el g20 y la reforma de la vigilancia financiera global

Linette Field*
Pablo Moreno García**
EL G20 Y LA REFORMA DE LA
VIGILANCIA FINANCIERA GLOBAL
El artículo repasa la reforma del esquema de vigilancia financiera global que ha
impulsado el G20 en respuesta a la crisis financiera internacional. Desarrolla los
cambios en el marco institucional y en las políticas de vigilancia financiera, analizando
la labor desarrollada por las dos instituciones centrales en este marco: el Consejo de
Estabilidad Financiera y el Fondo Monetario Internacional.
Palabras clave: Consejo de Estabilidad Financiera (FSB), vigilancia financiera del FMI, coordinación
FSB-FMI, EWE, revisión interpares, proceso de evaluación mutual del G20 (MAP).
Clasificación JEL: F32, F36.
1.
Introducción
En la primera cumbre de jefes de Estado y de Gobierno del G20 de 15 de noviembre de 2008 en Washington,
los líderes sentaron las bases de la respuesta a la crisis
financiera global que se sustentó en políticas macroeconómicas expansivas, programas de rescate del sistema
financiero y en la reforma de la arquitectura financiera internacional (AFI). Dentro de la reforma de la AFI destacan dos elementos centrales1. En primer lugar, el propio
establecimiento del G20 como el foro de referencia para
la toma de decisiones sobre el orden económico internacional. En segundo lugar, el establecimiento de un nuevo
* Dirección General Adjunta de Supervisión del Banco de España.
** Dirección General Adjunta de Asuntos Internacionales del Banco de
España.
Las opiniones expresadas en este artículo son personales y no reflejan
necesariamente la posición del Banco de España.
1
Para un análisis de la reforma de la AFI que ha introducido el G20
ver MORENO GARCÍA, 2009.
pilar multilateral para la regulación y la supervisión financiera internacional. Este pilar se viene a sumar a los tres
que tuvieron su germen casi 65 años antes en la Conferencia de Bretton Woods: la estabilidad económica, el comercio, y el desarrollo, que acabarían centralizándose
respectivamente en las tres grandes instituciones multilaterales del orden económico internacional: el Fondo Monetario Internacional, la Organización Mundial del Comercio, y el Banco Mundial (al que se sumarían, más tarde, la red de bancos regionales de desarrollo).
El nuevo pilar financiero se está impulsando tanto a
través de la revisión de la regulación financiera, como
de los esquemas de supervisión y vigilancia del sistema
financiero global. Ambas reformas son necesarias, en
efecto, las deficiencias que ha evidenciado el sistema financiero internacional no se han debido sólo a un problema de ausencia de normas o guías internacionales
(tarea regulatoria), sino también a la falta de su aplicación a nivel nacional o de control sobre su implementación (tarea supervisora). En definitiva, una buena regu-
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lación es condición necesaria, pero no suficiente, para
garantizar el buen funcionamiento de los mercados financieros.
En este artículo nos centramos en los cambios en la
vigilancia financiera global. En el apartado 2 se analiza
el esquema de vigilancia financiera global, y en los apartados 3 y 4 el papel que juegan las dos instituciones
centrales de este esquema: el Consejo de Estabilidad
Financiera (FSB, por sus siglas en inglés) y el Fondo
Monetario Internacional.
2.
Un nuevo esquema para la vigilancia financiera
global
La vigilancia financiera global se enmarca dentro de
un esquema más amplio de supervisión y vigilancia financiera que incluye actores nacionales, regionales y
globales. El punto de partida de este esquema (reflejado
en la parte izquierda del Gráfico 1) es la supervisión nacional. El supervisor doméstico es el primer responsable
y el único con capacidad para velar por la vigilancia microprudencial de sus instituciones y para imponer sanciones en caso de incumplimiento.
Sin embargo, el ámbito de actuación de las autoridades nacionales es limitado en, al menos, dos sentidos. Por un lado, porque los supervisores nacionales
no tienen los instrumentos ni la información necesaria
para controlar la actuación de los grupos financieros
cuando estos actúan también fuera de sus fronteras.
Por otro lado, porque las autoridades nacionales tampoco cuentan con suficientes elementos de presión
(menos aún de sanción) para velar por la estabilidad
macrofinanciera global. En un mercado financiero global en el que, por ejemplo, un volcán islandés —el colapso de su sistema financiero en octubre de 2008—
puede poner en jaque el «tráfico» financiero europeo
y mundial, es necesario fortalecer los esquemas de
coordinación, supervisión y vigilancia financiera transnacionales.
