Guía para la construcción de garantías de no repetición en Colombia

Guía para la construcción de garantías de no repetición en Colombia / Carolina
Suárez Baquero ... [et al.] ; compilador Manuel Páez Ramírez. -- Bogotá:
Fundación Social, 2013.
160 p.; 22 cm.
ISBN 978-958-8049-60-1
1. Justicia restaurativa - Colombia 2. Reconciliación - Colombia 3. Víctimas
del conflicto armado - Colombia I. Suárez Baquero, Carolina II. Páez Ramírez,
Manuel Y., comp.
303.69 cd 21 ed.
A1378827
CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Ángel Arango
Guía para la construcción de garantías de no repetición en Colombia
Fundación Social
Calle 72 No. 10 - 71 Piso 10, Bogotá
Tel. (57- 1) 310 57 00
www.fundacionsocial.org | www.derechoshumanosypaz.org
Presidente
Álvaro Dávila Ladrón de Guevara
Vicepresidente de Desarrollo (e)
Ruth Gómez Salomón
Directora Área de Incidencia en Políticas Públicas
Adriana González Rivera
Investigadores
Karin Andersson Camilo Barrera
Fabien Maitre-Muhl
Manuel Páez Ramírez
Natalia Rodríguez Carrillo
Sergio Roldán
Coordinadora del Proyecto
Carolina Suárez Baquero
Evaluadora del Proyecto
Caterina Heyck Puyana
Fotografías
Folder - juanktru. Flickr - www.flickr.com/photos/juanktru/5301462131
A. El Qué - CIAT International Centerfor Tropical Agriculture. Flickr - www.flickr.com/photos/ciat/5037565581
B. El Quiénes - Luz Adriana Villa A. Flickr - www.flickr.com/photos/luchilu/2178306585
C. El Cuándo - momentcaptured1. Flickr - www.flickr.com/photos/pat_ossa/4994140528
D. El Cómo - CIAT International Centerfor Tropical Agriculture. Flickr - www.flickr.com/photos/ciat/5244256525
Diagramación e impresión
Reves Diseño Ltda. | contacto@revesdiseno.com
Primera edición
Bogotá, 2013
Impreso en Colombia / Printed in Colombia
ISBN 978-958-8049-60-1
Esta publicación fue financiada por:
Institut für Auslandsbeziehungen ifa, Förderprogramm zivik
Auswärtiges Amt
Charlottenplatz 17 Werderscher Markt 1
D - 70173 Stuttgart
D - 10117 Berlin
www.ifa.dewww.auswaertiges-amt.de
Índice de Abreviaturas y Siglas
(ACR):
(AUC):
(CMH):
(CNRR):
(Corte IDH):
(CIJ):
(CONPES):
(CTJT):
(CV):
(CVR):
(DDR):
(DDHH): (DIH): (DNP): (DPS):
(EETT): (ELN):
(FARC): (FRV): (FUV): (ICBF): (IES):
(INCODER):
(OEA):
(ONG):
(PIRC):
(PIU):
(PLANEDH): (PNARIV):
(PNUD): (RUPD): (RUV):
(SNARIV):
(UARIV):
(UAEGRTD):
(UNP):
Agencia Colombiana para la Reintegración
Autodefensas Unidas de Colombia
Centro de Memoria Histórica
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación
Corte Interamericana de Derechos Humanos
Corte Internacional de Justicia
Consejo Nacional de Política Económica y Social
Comités Territoriales de Justicia Transicional
Comisión de la Verdad
Comisión de la Verdad y la Reconciliación
Desmovilización, Desarme y Reinserción
Derechos Humanos
Derecho Internacional Humanitario
Departamento Nacional de Planeación
Departamento para la Prosperidad Social
Entidades Territoriales
Ejército de Liberación Nacional
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
Fondo para la Reparación a las Víctimas
Formato Único de Víctimas
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
Instituciones de Educación Superior
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
Organización de Estados Americanos
Organización No Gubernamental
Plan Integral de Reparación Colectiva
Plan Integral Único
Plan Nacional de Educación en Derechos Humanos
Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Registro Único de Población Desplazada
Registro Único Víctimas
Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
Unidad administrativa especial de gestión de restitución de tierras despojadas
Unidad Nacional de Protección
Presentación
Desde hace más de un lustro la Vicepresidencia de Desarrollo de la Fundación Social viene trabajando en la elaboración de
insumos técnicos que cualifiquen las políticas públicas a favor del desarrollo integral y la convivencia pacífica, como una de
sus estrategias para contribuir a la superación de las causas estructurales de la pobreza.
La presente Guía hace parte de una serie de publicaciones con herramientas concretas para fortalecer políticas nacionales y
locales que faciliten el tránsito del conflicto armado hacia la paz. La primera de ellas, Guía sobre reconciliación: Claves para
la construcción de un horizonte en Colombia (2006), desarrolló a través de cuatro capítulos el concepto de reconciliación, los
actores involucrados en el proceso, los momentos y las estrategias requeridas para alcanzarla. La segunda publicación Bogotá,
un espacio para la construcción de experiencias locales de reconciliación (2009), analizó las experiencias institucionales y
sociales sobre reconciliación en la capital del país; y la más reciente, denominada Región y reconciliación: claves de política
pública desde lo local (2011), reunió los principales elementos para la construcción de procesos locales de reconciliación en
seis regiones del país.
La acogida de estas publicaciones, así como los nuevos desarrollos normativos y políticos en el ámbito nacional -Ley de Justicia
y Paz, Ley de Víctimas, procesos de negociación- mostraron la necesidad de continuar con una nueva publicación, en esta
oportunidad, dirigida a contribuir en la discusión y formulación de garantías de no repetición en Colombia.
Los diferentes capítulos de la presente Guía de garantías de no repetición buscan entregar insumos para la formulación
e implementación de políticas dirigidas a garantizar los derechos de las víctimas del conflicto armado interno y a crear
condiciones para la reintegración adecuada de los ex combatientes a la sociedad, para la construcción de una sociedad
incluyente. Se trata de elementos prácticos que contribuirán tanto para las decisiones del ámbito nacional, como para su
concepción y aplicación por parte de cada uno de los entes territoriales.
Esta publicación es el resultado de un proceso de investigación que incluyó la parte documental, así como entrevistas con
expertos, actores oficiales y sociales, y las conclusiones obtenidas de un foro internacional realizado en Bogotá sobre “Garantías
de no repetición desde la perspectiva comparada: retos y desafíos para el caso colombiano” (noviembre de 2012).
Cada uno de sus capítulos intenta responder a preguntas comunes alrededor de la no repetición: A) El qué expone el concepto
de garantías de no repetición, su alcance y dimensiones, así como su estrecha articulación con los derechos de las víctimas
a la verdad, a la justicia y a la reparación. B) El quiénes, presenta los diferentes actores comprometidos en la formulación e
implementación de las medidas que evitan la repetición de las violaciones a los derechos humanos. C) El cuándo, aborda
la pertinencia y el alcance de las garantías de no repetición en escenarios como el colombiano, donde el conflicto armado
persiste. Finalmente, D) El cómo explica algunas de las apuestas del Gobierno Nacional en materia de rutas y estrategias para
garantizar la no repetición, y propone ciertas medidas de ajuste para reforzar su eficacia práctica.
Esta publicación que hoy ponemos a su consideración ha sido realizada por la Fundación Social y financiada por el Instituto
para las Relaciones Culturales de la Cancillería alemana, IFA (Institut Für Auslandsbeziehungen), a través de su programa ZIVIK,
el cual apoya la elaboración de estudios y evaluación de proyectos encaminados a identificar alternativas que garanticen
soluciones sostenibles para países en conflicto o postconflicto. Cabe mencionar que ellos financiaron también la mencionada
Guía sobre reconciliación: Claves para la construcción de un horizonte en Colombia (2006).
Con esta Guía esperamos contribuir a la reflexión sobre los retos inherentes a un escenario de reconciliación, a través de la
promoción de garantías de no repetición reales y sostenibles. También esperamos que esta publicación permita encontrar
nuevos caminos para que las autoridades nacionales, las entidades territoriales y la sociedad civil dirijan sus esfuerzos en el
desarrollo de este propósito común.
RUTH GÓMEZ SALOMÓN
Vicepresidente de Desarrollo (e)
Proyectos Sociales Directos
FUNDACIÓN SOCIAL
Agradecimientos
El Área de Incidencia en Política Pública de la Fundación Social expresa su agradecimiento a los consultores
que acompañaron la construcción de esta publicación, en especial a Caterina Heyck, Sergio Roldán y a
Manuel Páez, este último encargado de realizar la revisión final del documento.
De igual forma, agradece a los expertos que nos acompañaron en el Foro “Garantías de no repetición desde la
perspectiva comparada: retos y desafíos para el caso colombiano”, en particular, a Gabriel Cifuentes (Director
de Gestión Interinstitucional de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas), a Juan David
Bello (Asesor de la Unidad Nacional de Protección), a Tatiana Vila (Representante del Colectivo Fuerza para la
Tierra), a Eliécer Soto Ardila (Representante de Pastoral Social Magdalena Medio), a Cristian Wlaschutz (Experto
en reconciliación), a Gustavo Gallón (Director de la Comisión Colombiana de Juristas), a Carlos Martín Beristaín
(Miembro de la Comisión de la Verdad de Guatemala), a Helen Mack (Defensora de Derechos Humanos en
Guatemala), a Luz Marina Monzón (experta en Sistema Interamericano de Protección a los Derechos Humanos)
y a Alejandro Rodríguez (Secretario de Política Comunal del Ministerio Público de Guatemala).
Contenido
Introducción
A3
1. El concepto de las garantías de no repeticiónA7
1.1. ¿Cuál es el marco conceptual de las garantías de no repetición?
1.2. El desarrollo del concepto de garantías de no repetición
1.2.1. En la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
1.2.2. En instrumentos internacionales A7
A7
A7
A9
2. Consensos sobre las garantías de no repetición A13
2.1. Definiciones de las garantías de no repetición
2.2. Consensos sobre las garantías de no repetición
A13
A14
3. Características de las garantías de no repeticiónA17
3.1. Las garantías de no repetición son medidas de alcance individual y general
3.2. Las garantías de no repetición buscan cambios institucionales
3.3. Las garantías de no repetición son interdependientes
3.4. Las garantías de no repetición son medidas contextuales
A17
A18
A19
A21
4. Dimensiones de las garantías de no repeticiónA23
4.1. La dimensión preventiva de las garantías de no repetición
4.2. La dimensión reparadora de las garantías de no repetición
A23
A24
5. Tipos de garantías de no repeticiónA25
5.1. Educación en derechos humanos
5.2. Cambios institucionales 5.3. Procesos de desarme, desmovilización y reintegración (DDR)
5.4. Construcción y difusión de la memoria histórica
A25
A25
A28
A28
6. Garantías de no repetición en el contexto colombiano A31
6.1. Ley de Justicia y Paz
6.1.1. El proceso de adopción de la Ley de Justicia y Paz
6.1.2. Las garantías de no repetición en la Ley de Justicia y Paz
6.1.3. Evaluación de la implementación de la Ley de Justicia y Paz
6.2. Ley 1424 de 2010
6.3. Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011) y sus decretos
reglamentarios
A31
A31
A31
A32
A33
A34
El Qué
A1
A2
El Qué
Usted está aquí
A
B
C
D
El Qué
El Quiénes
El Cuándo
El Cómo
Introducción
La necesidad de abordar la temática de las garantías de no
repetición es tan imperiosa, como profundas las dificultades para
hacerlo.
De un lado, existe un consenso generalizado sobre su trascendencia
e importancia en contextos comprometidos con el goce efectivo de
los derechos humanos. La razón de ello, es que las medidas de no
repetición están encaminadas a hacer cesar las condiciones de tipo
económico, político, social y cultural, que provocan su vulneración.
Si determinados imaginarios arraigados en ciertos segmentos
sociales generan la violación continuada y masiva de algunos
derechos, estas garantías se dirigen a modificarlos y alterarlos; si
determinada organización y funcionamiento institucional estimulan
la transgresión, las medidas de no repetición apuntan a una nueva
institucionalidad y sus reformas; si el contenido de ciertos preceptos
constitucionales o legales riñen o resultan incompatibles con estos
estándares, a través de las medidas se pretende su modificación o
eliminación del sistema jurídico.
Esto explica que en las últimas décadas las garantías de no
repetición se hayan convertido en una especie de “lugar común”,
tanto en la teoría como en la práctica involucrada con los derechos
humanos; recomendaciones de comisiones de la verdad alrededor
del mundo, demandas de organizaciones sociales, órdenes de
tribunales y jueces supranacionales y nacionales, exhortaciones
de actores políticos de distintos frentes, mandatos del legislador,
programas gubernamentales, entre muchos otros, han enfatizado
la necesidad de estructurar un sistema completo e integral de
garantías de no repetición.
1. En la década de los 90, por ejemplo,
la declaración de responsabilidad del
Estado por la violación grave de derechos
humanos venía acompañada únicamente
de la orden de indemnización de perjuicios
a los afectados. Recientemente, en la
sentencia del 18 de febrero de 2010 (exp.
18436, C.P. Mauricio Fajardo Gómez), el
Consejo de Estado resolvió una demanda
en contra del Estado, por no haber
garantizado el derecho a la vida y la
tenencia de la tierra de distintas familias
que vivían en el departamento del Cesar.
El Consejo de Estado ordenó medidas
adicionales para garantizar la reparación
integral: ofició a la Fiscalía para que
iniciara las investigaciones para esclarecer
la responsabilidad penal por los hechos
ocurridos, ordenó que dentro de la
investigación respectiva los familiares de
las víctimas fuesen citados para tener
conocimiento de los hechos, decretó la
publicación del fallo en lugares visibles
para la fuerza pública así como la fijación
de una placa en los comandos de policía
donde ocurrieron los hechos.
