes, aislados y autónomos respecto al entorno, Heclo elabora el concepto
de "issue network", para dar cuenta del gran número de actores que pululaban en torno a las políticas,
con grados variables de compromiso o dependencia mutua, moviéndose constantemente dentro y fuera
de la red resultante. Al mismo tiempo, ninguno de estos actores conseguía el control total de las
políticas, y el papel de los intereses económicos era tan importante como el de los compromisos
ideológicos o emocionales (Heclo 1978: 102).
La nueva conceptualización de Heclo estaba asociada con el fenómeno observado en la
sociedad estadounidense desde finales de los años setenta del surgimiento de multitud de grupos y
organizaciones vinculados a la defensa de intereses no económicos (grupos feministas,
12
Véase la compilación de trabajos a cargo de Carlota Solé (1987).
"Faced with such a critique, it is not surprising that the pluralists hit back in the late 1970" (Rhodes / Marsh 1992: 6)
[cursivas añadidas].
13
7
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medioambientalistas, étnicos, de defensa de los derechos y libertades civiles, etc.)14. No obstante,
también habría que mencionar cambios dentro del propio sector de los ANGs empresariales, donde se
ha incrementado la diversidad y las divisiones debido a las crecientes complejidades del mercado, al
cambio tecnológico y a la naturaleza cambiante de la competencia (Baumgartner / Leech 1998: 112).
Dentro de esta reacción pluralista cabría también incluir la "teoría del poder triádico" de
Andrew McFarland (1987). Según este autor, el proceso de las políticas públicas puede ser
contemplado en términos de áreas específicas de políticas. En estas los ANGs económicos se organizan
para tratar de influir en la agencia gubernamental, frente a los cuales aparecen otros actores
organizados ("countervailing interests") representando intereses (fundamentalmente no económicos)
contrarios a los primeros. En este contexto, la agencia gubernamental conserva la autonomía suficiente
como para que la decisión no se incline siempre a favor de los ANGs económicos15.
En Europa, los protagonistas del contraataque pluralista fueron inicialmente Jeremy Richardson
y Grant Jordan (1979) y su idea de las "policy communities"16. Como uno de los propios autores señala,
el concepto hacía referencia a la tendencia observada en el Reino Unido a la sectorialización, así como
a la existencia de una relación cercana entre grupos y gobierno en la elaboración de las políticas
públicas (Richardson 1999: 3). Más exactamente: "El mapa de la elaboración de políticas públicas es
en realidad una serie de compartimentos verticales o segmentos, cada uno habitado por un conjunto
diferente de grupos organizados y generalmente impenetrable para los 'grupos no reconocidos' "
(Richardson / Jordan 1979: 74; citado por Rhodes / Marsh 1992: 9).
Tal como señala el propio Jordan, el concepto en sí no suponía una novedad respecto a
elaboraciones anteriormente citadas (1990: 326). En este sentido, el contraataque parecería estar más
orientado contra la corriente politológica que a finales de los años setenta tendía a observar patrones de
organización neocorporatista en el Reino Unido. Frente al enfoque de los autores vinculados a aquella
corriente, centrado en caracterizar el sistema político considerándolo como un todo (enfoque macro),
Richardson y Jordan volvían la mirada al nivel del detalle, contemplando las diferentes subdivisiones o
"segmentos" que conformaban las políticas públicas británicas y el comportamiento de los actores
involucrados. Paralelamente, la defensa de la postura pluralista se llevó a cabo a través del
cuestionamiento de la validez y oportunidad de todo el complejo teórico-conceptual neocorporatista
para comprender unos fenómenos de los que las herramientas del pluralismo podían dar perfecta
cuenta17.
VISIONES COMPLEJAS DEL POLICY PROCESS: POLICY NETWORKS Y OTROS
DESARROLLOS TEÓRICOS
Como se ha visto, las investigaciones de finales de los años setenta ponían el acento en los
procesos de fragmentación/segmentación de las políticas públicas, y en la tendencia a la especialización
en la elaboración de las políticas públicas. Estos fenómenos son consecuencia de la expansión de la
responsabilidad gubernamental y a la creciente complejidad de los asuntos públicos (Smith 1997).
Kenis y Schneider (1991) ofrecen algunos de los rasgos de esta nueva realidad de las políticas
14
Véase Berry 1977.
Evidentemente, esta es una versión simplificada. No son tenidos encuenta otros factores señalados por McFarland, como
el signo político del gobierno en el poder, el grado de regulación de la actuación de la agencia gubernamental, la pertenencia
de la decisión al ámbito de la "rutina" o al de la "alta política", etc. Para una visión más completa, véase McFarland 1987:
142-147.
16
El concepto fue utilizado por vez primera por Jack Walker (1974) (Jordan / Maloney 1997: 558). Posteriormente fue
empleado por Heclo y Wildavsky (1974).