La supervisión de los grupos financieros se cubre con
otro actor del sistema, los colegios de supervisores, que
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aglutinan a los supervisores de los países en los que actúa la institución en cuestión. La crisis financiera global
está suponiendo una revisión de ambos esquemas de
supervisión (nacional y colegios) a través de la redefinición y puesta en práctica de los estándares y buenas
prácticas de supervisión internacionales (como se verá
más adelante). En este sentido, conviene señalar la
atención que está recibiendo el modelo español por las
prácticas de supervisión continua in situ en las grandes
instituciones, y por recomendar la autonomía financiera
de las filiales de las instituciones con matriz en España,
que están sujetas a la supervisión del supervisor de
acogida.
En relación al reforzamiento de la vigilancia financiera transnacional, desde el comienzo de 2009 se han
sucedido múltiples iniciativas, tanto en el ámbito regional como global. Destaca en Europa la propuesta de
creación de dos nuevas instituciones: la Junta Europea
de Riesgos Sistémicos (ESRB) y el Sistema Europeo
de Supervisores Financieros (ESFS). La Junta tiene la
función de identificar y priorizar riesgos macroprudenciales, y, en su caso, fijar recomendaciones de actuación y hacer un seguimiento de su implementación. El
ESFS se establece a partir de los actuales comités europeos de supervisores bancarios, de seguros y pensiones, y de valores2, que serán elevados al rango de
«autoridad», con más poderes y mayores competencias para armonizar estándares y promover la aplicación de la legislación europea y, en su caso, contribuir
a resolver disputas entre supervisores nacionales
cuando sea necesario3.
En el ámbito global, el G20 ha impulsado un nuevo
esquema de vigilancia financiera global que se sustenta en dos instituciones centrales: el Consejo de Estabilidad Financiera (FSB), que se crea en la cumbre de
2
Los Comités Europeos de Supervisores Bancarios (CEBS),
Supervisores de Seguros y de Pensiones (CEIOPS), y de Reguladores
de Valores (CESR).
3
Para un análisis más detallado de estas reformas ver FIELD y
PÉREZ, 2009.
EL G20
Y LA REFORMA DE LA VIGILANCIA FINANCIERA GLOBAL
GRÁFICO 1
SUPERVISIÓN Y VIGILANCIA FINANCIERA GLOBAL
Principales actores
Actores de ámbito global
Supervisión
nacional
FMI
FSB
· Bancos centrales
· Autoridades supervisoras
· Vulnerabilidades
· Cooperación
regulatoria y
supervisora
· Revisión de
implementación
de estándares
· EWE
· Información
financiera
· Examen
país
· Vigilancia
multilateral
(GFSR, WEO)
· Vigilancia
bilateral (FSAP,
artículo IV)
Vigilancia global
Vigilancia regional
· G20
· ESRB, ESFS (UE)
· FSB
FMI
· BIS, OMC, GAFI
Supervisión cross.border
· Colegios de supervisores
FUENTE: Elaboración propia.
Londres de 2 de abril de 2009; y el FMI, que está reformulando su política de vigilancia del sector financiero
para adaptarlo a las nuevas necesidades que la crisis
ha revelado. Los apartados 3 y 4 desarrollan las funciones de vigilancia financiera de FSB y Fondo, reflejadas
en la parte derecha del Gráfico 1. Conviene señalar la
importancia de la coordinación entre ambas instituciones que, como veremos, comparten políticas, como el
ejercicio de alerta temprana (EWE, por sus siglas en inglés), los exámenes país, o las iniciativas para mejorar
la información financiera. Formalmente esta coordinación se ha institucionalizado a través de la inclusión del
FMI como miembro del FSB y con la presencia de representantes de la alta administración del Fondo en la
mayoría de los comités del FSB, incluyendo el Comité
Permanente4.
En relación con la labor de vigilancia financiera de
otras instituciones multilaterales, el G20 también ha impulsado la vigilancia del cumplimiento de las normas internacionales de comercio de servicios financieros por
parte de la Organización Mundial del Comercio (OMC),
4
La importancia de asegurar la coordinación entre ambas
instituciones viene marcada desde antes de la propia creación del FSB
con la carta conjunta de Mario Draghi y Dominique Strauss Kahn de
2008 (respectivamente presidente y director gerente de FSB —entonces
FSF— y FMI), en la que ya se avanzaba una especialización
institucional y la coordinación en ejercicios como el futuro EWE.
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o la revigorización del proceso de evaluación y cumplimiento de los estándares sobre blanqueo de capitales y
financiación del terrorismo por parte del Grupo de
Acción Financiera (GAFI). En el ámbito del Banco Internacional de Pagos de Basilea (BIS), el Comité del Sistema Financiero Internacional (CGFS) y el Comité de Mercados han incorporado entre sus tareas regulares un
seguimiento de los programas de rescate financiero.