Por tan solo mencionar algunos ejemplos, en septiembre de 2011,
el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas creó
el mandato de la Relatoría Especial para la Verdad, la Justicia,
la Reparación y las Garantías de No Repetición. En el mismo
sentido, el Consejo de Estado de Colombia, cada vez con más
frecuencia ordena al Estado colombiano la implementación de un
amplio repertorio de medidas de no repetición, como parte de la
reparación integral1. Estas medidas van desde el desmantelamiento
y la disolución de los grupos armados ilegales hasta reformas
normativas, pasando por cuestiones como órdenes de investigación
y sanción de delitos, capacitación a funcionarios, o formación
comunitaria con entrega de material didáctico. De este modo,
El Qué
A3
2. Se reitera una y otra vez su
importancia, pero no se especifican las
razones. Se indica que hace parte de la
reparación integral, pero no se explica la
forma en que se relaciona con las medidas
de compensación, satisfacción, restitución
o rehabilitación; se reseñan ejemplos
emblemáticos como las reformas
normativas o el diseño de programas de
capacitación en derechos humanos de las
Fuerzas Armadas, pero no se explica cómo
se relacionan entre sí, ni se diseña una
clasificación conceptual que permita su
sistematización; se insiste en la necesidad
de imprimir una perspectiva de derechos
humanos, pero no se especifican los
estándares para asegurar este objetivo.
leyes, reglamentos, planes de desarrollo nacionales y locales o
sentencias judiciales, insisten en la necesidad de implementar estas
garantías.
En contraste con esta apuesta, los resultados concretos son
menores. Su materialización efectiva ha sido exitosa en escenarios
puntuales y aislados, sin que pueda evidenciarse una transformación
generalizada que permita postular la implementación de las
garantías en la práctica.
Por su parte, la literatura jurídica en la materia es homogénea y
repetitiva, y dotada de un alto nivel de abstracción, generalidad
e indeterminación. Aunque la mención a las garantías de no
repetición es sistemática y reiterativa2, su contenido no parece
ofrecer herramientas concretas y específicas para priorizar las
medidas ni para idear estrategias y rutas de acción que permitan su
efectiva implementación. Existe entonces una especie de “déficit
conceptual” en esta materia, que a su vez dificulta la materialización
de las garantías.
Así las cosas, a pesar de que haya un consenso acerca de la
importancia de las garantías de no repetición, nos encontramos
entonces con cierta incertidumbre acerca de la forma en que
estas deben ser aplicadas. Recursos económicos, decisiones de
los más importantes actores políticos, modificación de planes de
desarrollo, reglamentos, voluntades políticas y sociales, sentencias
y numerosos esfuerzos institucionales comprometidos con el
diseño y la implementación de planes y programas de garantías
de no repetición, enfrentan más dudas que certezas en torno al
componente conceptual de la temática.
En este contexto surge la necesidad de abordar de manera integral
las garantías de no repetición. De este modo, el presente ejercicio
intenta cumplir con dos objetivos fundamentales:
Por un lado, pretende solucionar este “déficit conceptual”. Se
trata entonces de explorar, rastrear e inspeccionar las cuestiones
y asuntos que no son visibilizados ni afrontados en su especificidad
y particularidad. En tal sentido, son pertinentes preguntas como su
relación con otras medidas, si se trata de un componente autónomo
y diferenciable de la reparación integral, el rol específico que deben
tener las víctimas en su diseño, implementación y evaluación y sobre
las estrategias y mecanismos para tal efecto. Por último, también
vale la pena preguntarse la forma en que deben interactuar los
diferentes actores relevantes para la materia o sobre las directrices
y estándares que deben ser tenidos en cuenta para estructurar el
sistema de medidas.
A4
El Qué
En definitiva, lo que se busca establecer con esta guía, es que detrás de los grandes acuerdos
sobre las garantías de no repetición, existe una amplia gama de problemáticas y oportunidades no
identificadas ni resueltas. Por ende, el propósito de la publicación consiste en reflexionar sobre estos
cuestionamientos y ofrecer respuestas tentativas.
En segundo lugar, se busca indagar por las estrategias, los caminos, las técnicas y los procedimientos
para su concreción. El objetivo consiste entonces en traducir los insumos teóricos sobre las garantías
de no repetición, en recomendaciones, estrategias y fórmulas específicas dirigidas a las instancias
gubernamentales, que permitan su materialización en un escenario concreto.
La presente guía se desarrolla a través de cuatro capítulos que se describen a continuación:
• El qué: Explica el concepto de garantías de no repetición y el alcance y dimensión que le han
otorgado instrumentos nacionales e internacionales.
• El quiénes: Presenta los diferentes actores comprometidos en el desarrollo, formulación e
implementación de medidas que constituyan garantías de no repetición.
• El cuándo: Aborda la pertinencia y el alcance de las garantías de no repetición en escenarios
como el colombiano, donde la implementación enfrenta la imposibilidad de desarrollarlas en
medio de la guerra.
• El cómo: Presenta las apuestas del Gobierno Nacional en materia de rutas y medidas tendientes
a garantizar la no repetición, así como las recomendaciones puntuales a los diferentes actores
responsables en su implementación, para que tomen las medidas de ajuste necesarias a las
políticas ya desarrolladas y se les dé el enfoque de garantías de no repetición.
Finalmente, cada uno de estos capítulos tuvo en cuenta tanto la experiencia comparada, como las
aproximaciones de los distintos actores relacionados con su diseño e implementación, particularmente
las agencias gubernamentales, las víctimas, la academia y la sociedad civil en general. Si bien es
cierto que las experiencias foráneas no son trasladables o replicables automáticamente a otros
contextos, constituyen un punto de partida ineludible que permite visibilizar y anticipar ventajas,
dificultades y retos, y, abrir horizontes para construir modelos locales de reparación integral.
El Qué
A5
A6
El Qué
1. El concepto de las garantías de no
repetición
1.1. ¿Cuál es el marco conceptual de las garantías de
no repetición?
El concepto de “garantías de no repetición” se ha utilizado en
contextos de violaciones a derechos humanos o al derecho
internacional humanitario (DIH), vinculándolo directamente al
derecho a la reparación de las víctimas. En este sentido, este
derecho apunta hacia dos objetivos:
a) “Ayudar a las víctimas a mejorar su situación y a enfrentar
las consecuencias de la violencia, reconociendo los daños
ocasionados a las mismas así como su dignidad como personas
y sus derechos como ciudadanos, y b) mostrar solidaridad con
las víctimas y un camino para restablecer su confianza en la
sociedad y las instituciones”3.
3. BERISTAIN, Carlos Mario. Diálogos
sobre reparación: Qué reparar en los casos
de violaciones de derechos humanos.
Quito: Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos 2009, p. 173.
4. Por ejemplo, en la sentencia LaGrand
(2001), la CIJ consideró que el
otorgamiento de medidas clásicas de
reparación no era suficiente para suplir el
daño y que era necesario garantizar que
nunca volverían a ocurrir esa misma clase
de hechos. Aunque las garantías de no
repetición nacieron en el contexto del
derecho internacional para solventar y
canalizar los conflictos entre Estados, esta
primera aproximación se ha extrapolado a
otros escenarios, particularmente de
violación de derechos humanos, o en el
marco del derecho interno, de derechos
fundamentales.
Ahora bien, para que estos propósitos se cumplan, no es suficiente
tener una mirada enfocada exclusivamente en las consecuencias
de las violaciones a los derechos. En muchos casos, las medidas
de reparación se deben implementar en contextos en los cuales
las múltiples causas de las violaciones a los derechos humanos o al
DIH no han desaparecido. En estos escenarios en particular, para
que las víctimas puedan restablecer sus derechos y reconstruir sus
proyectos de vida, las mencionadas medidas deben apuntar a la
cesación de la violación a sus derechos; y el establecimiento de
garantías para que estas violaciones no se repitan.
Cumplir con estos grandes desafíos es el principal interés de lo
que conceptualmente se ha entendido como “garantías de no
repetición”.
1.2. El desarrollo del concepto de garantías de no
repetición
1.2.1. En la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos
Si bien el concepto de garantías de no repetición existe en la
jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ)4, es en las
decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos(Corte
IDH) que se definió y precisó su contenido y alcance.
El Qué
A7
5. Corte IDH. Caso Aloeboetoe y otros
Vs. Surinam. Fondo. Sentencia de 4 de
diciembre de 1991. Serie C No. 11.
6. Corte IDH. Caso Suárez Rosero Vs.
Ecuador. Reparaciones y Costas. Sentencia
de 20 de enero de 1999. Serie C No. 44.
7. Corte IDH. Caso Barrios Altos Vs. Perú.
Fondo. Sentencia de 14 de marzo de 2001.
Serie C No. 75.
En efecto, la jurisprudencia de la Corte IDH ha sido clave en el
desarrollo del concepto de garantías de no repetición otorgando
mayor alcance a estas medidas e incluyéndolas como parte de las
medidas de reparación.
En un primer momento, la Corte IDH ordenó únicamente
indemnizaciones pecuniarias como medidas de reparación para
las víctimas. No obstante, a partir de 1991, y en particular en el caso
Aloeboetoe Vs. Suriname5, la Corte cambió su posición ordenando
medidas de reparación de tipo no pecuniario (traducidas en
obligaciones positivas u obligaciones “de hacer”), como lo fue
la reapertura de una escuela y su correspondiente dotación de
personal docente y administrativo, situación que garantizaba su
funcionamiento de manera permanente.
Siguiendo con la evolución del concepto, este tribunal, en el
caso Suárez Rosero Vs. Ecuador (1997)6, ubicó por primera vez las
garantías de no repetición dentro del acápite titulado “otras formas
de reparación” haciendo énfasis en la autonomía de este tipo de
medidas.
En suma, la jurisprudencia de la Corte IDH partió desde la
caracterización de las garantías de no repetición con cierto grado
de generalidad, hasta llegar a la inclusión de medidas con un
mayor grado de especificidad. Progresivamente la misma Corte,
en materia de reparación, ha incorporado medidas que apuntan
hacia la prevención de nuevas violaciones y, pese a su carácter en
principio subsidiario, las garantías de no repetición se convirtieron
en un referente de obligatoria inclusión en las sentencias de
reparaciones.
Es importante también resaltar el hecho de que la jurisprudencia de
la Corte IDH ha tenido un impacto en el orden interno de los Estados
partes de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Un ejemplo de lo anterior es la forma en la que los tribunales
argentinos han acogido dentro de sus fallos la jurisprudencia de
la Corte IDH. En particular la Corte de Apelación, pronunciándose
sobre la constitucionalidad de las leyes de Punto Final y de
Obediencia Debida, declaró la nulidad de las mismas citando
la decisión de la Corte IDH en el caso Barrios Altos7. El tribunal
consideró que: “es inadmisible la impunidad de las conductas que
afectan más gravemente los principales bienes jurídicos sujetos a
la tutela de ambas manifestaciones del Derecho Internacional. La
tipificación de esas conductas y el procesamiento y sanción de sus
autores -así como de otros participantes- constituye una obligación
de los Estados, que no puede eludirse a través de medidas tales
A8
El Qué
como la amnistía, la prescripción, la admisión de causas excluyentes
de incriminación y otras”8. En este caso, la Corte IDH resaltó la
importancia de garantizar el derecho a la justicia de las víctimas
pero también lo planteó como una garantía de no repetición
teniendo en cuenta su papel en la lucha contra la impunidad.
1.2.2. En instrumentos internacionales
Además de las órdenes judiciales impartidas por tribunales
internacionales, existen otros instrumentos donde se han formulado
garantías tendientes a evitar la repetición de las violaciones de
derechos humanos, en especial aquellos tendientes a garantizar los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.
8. Ibíd. Voto concurrente del Juez Sergio
García Ramírez a la Sentencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en
el caso Barrios Altos, 14 de marzo 2001.
9. Naciones Unidas, Consejo Económico
y Social, Comisión de Derechos Humanos.
Estudio relativo al derecho de restitución,
indemnización y rehabilitación a las
víctimas de violaciones flagrantes de los
derechos humanos y las libertades
fundamentales, Informe definitivo
presentado por el Sr. Theo van Boven, E/
CN.4/Sub.2/1993/8.
10. Ibíd.
Dentro del Sistema de Naciones Unidas, desde la década de los
ochenta del siglo veinte, se han elaborado recomendaciones
para la creación y ejecución de medidas dirigidas a garantizar los
derechos de las víctimas de violaciones a los derechos humanos y
al DIH. Tal proceso se resume a continuación:
El Informe de Theo Van Boven:
“El derecho de restitución,
indemnización y rehabilitación
a las víctimas de violaciones
flagrantes de los derechos
humanos y las libertades
fundamentales”
a)la cesación de las violaciones
aún existentes;
En 1993, la Subcomisión de
Prevención de Discriminaciones
y Protección a las Minorías,
encomendó al experto holandés
Theo Van Boven, la tarea de realizar
un estudio relativo al derecho
de
restitución,
indemnización
y rehabilitación a las víctimas
de violaciones flagrantes de los
derechos humanos y las libertades
fundamentales9.
d)una disculpa, incluido el
reconocimiento público de los
hechos y la aceptación de la
responsabilidad;
En las conclusiones de este informe,
se
mencionan
las
siguientes
garantías de no repetición:
b)la verificación de los hechos y la
revelación completa y pública
de la verdad;
c) un fallo declaratorio en favor de
la víctima;
e) el enjuiciamiento de las
personas a quienes se considere
responsables de las violaciones;
f) la celebración de
conmemoraciones y homenajes
a las víctimas;
g)la inclusión de datos exactos
sobre las violaciones de los
derechos humanos en los
planes de estudios y el material
didáctico;
i) sometiendo a las Fuerzas
Militares y de seguridad a un
control efectivo de la autoridad
civil;
ii) limitando las competencias de
los tribunales militares;
iii) reforzando la independencia
del poder judicial;
iv)protegiendo a los abogados y a
quienes trabajan en pro de los
derechos humanos;
v) enseñando a todos los
sectores de la sociedad, en
particular a las fuerzas militares
y de seguridad y a los oficiales
encargados de aplicar la ley,
a respetar y conocer mejor los derechos humanos”10.
h) la prevención de una repetición
de las violaciones del modo
siguiente:
A9
A9
El El
Qué
Qué
11. Naciones Unidas, Consejo
Económico y Social, Comisión de Derechos
Humanos. Informe final revisado acerca de
la cuestión de la impunidad de los autores
de violaciones de los derechos humanos
(derechos civiles y políticos) preparado por
el Sr. L. Joinet de conformidad con la
resolución 1996/119 de la Subcomisión, E/
CN. 4/Sub. 2/1997/20/Rev.1.
12. Ibíd.
De forma posterior, en el “Informe final revisado acerca de la cuestión
de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos (derechos civiles y políticos)”, Louis Joinet identificó
las medidas prioritarias en materia de garantías de no repetición
particularmente en contextos de lucha contra la impunidad.