17
Uno de los principales valedores del "pluralismo" frente al "neocorporatismo" ha sido el propio Grant Jordan. Véase
como ejemplos Jordan 1981; 1984)
15
8
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
públicas18. Los resultados de estas tendencias son, por un lado, la difuminación en muchas ocasiones de
los límites entre lo privado y lo público y, por otro, las cada vez mayores dificultades del estado para
movilizar recursos en la sociedad (lo que se ha dado en llamar problema de la "sobrecarga" del
gobierno). Por último, cabe añadir el hecho de que el aumento de la complejidad y la interdependencia
hacen fundamental el acceso a la información por parte de los decisores, lo que ha llevado a una
vinculación cada vez mayor de las políticas públicas con el conocimiento técnico-científico (proceso de
cientifización de las políticas) (Kenis / Schneider 1991: 34-36).
Este panorama obliga necesariamente a adaptar los instrumentos de análisis de las políticas
públicas al nuevo contexto19. En las siguientes páginas se abordarán los enfoques que más han
destacado en los últimos años: el de las policy networks, el de la elección racional institucional
(institutional rational choice) y el de la “coalición de apoyo” (advocacy coalition framework)20. Un
rasgo común a todos ellos es su concepción de las políticas públicas como resultado de los procesos de
interacción de un conjunto más o menos limitado de actores públicos y privados, actuando en una
diversidad de niveles de gobierno, que dan lugar estructuras de acción más o menos estables con un
grado variable de autonomía unas respecto a otras. El resultado es una visión policéntrica del policymaking, en unos casos fragmentada y en otros segmentada, donde la jerarquía como principio
coordinador pierde gran parte de su eficacia tradicional y en donde la imagen del estado como actor
intencional o como unidad de acción se desintegra (Jordana 1995: 85).
En cuanto al papel de los ANGs, hay que considerarlo dentro de las mencionadas estructuras de
interacción. En todos los enfoques mencionados se les considera como participantes activos del proceso
de las políticas públicas. La importancia del papel que desempeñan, el grado en que influyen en el
resultado final, dependerá de factores tales como la voluntad de influir en el proceso, el grado de
dependencia de los actores públicos en la elaboración o implementación de los recursos controlados por
los ANGs (desde información hasta consentimiento) o el grado de afinidad personal o ideológica (aquí
en el sentido amplio de "concepción del mundo") entre ANGs y decisores. En este sentido, un lugar
común en estos enfoques parece ser el de la existencia de un cierto grado de consenso dentro de los
núcleos de actores donde se deciden las políticas, bien en cuanto a la definición y posibles soluciones
de los problemas, bien respecto a los comportamientos y procedimientos aceptables a la hora de
participar en el proceso político.
El enfoque de las policy networks en el Reino Unido
Como señala Richardson, gran parte de la literatura europea continental y británica sobre el rol
de los ANGs en el proceso de las políticas públicas se centra en su participación en las policy networks
(redes de políticas públicas) (Richardson 1999: 2).
18
Entre ellos destacan, el crecimiento del número y categorías de actores que participan en las políticas públicas, producto
de la emergencia de la sociedad organizada y del consiguiente incremento del número de actores colectivos, así como de las
tendencias hacia la sectorialización y la diferenciación funcional de la sociedad. Al mayor grado de complejidad e
interdependencia que esto supone hay que añadir, por su parte, el aumento de la intervención pública, cada vez en mayor
número de sectores, que conduce a su vez a la fragmentación y descentralización del estado (funcional y territorial)
acompañada también de una creciente transnacionalización de las políticas públicas (Kenis / Schneider 1991).
19
Aunque también sucede que es el policy process el que es modificado por los instrumentos de análisis (Sabatier / JenkinsSmith 1999).
20
Esta selección es, en cierto modo, voluntariamente limitada y puede que algún lector la juzgue arbitraria. Existen otras
teorías del proceso de las políticas públicas quizá tan relevantes como las mencionadas, tales como la del "equilibrio
puntuado" (punctuated equilibrium) de Baumgartner / Jones (1993) o la de las "corrientes múltiples" (múltiple streams) de
Kingdom (1984). No obstante, se ha decidido limitar la revisión tanto por razones de espacio, como por considerar que los
enfoques tratados son una muestra representativa de la variedad de visiones actualmente reinante sobre el proceso de las
políticas públicas y, en particular, sobre el papel desempeñado por los ANGs.
9
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
La genealogía de este enfoque enlaza con la literatura estadounidense sobre subsistemas21 y a
las teorizaciones de Heclo sobre issue networks. En Europa, influenciados por los estudios provenientes
de USA y por la teoría interorganizacional alemana el enfoque fue desarrollado en el Reino Unido a
partir de los mencionados trabajos de Richardson y Jordan sobre las policy communities. Asimismo, en
la Europa continental también arraigó el enfoque de las policy networks, fundamentalmente en
Alemania y Holanda, sobre la base también de la literatura en torno a las relaciones
interorganizacionales (Marsh 1998; Kenis y Schneider 1991).