3.
El Consejo de Estabilidad Financiera
La creación de la FSB, en abril de 2009 —o más bien
el renacimiento del anterior FSF con una membresía
más amplia y un mandato reforzado—, ha dado un importante impulso a la cooperación mundial en el ámbito
financiero, un impulso que se consideró necesario a la
luz de la crisis actual. El FSB reúne, bajo la dirección política del G20, a las autoridades públicas de más de
20 economías principales, así como una serie de organizaciones internacionales5, todos con un interés en
promover la estabilidad financiera.
Al FSB se han asignado las siguientes tareas:
— Valorar las vulnerabilidades que afectan al sistema
financiero global, e identificar e implementar las actuaciones regulatorias y supervisoras necesarias para
abordarlas.
— Promover la coordinación y el intercambio de información entre las autoridades responsables de la estabilidad financiera.
— Hacer el seguimiento y asesoramiento de los desarrollos que se produzcan en el mercado y de sus implicaciones para la política regulatoria.
— Asesorar y hacer el seguimiento de las mejores prácticas en el cumplimiento de los estándares regulatorios.
5
Ahora participan en el FSB representantes de alto nivel de las
autoridades financieras nacionales (bancos centrales, autoridades de
regulación y supervisión, y ministerios de economía) de los países G20
más España, Holanda, Suiza, Singapur y Hong Kong, además de las
instituciones financieras internacionales (como el FMI y el Banco
Mundial), los organismos responsables de fijar estándares
internacionales, y los comités de expertos de los bancos centrales.
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— Llevar a cabo revisiones estratégicas conjuntas de
los desarrollos de política regulatoria de los organismos
internacionales emisores de normas, para asegurar que
sus respectivos trabajos se hacen en el momento adecuado, de forma coordinada, y centrados en las prioridades y en abordar las deficiencias.
— Fomentar y establecer directrices para el establecimiento de los colegios de supervisores.
— Dar apoyo a los planes de contingencia necesarios
para la gestión de crisis transfronterizas, en especial
para las entidades con importancia sistémica.
— Colaborar con el FMI para llevar a cabo el EWE.
Por tanto, el FSB se constituye como la institución de
referencia para la coordinación internacional de la regulación financiera y para asegurar, así, un terreno de juego
nivelado internacionalmente. Pero el FSB también asume entre sus competencias tres funciones principales en
el ámbito de la vigilancia financiera global: i) vigilancia del
sector financiero internacional, ii) coordinación de la supervisión financiera, y iii) revisión de la implementación
de estándares internacionales. A continuación se exploran estas funciones en más detalle, con especial referencia a las lecciones aprendidas de la crisis actual.
i) Vigilancia del sector financiero internacional.
Una de las lecciones de la crisis actual es la importancia de detectar los posibles riesgos para la estabilidad financiera en la etapa más temprana posible, y de adoptar medidas efectivas para hacerles frente en el momento adecuado. Las interconexiones entre los sistemas
financieros nacionales (a través de mercados y grupos
financieros transfronterizos) significan que esta no puede ser una tarea puramente nacional, sino que también
requiere una perspectiva internacional.
Por eso, el FSB tiene el encargo de evaluar y supervisar las vulnerabilidades que afectan al sistema financiero global, e identificar y aplicar medidas para hacerles
frente (por ejemplo, en el ámbito regulatorio o supervisor), y ha establecido un comité permanente para organizar este trabajo. El FSB también usa los resultados de
este análisis como base para su contribución al EWE
conjunto con el FMI que se analiza en el apartado 4.
EL G20
ii) Coordinación de la regulación y supervisión financiera.
La regulación y supervisión financiera sigue siendo
una responsabilidad nacional (con algunas excepciones6). Sin embargo, dada la internacionalización del
sector financiero, es crucial que exista una coordinación
y convergencia suficiente a nivel internacional. Por eso,
las autoridades nacionales cooperan desde hace mucho tiempo para definir estándares internacionales en
áreas clave, a través de los organismos responsables
de fijar estándares internacionales (Standard Setting
Bodies, SSBs). El objetivo del FSB es coordinar estos
esfuerzos desde un punto de vista político e intersectorial (respetando la independencia de los SSBs), así
como abordar otros aspectos no tratados por los SSBs.