Los principios Joinet (1997) sobre impunidad
La Organización de las Naciones
Unidas, en cabeza de la Subcomisión
de Prevención de Discriminaciones
y Protección a las Minorías, a partir
de 1991 realizó un estudio sobre
la cuestión de la impunidad de
los autores de violaciones de los
derechos humanos. Como parte de
esta labor, estableció un conjunto
de principios para la protección
y la promoción de los derechos
humanos mediante la lucha contra
la impunidad, más conocidos como
los “Principios Joinet”11. Dentro de
estos, y como parte del derecho de
reparación de las víctimas, se señala
que existe un deber por parte del
Estado de prever garantías de no
repetición de las violaciones.
Aunque en estos principios no se
incluye una definición de las mismas,
sí se establecen cuáles deberían ser
las garantías prioritarias:
a)Las medidas encaminadas a
disolver los grupos armados
paraestatales;
b)las medidas de derogación de
las disposiciones de excepción,
legislativas o de otra índole,
que hayan favorecido las
violaciones;
c) las medidas administrativas o
de otra índole relativas a los
agentes del Estado que hayan
incurrido en responsabilidades
a este respecto durante el
período de referencia12.
Finalmente, la Asamblea General de la ONU expidió la resolución
60/147 de 2005 con los “Principios Internacionales sobre el derecho
de las víctimas a obtener reparaciones”. Su importancia radica en
ser el resultado de los estudios e informes que se realizaron sobre
el derecho a la reparación de las víctimas y la cuestión de la
impunidad. Las resoluciones de este órgano de las Naciones Unidas
son un parámetro de interpretación de los tratados internacionales
sobre derechos humanos y representan un compromiso fuerte por
parte de los Estados miembros frente al derecho a la reparación de
las víctimas y el reconocimiento de la importancia de las garantías
de no repetición.
A10
El Qué
Resolución 60/147 de la Asamblea General de la ONU (2005)13
“23. Las garantías de no repetición
han de incluir, según proceda, la
totalidad o parte de las medidas
siguientes, que también contribuirán
a la prevención:
a)El ejercicio de un control
efectivo por las autoridades
civiles sobre las fuerzas armadas
y de seguridad;
b)la garantía de que todos
los procedimientos civiles y
militares se ajustan a las normas
internacionales relativas a
las garantías procesales, la
equidad y la imparcialidad;
c) el fortalecimiento de la
independencia del poder
judicial;
d)la protección de los
profesionales del derecho, la
salud y la asistencia sanitaria,
la información y otros sectores
conexos, así como de los
defensores de los derechos
humanos;
e) la educación, de modo
prioritario y permanente,
de todos los sectores de
la sociedad respecto de
los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario y la capacitación
en esta materia de los
funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley, así como
de las fuerzas armadas y de
seguridad;
Estos principios e informes son un referente en el Derecho Internacional
Público, ya que resumen los desarrollos que se han presentado en
la materia respaldados por las diferentes Cortes Internacionales y
los Estados, a través de su inclusión en jurisprudencia y en leyes y
políticas públicas14.
f) la promoción de la observancia
de los códigos de conducta
y de las normas éticas,
en particular las normas
internacionales, por los
funcionarios públicos, inclusive
el personal de las fuerzas de
seguridad, los establecimientos
penitenciarios, los medios de
información, el personal de
servicios médicos, psicológicos,
sociales y de las fuerzas
armadas, además del personal
de empresas comerciales;
g)la promoción de mecanismos
destinados a prevenir, vigilar y
resolver los conflictos sociales;
h) la revisión y reforma de las
leyes que contribuyan a las
violaciones manifiestas de las
normas internacionales de
derechos humanos y a las
violaciones graves del derecho
humanitario o las permitan”.
13. Naciones Unidas, Asamblea General.
Principios y directrices básicos sobre el
derecho de las víctimas de violaciones
manifiestas de las normas internacionales
de derechos humanos y de violaciones
graves del derecho internacional
humanitario a interponer recursos y obtener
reparaciones, A/RES/60/147.
14. GOMEZ, María Paula. Una mirada
hacia adelante: Elementos para la
reparación colectiva en Colombia.
Bogotá: Fundación Social, 2006.
El Qué
A11
A12
El Qué
2. Consensos sobre las garantías de no
repetición
2.1. Definiciones de las garantías de no repetición
Como consecuencia de los múltiples escenarios, actores y
contextos donde han sido ordenadas e implementadas garantías
de no repetición, estas se han convertido en una categoría amplia
de medidas heterogéneas15. Tal situación, dificulta la construcción
de un concepto uniforme de las garantías de no repetición.
Este vacío ha motivado diferentes actores a desarrollar definiciones
de las garantías de no repetición como se ilustra a continuación:
Carlos Beristain
Médico y doctor en psicología. Ha trabajado
temas de derechos humanos, especialmente
en atención a víctimas de tortura. También
en justicia transicional, apoyando, entre otros, el informe Guatemala Nunca Más y la
Comisión de la Verdad de Paraguay.
Adelina Loianno
Profesora Regular Ajunta de Derechos
Humanos y de derecho constitucional de la
Universidad de Buenos Aires.
Procuradora General adjunta de Control de
Legalidad de Buenos Aires.
Amnistía
Es un movimiento global de más de 3 millones
de simpatizantes, miembros y activistas en
más de 150 países y territorios que hacen
campaña para poner fin a los graves
abusos que se cometen contra los derechos
humanos.
Antonio Cançado Trindade
Juez de la Corte IDH (1995 - 2006).
Presidente de la Corte IDH (1999-2004).
Magistrado de la Corte Internacional de
Justicia (CIJ) (2009-2018).
15. DE GREIFF Pablo. Justice and
reparations. En: The handbook of
reparations. New York: Pablo de Greiff, ed.
Oxford University Press, 2006.
16. BERISTAIN, Carlos Martín. Diálogos
sobre la reparación: qué reparar en los
casos de violaciones de derechos
humanos.
17. LOIANNO, Adelina. Evolución de la
doctrina de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos en materia de
reparaciones. En: Revista Iberoamericana
de Derecho Procesal Constitucional. nº 7.
México: Porrúa, 2007, p. 389-413.
18. Corte IDH. Caso Bulacio Vs.
Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 18 de Septiembre de 2003.
Serie C No. 100, Voto Razonado del Juez
A.A. Cançado Trindade.
“...tienen que ver con el tipo de violaciones y sus elementos causales.
En general, se refieren a un conjunto de medidas que van desde
los cambios legislativos, la implementación de procedimientos
administrativos, los cambios institucionales, la puesta en marcha de
mecanismos de control o la formación de funcionarios en el campo
de los derechos humanos o protocolos internacionales. Requieren,
por tanto, cambios estructurales o de forma en el funcionamiento del
Estado e implican, la mayoría de las veces, a los poderes ejecutivo,
judicial o legislativo”16.
“La garantía de no repetición se relaciona precisamente con ese
deber de implementar medidas de otro carácter y tiene como
objetivo que no se reiteren los hechos que provocaron la violación
de los derechos, en el entendimiento de que resultaría insuficiente
imponer una reparación sin comprometer al Estado a evitar su
repetición futura”17.
“Medidas encaminadas a asegurar que no se someta a las víctimas
a más violaciones de derechos humanos, mediante, entre otras
medidas, el fortalecimiento de la independencia del poder judicial; la
capacitación en derechos humanos de los funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley, así como las fuerzas armadas y de seguridad;
y la reforma de las leyes que hayan contribuido a la comisión de
crímenes o los hayan permitido”. Amnistía Internacional. Plena
Reparación. [En línea http://www.amnesty.org/es/international-justice/
issues/full-reparations [consultado el 11 de noviembre de 2012].
“El rechazo de la indiferencia y del olvido, y la garantía de
no-repetición de las violaciones, son manifestaciones de los lazos de
solidaridad entre los victimados y los potencialmente victimables, en
el mundo violento y vacío de valores en que vivimos. Es, en última
instancia, una expresión elocuente de los lazos de solidaridad que
unen los vivos a sus muertos.”18.
El Qué
A13
Como se ilustró, las garantías de no repetición pueden entenderse como el conjunto de medidas
requeridas, en un contexto nacional y regional, para que cesen las violaciones a los derechos humanos
y al DIH. Estas medidas apuntan a cambios estructurales o formales en el funcionamiento del Estado
y en la sociedad para que desaparezcan las causas de estas violaciones. Así mismo, van más allá de
la obligación de los Estados de proteger los derechos de los individuos, dado que el concepto de
garantía de no repetición requiere que toda la sociedad participe en el diseño, la implementación
y la evaluación de las medidas creadas, para evitar la repetición de las violaciones a los derechos
humanos.
2.2. Consensos sobre las garantías de no repetición
A pesar de existir multiplicidad de definiciones sobre las garantías de no repetición, pueden resaltarse
los siguientes consensos:
• Son medidas orientadas hacia el futuro. Están encaminadas a asegurar que no se repitan las
violaciones de derechos humanos sobre quienes han sido víctimas de estas, así como evitar
procesos de victimización sobre quienes se encuentran en riesgo potencial de padecerlas.
• Son medidas indispensables para la reparación. Nacen del entendimiento de que resultaría
insuficiente imponer una reparación sin comprometer al Estado a evitar su repetición futura. Si no
se busca desde el principio asegurar a las víctimas que no volverán a ser objeto de violaciones a
sus derechos, no se puede pensar en una reparación integral.
• Son medidas que se enfocan en los elementos detonantes de las violaciones de los derechos
humanos o del DIH, para que su implementación sea efectiva. De no analizar las causas de las
violaciones, las garantías no lograrán evitar su repetición. A lo sumo, podrán hacerlas cesar por
un tiempo las violaciones. En consecuencia, investigar y conocer las causas de las violaciones es
un deber del Estado en el diseño de dichas medidas.
• Son medidas que tienen que ver con reformas institucionales del Estado. Deben incluir la
interacción de las diferentes ramas del poder, instituciones de los niveles nacional, regional
y local y actores en general involucrados en su diseño e implementación. Sin embargo, no
solamente deben ser entendidas como cambios a la estructura del Estado, sino también como
políticas promovidas por aquel para lograr cambios culturales en la sociedad.
A14
El Qué
• Son medidas autónomas. Las garantías de no repetición
constituyen un derecho autónomo de las víctimas y una
obligación del Estado19. Esto quiere decir que las garantías
no se agotan ni deben confundirse con la restitución, la
compensación, la rehabilitación, sino que deben ser vistas
de forma independiente, algunas veces acompañadas
de medidas de satisfacción, constituyendo una nueva
responsabilidad para el Estado que no cesa con la reparación
sino que proyecta sobre la necesidad de prevención.
Garantías de no repetición y reconciliación
Las garantías de no repetición
constituyen
una
herramienta
empleada a nivel internacional
para
la
construcción
de
condiciones tendientes a la
reconciliación.
No
obstante,
dichas garantías por sí solas no
conducen automáticamente a la
reconciliación.
En el caso colombiano, la
reconciliación ha sido vista como
una meta y un proceso. Por
ejemplo, la Comisión Nacional
de Reparación y Reconciliación
sostiene que el concepto implica:
“[…] tanto una meta como
un proceso de largo plazo,
de personas o sociedades,
encaminado a construir un clima
de convivencia pacífica basado
en la instauración de nuevas
relaciones de confianza entre
los ciudadanos y las instituciones
del Estado y entre ellos mismos,
así como la profundización de la
democracia, con la participación
de las instituciones y la sociedad
civil”20.
Como
proceso,
diferentes
autoridades
nacionales
han
emprendido acciones dirigidas
a fomentar las condiciones
favorables para la implementación
de esta clase de procesos. Así, han
construido políticas que buscan ser
impulsadas a través de iniciativas
“de arriba hacia abajo” es
decir, que se implementan
desde el nivel nacional con el
objetivo de generar incentivos
para la reconciliación local. De
otro lado, se ha reconocido
la existencia de experiencias
locales
de
reconciliación
que se pueden potencializar,
constituyéndose en insumos
válidos como iniciativas de
“abajo hacia arriba” que
demandan respuestas técnicas
del Estado y coherentes a las
características de su contexto
político, social, económico y
cultural.
En este sentido, la reconciliación
se ha postulado como la meta
a alcanzar por las políticas que
se implementen en el marco del
proceso de justicia transicional
que se adelanta en Colombia.
Haciendo esta aclaración, en
la presente guía tomaremos las
garantías de no repetición como
herramientas
legítimas
que
coadyuvan en la consecución
de condiciones favorables a los
procesos locales y nacionales de
reconciliación, en sus diferentes
niveles21.
19. DIAZ PEREZ, Ivonne Leadith. El rostro
de los invisibles: víctimas y su derecho a la
verdad, justicia, reparación y a la no
repetición. En: Víctimas invisibles, conflicto
armado y resistencia civil en Colombia.
Barcelona: Huygens, 2009.
20. Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación. Documento estratégico
sobre reconciliación. Bogotá: 2006.
21. En efecto, la reconciliación tiene al
menos tres niveles o dimensiones:
interpersonal, social y política. Por la
primera, se entiende “la restauración o
construcción de relaciones de
cooperación y confianza entre víctimas y
victimarios, entre individuos que tuvieron
desacuerdos y enfrentamientos. Incluso
implica la reconciliación de estos individuos
con ellos mismos, poder abordar el pasado
doloroso como forma de aprendizaje y
punto de partida hacia un nuevo
acercamiento con los otros. Este nivel de
reconciliación tiene un profundo sentido
emocional, moral e incluso religioso. Tiene
efectos cicatrizadores al permitir que los
ofendidos expongan su dolor e intenten
perdonar y, en algunos casos, que los
ofensores demuestren su arrepentimiento y
ofrezcan disculpas sinceras”. La segunda
dimensión, “se ubica en un plano medio,
que involucra a los directamente
afectados por el conflicto y a la sociedad
en general. Este tipo de reconciliación
comprende la (re)construcción del tejido
social, de los vínculos entre actores
sociales. Para ello requiere que la
comunidad comprenda el conflicto,
procese sus causas, haga una
reconstrucción histórica, entienda su papel
dentro de dicho escenario, propenda por
la reintegración de sus miembros y se
proyecte como unidad hacia el futuro. En
este nivel, la cultura y las creencias se
convierten en elementos centrales que
favorecen la cohesión de la sociedad”. Por
último, el nivel político de la reconciliación
“puede identificarse como la construcción
o restauración de relaciones de confianza
entre sociedad y Estado”. Fundación Social
“Guía sobre Reconciliación: claves para la
construcción de un horizonte en
Colombia”, Bogotá, 2006, pp. B21 a B14.