Quizá sea en el Reino Unido donde el enfoque ha tenido mayor predicamento. En este país, el
concepto de policy network ha sido utilizado más como herramienta descriptivo-heurística que como
modelo explicativo (Marsh 1998; Peters 1998; Dowding 1995). Durante los años ochenta inspiró dos
importantes proyectos de investigación. Uno, el de Wilkes y Wright (1987 a), centrado en las
relaciones entre gobierno e industria en varios países, enfatizaba el carácter interpersonal de las
relaciones dentro de la red más que las relaciones estructurales, así como la necesidad de dirigir la
mirada al nivel subsectorial de las políticas públicas22. El otro proyecto dirigido por Rhodes (1981),
inspirado más en la literatura europea sobre relaciones interorganizacionales que en la estadounidense
sobre subsistemas (Marsh 1998: 7), concentró su atención en las relaciones interinstitucionales entre los
niveles gubernamentales local y central en el Reino Unido23.
El modelo de Rhodes fue posteriormente desarrollado por el propio autor y David Marsh
(Marsh / Rhodes 1992 a). Esta nueva elaboración trata de subsanar las carencias de la anterior, sobre
todo su incapacidad para explicar el cambio (Rhodes / Marsh 1992: 14), haciendo mayor hincapié en el
papel de los ANGs en las políticas públicas. Los autores continúan utilizando en concepto policy
network como concepto genérico y, al igual que en el anterior modelo, establecen un continuum
conceptual entre dos tipos ideales extremos: policy community e issue network. Cada uno de ellos
responde a una combinación de las características extremas dentro de una serie de dimensiones:
número de participantes, tipo de intereses presentes, frecuencia de la interacción, continuidad en el
21
Algún autor incluso se remonta al propio Truman (1971), que para mostrar el carácter fluido y horizontal de las relaciones
entre grupos y administración ya se había referido a la “telaraña de relaciones en el proceso administrativo" ("The Web of
Relationships in the Administrative Process", título del capítulo XIV de su libro) (Kenis / Schneider 1991: 27).
22
En el modelo elaborado por ambos autores, distinguen policy community y policy network , como dos categorías
conceptualmente diferentes y referentes a fenómenos distintos (Wilkes / Wright 1987 b: 295). Parten del establecimiento de
distintos niveles de desagregación de las políticas públicas, diferenciando así entre "áreas o funciones de políticas públicas"
(policy areas or functions) (industria, salud, trasporte, vivienda, control presupuestario, etc.) que encierran, a modo de
muñeca rusa, otros niveles cada vez más concretos: sectores y subsectores de policías públicas (policy sector y policy
subsector). En las interacciones entre sectores y subsectores surgirían los policy issues. La diferencia entonces entre policy
community y policy network estaría en el nivel de referencia. La primera designaría a aquellos actores y actores potenciales
que comparten un mismo interés en un sector o subsector de las políticas públicas22 (1987 b: 298), mientras que la policy
networks describiría un complejo de organizaciones conectadas por relaciones de dependencia de recursos, distinguidas de
otras por rupturas en la estructura de dependencias, y constituidas alrededor de un issue o conjunto de issues (Wilkes /
Wright 1987 b: 299).
23
El modelo inicial de Rhodes se basaba en cinco proposiciones básicas: la dependencia de recursos de unas organizaciones
respecto a otras; el intercambio de recursos como vía para la consecución de los objetivos de las organizaciones; la
existencia de una coalición dominante que influencia decisivamente en la definición de los problemas y los recursos
necesarios; la existencia de unas reglas de juego conocidas que regulan los procesos de intercambio; y la dependencia del
potencial relativo de poder de las organizaciones del nivel de recursos, las reglas del juego imperantes y el proceso de
intercambio (Rhodes / Marsh 1992: 10-11). En este contexto, Rhodes se centra en el nivel "meso" de análisis (relaciones
entre administraciones) y usa la definición de Benson de policy network también empleada por Wilkes y Wright. Las
diferentes estructuras de intercambio de recursos y el tipo de actores intervinientes dan lugar a un continuum de cinco tipos
de policy networks, ordenados de mayor a menor grado de integración: policy communities, redes (networks) profesionales,
redes intergubernamentales, redes de productores e issue networks. Analizando los extremos, las policy comunities se
caracterizarían por su estabilidad en las relaciones, continuidad, número restringidos de miembros, interdependencia vertical
y aislamiento; a su vez, los issue networks estarían formadas por un número elevado de participantes y un grado limitado de
interdependencia (Rhodes / Marsh 1992: 12-14).
10
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
tiempo de la red, presencia/ausencia de conflicto/consenso, distribución de los recursos en la red,
distribución de recursos entre los participantes y relaciones de poder. De este modo, el tipo ideal de
policy community se caracterizaría por tener un número limitado de miembros, fundamentalmente
representando intereses económicos, con una frecuencia de interacción alta, continua en el tiempo y
donde los participantes comparten unos valores y una visión comunes de los problemas. En cuanto a
los recursos, todos los participantes tendrían recursos, distribuidos jerárquicamente, estando basadas las
relaciones en su intercambio. En este sentido, las relaciones de poder tenderían a estar equilibradas
dentro de la policy community. La distribución de las dimensiones de la issue network sería la opuesta
(Marsh / Rhodes 1992 b: 249-251)24.
