tes recursos naturales, los que a consideración de Occidente industrializado violan sistemáticamente los derechos humanos (definidos también desde Occidente), los que representan amenazas a la estabilidad del Norte por sus altos índices de migración, entre otros motivos. Sección: Política Mundial Tendencias de la cooperación internacional en la posguerra fría Juan Gabriel Tokatlian* Leonardo Carvajal H.** Con el fin de la guerra fría se producen una serie de fenómenos en lo que se refiere a la cooperación internacional: 1. Se presenta una nueva jerarquización de las potenciales áreas geográficas recipiendarias de cooperación, en beneficio del grupo de países de Europa Oriental y, fundamentalmente, en detrimento de una América Latina que se consolida como el "patio trasero" donde las disputas ideológicas han desaparecido para abrir paso al "triunfante" esquema de sociedad liberal-occidental. 2. Se redefinen los parámetros con base en los cuales se establecen las áreas geográficas prioritarias de cooperación. Las motivaciones cooperacionistas principalmente ideológicas del período de la guerra fría son remplazadas por una multiplicidad de elementos que cobran particular relevancia ahora que el conflicto EsteOeste no ocupa la atención principal. En este contexto, son susceptibles de la cooperación internacional los países sumidos en la extrema pobreza (en África, por ejemplo), aquellos que presentan problemas de narcotráfico, los que cuentan con importan- * Director Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes. ** Investigador Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes. 3. Los años ochenta fueron testigos de la ampliación de la brecha Norte-Sur. Fue durante tal década cuando América Latina tuvo que hacer frente a la crisis de la deuda y sufrir el estancamiento de su desarrollo, hasta el punto de ser catalogada por la Cepal como la "década perdida para el desarrollo". Tal profundización de las desigualdades entre los países ricos y los subdesarrollados, que se evidencia con más claridad tras el fin de la guerra fría, hace de la cooperación internacional para el desarrollo una necesidad más urgente de la que ya representaba durante la vigencia del conflicto Este-Oeste. No obstante, la economía global atraviesa en esta coyuntura por un momento de recesión, prácticamente generalizada en todo el mundo industrializado. Además, las tendencias parecen indicar que la recesión sólo será superada en forma gradual, y al menos durante los próximos dos o tres años le espera a la economía internacional enfrentar tasas de crecimiento de nivel bajo. La alusión a este punto es esencial, puesto que en un contexto de recesión global los recursos destinados a la cooperación tienden a disminuir o, en el mejor de los casos, a mantener- se estables en los niveles prerecesionistas. Esta recesión global está acompañada en el campo del comercio internacional por el fenómeno del así llamado neoproteccionismo, visceral en el caso europeo y japonés, más mesurado en el caso norteamericano. Todo parece indicar que no obstante los esfuerzos de los principales países industrializados en la pasada cumbre del Grupo de los Siete en Tokio por destrabar las negociaciones de la Ronda Uruguay del GATT, se avecinan períodos de intensa competencia comercial entre los tres principales bloques regionales, la Comunidad Europea, el NAFTA y el Sudeste Asiático. Aun si se materializan los acuerdos concertados por el Grupo de los Siete en Tokio para disminuir los aranceles para el comercio entre los países miembros, es claro que una hipotética liberalización comercial intra-Norte no se extendería a los países periféricos, máxime cuando lo que se observa es la continuidad de políticas proteccionistas frente al Sur, como lo comprueba el caso de la celosa protección arancelaria y pararancelario que la Comunidad Europea mantiene sobre algunos sectores agrícolas y que se dispone a imponer en áreas en las que todavía existen nichos favorables a los países del Tercer Mundo. La coyuntura neoproteccio-nista, junto con otros elementos de carácter político y social, ha hecho que los países industrializados estén concentrando prioritariamente su atención y recursos a la resolución de las diversas problemáticas internas que afrontan. Las políticas de los gobiernos de estos países se han dirigido a controlar más el gasto interno, a recortar los presupuestos militares, a redefinir el papel del Estado frente a la sociedad, a adoptar nuevas estrategias ante ciertos temas como la migración, entre otras. Lo cierto es que estos países están centralmente ocupados en la definición y ejecución de políticas domésticas, en las que hay menos fondos para el exterior y más intentos por reservar recursos para aliviar las consecuencias domésticas de la recesión, para buscar soluciones a los crecientes índices de desempleo, para intentar mejorar las condiciones de sus sectores más desprotegidos y, en general, para atender con mayores fondos el frente social, con el objeto de evitar una polarización de estas sociedades industrializadas. rante el enfrentamiento entre las superpotencias, la cooperación era función directa de la lucha ideológica y, como tal, se dirigía indistintamente a la región en donde el equilibrio de poder así lo exigiera, o hacia aquellas en donde la contención del comunismo fuera prioritaria. 