Las propuestas del Comité de Protección Social para cumplir los

Las propuestas del Comité
de Protección Social para cumplir
los cuatro objetivos prioritarios
de la Unión Europea
PAULA DE LA VILLA DE LA SERNA *
SUMARIO: INTRODUCCIÓN.—LA FINANCIACIÓN DE LOS GASTOS DE PROTECCIÓN SOCIAL.—PROMOVER LA INTEGRACIÓN SOCIAL.—GARANTIZAR LAS JUBILACIONES Y LOS REGÍMENES DE JUBILACIÓN VIABLES.—GARANTIZAR UN NIVEL ELEVADO Y DURADERO DE PROTECCIÓN DE LA SALUD.—HACER EL
TRABAJO MÁS ASEQUIBLE Y GARANTIZAR UNA RENTA SEGURA.
INTRODUCCIÓN
1. La Decisión del Consejo de 29 de junio
de 2000 [2000/436/CE], instituyó un Comité
de la Protección Social. Con fecha 16 de mayo
de 2002, el Comité ha elaborado un importante Informe sobre la Protección Social en
Europa, a la altura de 2001, relativo a los
cuatro objetivos aprobados por el Consejo a
efectos de reforzar la cooperación entre los
Estados miembros en las diversas materias
concernidas, en concreto, promover la integración social, garantizar las jubilaciones
seguras y los regímenes de jubilación viables,
garantizar un nivel elevado y duradero de
protección de la salud y hacer el trabajo más
asequible y garantizar una renta segura. El
Informe ha sido elaborado en colaboración
estrecha con EUROSTAT (Oficina de Estadística de las Comunidades Europeas), cuyos
* Abogada.
responsables han facilitado la mayor parte
de los datos sobre los que se elabora el análisis. A su vez, SESPROS (Sistema europeo de
estadísticas integradas de protección social) 1
ha constituído la fuente principal de aquellos
datos, sobre todo los demográficos y del
empleo.
2. El Informe va precedido de una explicación acerca del desarrollo de la cooperación, a
nivel europeo, en el ámbito de la protección
social y, en particular, sobre el denominado
método abierto de coordinación. Una cooperación política reforzada habría de ayudar a los
Estados miembros a conseguir más eficazmente las reformas en las que están comprometidos a la vista de las experiencias de los
restantes países y de los desafíos pendientes
en el contexto europeo. En su primera parte,
1
Cfr. Manuel SESPROS 1996, Eurostat, 1996 y el
documento Recettes et dépenses de protection sociale,
1980-1999, Eurostat, 2001.
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el Informe se centra sobre las grandes tendencias de los gastos de protección social, con
particular referencia al período comprendido
entre los años 1994 y 1999, en el curso del
cual las economías de la Unión conocieron un
crecimiento relativamente constante, partiendo naturalmente de los datos estadísticos
integrados de protección social. La segunda
parte del Informe, describe el desarrollo de
las medidas de protección social en los Estados miembros, fundando las principales
observaciones en los estudios efectuados por
expertos de cada Estado miembro en relación
con las medidas intentadas o puestas en práctica después del año 1999.
Hay que admitir, por tanto, que el Informe
constituye una fuente valiosísima sobre los
datos comparativos de los Estados miembros
y sobre las tendencias a largo plazo, advirtiendo que la ralentización del crecimiento
económico en el bienio 2001-2002 podría
influir negativamente en la protección social,
puesto que influiría de modo asimismo negativo en la creación de empleo y en el paro y
dispararía los gastos sociales; contra todo ello
lo único eficaz es establecer medidas a largo
plazo, para evitar los bandazos típicos que
acompañan en otro caso a los períodos de
vacas gordas y de vacas flacas.