El Qué
A15
A16
El Qué
3. Características de las garantías de no
repetición
A continuación se intentará establecer algunas características
generales de las garantías de no repetición, tratando de identificar
sus elementos comunes en los diferentes contextos en los que han
sido aplicadas:
3.1. Las garantías de no repetición son medidas de
alcance individual y general
22. Corte IDH. Caso Manuel Cepeda
Vargas Vs. Colombia. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 26 de mayo de 2010.
Serie C No. 213.
23. Ibíd., párr. 101.
24. Ibíd., párr. 114.
25. Ibíd., párr. 175.
26. Ibíd.
El alcance de las garantías de no repetición es doble. Es individual
en el sentido que una gran parte de éstas se han otorgado en
el marco de sentencias individuales que decretan obligaciones
específicas de reparación a favor de las víctimas (por ejemplo,
una orden de protección de un líder social para que no se repita
la agresión en contra del mismo). Pero también, el alcance de las
garantías de no repetición es general, en el sentido que va más allá
de la violación específica que ha sufrido esta víctima porque busca
cambiar prácticas en la sociedad.
Ejemplo del doble alcance de las garantías de no repetición
La sentencia de la Corte IDH en
el Caso Manuel Cepeda Vargas
vs. Colombia22 ilustra este doble
alcance de las garantías de no
repetición.
En esta decisión del 26 de mayo de
2010, la Corte condenó al Estado
colombiano por la ejecución
extrajudicial de Manuel Cepeda
Vargas, último senador electo del
partido de la Unión Patriótica y el
Partido Comunista Colombiano.
Este tribunal reconoció la existencia
de una “estructura organizada que
determinó, planificó y llevo a cabo
la ejecución del Senador Cepeda
Vargas’’23 en la que ‘’habrían
participado agentes estatales como
autores intelectuales del crimen,
así como jefes y miembros de uno
o varios grupos paramilitares”24.
Adicionalmente, la Corte consideró
que esta ejecución extrajudicial
se produjo en un ‘’contexto
de amenazas y hostigamientos
permanentes por sus posiciones
políticas y de desprotección por
parte de agentes estatales’’25.
Por tal motivo, la Corte condenó al
Estado colombiano a implementar
medidas de reparación así como
garantías de no repetición. El
contenido de las últimas muestra el
doble alcance que pueden tener
estas medidas:
b)medidas de alcance general
como “realizar una publicación
y un documental audiovisual
sobre la vida política,
periodística y rol político del
Senador Manuel Cepeda
Vargas en coordinación con los
familiares y difundirlo”.
a)Medidas específicas para las
víctimas como “adoptar todas
las medidas necesarias para
garantizar la seguridad de los
familiares del Senador Manuel
Cepeda Vargas, y prevenir
que deban desplazarse o salir
del país nuevamente como
consecuencia de actos de
amenazas, hostigamiento o de
persecución en su contra con
posterioridad a la notificación de
esta Sentencia”26; y,
El Qué
A17
Otro ejemplo dentro del sistema interamericano se presenta en la Sentencia del caso Instituto de
Reeducación del Menor vs. Paraguay (2004).
Medidas ordenadas por la Corte IDH en el caso Instituto
de Reeducación del Menor vs. Paraguay (2 de septiembre 2004)
Esta sentencia constituye un
caso importante dentro de la
jurisprudencia de la Corte IDH, no
solo porque en ella se establecieron
estándares
en
materia
de
condiciones de detención de
menores de edad, sino también en
relación con las garantías de no
repetición que se ordenaron.
Paraguay
BOLIVIA
BRASIL
PARAGUAY
Asunción
ARGENTINA
En este caso, la Corte IDH consideró
que Paraguay violó la Convención
Interamericana
por
haber
mantenido en funcionamiento un
centro de detención para menores
de edad, en donde las condiciones
de trato de los niños internos en el
Instituto (sobrepoblación, falta de
higiene, carencia de atención
en salud, etc.), constituían una
violación a sus derechos a la
vida, a la integridad personal,
a las garantías judiciales y a la
protección judicial.
Con respecto a las acciones de
reparación otorgadas, la Corte
ordenó medidas de compensación
para las víctimas por los daños
causados y en su sección sobre
“Otras formas de reparación”
dictaminó el reconocimiento de la
dignidad de las víctimas, buscando
evitar futuras violaciones.
Específicamente, la Corte ordenó:
• La publicación de las partes
pertinentes de la sentencia;
• un acto público de
reconocimiento de
responsabilidad internacional;
• la formulación de una política
de Estado en materia de
niños en conflicto con la ley,
coherente con los compromisos
internacionales asumidos por
Paraguay;
• el tratamiento médico y
psicológico para todos los niños
ex internos;
• el establecimiento de un
programa de educación y de
asistencia vocacional para
todos los ex internos; y,
• el otorgamiento de un lugar
para los restos de uno de los
niños ex internos fallecidos27.
3.2. Las garantías de no repetición buscan cambios
institucionales
27. Corte IDH. Caso “Instituto de
Reeducación del Menor” Vs. Paraguay.
Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de
septiembre de 2004. Serie C No. 112.
Dado su carácter preventivo, y que en muchas ocasiones la
vulneración grave y masiva de los derechos humanos es provocada
por problemas de naturaleza sistémica, las medidas de no repetición
con frecuencia apuntan a modificaciones de tipo estructural.
Así, por ejemplo, cuando en los regímenes dictatoriales o
autoritarios la violación de derechos ha estado asociada a
dinámicas institucionales en las fuerzas armadas, las comisiones
de la verdad y los tribunales regionales han ordenado reformas
A18
El Qué
integrales de las instituciones policiales y de las fuerzas armadas.
En este mismo sentido, cuando la vulneración ha estado ligada a
patrones culturales, discriminatorios, surge la necesidad de diseñar
e implementar programas educativos en materias relacionadas
con derechos humanos. Finalmente, cuando la raíz del problema
se encuentra en el propio derecho interno, las reformas normativas
constituyen un imperativo.
Medidas dirigidas a implementar cambios estructurales como
garantías de no repetición:
• La aplicación de sanciones
penales a los responsables de
las violaciones. Con ellas no
solo se satisface el derecho de
las víctimas a la justicia, sino
también se busca transmitir un
mensaje disuasorio general a
través de la lucha contra la
impunidad.
• La puesta en marcha de
procesos de reconciliación que
persiguen la reconstrucción del
tejido social.
• Las campañas educativas
para transformar referentes
culturales violentos o negativos,
arraigados en el colectivo
social.
3.3. Las garantías de no repetición son
interdependientes
Es indudable que existe una relación entre las garantías de no
repetición y otras medidas componentes de la justicia transicional
como el derecho a la justicia, el derecho a la verdad y el derecho
a la reparación integral (indemnización, restitución, rehabilitación,
satisfacción y las propias garantías de no repetición), así como entre
ellas mismas. Esta interdependencia corresponde a la necesidad de
que los programas de reparación y de garantías de no repetición
tengan una coherencia interna y externa.
28. DE GREIFF, Pablo, Los esfuerzos de
reparación en una perspectiva
internacional: el aporte de la
compensación al logro de la justicia
imperfecta. En: Revista Estudios SocioJurídicos vol. 7 número 099, Universidad del
Rosario. 2005.
Como lo explica De Greiff, “la coherencia externa expresa la
exigencia de que el programa de reparaciones sea diseñado de tal
manera que guarde una estrecha relación con los otros mecanismos
transicionales, esto es, con la justicia penal, el esclarecimiento de la
verdad y la reforma institucional” 28.
El Qué
A19
29. SHELTON Dinah. Remedies in
International Human Rights Law. Second
Edition, Oxford University Press, 2010, p. 278.
30. Ibíd.
31. Ibíd.
Expertos en la materia, como Dinah Shelton, han presentado la
estrecha línea que existe entre medidas de satisfacción, el derecho
a la justicia y garantías de no repetición, expresando, por ejemplo,
que la decisión de juzgar y sancionar a los victimarios por los
crímenes cometidos puede ser una medida para que no se repitan
los hechos, pero también hace parte del componente de derecho
a la justicia que se debe garantizar a los ciudadanos29.
Ejemplo de lo anterior fue la aprobación en Colombia de la Ley
975 de 2005, mejor conocida como la Ley de Justicia y Paz, con la
cual se buscó crear un instrumento judicial atractivo para incentivar
las desmovilizaciones y la judicialización de los principales líderes
paramilitares mediante pena reducidas, a cambio de que los
beneficiarios contaran la verdad y entregaran sus bienes como
parte de la reparación a sus víctimas directas. Este caso ilustra la
complementariedad entre los componentes de verdad, justicia y
reparación.
En resumen, los programas de reparación y de garantías de no
repetición son programas complejos en los cuales ‘’los diferentes
componentes del plan deben ser mutuamente coherentes’’30. Como
lo indica De Greiff, “es importante que los beneficios formen parte
de un plan cuyos elementos se apoyen entre sí internamente’’31. Esto
significa que las medidas aunque autónomas, deban concebirse,
diseñarse e implementarse, en función de la reparación integral.
Ejemplo de la necesidad de coherencia interna de las garantías de
no repetición
• La sanción a los responsables
de violaciones a los derechos
humanos solo es posible cuando
institucionalmente se viabiliza la
reconstrucción de la verdad.
• La creación e implementación
de nuevos mecanismos
para canalizar los conflictos
sociales supone también
transformaciones institucionales
profundas.
• Los procesos de reconciliación
usualmente se encuentran
precedidos de campañas
intensivas de promoción de los
derechos humanos.
A20
El Qué
• La construcción de escenarios
de participación facilita y
promueve la reconstrucción del
tejido social.
• La eliminación de la impunidad
requiere muchas veces de
reformas normativas, programas
especiales de fortalecimiento
institucional de la investigación
judicial y protección a los
operadores jurídicos y a ciertas
partes del proceso, como los
testigos.
3.4. Las garantías de no repetición son medidas contextuales
Las medidas dirigidas a la prevención de los crímenes atroces no constituyen un modelo único,
adaptable a todas las situaciones. A pesar de que existan algunos puntos en común a todas las
garantías de no repetición, el diseño, implementación y evaluación de las mismas dependerá del
contexto en que se apliquen. Este hecho explica por qué antes de formular una teoría general de las
garantías de no repetición, es necesario identificar y analizar los escenarios concretos en los cuales se
formulan este tipo de medidas.
Para hacer un análisis contextual adecuado, habrá entonces que tener en cuenta tres factores
circunstanciales:
a) Las necesidades particulares de las víctimas.
b) El escenario donde se aplicarán estas medidas.
c) Las competencias de quién o quiénes diseñan e implementan las garantías.
En primer lugar, para que las garantías de no repetición sean adecuadas y efectivas, es fundamental
conocer cuáles son las necesidades de las víctimas. Los procesos de diseño y de implementación de
las garantías de no repetición deben apuntar específicamente a evitar procesos de victimización y re
victimización. De igual modo, es fundamental conocer cuáles medidas se identifican por las víctimas
como más urgentes, para así responder adecuadamente a sus necesidades.
En segundo lugar, se debe tener en cuenta el escenario de aplicación. La magnitud y el alcance
de las garantías de no repetición dependerán de si buscan tener un ámbito de aplicación local,
nacional o si estas pretenden responder a un caso concreto. Las medidas materiales dirigidas a
proteger a los líderes de comunidades rurales en Colombia ilustran este punto. En general, tienden
a traducirse en la entrega de chalecos antibalas, teléfonos celulares y, en los casos más graves,
incluyen la asignación de guardaespaldas, carros blindados o cambios de domicilio. Sin embargo,
estas medidas no solo resultan insuficientes sino que además carecen de un diseño adaptado a la
lógica del contexto rural y campesino, al impedir por ejemplo las labores agrícolas rutinarias, resultando
entonces ineficaces. En tal sentido, es menester que las medidas de protección se funden en análisis
de riesgos contextuales que generen propuestas propias para el territorio y el ambiente en el cual se
desenvuelven habitualmente sus beneficiarios.
Por último, aunque nos encontremos entre garantías de no repetición generales o específicas, siempre
existirá un margen de aplicación reservado al órgano encargado de diseñarlas e implementarlas, el
cual dependerá de su marco competencial y funcional asignado por la ley.
El Qué
A21
A22
El Qué
4. Dimensiones de las garantías de no repetición
Las garantías de no repetición se diferencian de las otras modalidades de reparación porque no solo
buscan reconocer el pasado, sino que están orientadas a generar cambios en el futuro. Es insuficiente
e inadecuado imponer medidas de reparación sin que el Estado se comprometa a evitar que las
violaciones a los derechos humanos y al DIH se repitan.
En este sentido, las garantías de no repetición tienen dos dimensiones que se complementan:
• Una dimensión preventiva frente a las posibles nuevas violaciones de los derechos humanos o
del DIH.
• Una dimensión reparadora frente a las víctimas que expresan el deseo de que la victimización
no se repita para ellas y para otras personas.
4.1. La dimensión preventiva de las garantías de no repetición
La dimensión preventiva de las garantías de no repetición adquiere relevancia específica en los
contextos de justicia transicional. Surge por la necesidad de emprender acciones para prevenir la
ocurrencia futura de las violaciones a los derechos humanos y al DIH con carácter masivo y sistemático.
Se ha destacado la relación inherente entre el derecho de las víctimas a obtener reparaciones y la
prevención o no repetición de futuras violaciones. El ex relator especial sobre tortura de las Naciones
Unidas, Nigel Rodley, estimó que “las reparaciones, más allá del fin de mitigar el sufrimiento y de brindar
justicia a las víctimas eliminando o corrigiendo, en la medida de lo posible, las consecuencias de los
actos ilícitos, tienen un aspecto inherente de prevención y disuasión”. En este sentido, la dimensión
preventiva de las garantías de no repetición va más allá de la reparación específica a la víctima en
consideración del daño sufrido. No puede esperarse a que exista una nueva violación para tomar
medidas, pues estas deben estar disponibles desde que se identifique el riesgo de repetición.