4. Todo parece indicar que el tipo de cooperación que prevalecerá durante esta etapa transicional de la posguerra fría se desarrollará bajo parámetros menos globales a los que operaron en la vigencia del conflicto Este-Oeste. Du- 5. Sin embargo, si bien lo anterior es particularmente cierto para los casos de la Comunidad Europea y el Sudeste Asiático, ello no es tan evidente en el caso de Estados Unidos. A los efectos negativos En términos geográficos, dicha globalidad en la cooperación de la guerra fría es remplazada por una cooperación más focalizada y regionaliza-da en el período actual. Podría esperarse que en la posguerra fría la cooperación se dirigiera fundamentalmente a las áreas periféricas del país industrializado, estratégicas para el país central en el momento de actuar como bloque comercial y de importancia económica en la medida en que representan los mercados naturales para la producción del Estado líder. CUADRO1 ASISTENCIA OFICIAL PARA EL DESARROLLO COMO PORCENTAJE DE Í 1960 1970 1980 1985 1990 Italia 0.22 0.16 0.09 0.11 0.32 Inglaterra 0.56 0.41 0.52 0.38 0.27 Japón 0.24 0.23 0.27 0.30 0.31 Francia 1.35 0.46 0.59 0.60 0.52 Holanda 0.31 0.61 0.94 0.99 0.93 Alemania 0.31 0.32 0.44 0.46 0.42 EE.UU. 0.53 0.32 0.18 0.22 0.19 Dinamarca 0.09 0.38 0.67 0.70 0.93 Suecia 0.05 0.38 0.95 0.95 0.90 Fuente: World Bank, The World Development Report, 1980. Tomado de Alicia Puyana, "Cooperación económica Sur-Sur", en Tercer Mundo y Economía Mundial, México, septiembre-diciembre, 1981, p. 133 para los años 1960,1970 y 1980. PNUD, Desarrollo Humano, Informe 1992, 1990 para la cooperación internacional causados por la desaparición de la Unión Soviética como oferente de recursos, se suma el consecuente desinterés de Estados Unidos por sus tradicionales áreas de influencia, a causa de la inusitada importancia que cobran para la potencia norteamericana y sus aliados europeos los espacios geopolíticos abandonados por una Rusia exclusivamente concentrada en la solución de sus problemas internos y sin recursos ideológicos ni materiales para prolongar su hegemonía. Por un lado, la Comunidad Europea dirige sus principales recursos a la "contención" de los problemas de Europa Oriental y hacia algunas zonas de África, el Caribe y el Pacífico definidas como prioritarias, aun desde antes del fin de la guerra fría, con el Tratado de Lomé de 1975, que absorbe el 62% de la asistencia total de la Comunidad Europea1. Desde la década de los años sesenta, algunos países africanos y de la cuenca del Mediterráneo se erigieron como regiones favorecidas en la destinación de la asistencia oficial de la Comunidad Europea. Las prioridades que en materia de cooperación internacional ha establecido la Comunidad para los años noventa son: a) la asistencia a los países de África; b) la concreción de proyectos para enfrentar la pobreza extrema; c) el crecimiento económico, el 1 2 3 4 5 ajuste de la balanza de pagos y la reducción de la inflación; d) la modernización de la administración pública en el Tercer Mundo; e) el fomento de medios eficaces de control de la natalidad; f) el cuidado de los recursos ambientales; y g) el apoyo a la reconstrucción democrática de Europa del Este2. Por otra parte, para Japón siempre ha sido importante controlar económicamente su periferia del Sudeste Asiático, y ahora refuerza esa tendencia siendo el país con las mayores acreencias en el mundo y con un superávit que teóricamente le permitirá desempeñar un papel más global en términos de cooperación. Japón es el país que actualmente destina la mayor cantidad de recursos a la asistencia internacional. Con US $11 mil millones en 1992, superó los US $10.700 millones de Estados Unidos. Después de estos dos presupuestos se encuentran los de Francia con US $8.300 millones, Alemania con US $7.500 millones, Italia con US $3.700 millones, Inglaterra con US $3.200 millones y Holanda con US $2.700 millones3. No obstante, se espera que Japón aumente el monto de la asistencia con relación a su PIB. Tal relación es actualmente de 0.3% para Japón, 0.18% para Estados Unidos, 0.63% para Francia, 0.39% para Alemania, 0.86% para Holanda y 1.16% para Noruega, siendo este último el máximo porcentaje de recursos de cooperación con relación al PIB. Lo anterior quiere decir, por ejemplo, que un noruego contribuye cuatro veces más que un japonés al mundo subdesarrollado, siete veces más que un estadounidense, dos veces más que un francés y tres veces más que un alemán. Entre 1986-1987 la asistencia japonesa para el desarrollo se distribuyó geográficamente en la siguiente proporción: 48.3% para el Este de Asia y el Pacífico, 24.6% para el Sur de Asia, 11.6% para África del Norte, 10.5% para África subsahariana, y 7.9% para Latinoamérica. La escasa importancia de América Latina, que supera como prioridad asistencial sólo a Oceanía, se explica, según Yopo, por: a) el nivel medio de desarrollo de la región; b) la gran distancia cultural y la visión de Japón sobre el subcontinente como una región caótica e indisciplinada; y c) el nacionalismo latinoamericano y la cercanía a Estados Unidos4. Según Moneta, la ayuda japonesa a América Latina disminuyó de 9.9% en 1983, a 8% en 1987 y a 6.2% en 1988, y ocupó en 1987 el cuarto lugar después de la asistencia de Estados Unidos (35.1%), Francia (22.7%) y Alemania (12.8%)5. La asistencia oficial al desarrollo que proporciona Japón se cataloga como asistencia no reembolsable (14%, y se concentra en Haití, Bolivia, Honduras, Guyana y República