3. Importante es tener en cuenta que, a
efectos del Informe, bajo protección social se
entiende toda intervención de los organismos
públicos o privados destinados a «aliviar» a
las familias y a los individuos de una serie
determinada de riesgos o de necesidades, sin
que ello implique ningún acto recíproco
simultáneo ni ninguna disposición individual. Engloba incluso las prestaciones dispensadas por los empleadores a sus trabajadores, a excepción de las retribuciones salariales, particularmente los complementos de
las prestaciones en las situaciones de incapacidad temporal o de maternidad y, por
supuesto, en casos de jubilación, invalidez y
muerte. Las cifras correspondientes se calculan según la nueva metodología de las cuentas nacionales SEC95, utilizada por la mayor
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parte de los quince, entre ellos España a partir de 1995, porque anteriormente a esta
fecha nuestro país aplicaba la metodología
SEC79.
LA FINANCIACIÓN DE LOS GASTOS
DE PROTECCIÓN SOCIAL
1. En el año 1999 –último año del que se
dispone de datos respecto de los quince, aunque todavía provisionales a excepción de los
daneses, irlandeses, luxemburgueses y austriacos– el porcentaje de gastos sociales sobre
el PIB se ha situado en el 27’5%, porcentaje
que, descontados los gastos administrativos,
se queda en la tasa del 26’5%. Este dato
demuestra que, en términos reales, los gastos
sociales han aumentado más rápidamente
que el PIB a principio de la década de los
noventa, pasando a ser inferior al crecimiento
del PIB desde mitades del decenio. El porcentaje de referencia se traduce en un gasto
medio de 5.800 euros por habitante. Lógicamente, se trata de un dato medio que no puede ocultar las importantes diferencias entre
los distintos países. En primer lugar, si se
advierten las diferencias de precios entre
estos –midiendo los gastos en términos de unidades estándar de poder de compra (SPA) 2–
los gastos por habitante presentarían diferencias sensibles, significando por ejemplo
8.500 SPA por habitante en Luxemburgo y
de 3.400 SPA por habitante en España,
situación esta última similar a la de Grecia,
Portugal e Irlanda. Se está, pues, en disposición de establecer una correlación positiva
entre los niveles de gastos sociales y los niveles medios de vida. En los tres países en los
que el PIB por habitante es más débil, el
2 Los gastos sociales se expresan en unidades estándar de poder de compra (SPA), que toman en cuenta los
niveles de precios respectivos en los Estados miembros
o, más precisamente, los precios de los bienes de consumo y de los servicios, así como la tasa de cambio. Para el
conjunto de la Unión Europea, las cifras en SPA son
idénticas a las cifras en euros.
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nivel de los gastos sociales en relación con el
PIB son igualmente bajos; contrariamente,
aquellos países en los que los gastos sociales
son superiores a la media comunitaria, presencian un PIB por habitante superior asimismo a tal media.
2. Es imprescindible tener en cuenta, de
otro lado, que un alto nivel de gasto social no
es válido de suyo como indicador seguro del
alto nivel de protección social. Es en todo caso
inevitable apreciar la eficacia con la que se
emplean los recursos, pues el hecho de gastar
más no implica necesariamente una protección mejor. En 1999, las pensiones de jubilación (y las que en ellas traen su causa) han
constituido el primer gasto social en el conjunto de la Unión, representando un 44% del
total y un 12% del PIB. Los gastos de salud
ocupan el segundo lugar en importancia, salvo en Irlanda que ocupan el primero, alcanzando en 1999 el 22% de los gastos sociales y
el 6% del PIB en el conjunto de la Unión.
Sumando por tanto los gastos en pensiones y
en sanidad, se obtienen las impresionantes
cifras del 66% del total de los gastos sociales y
el 18% del total de la repercusión en el PIB.
3. La financiación de la protección social
en la Unión Europea presenta diferencias
sensibles entre los quince. Están por un lado
los países en los que las cotizaciones sociales
financian en un alto porcentaje los gastos
sociales y, de otro, los países en los que los
impuestos juegan un papel predominante.