Es importante resaltar que la relevancia de garantías de no repetición como parte del derecho a la
reparación de las víctimas surge de la obligación internacional que tienen los Estados de prevenir las
violaciones a los derechos humanos. Estas obligaciones se concretan en los diferentes instrumentos
internacionales de protección ratificados por los Estados y nacen de la necesidad de que estos tomen
acciones para prevenir violaciones específicas de derechos humanos, cometidas por sus agentes o
por terceros. Adicionalmente, se traducen en la implementación de medidas legislativas, judiciales,
culturales y administrativas concretas que deben expresarse en su gran mayoría en políticas públicas. En este sentido, el Comité de Derechos Humanos de la ONU en su Observación General N.31, reconoce
claramente la existencia de esta obligación específica, considerando que “los objetivos del Pacto
se echarían por tierra sin la obligación básica, según el artículo 2, de que se adopten medidas que
impidan la repetición de una violación del Pacto. Por consiguiente, en los casos relativos al Protocolo
Facultativo, el Comité ha seguido frecuentemente la práctica de mencionar en sus Dictámenes la
necesidad de que, además de los recursos que se pongan al alcance de la víctima, se adopten
medidas para impedir la repetición de violaciones del mismo tipo. Esas medidas pueden exigir la
El Qué
A23
32. Naciones Unidas, Comité de
Derechos Humanos, Observación General
N. 31, CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 26 de
mayo 2004.
introducción de modificaciones en la legislación o la práctica de
los Estados Parte’’32.
4.2. La dimensión reparadora de las garantías de no
repetición
Una de las cuestiones más importantes en torno a las garantías de no
repetición se refiere a su inclusión dentro del marco de la reparación
integral a las víctimas de violaciones de derechos humanos o del
DIH. Las discusiones al respecto giran alrededor de la pregunta sobre
si las garantías de no repetición son un elemento constitutivo de la
reparación o son un componente independiente de la misma. Este
interrogante no es meramente teórico, pues su respuesta incide en
asuntos como el rol que deben tener las víctimas dentro del diseño,
implementación y evaluación de las garantías de no repetición o el
tipo de medidas que deben ser priorizadas.
Tal debate se refleja en las posiciones adoptadas por parte de las
autoridades a nivel internacional, que interpretaron la naturaleza
de las garantías de no repetición y que progresivamente las ha
venido modificando, pasando de ser reconocidas únicamente
como parte integrante de la reparación, para adquirir la entidad
de medidas con carácter autónomo. Por ejemplo, en la Relatoría
Especial de las Naciones Unidas para el Fomento de la Verdad,
la Justicia, la Reparación y las Garantías de no Repetición
mencionada anteriormente, las garantías de no repetición
son vistas con un elemento independiente de la reparación.
En este sentido, las garantías de no repetición no solamente
cumplen una función preventiva que trasciende a la situación de
las víctimas y que se dirige al conglomerado social en su conjunto,
sino también cumplen una función reparadora frente a los hechos
que afectaron directamente a las víctimas.
Esta función se explica por el hecho que las garantías de no
repetición apuntan también a satisfacer las necesidades,
expectativas, intereses y derechos de las víctimas, pues se
concibieron inicialmente como un componente de la reparación
integral, junto con la indemnización, la restitución, la rehabilitación
y la satisfacción. Este rol reparador de las garantías de no repetición
es fundamental y corresponde a una necesidad de las víctimas.
Se debe insistir en que las garantías de no repetición pueden cumplir
un papel tanto reparador como preventivo. Por ende, no siempre se
limitan a asegurar el cese de la violación. En sentido contrario, este
debe considerarse como un primer logro en su implementación, el
cual deberá avanzar hacia la generación de cambios estructurales
en la sociedad y el Estado, encauzados a través de políticas
públicas con vocación de permanencia.
A24
El Qué
5. Tipos de garantías de no repetición
El contenido de las garantías de no repetición puede ser muy variado. En general, los programas,
estrategias y actividades contempladas bajo esta categoría se adecuan a los contextos específicos
de las violaciones a los derechos humanos y al DIH. Sin embargo, las garantías de no repetición
dictadas en diferentes ámbitos jurisprudenciales tienden a orientarse hacia temas específicos, que
presentamos a título enunciativo.
5.1. Educación en derechos humanos
Consiste en la capacitación a funcionarios judiciales, miembros de la Fuerza Pública y otros agentes
estatales, en materia de derechos humanos y DIH, teniendo en cuenta su responsabilidad en las
violaciones a estos derechos.
Cuando las autoridades públicas están involucradas por omisión en crímenes ciudadanos, es
fundamental que adquieran conocimientos en temas de derechos humanos. En este sentido, la
educación o capacitación debería estar encaminada a que los mismos reconozcan su obligación
de proteger a los individuos ante el riesgo de ver lesionados sus derechos por terceros.
De otro lado, para que la educación sea realmente un elemento que propicie el respeto a los derechos
humanos y logre constituirse en una garantía de no repetición, deben implementarse programas que
busquen educar no solo a los funcionarios públicos, sino también a toda la población. Únicamente
así se promoverán cambios culturales y mentales de amplio alcance, que conduzcan a la toma de
conciencia de la sociedad y al repudio colectivo de esta clase de infracciones.
5.2. Cambios institucionales
Las modificaciones institucionales resultan particularmente importantes puesto que, por un lado,
las violaciones a los derechos humanos en últimas son el resultado de fallas en la estructura o el
funcionamiento del Estado, y, por otro, porque el Estado es el garante de estos mismos derechos.
Las políticas de no repetición encaminadas a generar cambios institucionales en muchos casos se
orientan al fortalecimiento de la independencia del poder judicial, y a nivel legislativo a la derogación
o eliminación del marco jurídico favorable al desarrollo de las violaciones. Asimismo, las garantías de
no repetición se enfocan en la necesidad de brindar mayor autonomía y gobernabilidad al Estado
local para afrontar problemáticas propias de cada territorio. En el caso colombiano, intensificar el
proceso de descentralización administrativa es una manera de acercar el gobierno a los ciudadanos
y hacer más eficiente la respuesta estatal ante los riesgos identificados.
El Qué
A25
Ejemplo: Reformas institucionales en Perú
Perú
Perú vivió entre 1980 y 2000 un
período de violencia intensa
liderado por la organización maoísta
conocida como Partido Comunista
del Perú “Sendero Luminoso”, el
cual inició una guerra popular
alegando la inmensa brecha
socioeconómica y educativa que
existía entre la población peruana,
y la exclusión social que sufría la
población indígena.
COLOMBIA
ECUADOR
BRASIL
PERÚ
Lima
BOLIVIA
Océano Pacífico
Esta guerra se tradujo en un período
de terror en donde terminaron
participando no solo los grupos
subversivos
(Sendero
Luminoso
y
Movimiento
Revolucionario
Túpac Amarú, MRTA), sino agentes
estatales y grupos paramilitares.
La captura de Abimael Guzmán
en 1992, máximo líder de Sendero
Luminoso, llevó al declive de la
acción subversiva y permitió la
negociación de un acuerdo de paz
y de la expedición de una ley de
arrepentimiento que condujo a la
captura de los últimos reductos.
En el año 2000 el presidente Alberto
Fujimori huyó al Japón, situación
que facilitó la puesta en marcha
de
un proceso de transición
política que incentivó la creación
de la Comisión de la Verdad y
Reconciliación del Perú (CVR)en el
año 2001. Entre las funciones de esta
comisión estuvo el esclarecimiento
del proceso, los hechos y las
responsabilidades de la violencia
terrorista y la violación masiva a
los derechos humanos, imputables
tanto a las organizaciones terroristas
como a los agentes estatales.
De igual forma, la comisión tuvo
a su cargo la presentación de
recomendaciones de reformas
institucionales para prevenir la
repetición de la violencia en el país.
A26
El Qué
Las reformas institucionales sugeridas
fueron agrupadas en cuatro grandes
ejes dirigidos a:
• Lograr la presencia de la
autoridad democrática y de
los servicios del Estado en
todo el territorio, respetando
la organización popular,
las identidades locales y
la diversidad cultural, y
promoviendo la participación
ciudadana;
• afianzar una institucionalidad
democrática basada en el
liderazgo del poder político,
la defensa nacional y el
mantenimiento del orden interno;
• modificar el sistema de
administración de justicia para
que cumpla efectivamente
con su papel de defensor de los
derechos de los ciudadanos y
del orden constitucional; y,
• asegurar una educación de
calidad que promueva valores
democráticos como el respeto
a los derechos humanos, el
pluralismo y la diversidad cultural;
y comparta visiones actualizadas
y complejas de la realidad
peruana, especialmente en las
zonas rurales.
Ejemplo: Reformas institucionales en Perú
Eje
Medidas
Presencia de
la autoridad
democrática y
de los servicios
del Estado en
todo el territorio
Mejorar el acceso a
la justicia para todas
y todos aumentando
el número de
defensores de
oficio, número de
dependencias
judiciales y dotar de
mayores recursos a
Consultorios Jurídicos
Populares
Recomendar a
los Gobiernos
Regionales de los
departamentos
de alta ruralidad,
particularmente de
aquéllos que fueron
más afectados
por la violencia, la
realización de planes
de Ordenamiento
Territorial
concertados con
las municipalidades,
para permitir
atención integral
de necesidades de
las poblaciones de
poca densidad
Incentivos al
personal estatal
que trabaje en
zonas afectadas
por el proceso
de violencia
y alejadas del
entorno urbano
Creación de
una institución u
órgano estatal
de política en
materia indígena
y étnica
Dación de una
ley de partidos y
modificaciones
al sistema de
representación
Afianzamiento
de una
institucionalidad
democrática,
basada en el
liderazgo del
poder político
Delimitar el alcance
del concepto de
Defensa Nacional
y el significado
de la política
correspondiente,
de forma que todo
lo que se llame
Defensa y dependa
de personal y
organismos militares
sea atribución,
responsabilidad y
competencia del
Ministerio de Defensa
Desarrollar una
política nacional
de seguridad
que incluya una
estrategia nacional
de pacificación,
que apunte a la
reconciliación y
presencia del Estado
en todo el territorio
Formación de
una elite civil
experta en temas
de seguridad y
defensa
Establecer una
ley que norme
y regule las
actividades de
inteligencia, aún
las secretas
Definir
Constitucional y
legalmente a la
Policía Nacional
como una
institución civil, no
militarizada.
Establecimiento
de un sistema
especializado
temporal para
procesar casos
de crímenes y
violaciones a los
derechos humanos
Incorporar a la
legislación avances
de documentos
internacionales
vinculados a la
administración
de justicia y al
debido proceso.
Establecer
expresamente en
la Constitución
la jerarquía
constitucional
de los tratados
relativos a
derechos humanos
Iniciar un
sostenido
programa de
capacitación a
jueces, fiscales
y abogados
en Derechos
Humanos,
DIH y cultura
democrática
Impulsar un sistema
integrado para
abordar el tema
de las personas
desaparecidas
durante el conflicto
armado interno
entre 1980 y 2000
Impulsar un plan de
alfabetización con
prioridad para la
mujer adolescente y
adulta de las zonas
rurales
Establecer un
sistema de
incentivos y
premios a los
profesores que
opten por ejercer
su profesión en
zonas rurales o
remotas del país
que ayude a
tener maestros de
calidad en dicho
ámbito.
Reforzar
instancias de
participación y
democratización
de la escuela
Propiciar la
implementación
de una política de
educación bilingüeintercultural, que
permita una mejor
integración de los
distintos grupos
componentes de la
sociedad peruana,
la superación
del racismo y la
discriminación
Reforma del
sistema de
administración
de justicia
Creación de un
ente autónomo
responsable del
Programa de
Protección de
Víctimas y Testigos
Reforma para
asegurar una
educación de
calidad
Promoción de
una educación
en el respeto a las
diferencias étnicas y
culturales. Adaptar
la escuela en todos
sus aspectos a la
diversidad étnicolingüística, cultural y
geográfica del país
El Qué
A27
5.3. Procesos de desarme, desmovilización y
reintegración (DDR)
33. Guía sobre reconciliación: claves
para la construcción de un horizonte en
Colombia (Fundación Social, 2006).
34. Ibíd.
Estos procesos están orientados a garantizar la seguridad
personal de los individuos. En un principio las garantías de no
repetición asociadas con procesos de desarme, desmovilización y
reintegración (DDR), están dirigidas a la reducción de las acciones
armadas y su posterior finalización.
El desarme se lleva a cabo mediante la recolección,
almacenamiento y destrucción de armas pequeñas y pesadas,
explosivos y municiones por parte del Estado. Los procesos de
desmovilización, buscan el desmonte de las estructuras militares
gracias a la voluntad de los combatientes de retornar a la vida
civil y de reintegrarse a la sociedad. Por último, en los procesos de
reintegración se busca que los desmovilizados se incorporen social y
económicamente por medio de programas especiales de atención
psico-social y generación de ingresos, entre otros33.
Sin duda, estos procesos ayudan a la no repetición de las violaciones
cometidas en el marco de los contextos de conflicto armado. Sin
embargo, cuando se establecen como garantías de no repetición,
es importante señalar que apuntan solamente a la no repetición de
las violaciones cometidas en dicho contexto, pero dejan intactas
las otras causas de la victimización. Adicionalmente, los procesos
de DDR solamente son efectivos cuando superan el reto de lograr
que los desmovilizados reincidan en sus actividades ilícitas.
5.4. Construcción y difusión de la memoria histórica
El conocimiento y la divulgación de la verdad, en tanto ingrediente
de la reparación, se entiende como una medida de satisfacción.
Sin embargo, por la interdependencia que existe entre estas dos
modalidades de reparación, también ha sido considerada como
una garantía de no repetición. Las medidas de satisfacción “tienen
un carácter simbólico y contribuyen al cumplimiento del deber
estatal de recordar y preservar del olvido la memoria colectiva
(Principio para la lucha contra la impunidad); son medidas no
pecuniarias, que pretenden compensar el daño moral causado por
la comisión de crímenes atroces. Tienen un impacto tanto individual
como colectivo, en tanto que permiten la dignificación de las
víctimas al tiempo que contribuyen al conocimiento y comprensión
de los hechos pasados”34.
A28
El Qué
La memoria es un relato histórico que se transfiere a las presentes
generaciones y que recuerda los hechos violentos del pasado y los
daños que aparejaron. Contar lo que pasó es afirmar el rechazo
al recurso de la violencia por las causas que se identificaron en el
proceso de búsqueda de la verdad.
35. Corte IDH. Caso Masacre Plan de
Sánchez Vs. Guatemala. Fondo. Sentencia
de 29 de abril de 2004. Serie C No. 105.
Históricamente, las órdenes de implementación de garantías de no
repetición han sido impulsadas por comisiones de la verdad y por
jueces supranacionales, especialmente cuando se estructuran en
ejercicios de transición.