Dominicana), cooperación téc- Véase Ministerio de Educación Nacional, Cooperarían internacional: Colombia y la Comunidad Europea, Bogotá, OEA-CEI, 1993. Ibíd. Cifras tomadas de El Espectador, julio 11 de 1993, p. 1-D. Mladen Yopo H., "Japón-América Latina. Aprovechando espacios y reacomodos mutuos", en Documen lo de Trabajo Prospel, Santiago (Chi le), No. 18, enero, 1990. Pero cabe advertir que los recursos nipones ocupan lugares de mayor importancia en Ecuador y Paraguay. nica (41%) y créditos gubernamentales en yenes (45%)6. Por su parte, en lo que respecta a Estados Unidos, si bien la Iniciativa para las Américas del presidente Bush podría interpretarse como la confirmación de la hipótesis sobre la centralidad que en la posguerra fría adquieren las regiones periféricas inmediatas, la permanencia solitaria —tras la desintegración de la Unión Soviética— de Estados Unidos como superpotencia mundial (unipolar en lo político, aún bipolar en lo militar y multipolar en lo económico), le obligan a dirigir su atención a una gama de áreas en las que América Latina no ocupa lugares de privilegio. Por ejemplo, mientras el proyecto de presupuesto en materia de cooperación externa para 1994 (US $14.200 millones) destina US $7 mil millones para Israel, Egipto y Rusia, los montos asistenciales para América Latina continúan disminuyendo. En efecto, de los US $14.200 millones presupuestados para 1994 (aún no aprobados por el Congreso norteamericano), sólo el 12% está destinado para América Latina7. De US $2 mil mi- llones otorgados a la región en 1990 se pasa a mil millones para 19948 (véase Cuadro 2). Los nuevos roles de Estados Unidos como policía del mundo, como garante de la seguridad global, como principal responsable de la construcción del proclamado Nuevo Orden Mundial diseñado desde Occidente, y como líder del modelo social, político, cultural y económico que resultó triunfante en la confrontación capitalistacomunista de la guerra fría, no le permiten concentrar sus recursos e intereses en una sola región. Máxime cuando América Latina aparece como una región estratégicamente segura, ahora que ha desaparecido la amenaza comunista. Lo cierto es que los nuevos roles estadounidenses en la posguerra fría, han tenido el efecto perverso de "absorber" y desviar en el corto plazo de tres años, el 50% de la asistencia norteamericana destinada a Latinoamérica, representada en mil millones de dólares. La actual transición mundial representa para Estados Unidos, el país del que América Latina podría esperar los mayores flujos y montos de cooperación, el momento de menos capacidad histórica para allegar grandes recursos de cooperación para el subcontinente. Lo que significa que la posguerra fría refuerza la tendencia del período anterior, en que el Hegemón regional dirigía sus recursos de política exterior a objetivos globales, en los que Latinoamérica siempre ocupó el espacio marginal consecuente con su rol de "patio trasero". Como se colige de este panorama, las perspectivas de América Latina como área centralmente recipiendaria de cooperación internacional no son del todo optimistas. Con Estados Unidos concentrado en la atención de sus asuntos internos y dirigiendo sus principales recursos de política exterior hacia áreas críticamente desestabilizadas (v. gr. la exYugoeslavia, Somalia y el Medio Oriente), las perspectivas de la región por recibir importantes recursos de los países desarrollados son apenas marginales. 6. Los asuntos de la denominada "nueva agenda" mundial han sido desplazados en prioridad por los "nuevos viejos temas", como los conflictos 6 Carlos J. Moneta, Japón y América Latina en los años noventa, Buenos Aires, Editorial Planeta, 1991. Los siguientes datos sobre la participación nipona en Colombia pueden ser útiles para entender el lugar que ocupa la relación bilateral: a) mientras en 1980 el déficit comercial de Colombia con Japón fue el segundo después del sostenido con Estados Unidos, para 1990 ya ocupaba el primer lugar; b) en 1991 Japón se constituyó en el primer inversionista extranjero en Colombia, con el 30% de capital foráneo invertido en sectores diferentes al petróleo (la mayor parte de este capital se concentró en el sector automotor); c) en el acumulado de inversión extranjera para 1991 ocupó el quinto lugar con el 2.65% después de Estados Unidos, Suiza, Inglaterra y Panamá; d) Colombia ocupó el octavo lugar en el total de inversión japonesa acumulada en América Latina hasta 1990, e) hasta 1990, con US $599 millones, el 14% de la deuda colombiana le correspondía a Japón (el segundo acreedor colombiano después de Estados Unidos). En Juan Carlos González, "Historia y perspectiva de las relaciones bilaterales entre Colombia y Japón", en Documentos Ocasionales, No. 27, Bogotá, CEI-Uniandes, julio-septiembre, 1992. 