En el ámbito de la supervisión destacan los trabajos en
marcha en relación con los grupos financieros transfronterizos7 en tres frentes:
— Colegios de supervisores. La naturaleza transfronteriza de los grandes grupos financieros plantea un desafío a la comunidad supervisora que sigue estando organizada a nivel nacional: cómo respetar las responsabilidades nacionales y, al mismo tiempo, garantizar un
adecuado intercambio de información entre los distintos
supervisores de un grupo transfronterizo y una adecuada coordinación de las actividades supervisoras. El FSB
promueve el establecimiento de colegios de supervisores —que reúnen a los supervisores nacionales de las
entidades pertenecientes al grupo— como respuesta internacional a este desafío.
Aunque cada colegio tiene que adaptarse al grupo (y
no viceversa) es importante que haya coherencia entre
los colegios para asegurar un terreno competitivo igualado a nivel global. Por ello, se están desarrollando estándares en los distintos sectores (por ejemplo, el Comi-
6
Por ejemplo, hay legislación común en la Unión Europea en
aspectos claves de la regulación del sector financiero.
7
Nótese que no se entra en detalle en lo referente a los trabajos,
actualmente en marcha, dedicados a la reforma regulatoria internacional,
sobre lo que se ha escrito mucho, sino sobre los temas de supervisión.
Y LA REFORMA DE LA VIGILANCIA FINANCIERA GLOBAL
té de Basilea ha publicado un documento consultivo, en
marzo de 2010, para el sector bancario). El FSB vigila el
desarrollo de estos trabajos y está considerando preparar principios intersectoriales.
— Supervisión nacional. Es evidente que el éxito de
los esfuerzos colectivos de «supervisar» los grupos financieros a través de los colegios depende, en gran
parte, de la calidad de la supervisión nacional en la que
se basan.
Este tema ha salido especialmente en el debate sobre
el tratamiento de las entidades de importancia sistémica
(SIFIs, por sus siglas en inglés)8. De hecho, el FSB ha
señalado que los requisitos prudenciales del SIFIs deben estar respaldados por un régimen de supervisión
fuerte, debidamente orientado a la importancia sistémica. Actualmente se está trabajando para recopilar las
lecciones y los factores críticos de éxito que se obtienen
de los diferentes modelos nacionales de supervisión
que se aplican al SIFIs. Se identificarán las áreas donde
podría ser aconsejable aumentar la intensidad y eficacia
de la supervisión.
— Gestión de crisis. La adecuada regulación y supervisión de las entidades financieras (desde un punto de
vista macro y micro) es la primera línea de defensa para
reducir la probabilidad de que lleguen a sufrir problemas. Pero también es importante estar preparado para
gestionar situaciones de estrés, y minimizar su impacto
en el resto del sector financiero. El FSB está dedicando
considerables esfuerzos a este tema (el FSB publicó
unos principios para la cooperación transfronteriza en
gestión de crisis en abril de 2009).
En el contexto de las instituciones sistémicamente importantes, los esfuerzos se han centrado en mejorar la
capacidad para llevar a cabo una resolución ordenada, y
para mejorar la preparación previa, los planes de contingencia, y la cooperación y el intercambio de información
8
Para una discusión detallada de la problemática de las SIFIs, véase
IGLESIAS-SARRIA y VARGAS en la Revista de Estabilidad Financiera
del Banco de España de mayo de 2010.
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LINETTE FIELD Y PABLO MORENO GARCÍA
entre las autoridades competentes. De hecho, el FSB
ha promovido el establecimiento de grupos de gestión
de crisis, que agrupan a representantes de las autoridades supervisoras, los bancos centrales, los ministerios y
las autoridades de resolución de los grupos financieros
internacionales.
iii) Revisión de la implementación de los estándares
(peer review).
La publicación de estándares o recomendaciones no
es suficiente, por sí sola, para lograr una mayor convergencia a nivel internacional o para aumentar la calidad
de la regulación y supervisión y las prácticas de las entidades. Hay que garantizar su aplicación en la práctica.
De hecho, podría decirse que antes de la crisis no había
escasez de recomendaciones y estándares. Pero no se
estaban aplicando en todos los países, o por lo menos
no con el rigor necesario. El FSB ha empezado su trabajo en este ámbito en las siguientes líneas:
— En primer lugar, los países miembros del FSB se
han comprometido a la aplicación de los estándares financieros internacionales y a publicar información sobre
su nivel de adherencia. La idea es que las jurisdicciones
del FSB prediquen con el ejemplo.