En casos como la Masacre del Plan de Sánchez vs Guatemala, la
Corte IDH consideró que las medidas preventivas y de no repetición
empiezan con la revelación y el reconocimiento de las atrocidades
del pasado, puesto que la sociedad tiene el derecho a conocer la
verdad como herramienta para prevenir su repetición en el futuro35.
El Qué
A29
A30
El Qué
6. Garantías de no repetición en el contexto colombiano
6.1. Ley de Justicia y Paz
La adopción de la Ley de Justicia y Paz en el año 2005 constituye un avance importante en materia
de garantías de no repetición, en particular, porque las reviste de fuerza normativa legal y condiciona
su aplicación a la desmovilización de los grupos armados.
6.1.1. El proceso de adopción de la Ley de Justicia y Paz
En noviembre de 2002, el gobierno colombiano invitó a los grupos paramilitares a un acercamiento
para adelantar negociaciones de paz. Las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) respondieron a
esta propuesta con la declaración del cese de hostilidades. Al mismo tiempo, el Gobierno Nacional
impulsó una política de desmovilización, con fundamento jurídico en las previsiones del Decreto No.
128 de 2003 y la Ley 782 de 2002 (Reglamentario de la Ley 782 de 2002), según el cual aquellos
integrantes de grupos armados ilegales responsables de delitos políticos o conexos que decidieran
desmovilizarse voluntariamente, podrían obtener beneficios jurídicos y acceso a programas de
reincorporación socioeconómica. En julio de ese mismo año se suscribió el denominado “Acuerdo
de Santa Fe de Ralito”, en el cual las AUC se comprometieron a desmovilizar a todos sus miembros
antes del año 2005. No obstante, el proceso fue suspendido hasta la aprobación del marco jurídico
respectivo, representado por la Ley 975 de 2005, conocida como la “Ley de Justicia y Paz”.
Posteriormente, en el año 2012 el Congreso de la República aprobó la Ley 1592 otorgándole la
posibilidad a los desmovilizados de postularse al proceso penal especial de Ley de Justicia y Paz, a más
tardar dentro de los seis meses o un año después de su promulgación, según fueren desmovilizados
colectivos o individuales. Con esta medida se buscó, entre otras cosas, ampliar el espectro investigativo
de la Ley 975, con el fin de indagar por los patrones sistémicos que provocaron los crímenes atroces
para contribuir con el acercamiento de la verdad judicial a la verdad histórica.
6.1.2. Las garantías de no repetición en la Ley de Justicia y Paz
El objetivo específico de la Ley es la desmovilización de los grupos armados ilegales, a través de la
sustitución de penas ordinarias por penas alternativas, condicionadas por la colaboración efectiva
con la verdad y con la reparación de las víctimas. Específicamente, el artículo 8 de la Ley dispone que
las garantías de no repetición “comprenden, entre otras, la desmovilización y el desmantelamiento
de los grupos armados al margen de la ley”, y, en desarrollo de este precepto, el artículo 9 del Decreto
1290 de 2008 dispone que, “el gobierno nacional pondrá en ejecución acciones encaminadas a
prevenir que las conductas violatorias a los derechos fundamentales se repitan. Igualmente, se
adelantarán campañas de capacitación, difusión y promoción para la observancia de las normas
nacionales e internacionales sobre derechos fundamentales”.
El Qué
A31
36. ONU, Consejo de Derechos
Humanos, Informe anual de la Alta
Comisionada de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos, 31 de enero de
2012, A/HRC/19/21/Add.3, párr. 44.
37. Ibíd.
38. Ibíd.
39. Fundación Social, Centro de
Memoria Histórica y otros - ¿Qué piensan
los colombianos después de siete años de
Justicia y Paz?, 2012.
40. Ibíd., p. 30.
41. Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, Informe sobre la
implementación de la Ley de Justicia y Paz:
Etapas iniciales del proceso de
desmovilización de las AUC y primeras
diligencias judiciales (2007).
Adicionalmente, el artículo 48 de la Ley contiene un amplio catálogo
de medidas dentro de las cuales se encuentran las siguientes:
• La verificación de los hechos y la difusión pública y completa
de la verdad judicial, en la medida en que no provoque más
daños innecesarios a las víctimas, los testigos u otras personas,
ni cree un peligro para su seguridad.
• La aplicación de sanciones a los responsables de las
violaciones.
• La asistencia a cursos de capacitación en materia de
derechos humanos a los responsables de las violaciones.
6.1.3. Evaluación de la implementación de la Ley de Justicia
y Paz
No obstante las expectativas que generó esta Ley, los resultados
han sido escasos. Como lo indica el Informe Anual 2011 de la Alta
Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos:
“el Gobierno reconoció públicamente la necesidad de reformar la
Ley 975 de 2005, porque continuaba sin satisfacer adecuadamente
los derechos de las víctimas: la aplicación del derecho a la
verdad sigue sin ser completa; no se han conseguido desmantelar
completamente las estructuras políticas y económicas que fueron
usadas por las organizaciones paramilitares para garantizar la no
repetición; y solo se han proferido seis sentencias’’36, recomendando
no “buscar únicamente una reforma procedimental, sino una
reforma estructural”37. De igual forma, la Alta Comisionada expresó su
preocupación frente a ‘’la continua expansión de grupos armados
ilegales surgidos después de la desmovilización de organizaciones
paramilitares’’38.
Por otro lado, esta Ley se ha venido aplicando desde hace ya
siete años y pocas personas conocen sus verdaderos alcances.
Esto lo corroboró el Informe “Qué piensan los colombianos después
de siete años de Justicia y Paz”39, pues frente a la pregunta sobre
qué tanto considera usted que conoce dicha Ley, un “11% de la
población general ni siquiera había oído hablar de ella, un 71% solo
la ha oído mencionar, pero realmente no conoce mucho de ella. El
17% conoce algo acerca de la Ley y el 1% conoce mucho”40.
Con respecto a la verificación de los hechos y la difusión pública
de la verdad, también se han presentado varias deficiencias.
Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
sostuvo que “el 90% de los desmovilizados que pasaron por los
circuitos jurídicos (aproximadamente 28 mil) no aportaron datos
relevantes sobre acciones ilegales desplegadas o sobre crímenes
cometidos por los bloques paramilitares”41.
A32
El Qué
Ahora bien, como la Ley únicamente hace referencia a la “verdad
judicial” (artículo 48), y no reconoce la necesidad de construir
la memoria histórica, el alcance de esta medida como garantía
de no repetición ha sido bastante modesto. No obstante, desde
la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), el
Grupo de Memoria Histórica realizó varios informes en los cuales
intentaba reconstruir la memoria histórica a través del estudio de
algunos casos como: “Bojayá: La guerra sin límites”, “La masacre de
El Salado: esa guerra no era nuestra”, “Las masacres de Remedios”,
“Los asesinatos y masacres de Trujillo” y “La Masacre de Bahía
Portete: Mujeres Wayuu”.
42. Abogados Sin Fronteras Canadá, ‘’El
Principio de Complementariedad en el
Estatuto de Roma y la situación
colombiana: Mas allá de lo positivo – Un
análisis sobre la necesidad de adoptar otra
aproximación frente a un Estado que no
quiere judicializar los crímenes que
comprometen su responsabilidad
internacional y la de sus altos funcionarios’’,
2012.
43. Ibíd. p.44.
La aplicación de sanciones efectivas y proporcionales a los
responsables de las violaciones de derechos humanos también
ha sido un punto débil de la Ley. Según el Informe de Gestión de
la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y la Paz, al 31 de
enero de 2012 solamente 11 personas habían sido condenadas por
sentencias parciales relativas a hechos considerados de manera
fragmentaria42. Adicionalmente, frente a la labor de la Fiscalía
General de la Nación y su investigación en los procesos de justicia
y paz, el 70% de la población general piensa que esta institución
no ha investigado suficientemente, mientras que el 79% de las
víctimas, a su vez, consideran que dicha institución no ha cumplido
correctamente con sus funciones43.
Finalmente, en cuanto a la capacitación en materia de derechos
humanos a los responsables de las violaciones, pese a su importancia
en la prevención de nuevos crímenes, los programas y proyectos
diseñados han tenido una visión estrecha de la cuestión y se han
implementado de manera marginal y puntual. En efecto, dada
la función preventiva de las garantías de no repetición, dichos
programas deberían extenderse a los funcionarios y a los miembros
de la fuerza pública.
6.2. Ley 1424 de 2010
En diciembre del 2010, se profirió la Ley 1424 con el fin de asegurar
la reinserción a la vida civil de desmovilizados otorgándoles ciertos
beneficios. Cabe mencionar que la Ley también introduce una
invitación a la desmovilización de grupos guerrilleros. En materia de beneficios jurídicos, la Ley contempla únicamente
como beneficiarios a los desmovilizados que hayan cometido los
delitos de concierto para delinquir agravado, porte ilegal de armas,
uso de prendas de uso privativo de las Fuerzas Militares y Policía
Nacional, y uso ilegal de equipos de comunicaciones.
El Qué
A33
Esta normatividad se emitió con el fin de que los excombatientes en proceso de reintegración
comprendan y enmienden su responsabilidad con la sociedad y las víctimas. Como parte de esto,
la Ley 1424 establece un “Acuerdo de contribución a la verdad histórica y la reparación”, suscrito
entre el Presidente de la República o su delegado y los desmovilizados, que espera contribuir a la
garantía de los derechos de las víctimas a la verdad, la satisfacción y la no repetición. El Acuerdo
consiste en contribuir al esclarecimiento de la conformación de los grupos organizados al margen de
la ley, el contexto general de su participación, y todos los hechos o actuaciones de las que tengan
conocimiento en razón de su pertenencia (Artículo 3, Ley 1424 de 2010). Para esto, establece la
creación de un mecanismo no judicial que recopile y preserve la información que surja de los acuerdos
aclarando que esta no podrá en ningún caso, ser utilizada como prueba en un proceso judicial.
6.3. Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011) y sus decretos
reglamentarios
A partir del 2011 la política del Gobierno Nacional frente al conflicto armado dio un giro importante en
su configuración. Por primera vez en más de ocho años, admitió la existencia de un conflicto armado
en el país y, en consecuencia, formuló una serie de herramientas con el fin de paliar sus efectos y
promover su terminación negociada.
En este contexto, se promulgó en junio del mismo año la Ley 1448, “Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”, también conocida como Ley de Víctimas.
Al igual que la Ley de Justicia y Paz, este instrumento se enmarca en un proceso de justicia transicional,
pero, a diferencia de esta, la Ley de Víctimas centró su ámbito de aplicación en los principales
afectados por el conflicto interno armado: las víctimas, y no sus victimarios. De esta forma, se creó un
marco legal sin precedentes que incluye una serie de medidas judiciales, administrativas, sociales y
económicas, de carácter tanto individual como colectivo.
No obstante, la Ley 1448 no es el primer esfuerzo legislativo colombiano para regular las garantías de
no repetición. La Ley 975 de 2005 ya lo había realizado. Su novedad es consagrarlas de forma explícita
y autónoma con respeto a las otras medidas de reparación, a diferencia de esta última que, por
ejemplo, las fusionó con las medidas de satisfacción.
Desde su mismo objeto, la Ley en cuestión relaciona las garantías de no repetición con la reparación a
las víctimas, la cual tendrá una “dimensión individual, colectiva, material, moral y simbólica” (artículo
25). De igual modo, reafirma el carácter contextual de estas medidas al señalar que las estrategias
adoptadas deberán configurarse ‘’dependiendo de la vulneración a los derechos y características
del hecho victimizante producido a las víctimas” (Ídem.). No obstante lo anterior, como se ha venido
postulando, las garantías de no repetición trascienden el ámbito de las víctimas e impactan, o
deberían hacerlo, a la sociedad en su conjunto.
Por ende, dentro de la Ley de Víctimas se incluyó un catálogo de veinte garantías de no repetición,
que buscan evitar la proliferación de nuevos hechos victimizantes sobre la población afectada y la
sociedad en su conjunto.
A34
El Qué
En general, se trata de estrategias de diferente naturaleza, alcance
y complejidad, que deberán ejecutarse por diferentes órganos
estatales. En su gran mayoría, han sido calificadas como garantías
de no repetición en instrumentos internacionales, como los principios
de reparación a víctimas y lucha contra la impunidad (ver sección
“La consagración del concepto de garantías de no repetición en
instrumentos internacionales”), en la jurisprudencia de la Corte IDH44
y en la Ley de Justicia y Paz.
A su turno, los decretos reglamentarios de la Ley establecen que
dichas garantías serán aplicadas siempre que se haya consumado
una violación grave y manifiesta a las normas internacionales
de Derechos Humanos o una infracción al DIH45. Por lo tanto, su
aplicación no está circunscrita al logro efectivo de la paz, sino que
buscará estabilizar situaciones concretas46, en contextos donde se
constate la efectiva cesación de los hechos dañinos.
44. A pesar de esto, la mayoría de las
medidas de no repetición ordenadas por
la Corte IDH a Colombia, han sido incluidas
dentro de la Ley de Víctimas como
medidas de satisfacción.
45. Artículo 194, Decreto 4800 de 2011.
46. Situaciones concretas no significa,
per se, soluciones individuales o a sujetos
considerados de forma aislada. En efecto,
las garantías de no repetición pueden
enmarcarse en ámbitos de reparación
individual o colectiva, tal como lo ha
considerado la Ley y sus decretos
reglamentarios.
El Qué
A35
Memoria Histórica: el caso de las masacres de Trujillo
Las masacres de Trujillo aluden a los
homicidios sistemáticos de cientos
de personas en los municipios de
Trujillo, Bolívar y Riofrío en el norte del
Valle del Cauca, desde finales de los
años 80 y hasta principios de los años
90. Los grupos paramilitares, con el
apoyo del narcotráfico, y la Fuerza
Pública fueron los responsables de
estos hechos.
Trujillo - Valle
RISARALDA
CHOCÓ
Océano
Pacífico
QUINDIO
Trujillo
VALLE
TOLIMA
Cali
CAUCA
HUILA
47. Fundación Social, Los Retos de la
Justicia Transicional en Colombia. Bogotá:
2009, p. 144.
48. Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación, Grupo de Trabajo de
Memoria Histórica, Informe “Trujillo, una
tragedia que no cesa”. Bogotá, 2008.
49. Íbid., p. 146.