7 Entre 1986-1987 la distribución de la asistencia de Estados Unidos para el desarrollo fue de 46.4% para el Medio Oriente y el Norte de África, de 21.5% para América Latina, de 13.2% para África subsahariana, de 9.6% para el Este de Asia y el Pacífico, y de 9.4% para el Sur de Asia. En Yopo, op. cit. 8 En el mencionado proyecto de asistencia para 1994, se establecen cinco objetivos de la cooperación internacional estadounidense: a) establecimiento de la democracia; b) promoción y mantenimiento de la paz; c) promoción del crecimiento económico y el desarrollo sostenido; d) atención de problemas mundiales; y e) provisión de asistencia humanitaria. Al respecto, Walsh plantea que "a pesar de las nuevas categorías, el total de la asistencia solicitada sigue disminuyendo, tanto en montos en dólares como en porcentaje del PNB de Estados Unidos". Como si esto fuera poco, agrega el autor, que "el Subcomité de Operaciones Exteriores de la Cámara aprobó a fines de mayo una propuesta de ley para una partida que recortará en US $1.200 millones la asistencia solicitada por Clinton para el año fiscal 1994, pero que aún financiaría el total solicitado para Rusia, empleando en parte recursos antes destinados a otros países... Varias de las reducciones provendrán de los programas para América Latina". John Walsh, "La propuesta de asistencia externa de Clinton para el año fiscal 1994", en Enlace, Vol. 2, No. 2, junio de 1993, p. 6. de nacionalidades en Europa y en zonas de la antigua Unión Soviética, las confrontaciones étnicas y las hambrunas en África, el terrorismo fundamentalista islámico, el renaciente racismo en el Viejo Continente, el control de la proliferación de armas nucleares, etc. Asuntos relacionados con el medio ambiente, la protección de los derechos humanos y la consolidación democrática sólo recibirán la atención principal representada en recursos de los países industrializados, cuando desde el Norte sean catalogados como problemáticas tan críticas, explosivas y desestabilizantes que puedan ser susceptibles de la cooperación coyuntural, corto-placista, inmediatista y reactiva del mundo desarrollado. Pareciera que el potencial ecológico de la región (motivación de cooperación "positiva") y su consolidación como escenario principal de la producción, procesamiento y tráfico de narcóticos (motivación de cooperación "negativa"), no son por ahora motivaciones suficientes para que los países centrales destinen importantes recursos de cooperación hacia América Latina, y particularmente hacia países de la zona andina. La explicación a esta situación reside en que en esta coyuntura mundial, la atención y los recursos del mundo industrializado están siendo definidos por consideraciones cortoplacistas. La visión que prima es coyuntural (de tipo reactivo) y no estructural (de tipo preventivo). En el marco de esa concepción cooperacionista, Israel se hace 9 acreedor a US $13 mil millones en ayuda y a Egipto le son condonados US $7 mil millones de su deuda externa, mientras que la ayuda destinada a un país como Colombia, que ha perdido miles de nacionales en la "guerra" contra las drogas, está lejos de siquiera alcanzar las cuantiosas sumas dirigidas al Medio Oriente9. Otro hecho que evidencia la característica coyunturalista de la cooperación en la posguerra fría es la reducción que presentan los montos asistenciales norteamericanos para América Central proyectados para 1994. De haber ocupado el lugar prioritario durante el recrudecimiento de la guerra fría en la región, ha sido desplazada por la zona andina, considerada ahora como la nueva amenaza para la seguridad nacional de Estados Unidos a causa de su importancia en el cultivo, procesamiento y tráfico de narcóticos. En tal presupuesto, Centroamérica aparece con el 32% de los menos de mil millones de dólares destinados para América Latina, mientras la región andina concentra el 39% de los recursos (véase Cuadro 2). Si a los parámetros de cooperación "inmediatista-reactiva" se suma el hecho de que América Latina es percibida como una región en "desarrollo relativo", con unos países cercanos a los niveles del Norte y otros con índices medios de crecimiento, se encuentra que es superada en prioridad por regiones de África y Asia en las que la pobreza es absoluta. En síntesis, si se suman los datos de la recesión económica mundial, la tendencia neoproteccionista que se observa a nivel comercial, la atención secundaria que reciben los "nuevos temas" de la agenda mundial desplazados por antiguos asuntos nunca solucionados y que ahora acaparan la atención mundial a causa de su potencial desestabilizador de corto y mediano plazos, se puede concluir que los recursos y flujos de cooperación disponibles no serán masivos y que para Latinoamérica sólo se destinarán reducidas porciones de los escasos rubros asistenciales del mundo desarrollado. 7. El diagnóstico se torna aún más desolador cuando se observa que los recursos militares destinados por Estados Unidos, en desarrollo de su nuevo rol de gendarme del modelo de sociedad occidental, son cifras que se pierden para la cooperación al desarrollo del Tercer Mundo. Con base en las evidencias sobre lo anterior, representadas por la guerra del Golfo Pérsico, los destacamentos militares "humanitarios" en Bosnia-Herzegovina, Macedonia y Somalia, se podría deducir que para Estados Unidos y sus aliados del Norte: a) el desarrollo no se puede alcanzar si no se garantiza primero la seguridad de estos países; b) el concepto de seguridad se entiende en forma restringida como simple mantenimiento del statu quo, y no se aborda desde una perspectiva integral en donde la "seguridad" también se alcanza principalmente se alcanza garantizando mejores condiciones de Véase, Juanita Henao Escovar, La cooperación internacional al desarrollo en Colombia, Bogotá, Cinep-Novib, 1991. CUADRO 2 PLAN DE ASISTENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN CLINTON PARA AMÉRICA LATINA EN 1994 (Millones de US $) Caribe América Central Región Andina Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela Cono Sur Total América Latina Diferencia con propuesta Bush % presupuesto mundial 1994 1 79.119 114.370 63.491 22.555 13.710 27.226 0 348.230 -51.740 38% 2 3 21.000 30.553 132.500 21.850 100.000 96.568 50.000 22.021 20.000 30.000 74.547 0 0 265.500 148.971 -385.900 -130.892 10% 18% 4 5 2.500 1.500 2.500 4.600 61.500 45.400 17.000 15.000 25.000 30.000 1.500 0.400 17.000 1.000 1.500 0 124.900 53.900 Igual -141.600 85% 2% 6 Total 2.087 136.759 2.905 308.725 4.655 371.614 0.900 127.476 2.000 77.000 0.780 16.390 0.500 149.273 0.475 1.475 1.025 2.525 11.272 952.773 -1.603 -711.735 27% 12% 1. Asistencia para el Desarrollo. 