Por su parte, Jordan desarrolló también el concepto de policy community más allá de su
colaboración con Richardson. Frente al énfasis en las issue networks desde el pluralismo
estadounidense, Jordan subraya la tendencia de las políticas públicas a generar estructuras estables de
interacción entre ANGs y decisores (1990; Jordan / Maloney 1997). Jordan contempla así las policy
communities como un tipo de red, caracterizada por la estabilidad en los intercambios entre ANGs y
actores públicos. Esta relación está caracterizada por la mutua interdependencia entre ambos grupos,
aunque se reconoce la existencia de una asimetría última a favor de los actores gubernamentales
(Jordan 1990: 333). El autor define así la policy community como "un tipo especial de red estable con
ventajas para pontenciar la negociación en la resolución de políticas públicas (…) existente donde hay
visiones comunitarias efectivamente compartidas sobre un problema. Donde no hay tales actitudes
compartidas no existe tal policy community"25 (Jordan 1990: 327)[cursivas en el original]. Los rasgos
básicos son: la interdependencia entre ANGs y decisores; la segmentación y la especialización de los
actores; la confianza y el aprecio compartido entre los actores; su carácter dinámico dentro de la
estabilidad y la tendencia a desagregar las cuestiones problemáticas; estabilidad, orden y rutina en la
toma de decisiones con el fin de buscar la predecibilidad; acceso restringido, muchas veces fruto de la
propia "autoselección" de los ANGs motivada por el alto nivel de especialización (cada ANG tiende a
especializarse en un nicho propio, relacionado con un issue o problema muy concreto26 (Jordan /
Maloney 1997: 565-576). La generación de estas estructuras está relacionada con el "sentido común de
la elaboración de las políticas públicas" (Jordan / Maloney 1997: 580;), dada su funcionalidad a la hora
de conseguir una efectiva acomodación de intereses dentro de la complejidad ambiental existente. La
policy community contribuye así a aislar a los participantes interesados y con visiones similares sobre el
problema y sus formas de solución, incrementando las probabilidades de resolución efectiva y
satisfactoria.
Esta literatura sobre policy networks no ha estado exenta de críticas. Por un lado, se le ha
acusado de constituir una herramienta fundamentalmente heurística o descriptiva, pero sin suficiente
poder explicativo (Dowding 1995; Peters 1999). Según Marsh y Rhodes, el "enfoque estructural"
propio del estudio de los diferentes tipos de policy networks podría contribuir a explicar los diferentes
resultados de políticas, especialmente su continuidad/discontinuidad (1992 b: 262)27. Esto, como se
verá ha sido cuestionado desde el ámbito de la "elección racional institucional".Otras críticas vertidas
sobre el enfoque de las policy networks son: los problemas para identificar la red y encuadrarla en una
u otra categoría definitoria; la dificultad para explicar los procesos de cambio, tanto dentro de las redes
como en las redes en sí; o la falta de ligazón explícita entre los modelos de policy networks y los
24
Otros intentos de clasificación de las policy network son los llevados a cabo, por ejemplo, por Van Waarden (1992) o por
Jordan y Schubert (1992) (véase para un tratamiento completo sobre la clasificación de Van Waarden en Jordana 1995: 79).
25
Conviene señalar que Richardson no está de acuerdo con esta visión de la policy community como "conjunto de actitudes
compartidas" (1999: 8)
26
Véase a este respecto Browne 1991; Baumgartner / Leech 2001.
27
Así, por ejemplo, según Marsh y Rhodes, las policy communities tenderían a producir una continuidad en las políticas
producidas, basándose en la existencia de un núcleo de valores y actitudes compartidos en su seno (1992 b: 262).
11
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
modelos del proceso de las políticas públicas28.
El enfoque del "análisis estructural de redes" (structural network analysis)
La literatura proveniente de Estados Unidos se ha caracterizado por hacer hincapié en las
interacciones en el nivel individual entre actores clave más que en las relaciones estructurales entre
instituciones (Marsh 1998: 6), así como por el empleo de sofisticados métodos de análisis cuantitativos
basados en la teoría sociológica del análisis estructural de redes sociales. Los ejemplos más
sobresalientes son los trabajos de Laumann y Knoke (1987) y los de Heinz, Laumann, Nelson y
Salisbury (1993). El primero es un estudio sobre las estructuras de elaboración de las políticas públicas
de los sectores sanitario y energético. Partiendo de una concepción del sistema político de las
sociedades industriales avanzadas como un complejo de organizaciones formales en conflicto unas con
otras sobre la asignación de recursos sociales escasos. A través del uso de las relaciones de poder
dentro y entre redes interorganizacionales, los gestores estatales y los líderes de los grupos de interés
compiten para movilizar recursos políticos para dar forma a políticas que beneficien los objetivos de
sus organizaciones, incluyendo la supervivencia de la propia estructura de poder (Laumann / Knoke
1987: 8). Los autores se centran en lo que denominan "dominios de políticas públicas" (policy
domains), definidos como "un conjunto de actores con importantes intereses sobre un área sustantiva de
políticas públicas, cuyas preferencias y acciones deben ser tenidas en cuenta por los otros participantes
en el dominio" (1987: 10). Dentro de estos dominios Laumann y Knoke tratan de descubrir los patrones
estables y recurrentes de relación que enlazan unos actores con otros y constituyen la estructura
relacional (la red) del dominio (1987: 12-13), y cómo esas pautas relacionales influyen en el proceso de
las políticas públicas (reconocimiento del problema, generación de opciones de políticas públicas, la
ordenación de la agenda y la decisión final) (1987: 14-18). Asimismo, los autores no sólo se preocupan
de cómo la estructura de interacciones afecta a la política pública, sino también como la ordenación de
"eventos" (definidos como "cuando una proposición concreta para una acción de autoridad es situada
ante un cuerpo decisional" [1987: 17]) y los ámbitos institucionales en los que esos eventos tienen
lugar influyen en las relaciones entre los actores (1987: 29-32)29.