— En segundo lugar, los países miembros del FSB se
someterán a peer reviews periódicas (revisiones inter
pares, llevadas a cabo por representantes de países
miembros del FSB), para evaluar el cumplimiento de los
estándares internacionales en materia de regulación y
supervisión. Las revisiones pueden ser por tema o por
país (examen país). Como ejemplo de las primeras, el
FSB ha completado, recientemente, una revisión de la
implementación por todos los países miembros de sus
principios sobre remuneración. Este año empieza un
programa de revisiones por país, centrado en la aplicación de las políticas acordadas en el FSB, especialmente a través de un seguimiento de las recomendaciones
pertinentes que surjan de los Programas de Evaluación
del Sector Financiero (FSAP por sus siglas en inglés)
que hayan elaborado recientemente el FMI y el Banco
Mundial. Así, Italia, México y España se someterán a un
examen país en 2010.
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— En tercer lugar, el FSB está desarrollando medidas
para promover la adhesión a los estándares de cooperación internacional e intercambio de información por todos los países y jurisdicciones. La aplicación de estas
medidas se basará en procedimientos transparentes
para evaluar hasta qué punto las jurisdicciones cumplen
las normas pertinentes.
4.
Revisión de la política de vigilancia9 financiera
del FMI
La experiencia del FMI con la vigilancia del sistema financiero es muy reciente, no empieza a adquirir un carácter más formal hasta la segunda mitad de los años
noventa como consecuencia de la crisis asiática10.
Entonces, se optó por reforzar la cobertura del sector financiero en los informes realizados bajo el Artículo IV11
de cada país y se introdujeron dos nuevos informes en
el instrumental de vigilancia del Fondo: el mencionado
Programa de Evaluación del Sector Financiero y el informe sobre la estabilidad financiera mundial (FSAP y
GFSR respectivamente, por sus siglas en inglés). El
FSAP es un instrumento de vigilancia bilateral que se
crea en 1999, conjuntamente con el Banco Mundial, con
el objetivo de analizar con detalle los sectores financieros de cada país y evaluar sus riesgos. El GFSR se crea
en el ámbito de la vigilancia multilateral en 2002 para
analizar los mercados financieros globales y complementa al Informe de Perspectivas de la Economía Mundial (WEO), analizando las ramificaciones financieras
9
Se utiliza el término «vigilancia» para referirse a la política de
surveillance (en inglés) del FMI. Se ha optado por el término «vigilancia»
en lugar de «supervisión» —de uso más común al referirse a esta
política del Fondo— porque, en el caso del sistema financiero, la
palabra supervisión se vincula a un seguimiento micro del balance de
las instituciones financieras que el FMI no realiza.
10
GOLA y SPADAFORA (2009) remontan el inicio de la vigilancia del
sistema financiero a finales de los años ochenta con las actividades de
investigación y asistencia técnica vinculadas a procesos de
desregulación financiera.
11
El Artículo IV del convenio constitutivo del FMI es el que contempla
la vigilancia bilateral de sus miembros.
EL G20
de los desequilibrios macroeconómicos detectados en
el WEO12.
En la última década el FMI también ha reforzado su
expertise y su estructura departamental en temas financieros. En 2001 se creó el Departamento de Mercado de
Capitales, que más tarde, en 2006, se fusionaría con el
Departamento de Asuntos Monetarios y Financieros,
elevando al Director del nuevo Departamento de Asuntos Monetarios y de Mercado de Capitales (MCM)13 al
rango de Consejero financiero14.
Sin embargo, la crisis financiera global ha revelado
que este reforzamiento de la vigilancia financiera ha
sido insuficiente, bien: por la relativa ineficacia de los
instrumentos existentes; bien por la ausencia de instrumentos necesarios para asegurar una vigilancia eficiente como consecuencia de la debilidad del mandato del
FMI; o de deficiencias en el marco analítico y la información a la que tiene acceso el Fondo. El FMI ha iniciado la
respuesta a estas deficiencias implementando una serie
de modificaciones en su vigilancia financiera a lo largo
del último año, pero queda aún mucho que avanzar en
el proceso de reforma15.
i) Problemas de eficacia en los instrumentos
de vigilancia financiera.
Tanto el FSAP como el GFSR no han permitido alertar
con efectividad sobre los riesgos en lo que estaba inmerso el sistema financiero mundial. Resulta sintomático que el país en el que se origina la crisis, EE UU, no
había llevado a cabo un FSAP pese a la insistencia del
12
El GFSR nace con periodicidad trimestral en 2002, pero pronto
pasa a periodicidad semestral a partir de 2003, coincidiendo
temporalmente con la publicación del WEO en marzo/abril y
septiembre/octubre.
13
Desde su creación en 2006 el MCM ha sido dirigido por dos
españoles: Jaime Caruana (2006-2009) y José Viñals (desde 2009),
respectivamente, ex-Gobernador y ex-Subgobernador del Banco de
España.