Pertenecen al primer grupo países como Bélgica, Alemania, España, Francia, Holanda y
Austria, perteneciendo al segundo grupo los
restantes miembros. En el conjunto de la
Unión, las cotizaciones no han dejado de perder importancia como fuente de ingresos desde 1990, pasando del 66% en 1990, al 63’5%
en 1994 y al 60’5% en 1999, lo que tiene como
principal explicación la reducción o la contención de las cuotas para promover la creación
de empleo, dentro de cuyo capítulo entra también el otorgamiento de importantes subvenciones a favor de los empleadores para aligerar el peso de la cotización a su cargo. En sie-
te de los quince países miembros, la parte de
la financiación total por cuotas ha aumentado en las de origen patronal, pasando en Bélgica del 42% al 49’5% y en Holanda del 19% al
28’5%.
PROMOVER LA INTEGRACIÓN SOCIAL
1. Como expresan los objetivos comunes
definidos en el Consejo Europeo de Niza
(diciembre, 2000), y en los planes nacionales
de acción presentados por los Estados miembros (junio 2001), la exclusión social constituye actualmente un problema pluridimensional, que requiere medidas integradas, tarea
en la que los sistemas de protección social
juegan un papel protagonista en cuanto a la
reducción de los niveles de pobreza y a la misma integración social, ayudados naturalmente por políticas adecuadas de empleo, educación, sanidad y vivienda. En el año 1998, el
18% de la población europea, o del espacio
económico europeo, es decir, 60 millones de
personas, estaba en situación de pobreza
actual o potencial, en cuanto que se trataba
de personas que vivían en hogares con disposición de rentas inferiores al 60% de la renta
nacional media respectiva, datos que sin la
protección social serían más espectaculares
aún.
2. En el Consejo Europeo de Lisboa (marzo de 2000) se diseñaron las líneas que permitieran aplicar el método abierto de coordinación a la integración social, perfiladas más
todavía en el Consejo Europeo de Niza
(diciembre de 2000), en el que se concluyó que
ningún éxito está asegurado sin la integración de las políticas económica, social y del
empleo lo que, a efectos prácticos, requiere
inexcusablemente un ambicioso programa de
favorecimiento de la participación en el
empleo, acceso de todos a los recursos, a los
derechos, a los bienes y a los servicios en los
ámbitos de la vivienda, la sanidad, la educación, la justicia, la cultura, los deportes y el
ocio. Ahí están, después de Niza, los planes
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nacionales y bienales de acción (junio de
2001) para luchar contra la pobreza y contra
la exclusión social, lo que ha dado lugar a un
Informe conjunto sobre la inclusión social
realizado por la Comisión Europea, muy
expresivo sobre los desafíos a vencer para
conseguir resultados positivos en el empeño.
Dentro de esta cadena de esfuerzos coordinados, el Consejo Europeo de Laeken (diciembre
de 2001), examinó y valoró los diez indicadores primarios y los ocho indicadores secundarios que habían sido adoptados por el Consejo
de Empleo y de Asuntos Sociales 3. En enero
de 2002 se pone en marcha un programa
quinquenal de acción comunitaria, con una
dotación de 75 millones de euros, con el fin de
estimular la cooperación entre los Estados
miembros en la lucha contra la exclusión
social.
3. Medidas concretas para favorecer la
integración social en la Unión son diversas,
situándose en lugar destacado la formación a
las personas cuya cualificación es inadecuada
o ha sido sobrepasada por la evolución de la
tecnología o de la estructura de la actividad
económica. También es importante aceptar la
recomendación de condicionar ciertas ayudas
económicas a la participación de programas
activos sobre el mercado de trabajo. En Finlandia y en Suecia, por ejemplo, las personas
que solicitan una ayuda social por desempleo
tienen la obligación de inscribirse como
demandantes de empleo en los servicios de
empleo y en Portugal, como segundo ejemplo,
las personas que no son beneficiarias de las
prestaciones de desempleo conforme al régimen común, vienen obligadas a participar en
actividades de interés general si quieren percibir un subsidio especial de la misma cuantía que el salario mínimo. Dentro de estas
preocupaciones, se sitúa la introducción en
España, en febrero de 2000, de la renta de
inserción activa en el mercado de trabajo.