2. Fondo de Apoyo Económico. 3. Alimentos para la Paz (PL 480) 4. Asuntos Internacionales de Drogas. 5. Financiación Militar Extranjera. 6. Entrenamiento y Educación Militar Internacional. Fuente: Enlace, Vol. 2, No. 2, junio de 1993, p. 7. vida para el conjunto de las poblaciones del Tercer Mundo; y c), corolario de las dos anteriores, los recursos de cooperación para el mundo subdesarrollado se deben destinar centralmente a la consecución de la "seguridad" de estos países (entendida en su acepción restringida). Entonces, se concluye del último punto, si se coopera con los países andinos para enfrentar al narcotráfico se enfatiza en una solución militarizada que se concreta en la "guerra contra las drogas"; si se decide cooperar "humanitariamente" con la población somalí, ello se hace bombardeando poblaciones en búsqueda del líder de una etnia de oposición que resiste la intervención militar. En términos generales, como lo ha mostrado la destrucción del cuartel de servicios secretos de Irak en Bagdad por 23 misiles Tomahawk de Estados Unidos el 26 de junio pasado, el gobierno de Clinton no ha abandonado el recurso al instrumento bélico para proyectar y asegurar el papel preponderante de Washington en el escenario global de los años noventa. 8. El fenómeno de la migración masiva Sur-Norte representa un importante argumento para demandar la cooperación de los países industrializados como principales afectados por el problema. Por ejemplo, los preocupantes índices de desempleo en los países industrializados podrían disminuir si a la vez decreciera la migración proveniente del Sur empobrecido. Pero la disminución de los índices migratorios desde el Tercer Mundo no se garantiza con medidas represivas, ni con la promulgación de leyes discriminato- rias contra los extranjeros, sino con el enfrentamiento de los factores estructurales que motivan los desplazamientos masivos hacia el Norte: la crisis del sector bananero como consecuencia de las restricciones a las exportaciones del producto hacia los países de la Comunidad Europea, la depresión económica de las zonas cafeteras luego de la ruptura del pacto internacional del grano, el apoyo para la sustitución de cultivos de marihuana, coca y amapola en los países andinos, etcétera. Los rubros que los países industrializados destinen a la cooperación para la solución de problemas como los anteriores y otros tantos deben entenderse como inversiones que garantizarán, en el mediano y largo plazos, la estabilidad económica, política y so- cial de las naciones desarrolladas del Norte. Ello se comprueba si se comparan los 66 mil millones de dólares (cifra sólo superada por el comercio petrolero) que los migrantes del Sur enviaron a sus países de origen en 1989, con los 46 mil millones de dólares que anualmente destinan a la cooperación los países del Norte10. 9. La desarticulación de la Unión Soviética y el término de su estatus de superpotencia del escenario internacional implica la desaparición de un importante oferente de cooperación al Tercer Mundo y del surgimiento de toda una gama de nuevos demandantes de cooperación que entran a competir por los reducidos recursos de los países industrializados. La problemática es doble: a la vez que desaparece la Unión Soviética como superpotencia oferente de cooperación, surgen dos nuevas zonas demandantes de recursos, como son los países de la ex-Unión Soviética (incluida la misma Rusia) y los ahora desprotegidos exaliados del país comunista. Es de esperarse que así como tras el fin de la Segunda Guerra Mundial los recursos de Estados Unidos se desplazaron en masa a la reconstrucción de Europa, tras el fin de la guerra fría es factible que una importante cuantía en asistencia occidental se dirija a sustentar la reconstrucción de los países de la extinta Unión Soviética, con el objeto de asegurar su estabilidad social y evitar que potenciales conflictos vengan a sumarse a los que ya 10 11 12 azotan al sistema internacional posguerra fría. Los posibles efectos que la desarticulación de la Unión Soviética puede tener sobre la cooperación internacional son: a) Su rol de principal oferente de cooperación militar al Tercer Mundo durante la guerra fría podría evolucionar en dos sentidos diferentes. Por un lado, si las intenciones de desarme mundial expresadas hasta ahora sólo en el plano de la retórica resultaran verdaderas, se vería limitada su posibilidad de encontrar mercados para los amplios excedentes de las industrias militares heredadas del régimen anterior. Pero, por otro lado, si se confirma como ya es evidente la ingenuidad de los pronósticos de paz mundial que algunos autores se apresuraron a emitir al término de la guerra fría, algunos países de la antigua Unión Soviética entrarían a desempeñar