El trabajo de Heinz et al. (1993) explora la estructura de representación de intereses privados en
cuatro dominios de la política federal estadounidense: energía, salud, laboral y agricultura. Los autores
se centran en el estudio de los factores (variables) que inciden sobre la labor de los representantes de
las organizaciones de intereses y en las pautas de interacción dentro esta élite política. Las variables
estudiadas van desde las características sociodemográficas hasta el tipo de relación mantenida con otros
actores (fundamentalmente capacidad de acceso a actores gubernamentales). El trabajo es interesante
sobre todo porque trata de demostrar empíricamente sobre qué variables descansa en éxito/fracaso de
estos ANGs .En este sentido, los resultados obtenidos muestran la segmentación existente en las
políticas públicas, la tendencia de los ANGs a la especialización en pequeños “nichos” de problemas
para evitar el conflicto con otros participantes, y la debilidad de las variables estructurales frente a las
propias del contexto de negociación para explicar las decisiones resultantes30.
El empleo del análisis estructural de redes en el estudio del proceso de las políticas públicas
tiene como virtud principal el hecho de que trata de superar el uso meramente metafórico del concepto
28
Para un examen exhaustivo de estas críticas, véase Peters 1998. Y un intento de responder a las mismas y mejorar el
modelo con aportaciones procedentes de otros ámbitos teóricos ("institutional rational choice", análisis estructural de redes
y enfoque de la interacción personal) en Marsh / Smith 2000.
29
"Para comprender cómo se desarrollan las políticas públicas nacionales, uno debe tener en cuenta como las
organizaciones perciben y responden a la estructura de oportunidades que afectan a los productos (outcomes) políticos,
creada por la secuencia temporal de eventos relevantes en el campo de las políticas públicas" (Laumann / Knoke 1987: 30)
30
Véase especialmente el capítulo 11 "Participación y éxito en las decisiones" (Heinz / Laumann / Nelson / Salisbury 1993:
313 y ss.)
12
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
de policy network, tratando de identificar empíricamente a través de sofisticadas técnicas sociométricas
y estadísticas las pautas de interacción existentes entre los actores componentes de esas redes y sus
propiedades estructurales.
Entre las principales críticas está lo que se podría denominar la "falta de eficiencia" de este
enfoque. Como señala Dowding, existe una clara desproporción entre el esfuerzo requerido para la
recolección y el análisis de los datos31 y los resultados obtenidos, muchas veces similares a aquellos a
los que se habría podido llegar empleando una metodología cualitativa (1995: 156). De este modo, lo
que se obtiene frecuentemente es más un mero "mapa" de la estructura de relaciones entre los actores
intervinientes en el proceso de las políticas públicas que una explicación en sí "estructural" de dicho
proceso (Dowding 1995: 156-157)32. Así, en estudios como los de Heinz et al. se asemejan a una
detallada instantánea de una parte del proceso de las políticas públicas, en la que sin embargo no es
posible atisbar los elementos de cambio.
La corriente europea continental del enfoque de las policy networks
Lo que Marsh denomina "literatura europea" (y aquí se denominará "corriente europea
continental) de las policy networks (Marsh 1998: 7) hace referencia al conjunto de autores,
fundamentalmente alemanes y holandeses, que han utilizado el enfoque fuera de las islas británicas. La
diferencia fundamental respecto a los autores británicos es que en la literatura europea continental las
policy networks son algo más que un modelo de representación de los grupos de intereses: constituyen
una forma de ordenación social, de governance 33 (Marsh 1998: 8). En este sentido, la gobernanza a
través de las redes aparece como alternativa a los otros dos modos de ordenación social, el mercado y
la jerarquía. El grado de dinamismo, diversidad y complejidad (Kooiman 1993) de las actuales
sociedades dificulta la coordinación social a través de estos modos tradicionales. La coordinación a
través de redes o auto-coordinación negociada u horizontal (Scharpf 1993: 137) es considerada como la
alternativa para garantizar la gobernabilidad de las actuales sociedades. El desarrollo de redes
cooperativas entre actores individuales contribuiría así a reducir los costes de transacción propios de
otro tipo de relaciones (indiferencia o competencia) al mismo tiempo que evitaría los "fallos" propios
de las formas de coordinación jerárquicas (Scharpf 1993)34. Dichas redes estarían basadas en la
"confianza" (trust) existente entre el grupo de actores, una especie de acuerdo tácito que asegura que
ningún actor tomará ventaja oportunista en algún momento de su relación con otro/s.