14
Por tanto con rango equivalente al Consejero económico, que
ostenta el Director del Departamento de Estudios del Fondo.
15
Ver IMF 2010 a) y b) para un análisis más detallado sobre los
cambios en la regulación financiera del FMI.
Y LA REFORMA DE LA VIGILANCIA FINANCIERA GLOBAL
Fondo16. En cualquier caso, tampoco está claro que hubiera sido efectivo, porque en países en los que sí se
habían hecho FSAP, como Reino Unido o Bélgica, no se
apuntaron los importantes riesgos a los que estaban sometidos sus respectivos sistemas financieros, probablemente debido a unos informes FSAP que se han quedado obsoletos y de naturaleza excesivamente mecánica
—centrados en comprobar si el país cumple o no unos
determinados estándares internacionales. En vigilancia
multilateral el GFSR de abril de 2007 alertó sobre la excesiva acumulación de riesgos en el mercado hipotecario subprime en EE UU, el exceso de apalancamiento
de las empresas y los riesgos de contagio a intermediarios financieros y los mercados globales (IMF 2007, página IX). Sin embargo, la alerta no caló, probablemente
por la miopía de los mercados, pero también por la escasa contundencia de unos mensajes que se pierden en
un informe extenso y de corte más analítico (de tendencias) que de alerta y recomendación de políticas.
El FMI ha reaccionado con cierta rapidez a estas deficiencias. En septiembre de 2009 revisó sus programas
FSAP para hacerlos más flexibles e incluir módulos específicos de estabilidad financiera y actualizaciones
más periódicas y enfocadas en las debilidades específicas del país. Por otro lado, los países miembros del G20
se han comprometido a llevar a cabo un FSAP y el Fondo trabaja ahora en formalizar ese compromiso en una
obligación al menos para las economías de importancia
sistémica. No obstante, el FMI debe seguir avanzando
en la actualización de los FSAP y su integración en los
Artículos IV y en la vigilancia multilateral, para que capten mejor los vínculos transnacionales de los sistemas
financieros más allá del análisis de la estabilidad del
propio sistema nacional.
En el ámbito de la vigilancia multilateral, el GFSR ha
profundizado en el análisis de los vínculos macrofinancieros y las redes transfronterizas, y ha adoptado un
16
Los FSAP son ejercicios de naturaleza voluntaria y no obligatoria
como los artículos IV.
CRISIS FINANCIERA Y ARQUITECTURA FINANCIERA INTERNACIONAL
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LINETTE FIELD Y PABLO MORENO GARCÍA
lenguaje más incisivo y más vinculado al WEO17. Más
relevante ha sido la activación del EWE en colaboración
con el FSB (el FSB evalúa las vulnerabilidades del sistema financiero, y el Fondo analiza los riesgos macrofinancieros y las vulnerabilidades sistémicas). El EWE
complementa al GFSR y al WEO identificando —frente
al escenario tendencial de estos informes— riesgos de
suceso extremo y escenarios de vulnerabilidad, incluyendo recomendaciones de política económica. Más
allá del complemento en términos analíticos, la importancia del EWE radica en su presentación en formato
restringido a ministros y gobernadores de las principales
economías durante las reuniones de primavera y anuales del FMI, de forma que constituye una oportunidad
para que los responsables de política económica pongan en común sus reflexiones sobre los principales riesgos a los que está sometido el sistema económico internacional.
ii)
El mandato del FMI.
La crisis financiera global ha puesto de manifiesto la
rapidez de los efectos contagio entre las distintas economías, y cómo los riesgos del sistema económico global
son superiores al sumatorio de los riesgos individuales
de cada país o cada sistema financiero. Sin embargo, la
política de vigilancia del FMI es fundamentalmente de carácter bilateral. Tradicionalmente la vigilancia del FMI se
ha centrado en el análisis de la economía de los países y
el diálogo y la discusión de opciones de política económica bilateral con las autoridades de cada país. En este
análisis se ha tenido además en cuenta cómo el contexto
global afecta a la economía del país y no tanto cómo sus
políticas afectan al resto18. Más aún los ejercicios multilaterales como el WEO y el GFSR han tendido a sustentar-
17
También se ha reforzado el análisis financiero en los informes de
perspectivas económicas regionales (Regional Eoconomic Outlook, REO).
18
En este sentido, cabe destacar la iniciativa del Fondo de elaborar
un nuevo tipo de informes, los spillover reports, que acompañarían a los
Artículos IV y se centrarían precisamente en los efectos
desbordamiento.
120
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Julio-Agosto 2010. N.º 855
se en los resultados de los Artículos IV para generar su
perspectiva multilateral (en un proceso de abajo hacia
arriba).