un importante papel como proveedores de armas convencionales y nucleares, y como oferentes del conocimiento tecnológico para su producción local, a las partes involucradas en los conflictos nacionalistas, étnicos y religiosos que se observan actualmente . En desarrollo de esta última posibilidad, y de consecuencias insospechadas para la seguridad mundial, los recursos militares de la ex-Unión Soviética no vendrían a nutrir los rubros de la cooperación internacional sino a surtir el importante mercado negro de armas en el mundo. En este punto cabe resaltar que países del Tercer Mundo, como Colombia y Perú, en los que persisten guerrillas que en su momento encontraron apoyo ideológico y/o material en la Unión Soviética, podrían presentar a países herederos del régimen comunista, como Rusia, importantes argumentos para ser merecedores de la cooperación militar en la posguerra fría. Argumentando la necesidad de recibir una suerte de "indemnización" por los daños causados por los movimientos armados subversivos que encontraron sustento en la entonces Unión Soviética, podría obtenerse material de apoyo a las fuerzas armadas de los gobiernos legítimamente constituidos12. b) Durante la guerra fría, la cooperación técnica y científica de la Unión Soviética en áreas diferentes a la militar siempre se encontró limitada por el tinte y tras-fondo ideológico que se presumía en cualquier iniciativa de asistencia por parte del régimen comunista. Por ejemplo, el país latinoamericano que aceptara la cooperación de la Unión Soviética perdía el acceso a los créditos del BID. Pero en el período actual de la posguerra fría es posible que, descontado el veto de occidente, puedan materializarse proyectos (como la hi- En "El norte cierra sus fronteras", Semana, No. 585, pp. 68-69. Véase, al respecto, Andrés Soto Velasco, "¿Hacia un nuevo desarme nuclear?", El Tiempo, julio 25,1993, p. 13-A. Aunque es necesario advertir que estos eventuales recursos estarían limitados en campos tales como la provisión de armas o municiones, puesto que las fuerzas armadas de occidente presentan estándares diferentes a los que podrían ofrecer países como Rusia. droeléctrica de Urrá en Colombia) que antes tenían el signo soviético y ahora tienen el signo ruso. Ello siempre que tanto los limitados recursos y la crisis económica que afronta Rusia, como la necesidad de este país por evitar la emigración de sus científicos y técnicos, no constituyan el nuevo obstáculo para la ejecución de tales proyectos. c) Finalmente, durante el conflicto Este-Oeste los proyectos de cooperación cultural de la Unión Soviética al Tercer Mundo, que sí tenían la factibilidad de llevarse a cabo, se limitaron exclusivamente a la posibilidad de adelantar estudios de pre-grado y posgrado en el país comunista. Sin embargo, este tipo de cooperación en capacitación técnica y otras áreas, prácticamente ha desaparecido en el período actual. Aunque las posibilidades de materializar nuevos acuerdos de cooperación cultural están vigentes. 10. No es conveniente extremar el argumento sobre la redefinición de los asuntos que en la posguerra fría motivarán centralmente la cooperación internacional. Contrariamente al argumento de la "novedad" que el fin de la guerra fría representaría en cuanto a las áreas a ser priorizadas, pareciera que las motivaciones 13 14 ideológicas continúan ocupando un lugar de privilegio. Durante la vigencia del conflicto Este-Oeste la motivación central de Estados Unidos y la Unión Soviética para decidir cooperar o no con un país del Tercer Mundo era su potencial estratégico, bien como aliado en la contención del bando contrario, bien como posible bastión susceptible de caer bajo el dominio de la contraparte capitalista o comunista. En la posguerra fría, una vez desaparecida la amenaza comunista, el motivo que principalmente induce la cooperación de Occidente es la necesidad de consolidar la primacía del modelo de sociedad capitalista. En suma, si durante el período de enfrentamiento Este-Oeste se buscó proteger el capitalismo de la expansión comunista, ahora se pretende su profundización. Para el caso latinoamericano, un ejemplo de lo primero fue la Alianza para el Progreso del presidente Kennedy, motivada por el temor de que se presentaran "otras Cubas" en el subcontinente. En el marco de la Alianza para el Progreso, Colombia aparece como el país bandera hacia el cual se dirigieron las mayores cuantías de cooperación. De hecho, para el período 1967-1974 Colombia recibió un monto total de US $647.3 millones13. Por su parte, un ejemplo de la tendencia actual es la Iniciativa para las Américas de la administración republicana del presidente Bush, inspirada en la necesidad de superar los déficit fiscal y comercial mediante una estrategia de ampliación de mercados para la industria estadounidense y de reasignación de áreas de especialización industrial, en la que Estados Unidos se concentraría en igualar los patrones tecnológicos de punta de países como Japón, mientras América Latina se ocuparía de industrias que ya no le son globalmente rentables al país norteamericano14. Un ejemplo de este tipo de cooperación que tiene por objetivo el acondicionamiento económico de una zona con el fin de "aclimatarla" como mercado importante para productos e inversiones del país cooperador, fue el denominado Plan Marshall para la reconstrucción de Europa después de la Segunda Guerra Mundial. El