A36
El Qué
Debido a la situación de impunidad
a nivel nacional, estos crímenes
fueron
denunciados
ante
la
Comisión
Interamericana
de
Derechos Humanos (CIDH), en cuya
sede fueron objeto de una solución
amistosa con el Estado colombiano,
el cual reconoció su responsabilidad
por acción y omisión.
Uno de los componentes de la
solución amistosa entre el Estado
y la comunidad de víctimas fue
la creación de la “Comisión de
Investigación
de
los
Sucesos
violentos
de
Trujillo”
(CISVT),
entre otros, con el fin de impulsar
las
investigaciones
judiciales,
disciplinarias
o
administrativas
emprendidas en la jurisdicción
interna. Sin embargo, los resultados
de esta Comisión fueron pocos y
debieron pasar más de 10 años
para que se hablara de nuevo de lo
sucedido en Trujillo.
La Fundación Social, en el
marco de la encuesta nacional
rural y sus muestras regionales47,
implementada en los municipios
Trujillo, Bolívar y Riofrío en 2008, evidenció que el 63% de la
población afectada señaló que no
había ninguna investigación por los
delitos de los que fue víctima, y sólo
el 12% de los sobrevivientes señaló
que la persona responsable del
delito fue condenada.
Este mismo año, el Grupo de Memoria
Histórica de la CNRR (GMH) expidió
su primer informe denominado
“Trujillo, una tragedia que no
cesa48”, que pretendía recolectar
información sobre los sucesos y los
actores involucrados; plasmar los
esfuerzos realizados por preservar
la memoria; evaluar las deudas
del Estado en materia de verdad,
justicia y reparación; y formular una
serie de recomendaciones.
Con base en este informe, el
Estado colombiano tomó algunas
medidas para buscar la reparación
de las víctimas. Por ejemplo, la
Procuraduría General de la Nación
le solicitó al Ministerio de Defensa
Nacional la realización de un
acto público para pedir perdón
a la comunidad; al Ministerio de
Educación le pidió excluir de los
currículos el material educativo que
negara o redujera la importancia
de los hechos ocurridos y a la Policía
Nacional le encargó diseñar un
programa de policía comunitaria,
con el fin de garantizar la no
repetición.
A pesar de estas iniciativas, aún
puede considerarse que los sucesos
atroces de Trujillo permanecen en
impunidad. Para la muestra, hasta
hace dos años, es decir, veinte años
después de los hechos ocurridos, se
profirió la primera condena a un
miembro del Ejército involucrado
en los mismos.
De igual forma, si bien se reconoce
el trabajo del Grupo de Memoria
Histórica, las víctimas de este caso
le solicitaron presentar el Informe
en versiones pedagógicas y menos
académicas, a su comunidad y la
población en general, ajustadas a
su nivel educativo49.
Contenido
Introducción
B3
1. Los órganos supranacionales y las garantías de no repeticiónB5
1.1. El rol de los tribunales internacionales
1.1.1. Garantías derivadas de medidas de satisfacción
1.1.2. Garantías implementadas como reformas institucionales
1.2. La comunidad internacional
B5
B6
B6
B9
2. Las autoridades estatales y las garantías de no repeticiónB11
2.1. El rol del legislativo en las garantías de no repetición
2.1.1. Un marco legal para la desmovilización – Ley 782 de 2002
2.1.2. Ley 1592 de 2012 que modifica la 975 de 2005 o Ley de Justicia y Paz
2.1.3. Ley 975 de 2005 y la sentencia C-370 de 2006 de la Corte Constitucional 2.1.4. Ley 1424 de 2010
2.1.5. Ley 1312 de 2009, el principio de oportunidad y su modificación según la
sentencia C-936 de 2010
2.1.6. Ley 1448 de 2011: Ley de Víctimas y Restitución de Tierras
2.1.7. Marco Legal para la Paz 2.2. El rol de los órganos del Poder Ejecutivo
2.3. Los entes territoriales y las garantías de no repetición
2.4. El rol de los tribunales nacionales
2.5. La Fuerza Pública y las garantías de no repetición
2.6. El rol de los órganos de control en las garantías de no repetición
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B19
B21
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3. Las comisiones de la verdad y las garantías de no repeticiónB33
4. La sociedad civil y las garantías de no repeticiónB39
4.1. Las víctimas en la configuración de las garantías de no repetición
4.1.1. Intereses de las víctimas y respuesta institucional
4.2. Organizaciones de Derechos Humanos
4.3. Los medios de comunicación y las garantías de no repetición
4.4. Victimarios
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El Quiénes
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El Quiénes
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A
B
C
D
El Qué
El Quiénes
El Cuándo
El Cómo
Introducción
Dada la naturaleza de las garantías de no repetición, es posible encontrar una multiplicidad de
actores involucrados en su diseño, implementación y seguimiento, tales como: organizaciones
sociales; víctimas organizadas y no organizadas; jueces nacionales, internacionales y supranacionales;
el legislador; las instancias gubernamentales del orden nacional o territorial y los órganos estatales de
control.
Aunque existan algunos que por su naturaleza y atribuciones legales y constitucionales deban liderar
la ejecución de algunos programas de prevención, se requiere la participación de todos para que
dichas medidas sean efectivas y cumplan su fin ulterior.
Ahora bien, teniendo en mente esta pluralidad de actores, surgen varios interrogantes: ¿Cuál es el rol
que cada uno de ellos desempeña? ¿Cuáles deben ser sus atribuciones? ¿Cómo se deben articular
las funciones y las competencias de cada uno de ellos? ¿Qué papel tienen las víctimas en el diseño,
implementación y evaluación de las políticas públicas relativas a las garantías de no repetición?
Por un lado, el contexto histórico en el que pretenden implementarse las medidas juega un papel
decisivo en el rol desempeñado por los diferentes actores y su nivel de participación. Hace unas cuantas
décadas, por ejemplo, los derechos de las víctimas a la verdad y la justicia no eran considerados
imperativos, por lo que en muchos procesos de transición, particularmente de dictaduras, los agentes
gubernamentales encargados de viabilizar el cambio no contemplaron dentro de las garantías de no
repetición la posibilidad de generar espacios participativos para la reconstrucción y la difusión de la
verdad histórica, ni la de atacar sistemáticamente la impunidad para sancionar a los responsables de
las violaciones graves de los derechos humanos.
En este contexto, fueron las comisiones de la verdad y los jueces supranacionales los encargados
de ordenar e impulsar garantías de este tipo, mientras que el legislador y los gobiernos nacionales
asumieron el rol de ejecutores.
Hoy en día, sin embargo, cuando difícilmente se cuestionan los derechos a la verdad, la justicia y
la reparación de las víctimas, no parece tener sentido que las instancias gubernamentales esperen
las órdenes de estos órganos para diseñar e implementar garantías de no repetición. De este modo,
mientras en el contexto histórico mencionado las órdenes provinieron de lo que puede denominarse
“agentes externos”, hoy en día se debe dar una mayor participación e iniciativa por parte de los
actores oficiales “internos”.
El Quiénes
B3
Por otro lado, una característica de las garantías de no repetición es su interdependencia, la
coordinación entre los diferentes actores involucrados en su diseño e implementación no solo debe
considerarse dentro de la ejecución de programas específicos, sino también dentro del catálogo de
garantías como sistema, cuyo fin primordial es evitar procesos futuros de violaciones a los derechos
humanos. Dada la complejidad de los fenómenos de victimización, la aplicación de acciones de
prevención debe ser integral y sistemática evitando ser reducida a programas circunstanciales.
Por último, el compromiso frente a la no repetición de violaciones no debe reducirse a las instituciones
y organizaciones constituidas oficialmente para diseñarlas y ejecutarlas. Este compromiso debe
extenderse a la sociedad en general, ya que sin su participación activa, el rol de las autoridades se
verá dificultado.
Así las cosas, el presente capítulo pretende describir el rol que debe jugar cada uno de los actores
involucrados en el diseño y la ejecución de las garantías de no repetición. Esta información está
basada en experiencias internacionales, política comparada y normativa nacional e internacional,
haciendo énfasis en los aciertos y desaciertos identificados en la práctica.
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El Quiénes
1. Los órganos supranacionales y las garantías de no repetición
1.1. El rol de los tribunales internacionales
En primer lugar, es necesario hacer mención al papel que desempeñan los tribunales internacionales
en el diseño y la aplicación de garantías de no repetición en los diferentes países donde tienen
jurisdicción. Existen muchos órganos de tipo judicial o cuasi-judicial a nivel internacional, de los cuales
cada uno cumple diferentes funciones dependiendo del contexto. A continuación se resumen
algunas de las competencias que pueden tener: • Resolver conflictos entre Estados (p.ej. Corte Internacional de Justicia y cortes regionales).
• Resolver conflictos entre Estados e individuos (p.ej. tribunales regionales tales como la Corte
Europea de Derechos Humanos, la Corte IDH, la Corte Africana de Derechos Humanos y de los
Pueblos y la Corte de Justicia de la Comunidad Económica de los Estados de África del Oeste,
entre otras. En este punto también es pertinente mencionar a órganos cuasi-judiciales tales
como los diferentes Comités de la ONU).
• Judicializar a individuos por crímenes determinados (p.ej. Corte Penal Internacional, Tribunal
Penal Internacional para Ruanda, Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia, Cámara
Extraordinaria en las Cortes de Camboya, etc.).
La competencia de estos órganos está definida por el instrumento que los constituyó. En tal
sentido, tienen un poder limitado para ordenarle a los Estados la implementación de garantías de no
repetición dado que, por lo general, se pronuncian en casos individuales de violaciones a derechos
humanos y, adicionalmente, no en todos los casos cuentan con los mecanismos para realizar un
seguimiento a las sentencias o los instrumentos técnicos creados por ellos.
Sin embargo, los conceptos emitidos por estos órganos son importantes dado que pueden tener un
impacto en los procesos internos por las siguientes razones:
• El pronunciamiento puede corresponder a un caso individual, pero en su desarrollo examinar
patrones de violaciones sistemáticas por parte de un Estado;
• sus decisiones pueden tener en cuenta de forma integral las violaciones a los derechos de las
víctimas;
• en el caso de los órganos judiciales, los Estados aceptaron la competencia de los mismos y las
decisiones tienen un carácter vinculante;
• constituyen las últimas instancias de interpretación de los estándares de derechos humanos
contenidos en el instrumento que los crea y, en tal sentido, pueden influenciar las decisiones de
cortes nacionales; y,
• tienen por lo general competencia para ordenar medidas de reparación que incluyen
garantías de no repetición y constituyen lineamientos para el diseño e implementación de
programas de reparación a nivel nacional.
El Quiénes
B5
1. Ver al respecto los casos: Herrera Ulloa
vs. Costa Rica, Ricardo Canese vs.
Paraguay, Palamara Iribarne vs. Chile,
Perozo y otros vs. Venezuela, Kimel vs.
Argentina y Usón Ramírez vs. Venezuela.
En cuanto a la jurisprudencia en materia de garantías de no repetición,
vale la pena mencionar a la Corte IDH, tribunal encargado de la
aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos. Es el órgano a nivel internacional que tiene la
jurisprudencia más desarrollada y con mayor impacto en cuanto al
concepto de reparación y de garantías de no repetición, tanto en
contextos de transición como fuera de ellos. De igual manera, otros
tribunales como la Corte Europea de Derechos Humanos y la Corte
Internacional de Justicia, han ordenado en sus fallos la introducción
de garantías de no repetición en varios países.
Las garantías ordenadas por estos tribunales pueden clasificarse en
dos grupos:
1.1.1. Garantías derivadas de medidas de satisfacción
La Corte IDH establece una diferencia conceptual clara entre
garantías de no repetición y medidas de satisfacción. En algunos
casos como Comunidad Moiwana vs. Suriname, la Corte ha
manifestado que estas últimas cumplen, a su vez, el rol de garantías
de no repetición. Al tratarse de medidas de satisfacción, su alcance
se ciñe muchas veces a la situación individual de las víctimas -su
dignificación a través de disculpas públicas y preservación de
la memoria histórica, por ejemplo, omitiendo reformas de tipo
estructural.
1.1.2. Garantías implementadas como reformas
institucionales
El segundo tipo de garantías ordenadas apunta a reformas
estructurales en los países condenados, dentro de las que se
encuentran, por ejemplo, adecuaciones normativas o formación
de funcionarios públicos en derechos humanos y DIH. Sin embargo,
dado el carácter subsidiario y jurisdiccional de estos órganos, en
algunos casos estas medidas no han sido bien recibidas por los países
obligados a implementarlas, llevándolos inclusive a replantear su
observancia de los diversos instrumentos que dan competencia a
las Cortes, tal como sucedió en Perú con las medidas de reformas
legislativas ordenadas con ocasión del caso Barrios Altos.
Un ejemplo de ello es el impacto que han tenido las decisiones
de la Corte IDH en la legislación interna de varios países sobre la
criminalización de la libertad de expresión. En varios casos1, este
tribunal le ha ordenado a los países reformar la legislación, para que
no sea penalizada la libertad de expresión referida a la conducta
oficial de servidores públicos o de quienes cumplen funciones
B6
El Quiénes
públicas. Este tipo de órdenes y directrices se ha traducido en
una serie de reformas legales puntuales a la legislación, tal como
ocurrió en Argentina con la denominada “Ley Kimel” o con la
despenalización plena de estas conductas en el Código Penal de
la Ciudad de México. Algo semejante ha ocurrido con temáticas
como el fuero penal militar, el alcance de las amnistías y los indultos
o la participación de las víctimas en los procesos penales.
En Colombia se ha verificado una apropiación significativa de
las sentencias de los tribunales internacionales. Por ejemplo,
una revisión general de las sentencias del Consejo de Estado de
Colombia, órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, muestra claramente la ampliación progresiva de
la noción de “reparación”, pasando de la mera indemnización de
perjuicios a la reparación integral con garantías de no repetición2.
2. Sobre la influencia del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos en
la jurisprudencia del Consejo de Estado, cfr.
Lina Marcela Escobar Martínez, Vicente
Benítez Rojas, Margarita Cárdenas Poveda.
Influencia de los estándares
interamericanos de reparación en la
jurisprudencia del Consejo de Estado
colombiano. En: Estudios Constitucionales,
Centro de Estudios Constitucionales de
Chile – Universidad de Talca, año 9, Nro. 2,
2011, p. 165-190.
El Quiénes
B7
Algunas sentencias de la Corte Interamericana que ordenan garantías de no repetición
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Garantías de no repetición
ordenadas
Caso
Hechos
19 Comerciantes vs.
Colombia
Desaparición y posterior ejecución de 19 comerciantes en los
departamentos de Boyacá y Santander por grupo paramilitar con aquiescencia de miembros del Ejército.