Elección racional institucional (institutional rational choice)
Este último enfoque permite enlazar con la visión de los autores integrados dentro de lo que se
ha dado en llamar "elección racional institucional" (institutional rational choice). Estos tratan de
explicar los procesos sociopolíticos a partir del comportamiento de los individuos. Frente a la
concepción clásica de la teoría de la elección racional, que asumía que los actores tienen información
completa y un conjunto completo y ordenado de preferencias, su versión "institucional" ofrece una
31
Como ejemplo, obsérvese la laboriosidad del procedimiento de elaboración de la muestra en el trabajo de Heiz et al.
(1993).
32
En este sentido, dos autores dentro de la corriente del análisis estructural de redes, John y Cole son de la opinión de que la
aplicación de técnicas sociométricas ha de ser contemplada más como un "complemento" que como una "alternativa"
(replacement) a los estudios de caso (John / Cole 1998: 133).
33
"Modo de coordinación" es utilizado aquí como sinónimo de governance. Por "governance" se entiende "los modos
estructurados y los medios en los que las preferencias divergentes de actores interdependientes son traducidas en elecciones
de políticas públicas, de tal modo que la pluralidad de intereses es transformada en acción coordinada y el acatamiento de
los actores es logrado" (Eising / Kohler-Koch 1999: 5)
34
No obstante, hay autores que estas policy networks, aunque horizontales y descentralizadas, nunca operan completamente
fuera de las relaciones de poder-dependencia (Marin / Maintz 1991: 16).
13
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
imagen más compleja de los individuos. Los autores dentro de la "elección racional institucional"
consideran que los cálculos de coste y beneficio en las acciones de los individuos están influidos no
sólo por la experiencia que dichos actores tienen de otros individuos, también calculadores, sino
también por el conjunto de las reglas vigentes, las condiciones físicas y materiales y la cultura o valores
compartidos que afectan a los contextos de acción donde aquellos individuos interactúan (Ostrom
1999). Los individuos, por tanto, son falibles y están en un constante proceso de aprendizaje. De este
modo, teniendo en cuenta esta serie de presupuestos sobre el comportamiento individual, pueden
elaborarse modelos matemáticos a partir de los cuales extraer inferencias más o menos consistentes
sobre los resultados de los procesos de interacción entre actores.
Esta supuesta superior capacidad explicativa de la teoría de la elección racional institucional ha
estado en la base de las críticas vertidas desde esta perspectiva sobre en enfoque de las policy networks.
En este sentido, autores como Dowding (1995) sostienen lo superfluo y el escaso valor científico que
tiene el acudir a metáforas estructurales para explicar el proceso de las políticas públicas, tal y como
hacen los representantes del enfoque de las policy networks. Para Dowding, dichas estructuras pueden
ser vistas perfectamente como juegos de negociación. En estos juegos los actores involucrados pueden
disponer de cinco tipos de recursos: conocimiento o información; autoridad legítima; incentivos no
condicionales capaces de afectar a los intereses de otros; incentivos condicionales (amenazas, ofertas);
y reputación. Estos recursos son puestos en juego por los actores a la hora de elaborar estrategias de
acción que les permitan afectar a las preferencias de los otros y obtener resultados lo más óptimos
posible de acuerdo con su propia estructura de preferencias (Dowding 1995: 144-146).
El enfoque de la "coalición de apoyo" (advocacy coalition framework)
Concebido durante la década de los ochenta por Paul Sabatier y Hank Jenkins-Smith35, este
enfoque un puesto de considerable relevancia dentro de las teorías de las políticas públicas actualmente
en boga, sobre todo entre aquellas que tratan de explicar los procesos de cambio. Sin entrar en una
crítica de las debilidades de este enfoque (que, por otra parte, pueden verse explicitadas en la revisión
crítica de Sabatier / Jenkins-Smith 1999), sus rasgos principales serían los siguientes.
Cinco son las premisas de las que parte este enfoque. En primer lugar, la idea de que las teorías
del cambio en las políticas públicas han de dar cuenta del papel desempeñado por la información de
carácter técnico. Una segunda premisa es que la comprensión del proceso de cambio requiere una
perspectiva temporal de una década o más. Tercero, la unidad de análisis básica son los subsistemas (o
dominios) de políticas públicas, consistentes en aquellos actores públicos y privados que están
activamente interesados con un problema o issue. En cuarto lugar, la concepción de los subsistemas
debe ampliarse respecto a la tradicional de los "triángulos de hierro", ampliando las categorías de
actores comprendidos para incluir así a dos nuevos grupos: periodistas, investigadores y analistas de
políticas públicas, y a los actores en cualquier nivel de gobierno con un papel activo en la formulación
e implementación de políticas. Por último, la quinta premisa, es que las políticas públicas incorporan
teorías implícitas sobre cómo alcanzar sus objetivos, pudiendo así ser concebidas como sistemas de
creencias (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 118-119).
Por tanto, este enfoque tiene en común con otros vistos hasta ahora la concepción fragmentada
de las políticas públicas, dentro de subsistemas de actores más o menos estables. Estos son concebidos
como agregados de coaliciones de actores, cada una de ellas caracterizada por estar compuesta tanto
por actores gubernamentales como por ANGs, que comparten un sistema de creencias y envueltos en
actividades de cooperación a lo largo del tiempo (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 120)36.