objetivo central que animaba el plan del gobierno estadounidense era el acondicionamiento del mercado de Europa Occidental para que absorbiera los importantes excedentes en las exportaciones norteamericanas. Como supuesto implícito a la Iniciativa para las Américas, el modelo neoliberal de desarrollo define la necesidad de disminuir drásticamente los niveles de protección de las Para el período 1949-1974, Colombia fue el segundo mayor receptor de asistencia norteamericana con US $971.7 millones que representaban el 16.9% de la ayuda total de Estados Unidos para la región. Este cifra sólo fue superada por los US $1.453.1 millones recibidos por Brasil. Véase Mauricio Reina, "Estados Unidos y la integración hemisférica", en Varios Autores, Colombia y la integración americana, Bogotá, Cladei-FescoI, 1992. Este autor plantea que, "se puede afirmar que mediante esta propuesta el gobierno de Estados Unidos pretende alcanzar diversos objetivos económicos: incrementar su eficiencia productiva, aumentar su producción global, aumentar sus niveles de consumo a menores precios, y desarrollar una estrategia comercial alternativa en caso de que fracase la Ronda Uruguay del GATT y, en general, el sistema multilateral de comercio", p. 117. Sobre los motivos de Estados Unidos para plantear la Iniciativa, véase también, Eduardo Gitli y Gunilla Ryd, "La integración latinoamericana frente a la Iniciativa de las Américas", Pensamiento Iberoamericano, No. 20,1992; y Luis Jorge Garay, "A propósito de la política de comercio exterior de Colombia. Una nota sobre su contexto internacional, retos, prioridades", en Varios Autores, El Grupo de los Tres, Políticas de integración, Bogotá, Fescol, 1992. economías latinoamericanas. El comercio exterior se erige en el modelo como el motor principal para alcanzar el desarrollo. Sin embargo, la política de apertura de las economías regionales se presenta en una coyuntura en donde el estancamiento de la economía mundial dificulta absorber el excedente de exportaciones que induce el modelo económico neoliberal. 11. La concepción que se tenga sobre el modelo de "desarrollo" pone en juego lo que se debe entender por "cooperación". De hecho, que la cooperación en la posguerra fría está dirigida centralmente a confirmar y/o profundizar el modelo económico neoliberal que se generaliza en el subcon-tinente tras el fin de la guerra fría queda demostrado cuando se observa que la asistencia técnica y financiera de organismos como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el BID tiene por objetivo principal respaldar las políticas de ajuste estructural aplicadas en la mayoría de los países latinoamericanos15. A tal punto que las ayudas para rubros sin ninguna relación con el esquema de desarrollo, son "amarrados" o condicionados al cumplimiento de políticas específicas en el campo de la privatización, la modernización estatal, el comercio exterior, el control monetario, etcétera. Mientras tanto, los rubros de cooperación de las ONGs se han dirigido centralmente a disminuir el impacto social de los ajustes estructurales adelantados por los gobiernos 15 16 neoliberales de América Latina. 12. Un elemento de importancia es la enorme condi-cionalidad que para el país receptor representan las ayudas en cooperación. Por ejemplo, prácticamente no existen acuerdos de cooperación suscritos por la Comunidad Europea que no contemplen "cláusulas de condicionalidad", en donde los montos y continuidad de las ayudas entran a depender de la ejecución, profundización o prescripción de ciertas políticas estatales referidas a temas de derechos humanos, del medio ambiente, de lucha contra el narcotráfico, etc. Específicamente, en el documento de la Comunidad Europea, "Nuevas orientaciones de cooperación dirigidas a América Latina" para el período 19911995, aparecen como factores condicionantes para que un país sea merecedor de una cooperación decidida, la apertura y liberalización de los mercados16. Más globalmente, muchos acuerdos de cooperación están condicionados al mantenimiento de cierto tipo de régimen político, o a la continuidad de algunas medidas económicas y comerciales de interés para el país oferente en las áreas de la protección a la inversión extranjera y a la garantía de tratamiento equitativo arancelario y pararancelario a sus exportaciones. En lo que hace a la condicionalidad de los acuerdos de cooperación referida al mantenimiento de regímenes democráticos, es evidente que ello Juanita Henao, op. cit. Ministerio de Educación Nacional, op. cit., p. 51. representa un factor novedoso del período de la posguerra fría en comparación con la etapa anterior de prevalencia del conflicto Este-Oeste. Durante la guerra fría, la cooperación estaba condicionada al mantenimiento de un sistema (del capitalista si el oferente de ayuda era Estados Unidos, o del comunista si lo era la Unión Soviética), mientras que la condicionalidad sobre el régimen simplemente no formaba parte de la lógica de la potencia cooperante, a la que fundamentalmente importaba servir sus intereses estratégicos, aun si el costo de hacerlo implicaba sacrificar la democracia o los derechos humanos. Si tales intereses estratégicos estaban de por medio, se cooperaba igual e indistintamente con un país con régimen autoritario o militarista, que con otro de elección popular y dentro del marco del Estado de derecho. La comprobación de la existencia de factores de condicionalidad que subyacen a las relaciones internacionales de cooperación permite argumentar que por "cooperación" no debe entenderse "donación" en el sentido estricto de la palabra, pues la cooperación implica y siempre ha sido así reciprocidad de algún tipo. Un ejemplo extracontinental puede ser ilustrativo: recientemente, y a pesar de una importante oposición en el Congreso estadounidense, el gobierno demócrata de Bill Clinton logró la confirmación del estatus comercial de China como "nación más favorecida" a cambio de su compromiso irrestricto con la no prolifera- ción nuclear y, en el corto plazo, específicamente en cuanto hace al suministro de armas a Pakistán. 