Por tanto, el reto para el Fondo es activar un esquema
de vigilancia multilateral, cuya efectividad dependerá de
la capacidad para involucrar a las autoridades implicadas en un diálogo constructivo. En junio de 2006 el FMI
lanzó una Consulta Multilateral sobre los Desequilibrios
Globales19. La estrategia entonces era activar una suerte de «Gs ad hoc» (frente al G7) sobre temas específicos en la que se invitaba a distintos países en función
del desequilibrio. Sin embargo, tuvo escaso éxito y poca
involucración de las autoridades, en parte debido a que
se asoció a un mecanismo de presión adicional sobre
China para que favoreciera una mayor flotación del renminbi.
Probablemente sea más efectivo tratar de establecer
un marco multilateral fijo de consulta continua entre las
principales economías del mundo que favorezca un diálogo más fluido y la persuasión entre los decisores de
política económica. En este sentido, el esquema iniciado por el proceso de evaluación mutua (Mutual Assessment Process, MAP) del G20 es un buen punto de partida. Ahora bien, hasta ahora la coordinación en el seno
del G20 ha sido fácil porque los países sólo han tenido
que ponerse de acuerdo en la necesidad de mantener el
impulso macroeconómico y de permitir el rescate a los
distintos sistemas financieros nacionales. A medida que
la recuperación económica se consolida, el énfasis está
pasando ya a las estrategias de salida que son mucho
más controvertidas y difíciles de coordinar.
Sería por tanto importante formalizar el MAP, incluyendo un papel para el FMI como evaluador independiente de las políticas de los países (papel que ya ejerce
de facto). Conviene señalar que el paso a este tipo de
esquemas multilaterales también tiene consideraciones
19
La consulta se presentó en abril de 2007 y constituyó un intento de
establecer un marco común sobre los desequilibrios globales. En el
ejercicio participaron Arabia Saudita, China, EE UU, Japón y la zona
euro.
EL G20
legales y probablemente exigiría la aprobación de una
decisión de supervisión multilateral y, en su caso, una
revisión del convenio constitutivo, para formalizar de
una manera clara la vigilancia multilateral del Fondo20.
Un elemento adicional es el diálogo del FMI con los
agentes de mercado, como grandes instituciones o intermediarios financieros. En la práctica son instituciones
con una importancia sistémica y un tamaño muy superior al PIB de muchos de los países supervisados por el
Fondo. Se trata, no obstante, de un tema complejo porque la política de vigilancia del FMI se establece con
respecto a países y no con el sector privado. En este
campo el FMI debe reforzar su colaboración con el FSB
y el BIS para mejorar su información sobre estas instituciones y evitar duplicidades.
iii)
Marco analítico e información financiera.
La crisis también ha revelado la complejidad de las interconexiones del sistema financiero internacional y la
velocidad de ajuste de los mercados que en muchos casos han ido más de un paso por delante del supervisor.
El FMI debe trabajar en el desarrollo de su instrumental
analítico sobre las redes del sistema financiero internacional y actualizarlo de manera continua. En este ámbito
el Fondo ya está trabajando en la elaboración de nuevos instrumentos y metodologías sobre los vínculos macrofinancieros y los análisis de sensibilidad (IMF,
2010a).
Otro elemento importante es el acceso a la información financiera relevante para poder llevar a cabo una
vigilancia efectiva. Este es un trabajo que se está realizando conjuntamente con el FSB. Previo mandato del
G20, ambas instituciones han elaborado un informe so-
20
Legalmente, la política de vigilancia se sustenta en el Artículo IV del
Convenio Constitutivo, que desarrolla las obligaciones de los países
miembros, y en la decisión de supervisión de 2007 (que actualizó la de
1977), que orienta las responsabilidades de FMI y países miembros en
la supervisión. Formalmente, la vigilancia de los efectos desbordamiento
sólo se contempla cuando se transmiten a través de balanza de pagos
del país y no necesariamente, como en la crisis actual, cuando el canal
ha sido financiero.
Y LA REFORMA DE LA VIGILANCIA FINANCIERA GLOBAL
bre los vacios de información financiera (data gaps) que
concluye con 20 recomendaciones21, incluyendo la recopilación de datos sobre los vínculos entre entidades
financieras o la elaboración de indicadores de estabilidad financiera. Se trata de una labor de carácter técnico
que afecta a la confidencialidad de los datos financieros
y que debe realizarse en plena colaboración con las autoridades nacionales.
5.
Conclusión
El G20 ha impulsado una reforma de los esquemas
de vigilancia financiera global como parte de la respuesta a la crisis. Se ha optado por un nuevo marco institucional con dos instituciones centrales, el FSB y el FMI.