35
Sobre el proceso de gestación de este enfoque, véase Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 117-118.
Los comportamientos dentro de estos subsistemas son influidos a su vez por dos grupos de variables exógenas. Por una
parte, un grupo estable compuesto por los atributos básicos del problema, la distribución de recursos naturales, la estructura
social y los valores culturales predominantes y la estructura constitucional básica. Por otra, sobre el subsistema influyen
36
14
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
La visión de las coaliciones como "sistemas de creencias" es especialmente importante a la hora
de explicar la elaboración de las políticas públicas y su cambio. Cada sistema de creencias está dividido
en tres niveles. Existe, por un lado, un "núcleo duro" (deep core) formado por las nociones ontológicas
y normativas básicas. En un segundo nivel están las "creencias políticas básicas" (policy core beliefs)
donde se incluyen los compromisos normativos básicos de la coalición y sus percepciones causales
dentro del subsistema. Y en un nivel más superficial se encuentran los "aspectos secundarios"
(secondary aspects), que comprenden un amplio conjunto de creencias concernientes a la gravedad del
problema, medidas específicas a adoptar en la política, etc. (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 121-122).
En función de su sistema de creencias, cada coalición de actores adopta una estrategia propia
con el fin de convertirse en la "coalición dominante" del proceso o, al menos, influir en su resultado
final37. Al mismo tiempo, la estabilidad de dichas estrategias está sometida a un proceso de continua
revisión por parte de los actores, fruto de la retroalimentación producida por la experiencia acumulada
o del acceso a nueva información, fundamentalmente técnica. La importancia de este tipo de
información hace que el papel desempeñado por los científicos y los analistas de políticas públicas sea
considerado fundamental en este enfoque.
Este aprendizaje38 (dentro de la propia coalición, o entre coaliciones) puede resultar en un
cambio en las políticas, fruto de la modificación producida en el sistema de creencias de la coalición.
No obstante, los autores advierten que dicho proceso suele afectar únicamente a los "aspectos
secundarios" del sistema de creencias, mientras que los cambios sustanciales en los otros dos niveles
hay que explicarlos por la influencia de variables exógenas al subsistema, fundamentalmente cambios
en el "mundo real" (es decir, el entorno físico o socieconómico) (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 122123).
En relación con el comportamiento de las coaliciones, los autores señalan estabilidad en torno a
los núcleo duro y de creencias políticas básicas (dicha estabilidad suele abarcar períodos de diez o más
años), mientras que los aspectos secundarios son más maleables. También se admite la diferencia de
comportamiento entre distintos tipos de actores: así, los actores gubernamentales tienden a defender
posturas más moderadas que los ANGs (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 129) y, dentro de estos,
aquellos que representan intereses no económicos suelen estar más limitados en la expresión de sus
creencias y posiciones políticas (1999: 134). Otra pauta interesante en las interacciones dentro de una
coalición es la de que sus miembros mostrarán mayor tendencia a colaborar si sus oponentes son
poderosos y pueden imponerles costes sustanciales en caso de derrota (1999: 140). Por último, en la
interacción entre coaliciones es frecuente que cada una trate de compensar el control que las otras
tienen de determinadas rutas de acceso y/o influencia (ejemplo, una agencia gubernamental) mediante
el control de otras rutas alternativas (ejemplo, grupo parlamentario o comisión legislativa), con lo cual
es posible que se den situaciones de estancamiento o “tablas” (stalemate) (1999: 145).
COMENTARIOS FINALES
Estas últimas líneas se dedicarán a señalar las diferencias/semejanzas entre los diferentes
enfoques tratados. Para ello servirán de marco organizador las siguientes dimensiones no totalmente
excluyentes39: 1. competencia / captura-cooptación; 2. fragmentación / segmentación; y 3. negociación
/ acuerdo procedimental-valorativo básico.
factores más variables, como cambios socioeconómicos, cambios en la coalición sistémica de gobierno o el impacto de otras
decisiones políticas tomadas en otros subsistemas (Sabatier / Jenkins-Smith 1999: 120-121).
37
Los autores subrayan la importancia del papel desempeñado en muchas ocasiones por los "mediadores" (policy brokers),
encargados de encontrar un compromiso razonable entre las diferentes coaliciones.
38
La denominación técnica de este proceso es policy-oriented learning.
39
Es decir, se admite que los enfoques encuadrados en uno de los dos polos de cada dimensión pueden presentar, aunque en
menor medida, también rasgos propios del otro extremo.
15
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
La primera de las dimensiones (competencia/captura-cooptación) hace referencia a las
relaciones entre ANGs y actores gubernamentales. Por un lado, diversos enfoques enfatizan la
competencia entre los ANGs por conseguir influir en los decisores públicos, los cuales mantienen una
relación, si no de total autonomía, sí de cierta equidistancia respecto a los otros participantes. Aquí se
podría incluir a los pluralistas clásicos, el enfoque de las issue networks, las perspectivas de la elección
racional (donde los actores gubernamentales participan en los juegos como un actor más) e incluso el
enfoque de la coalición de apoyo, en tanto que este insinúa la importancia de los “mediadores públicos”
entre las coaliciones enfrentadas.