13. En términos generales, se observa que el Estado ha perdido importancia relativa como canalizador de asistencia internacional. Sin embargo, de ello no se puede deducir que las ONGs hayan desplazado al Estado como el actor internacional central en asuntos de cooperación17. Aunque se ha demostrado, como se hizo en una reunión de la OCDE en 1988, que canalizar ayudas de cooperación por medio de las ONGs resulta mil veces más barato que hacerlo a través del aparato estatal18. 14. En lo que respecta particularmente a Colombia, se pueden plantear los siguientes interrogantes respecto a la cooperación: ¿Cómo se debe presentar al país para ser considerado merecedor de la ayuda internacional? ¿Qué argumentos son estratégicos en la posguerra fría, para obtener importantes montos de cooperación internacional? ¿Se debe definir como un país con una economía de magnitud me dia? ¿Como peligroso para la estabilidad mundial? ¿Como víctima del narcotráfico inter nacional? En primer lugar, Colombia presenta una economía de in- 17 18 19 20 21 greso medio que no puede pretender allegar los recursos de Estados con niveles de pobreza extrema como Bangladesh o Haití19. En este punto es importante entender, para negociar paquetes de cooperación internacional, que la pobreza no es la carta colombiana más fuerte, y que pretender alcanzar mucha más ayuda que el monto total de cooperación que hay disponible en el mundo para ítems en donde los argumentos del país son "competitivos", es excesivo e irrealista, además de improductivo. En segundo lugar, en la medida en que la cooperación internacional va a continuar estando "amarrada" a elementos de mayor condicionalidad, lo que el país debe evitar es "amarrarse" por el frente negativo de la condicionalidad. En busca de este objetivo, el asunto del narcotráfico como carta de presentación de Colombia para aparecer como un país merecedor de cooperación promete agotarse en el mediano plazo. Más allá de las concesiones alcanzadas con el ATPA estadounidense y las preferencias arancelarias que la Comunidad Europea otorga al país por cuatro años (19901994) será problemático conseguir mayores recursos. Además, los montos logrados vía el tema del narcotráfico no compensan las consecuencias de la condicionalidad negativa que se adquieren con tales recursos20. Por ejemplo, las preferencias comerciales del ATPA representaron en el año 1991 sólo el 0.12% de las exportaciones colombianas y el 0.70% del PIB del país21. Por lo tanto, en el futuro cercano será más factible encontrar espacios de cooperación haciendo uso de instrumentos generadores de condicionalidades "positivas", como el medio ambiente o presentarse como un país que protege cada vez más decididamente los derechos humanos. Utilizando estos instrumentos de vinculación positiva, el país podría conquistar nichos de cooperación que cualquier otro país de economía media como Colombia no lograría. Ello porque es posible que como país de ingreso medio reciba menos asistencia económica, menos cooperación técnica o menos ayuda en otros frentes; pero como país portador de una alta riqueza en biodiversidad, como país que trata de profundizar la democracia y mejorar las garantías institucionales para la protección de los derechos humanos, más que por ser un país víctima del narcotráfico, es posible que logre otros espacios de cooperación y se constituya en interlocutor importante en materia de asistencia internacional. De hecho, como lo demuestra Juanita Henao, de la ayuda que recibió Colombia entre 1987 y 1990 el 59% provino de gobiernos mientras que las ONGs aportaron el 9%. Juanita Henao, op. cit. Ibíd., p. 21. De hecho, Carlos J. Moneta explica que la baja participación de América Latina en el monto total de la asistencia nipona al desarrollo "se explica, en parte, porque los países de la región presentan productos per cápita que no le permiten calificar para recibir (tal) asistencia oficial", Carlos J. Moneta, op. cit., p. 115. El narcotráfico aparece como un argumento de política exterior que termina causando una vinculación temática "inversa/perversa" en la que los costos que le representa al país la asistencia lograda por tal concepto no se compadecen con los beneficios de la misma. Para un tratamiento del tema de la vinculación "inversa", véase Kenneth A. Oye (ed.), Cooperation Under Anarchy, Princeton, Princeton University Press, 1986, p. 350. En términos generales, se ha calculado para el caso colombiano que el total de US $456 millones de dólares en ayuda recibidos entre 1987y 1990, representa sólo el 4% de la cifra que durante el mismo período canceló el país por concepto de deuda pública externa, y el 12% del total pagado en intereses y comisiones por tal rubro. Véase Juanita Henao, op. cit.