Las reformas están aún en su fase inicial y habrá que
esperar a su rodaje para evaluar su efectividad. Ambas
instituciones se enfrentan a importantes retos incluida la
colaboración entre ambas para evitar duplicidades.
En el caso del FSB, es un organismo joven en su
composición actual, en proceso aún de puesta en marcha de las tareas que se le han asignado. Se enfrenta a
retos importantes: i) detectar a las vulnerabilidades a
tiempo, sino conseguir que se tomen las medidas adecuadas para hacerles frente. Es aquí precisamente donde más se ha fallado antes de la crisis, y donde, por su
naturaleza, la implementación de medidas ante las vulnerabilidades es especialmente complicada en tiempos
de exuberancia económica. ii) Promover un enfoque
coordinado a la regulación y supervisión financiera,
aprovechando la oportunidad (momentum) para llegar a
acuerdos a nivel internacional. En este ámbito, la mejora en la calidad de la supervisión, tanto a nivel internacional como a nivel doméstico, es un tema complejo, ya
que está muy vinculado con los modelos de supervisión
nacionales. iii) Conseguir que las revisiones inter pares
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Se trata del informe «The Financial Crisis and Information Gaps,
Report to the G20 Finance Ministers and Central Bank Governors» de
29 de octubre de 2009. En mayo de 2010 se ha publicado un informe de
progreso sobre este trabajo.
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LINETTE FIELD Y PABLO MORENO GARCÍA
sean eficaces. Se trata de una herramienta que se está
desarrollando en muchos foros internacionales, pero no
es fácil de llevar a cabo en la práctica. Para que funcione es importante que las autoridades nacionales asignen recursos adecuados y que estén dispuestas a ser
verdaderamente autocríticas.
En el caso del FMI, el principal reto es asegurar la
efectividad de su vigilancia financiera. El instrumental
del que dispone es amplio (Artículos IV, FSAP, REO,
WEO, GFSR, EWE), el objetivo es aumentar su capacidad de influencia sobre los decisores de política económica para que las alertas que estos instrumentos revelen tengan efectos en términos de reacción por parte de
las autoridades. El camino a seguir es avanzar en la línea de instrumentos como el MAP del G20, i.e., esquemas de control y vigilancia a nivel internacional basados
en la transparencia, el intercambio de información y la
vigilancia inter pares. Si bien se trata de esquemas con
mecanismos blandos de sanción, como la mención explícita de infractores o el requerimiento de explicar o revertir ciertas actuaciones (name & shame, act or explain), probablemente representan un primer paso necesario en un proceso de creciente vigilancia global que
debe ser gradual.
Por último, la división de trabajo entre el FMI y el FSB
debe basarse en la distinta naturaleza de las dos instituciones. El FSB es una institución pequeña con escasos
recursos en su secretariado pero con una gran palanca
política al estar conformada por los principales actores
en la toma de decisiones de política económica, los ministerios y los banco centrales. Por tanto, es una institución llamada a coordinar los esquemas de supervisión
nacionales y a desarrollar la vigilancia financiera inter
pares. El FMI cuenta con un amplio funcionariado internacional independiente pero con menor palanca política. Por tanto, el Fondo encaja mejor con funciones de
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evaluación independiente para ejercicios como el examen país del FSB o el MAP del G20, o con labores de vigilancia y apoyo técnico para que los países adopten los
esquemas de supervisión (y regulación) que se decidan
en el G20 y el FSB.
Referencias bibliográficas
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consultative paper, marzo.
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alto nivel sobre supervisión financiera en la UE: el Informe Larosière», Revista de Estabilidad Financiera, Banco de España,
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[3] FSB (2009): Charter, septiembre 25.
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[5] FSB (2010b): Thematic Review on Compensation. Peer
Review Report, marzo 30.
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[7] FSF (2009): FSF Principles for Cooperation on Crisis
Management, abril 2.
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[10] IMF (2010a): Financial Sector Surveillance and the
Mandate of the Fund. International monetary Fund, marzo 19.
[11] IMF (2010b): Modernizing the Surveillance Mandate
and Modalities. International monetary Fund, marzo 26.
[12] IMF-FSF (2008): Joint Letter of the FSF Chairman and
the IMF Managing Director to G20 Ministers and Governors,
noviembre 13.
[13] IMF-World Bank (2009): Financial Sector Assessment
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Next Decade, agosto 28.
[14] MORENO GARCÍA, P. (2009): «El G20 y la reforma de
la arquitectura financiera internacional», Boletín Económico,
Banco de España, julio-agosto.