3
Cfr. LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL, El futuro de la
Unión Europea. Declaración de Laeken, en esta misma
Revista, número 37, pp. 221 y ss.
354
Dato significativo es el que atañe al aumento
de las prestaciones a favor de la inserción de
los discapacitados en la Unión, pasando del
47% en 1995 al 62% en 1999. También las
minorías étnicas y los inmigrantes han sido
objeto de particular atención en una buena
parte de los Estados miembros.
GARANTIZAR LAS JUBILACIONES Y
LOS REGÍMENES DE JUBILACIÓN
VIABLES
1. El número de personas de 65 y más
años parece que aumentará en un 40% entre
1990 y 2015, contrastando ese aumento
espectacular con uno muy moderado de las
personas en edad de trabajar, lo que ha
determinado que una gran parte de los países miembros de la Unión hayan modificado
sus legislaciones para condicionar el acceso a
las pensiones de jubilación y para estimular
el retraso de la edad de jubilación, imponiendo requisitos más estrictos a las diversas formas de jubilación anticipada, limitando el
importe de las pensiones y desarrollando,
junto a las pensiones públicas, otras de
carácter personal y profesional. Todo ello con
miras a reducir los compromisos futuros de
pensiones públicas, por medio de la introducción de reformas denominadas «conservacionistas» por la doctrina 4, en cuanto que, reduciendo los actuales niveles de protección
social, persiguen el propósito de hacer viables los sistemas de pensiones, trocando de
ese modo el nivel de cobertura por el nivel de
garantía, lo que a su vez explica la aceptación de políticas aparentemente regresivas
por parte de los interlocutores sociales, sindicatos incluidos.
4
Por todos, LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL, últimamente en su trabajo El sistema público de pensiones. Ámbito
de las pensiones públicas. Madrid (INSS), 2003, resumiendo las tesis mantenidas en una serie de trabajos
anteriores, en particular la Ponencia General presentada
en el IX Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y
Seguridad Social.
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2. El Consejo Europeo de Estocolmo (marzo de 2001) ha propugnado la adopción de
estrategias claras que permitan asegurar
una base suficiente de los sistemas públicos
de pensiones, preservando la viabilidad de
las finanzas públicas y la solidaridad generacional. En el mes de julio de 2001, la Comisión ha publicado una Comunicación [COM
(2001) 362 final] que contiene propuestas
para poner en práctica el método abierto de
coordinación en el ámbito de las pensiones.
Con apoyo en la Comunicación anterior, el
Consejo ha adoptado, en el mes de diciembre
de 2001, objetivos comunes y ha recomendado
la redacción de informes nacionales expresivos de las estrategias de cada Estado miembro hasta finales de 2002. El propósito último
de estos trabajos es el de garantizar que las
reformas que se lleven a cabo permitirán a los
futuros regímenes de pensiones afrontar las
necesidades sociales de las personas mayores. Del Consejo Europeo de Barcelona (marzo de 2002) ha salido la recomendación a
nivel europeo de que se hagan los esfuerzos
legislativos necesarios para que se produzca
un aumento de cinco años en la edad media
de jubilación.