Frente a estos, otras teorías enfatizan la posición dominante de alguna categoría de ANGs
(fundamentalmente económica y/o técnico-científica) respecto a los decisores públicos, con los que
mantienen una relación privilegiada, bien sea por la dependencia de los actores gubernamentales
respecto a sus socios, o porque desde el estado se concede un status superior a determinados ANGs.
Esto suele ir acompañado de la restricción del acceso al resto de actores no gubernamentales, o la
reducción del mismo a un hecho meramente simbólico. Aquí se incluiría a los primeros teóricos de los
subsistemas, los representantes de la corriente de las policy networks centrados en las policy
communities, la teoría neocorporatista y también el enfoque de la coalición de apoyo, dada la
estabilidad en la permanencia de la coalición dominante.
La dimensión fragmentación/segmentación se orienta hacia la organización de los dominios de
políticas públicas. Una concepción fragmentada del espacio de las políticas públicas conlleva la
existencia de una dispersión (no confundir con igualdad) de recursos entre los ANGs, así como la
disponibilidad de múltiples vías institucionales de acceso para influir en la decisión. Un espacio de
políticas públicas fragmentado suele ir asociado a pautas competitivas entre los actores, así como a un
cierto grado de permeabilidad entre los distintos dominios, en el sentido de que es habitual encontrarse
a actores actuando en varios dominios o, dentro de un dominio, participando en distintos issues. Entre
los enfoques que destacan esta visión de las políticas públicas están el pluralismo clásico y el enfoque
de los issue networks de Heclo.
El resto de enfoques tienden a resaltar una distribución menos dispersa de los recursos, la
organización de los dominios en torno a núcleos decisores más o menos aislados de la influencia de
otros. Esto restringe el número de vías de influencia a disposición los ANGs, así como la permeabilidad
inter e intra dominios, dado que la autonomía de los núcleos decisores y la reducción de las vías de
acceso conduce a una mayor especialización los ANGs, tanto material como estratégica40. Esta visión
aparece en los teóricos de los subsistemas, mesocorporatismo, el enfoque de las policy communities, el
análisis estructural de redes, la teoría de la elección racional institucional y el enfoque de la coalición
de apoyo.
Por último, la dimensión negociación/acuerdo procedimiental-valorativo básico hace referencia
al procedimiento de adopción de decisiones. Aunque todos los enfoques hacen referencia a la
negociación entre actores como rasgo básico del proceso de las políticas públicas, y aunque todos
insisten en la necesidad de un acuerdo normativo-valorativo mínimo sobre los procedimientos
legítimamente aceptados (formalizado o no), existen evidentes diferencias de grado. Enfoques como el
de la elección racional institucional, el pluralista clásico o el de las issue networks inciden en señalar la
importancia de la negociación ad hoc entre actores, aunque en el caso de la elección racional
institucional se admita la existencia de cierto consenso previo en cuanto a las normas de procedimiento
o los valores sociales básicos sobre los que se asienta la negociación. El resto de enfoques no descartan
la existencia de negociaciones entre los actores, pero resaltan más la afinidad en cuanto a visiones del
problema y de sus posibles soluciones políticas, como es el caso de la perspectiva de los subsistemas,
las policy communities o el enfoque de la coalición de apoyo.
40
Esto no significa que disminuya la cantidad de estrategias a disposición de los ANGs, sino que se incrementa la
preferencia por unas más que por otras.
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002
De acuerdo con lo que se dijo al principio de este trabajo, puede observarse cómo las
dimensiones que acaban de señalarse no son independientes entre sí, sino que constituyen diferentes
manifestaciones de dos maneras básicas de contemplar el proceso de las políticas públicas: bien como
proceso fundamentalmente abierto y conflictivo, donde diferentes actores con diferentes intereses
entran en juego, y en el que la decisión política es resultado del equilibrio final de poder entre los
participantes; o como proceso donde las políticas son decididas por un conjunto limitado de actores,
con concepciones semejantes sobre el diagnóstico de la situación y sobre cuál ha de ser la dirección de
las medidas a tomar.
En conclusión, y aceptando la afirmación de Smith con que comenzaba este trabajo sobre el
hecho de que la determinación del papel de los ANGs en la política es ante todo una cuestión empírica,
lo hasta aquí expuesto muestra cómo dicha tarea está condicionada por los instrumentos teóricoanalíticos que generan las hipótesis a comprobar. Por tanto si, como aquí se sostiene, teoría e
investigación empírica van unidas, es preciso demandar que las lentes conceptuales utilizadas permitan
enfocar la mayor variedad posible de estados del fenómeno estudiado, tratando de mantener al mismo
tiempo la consistencia interna que se requiere a toda elaboración teórica.
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NOTA BIOGRÁFICA: José Real Dato es licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la
Universidad de Granada (España). En la actualidad es miembro del Departamento de Ciencia Política y
de la Administración de dicha Universidad, y trabaja en un proyecto de tesis doctoral sobre las
asociaciones empresariales en Andalucía y su papel como actores políticos.
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