3. En el curso de los diez últimos años,
entre 1990 y 2000, el número de personas de
65 y más años –edad oficial de jubilación en la
mayoría de las legislaciones de los quince- ha
aumentado más del 1’5% por año, bien que
con marcadísimas diferencias de unos a otros
países. Concretamente, en España, Italia y
Luxemburgo el número ha progresado más
del 2% por año y más del 3% en Grecia. La
previsión para 2015, en la mayor parte de los
países de la Unión, amenaza con ser de un
20% más elevado que en la actualidad y de un
40% más elvado que en 1990. Este problema
se intensifica por el hecho de que el número
de personas en edad de trabajar, sobre cuyas
espaldas se carga la obligación de financiar
las pensiones, crecerá relativamente poco en
la Unión, previéndose para 2015 un porcentaje de sólo un 1% más elevado que hoy y, respecto de Alemania, España, Italia y Finlan-
dia, de aquí a quince años será inferior al
actual. A su vez, conforme a las proyecciones
demográficas actuales, el ratio de las personas pasivas y de las potencialmente activas, o
en edad de trabajar, saltará del 24% de hoy al
49%, lo que significa que los gastos públicos
destinados a las pensiones experimentarán, a
consecuencia del envejecimiento de las poblaciones europeas, un aumento de entre 3 y 5
puntos de porcentaje del PIB. En el Consejo
Europeo de Estocolmo (marzo de 2001) se ha
fijado como nuevo objetivo el de alcanzar un
tasa de empleo del 50% respecto de las personas en edades comprendidas entre los 55 y los
64 años, de aquí hasta el 2010.
Ante este panorama, las medidas concretas recomendadas son el aumento de la edad
de jubilación, la reducción de los estímulos
para las prejubilaciones, el paralelo fomento
de las iniciativas para prolongar la actividad,
el aumento del número de los años de cotización exigidos a los beneficiarios para acceder
a una pensión, la reducción del importe de las
pensiones respecto de un nivel dado de años
de cotización o de bases de cotización, la
reducción de la tasa de indización real de las
pensiones, adaptando en particular el importe a la inflación de los precios y no a la inflación de los salarios, fomentar la creación de
dispositivos de protección profesionales y privados para aligerar el gasto público, abrir
posibilidades, en fin, para que los pensionistas completen su renta con actividades propias.
GARANTIZAR UN NIVEL ELEVADO
Y DURADERO DE PROTECCIÓN
DE LA SALUD
1. En este objetivo se plantea de hecho la
cuadratura del círculo, en cuanto que se trata
de mejorar los cuidados de la salud, en el
mayor grado de sofistificación y refinamiento, con la contención de los gastos sanitarios.
Se piensa con acierto que el crecimiento de la
demanda en materia de atención a la salud se
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debe en buena parte al desarrollo económico y
a la elevación de las rentas reales, pero también lógicamente al progreso de la medicina y
a las necesidades propias de una población
paulatinamente envejecida. En todos los países de la Unión se ha advertido, en el período
analizado, un proceso de descentralización y
de delegación de responsabilidades en los
niveles regionales y locales, lo que viene confirmado en el caso de España por la puesta en
funcionamiento de diecisiete Servicios Autonómicos de Salud, uno por Comunidad Autónoma, sin quebrar empero la significación
unitaria del Servicio Nacional de Salud, en
trance de cohesión y perfeccionamiento. En
casi todos los Estados miembros se ha abierto
simultáneamente un debate sobre la interrelación y colaboración entre los sectores sanitarios público y privado.
2. El Consejo Europeo de Göteborg (junio
de 2001) encomendó a los Comités de Protección Social y de Política Económica la preparación de un primer informe para su discusión en el Consejo Europeo de Barcelona
(marzo de 2002) sobre el impacto del envejecimiento de la población sobre la protección de
la salud. Una Comunicación de la Comisión
de diciembre de 2001 [COM (2001) 723 final]
ha establecido algunas nuevas hipótesis
sobre la atención de la salud en los Estados
miembros de la Unión, a partir de la colaboración entre estos.
3. Siguen siendo válidos los objetivos contenidos en la Comunicación de la Comisión
Europea de diciembre de 2001 [COM (2001)
723 final], relativos a garantizar la accesibilidad, la calidad y la viabilidad financiera de
los regímenes protectores. Se recomienda,
consiguientemente, a los Estados miembros :
1.º Contribuir a la mejora de la eficacia y
del buen funcionamiento de los sistemas de
salud con la expectativa de alcanzar sus objetivos hasta el límite de los recursos disponibles, garantizando la utilización lo más eficaz
posible de los conocimientos y de la tecnología
medicas, reforzando a la vez la cooperación
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entre los Estados en cuanto a la evaluación de
las políticas y de las técnicas.
2.º Garantizar el acceso de todos los ciudadanos, o residentes incluso, a los servicios de
salud de calidad, reduciendo las desigualdades actuales.
3.º Extender la atención de larga duración
a las personas de edad de menores recursos,
principalmente facilitándoles equipamiento
adecuado y atención directa a cargo de personas especialmente preparadas al respecto.
4.º Intensificar las medidas preventivas
de las enfermedades, reduciendo así los costes de la medicina reparadora y, a la vez,
mejorando un estilo de vida más saludable.
Fuera de esas recomendaciones, se insiste
ahora sobre la urgencia de reducir los gastos
en medicamentos, estableciendo o corrigiendo en lo conveniente el sistema de co-pago de
los mismos. Sistema que, como se sabe, no
persigue sólo la finalidad de contribuir a la
minoración de los gastos públicos, sino de
contribuir a la minoración del consumo de los
medicamentos. La introducción de los medicamentos «genéricos» es también una tendencia imparable, lo que se acompaña de medidas para extraer de los gastos sociales una
serie de productos farmaceúticos particularmente onerosos.
HACER EL TRABAJO MÁS
ASEQUIBLE Y GARANTIZAR UNA
RENTA SEGURA
1. La introducción de políticas activas en
materia de empleo ha pasado a ocupar un
lugar central en la reforma de la política de
empleo de los Estados miembros, conforme al
marco establecido en la estrategia común de
estos a partir del año 1997. Políticas activas
dirigidas naturalmente a los parados «oficiales» o inscritos, pero también a otros colectivos desfavorecidos, como los jubilados prematuramente, los discapacitados e incluso las
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madres solteras con hijos menores a su cargo.
Particularmente en lo relativo a la atención
del desempleo, se abren paso medidas para
personalizar la protección de los parados, lo
que exige frecuentemente la reestructuración
y descentralización de los servicios públicos
de empleo y colocación. A su lado, son cada
vez más visibles las medidas encaminadas a
estimular la realización de actividad por parte de los jubilados, en condiciones distintas a
las habituales, lo que lleva a reducir pero no a
suspender el importe de la pensión reconocida; o de aquellas personas que sin un adecuado servicio de guardería o de permisos de toda
índole, están efectivamente imposibilitados
para realizar una actividad productiva fuera
del hogar.
2. La gran inquietud en el seno de la
Unión va destinada a «persuadir» a los parados a intensificar sus esfuerzos para encontrar un empleo y/o a participar en programas
activos del mercado de trabajo. Lo que se vincula, pese a la mala prensa de las medidas, a
la amenaza de sanciones más severas y a la
supresión de las prestaciones cuando no se
advierta una cooperación suficiente o se produzca el rechazo de un empleo «conveniente».
Habida cuenta que las pensiones de invalidez han sido frecuentemente utilizadas como
un sustitutivo de las prestaciones de prejubilación o de desempleo, se está iniciando una
reforma de aquellas en varios Estados miembros, particularmente en Holanda, Suecia y
el Reino Unido, con el propósito último de que
el colectivo de los incapacitados para trabajar
se reduzca hasta el límite de lo posible. En el
bien entendido que estas medidas resultarán
ineficaces si no van acompañadas del aumento de los empleos disponibles y de la adecuada
formación de los demandantes de los mismos.
También forman parte de este programa
las prestaciones familiares y las ayudas dirigidas a conciliar la vida profesional y la vida
familiar. Los gastos sociales en ayudas a la
familia, en el conjunto de la Unión, han
aumentado sensiblemente entre 1994 y 1999,
aunque no en todos los Estados miembros ni
en todos de la misma manera.
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