Placa conmemorativa y
monumento público.
Gutiérrez Soler vs.
Colombia
Privación de la libertad personal y vulneración de la integridad
personal de Wilson Gutiérrez Soler, perpetradas por un agente del
Estado y un ex agente del Estado que intentaron extraerle una
confesión mediante tortura.
Difusión de la sentencia,
formación a funcionarios
públicos.
Mapiripán vs.
Colombia
Miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia con la
colaboración y aquiescencia de agentes del Estado, privaron de
la libertad, torturaron y asesinaron a por lo menos 49 civiles en el
Municipio de Mapiripán (Meta).
Sentencia, investigación,
sanción y condena a
responsables. Adecuación
de la legislación interna.
Pueblo Bello vs.
Colombia
Desaparición forzada de 37 personas y ejecución extrajudicial
de 6 campesinos de la población de Pueblo Bello (Antioquia) en
enero de 1990. Crimen perpetrado por grupos paramilitares en el
Departamento de Córdoba, cometido con la aquiescencia de
agentes del Estado.
Investigar y sancionar
responsables. Disculpa
pública y reconocimiento
de responsabilidad.
Masacres de
Ituango vs.
Colombia
Grupos paramilitares pertenecientes a las Autodefensas Unidas de
Colombia (AUC) efectuaron sucesivas incursiones armadas en el
Municipio de Ituango (Antioquia) y asesinaron civiles en estado de
indefensión, despojaron a otros de sus bienes y generaron terror y
desplazamiento con la omisión, aquiescencia y colaboración por
parte de miembros de la Fuerza Pública.
Investigación y sanción a
responsables en un plazo
razonable. Reconocimiento
público de responsabilidad.
Adecuación de legislación
interna.
Masacre de
La Rochela vs.
Colombia
En enero de 1989, un grupo paramilitar con la cooperación y
aquiescencia de agentes estatales ejecutó extrajudicialmente
a 12 personas y lesionó la integridad personal de tres personas
mientras estas cumplían una diligencia probatoria en su
carácter de funcionarios de la administración de justicia, en el
corregimiento de `La Rochela´ (Santander).
Homologación de acuerdo
entre Estado y víctimas,
creación de sistema de
protección a funcionarios
públicos y víctimas y sus
familiares. Satisfacción del
derecho a la verdad.
Escué Zapata vs.
Colombia
Maltrato y ejecución del líder indígena Germán Escué Zapata
por parte de agentes del Ejército colombiano en el resguardo
indígena Jambaló (Cauca).
Investigar y sancionar a los
responsables, publicación
de la sentencia, creación
de una cátedra.
El Quiénes
Manuel Cepeda
Vargas vs.
Colombia
Ejecución extrajudicial del Senador Manuel Cepeda Vargas
perpetrada en 1994 en Bogotá, y falta de debida diligencia en la
investigación. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
alegó que su ejecución se enmarcó en un patrón sistemático
de violencia contra los miembros de la UP y del PCC y que fue
perpetrada mediante la supuesta coordinación operativa entre
miembros del Ejército y grupos paramilitares.
Remover obstáculos legales
para impulsar investigación
y sanción, más un acto
público de reconocimiento
de responsabilidad.
Valle Jaramillo vs.
Colombia
Ejecución extrajudicial del defensor de derechos humanos
Jesús María Valle Jaramillo (quien trabajaba sobre los crímenes
perpetrados en el Municipio de Ituango); la detención y tratos
crueles, inhumanos y degradantes que le precedieron, la falta de
investigación y sanción de los responsables de tal hecho; falta de
reparación adecuada en favor de las víctimas y sus familiares.
Reconocimiento público de
responsabilidad.
La sentencia en sí misma.
1.2. La comunidad internacional
Además de los tribunales internacionales, existen diversos órganos supranacionales como comunidades
de países, organismos no gubernamentales internacionales y países cooperantes con diferentes
composiciones y naturaleza, los cuales han jugado un papel importante en la implementación de las
garantías en algunos países. Al respecto, existen compromisos de carácter eminentemente político
entre los Estados que los tornan particularmente receptivos a las recomendaciones y los mandatos
de los organismos internacionales, constituyéndose así en actores con un alto grado de influencia
sobre la recomendación de garantías de no repetición específicas y la forma en la cual deben
implementarse.
De igual forma, algunos organismos internacionales han creado diferentes relatorías donde han
sido incluidas medidas que deben ser adoptadas como garantías de no repetición. El carácter
transnacional, su especialidad y su labor externa e independiente, le otorgan cierta legitimidad a
estas organizaciones sobre la aplicación de estándares internacionales en materia protección a los
derechos humanos en las jurisdicciones internas.
El Quiénes
B9
B10
El Quiénes
2. Las autoridades estatales y las garantías
de no repetición
2.1. El rol del legislativo en las garantías de no
repetición
La rama legislativa es un actor muy importante en el diseño e
implementación de las garantías de no repetición. Lo anterior, pues
representa los intereses de la población y define, a través de normas
de carácter general, las políticas que respondan a las necesidades
de sus electores.
Es importante recalcar el papel que juega el poder legislativo en el
diseño de las garantías de no repetición. Este es el encargado de su
configuración mediante la producción de normas que contengan
medidas tendientes a evitar la ocurrencia de violaciones a los
derechos humanos o al DIH. Un marco legislativo favorable es
entonces la piedra angular de la aplicación de garantías de no
repetición3.
3. Por ejemplo, en Estados Unidos se
promulgó la Ley de restitución a américo
japoneses y aleutianos en 1988. Dicha ley
propone diferentes medidas de
reparación, como la creación de un fondo
de educación pública para informar a la
ciudadanía sobre la reclusión sufrida por
estos individuos. Su objetivo es prevenir la
recurrencia de eventos similares que violen
las libertades civiles y políticas. US, Law on
Restitution for WWII Internment de
Japanese-Americans and Aleuts (as
amended) (1988), Purposes, Section 1989.
En Colombia, la rama legislativa ha desempeñado un papel
importante durante la última década y ha emitido una serie
de disposiciones para promover la transición hacia la paz. A
continuación se describen algunas de las iniciativas legislativas
creadas en tal sentido: 2.1.1. Un marco legal para la desmovilización – Ley 782 de
2002
Poco después de que Álvaro Uribe Vélez fuera elegido Presidente
de la República de Colombia en agosto del año 2002, varios
líderes de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) anunciaron
su intención de negociar los términos para la desmovilización de
sus combatientes y declararon un alto al fuego unilateral, como
muestra de su voluntad, en el mes de diciembre del mismo año.
Para la época existía un marco legal para la negociación, la Ley
418 de 1997 que buscaba incentivar las desmovilizaciones de los
miembros de grupos armados ilegales responsables de la comisión
de delitos políticos, mediante la concesión de los beneficios jurídicos
de indulto, cesación del procedimiento, resolución de preclusión de
la instrucción o resolución inhibitoria. Estos beneficios se perderían
si el beneficiario cometía delitos dolosos dentro del término que
durara su proceso de reintegración.
El Quiénes
B11
4. Ley de Amnistía General para la
Consolidación de la Paz.
A la luz del alto al fuego de las AUC, en diciembre de 2002, el gobierno
colombiano prorrogó formalmente la vigencia de la Ley 418 de
1997 mediante la adopción de la Ley 782 de 2002. Ésta tuvo como
objeto facilitar el diálogo y la suscripción de acuerdos de paz con
grupos armados organizados al margen de la ley para su respectiva
desmovilización, y con ello, la consecución de la reconciliación entre
los colombianos. Cabe mencionar que, mientras la Ley 418 de 1997
exigía el reconocimiento del carácter político del delito cometido
para aplicar el procedimiento de extinción de la acción penal, la
Ley 782 de 2002 suprimió la referencia a ese reconocimiento.
Luego, en enero de 2003, el Gobierno reguló el régimen de las
desmovilizaciones mediante la expedición del Decreto 128,
que estableció los procedimientos por los cuales los individuos
podían desmovilizarse, y el Decreto 3360 de 2003, indicando la
ruta de las desmovilizaciones colectivas. El primero fue utilizado
particularmente por miembros de grupos guerrilleros y el segundo
por grupos paramilitares.
Si bien dichas normas se formularon para todos los actores armados,
el proceso de negociación se enfocó en los grupos paramilitares y,
por tanto, su promulgación preparó el terreno para los acuerdos de
Santa Fe de Ralito donde el Gobierno Nacional y las AUC crearon
un marco formal para las negociaciones de paz.
Caso internacional: El Salvador y la Ley de Reconciliación Nacional
El Salvador
GUATEMALA
HONDURAS
EL SALVADOR
San Salvador
Océano Pacífico
B12
El Quiénes
Al final del conflicto armado en El
Salvador, se emitió una normativa
similar a la Ley 782 y los decretos
mencionados anteriormente. Las
partes salvadoreñas en conflicto
acordaron una amnistía general
para los crímenes cometidos
durante la guerra civil. En enero del
año 1992, la Ley de Reconciliación
Nacional legalizó el estatus de los
integrantes del Frente Farabundo
Martí para la Liberación Nacional
(FMLN) y concedió una amnistía a
favor de ‘todas las personas que
hayan participado como autores
inmediatos, mediatos o cómplices
en la comisión de delitos políticos
comunes conexos con éstos y en
delitos comunes cometidos por un
número de personas que no baje
de veinte, antes del 1º de enero
de 1992, exceptuándose, en todo
caso, el delito común de secuestro,
contemplado en el Artículo 220 del
Código Penal’4.
2.1.2. Ley 1592 de 2012 que modifica la 975 de 2005 o Ley de Justicia y Paz
En junio del año 2005, el Presidente Uribe firmó la Ley 975, más conocida como la Ley de Justicia y Paz.
Esta ley buscaba complementar la Ley 782 de 2002, recién expuesta, e incentivar a los principales
líderes de los grupos paramilitares a desmovilizarse, desarmarse y acogerse a un proceso judicial que
concedía una pena alternativa de máximo 8 años por los delitos cometidos. Así mismo, según esta ley
las víctimas podían hacerse parte de los procesos seguidos en contra de sus victimarios para recibir
una reparación con los bienes entregados por ellos y conocer la verdad ofrecida por los mismos.
La Ley de Justicia y Paz reguló entonces, los pasos a seguir para los miembros desmovilizados de
grupos armados ilegales excluidos de los procedimientos de indulto, la cesación del procedimiento, la
resolución de preclusión de la instrucción o la resolución inhibitoria. A diferencia de anteriores esfuerzos
de desmovilización llevados a cabo en Colombia, en los cuales se prometía el indulto a cambio de
la paz, esta ley contenía un componente de justicia transicional que posibilita el enjuiciamiento y la
condena de los líderes paramilitares. En consecuencia, previó beneficios que incluyeron la reducción
de penas a cambio de contar la verdad, la reparación a las víctimas y la promesa de no volver a cometer delitos.
La Ley de Justicia y Paz estableció así, un marco que intentó proporcionar incentivos para la paz
respetando al mismo tiempo los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.
De igual forma, creó la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), compuesta por
autoridades públicas y representantes de la sociedad civil, con el fin de garantizar el cumplimiento de
los derechos de las víctimas por ella estipulados.
Al respecto, la Ley de Justicia y Paz le asignó a la CNRR algunas funciones tendientes a la aclaración
de la verdad. Entre ellas, debía garantizar que las víctimas participaran en los procedimientos de
investigación judicial y que sus derechos fueran debidamente observados; debía presentar un
informe público sobre las razones por las que surgieron y se desarrollaron los grupos armados ilegales,
así como supervisar y verificar el proceso de reinserción y la labor de los funcionarios locales, a fin de
asegurar la plena desmovilización de los acogidos al proceso de paz y el funcionamiento pleno de las
instituciones en los territorios receptores.
Por otra parte, en la Ley 975 de 2005 fueron incluidas, sin distinción, garantías de no repetición y
medidas de satisfacción, lo cual profundiza la dificultad práctica que existe para diferenciar entre
unas y otras (Cfr., Capítulo 1).
Sin embargo, expertos coinciden en que los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación
no han sido adecuadamente atendidos en el marco del proceso de Justicia y Paz. Las víctimas de las
AUC a menudo no logran participar, ya sea porque no reciben una notificación adecuada o porque
no pueden sufragar los gastos de asistir a las audiencias. Además, su participación se limita a un medio
indirecto de interrogatorio, en virtud del cual ellas o sus abogados pueden enviar preguntas a un
funcionario investigador para que decida si las aprueba y las envía al fiscal del caso, quien, a su turno,
El Quiénes
B13
5. En, www.cidh.oas.org/pdf%20files/
Colombia-Demobilization-AUC%202008.pdf y http://www.coljuristas.org/documentos/
pronunciamientos/pro_2012-05-14.pdf
(consultados el 8 de noviembre 2012).
6. Realizada a población general
“subdivididos a su vez en dos categorías,
afectados por el conflicto armado interno
y no afectados-; y a dos muestras de
carácter exploratorio: víctimas organizadas
y expertos”. Centro de Memoria Histórica,
Fundación Social, Organización
Internacional para las Migraciones (OIM),
Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas y Universidad de los
Andes. Encuesta Nacional: ¿Qué piensan
los colombianos después de siete años de
Justicia y paz? Bogotá, 2012.
7. Algunas de ellas, resueltas por la
Corte Constitucional en las sentencias
C-127 de 2006, C-319 de 2006, C-370 de
2006, C-455 de 2006, C-531 de 2006, C-575
de 2006, C-650 de 2006, C-670 de 2006,
C- 719 de 2006 y C-080 de 2007.
es libre de optar por formularlas o no al postulado. Adicionalmente,
la participación de muchas se inhibe porque residen en zonas con
fuerte influencia de actores armados ilegales5.
Ahora bien, frente a las motivaciones que tuvieron los victimarios para
desmovilizarse, la Encuesta Nacional ¿Qué piensan los colombianos
después de siete años de justicia y paz? (2012)6 evidencia que el
21% de la población general cree que la desmovilización de los
paramilitares fue motivada por la existencia de la Ley 975. Este
bajo porcentaje afianza la tesis de que la ley no respondió a los objetivos planteados. En el mismo sentido, cuando se preguntó qué
tanto confiaba en el sistema judicial de Justicia y Paz, el 27% de
la población general respondió que “poco”, frente a un 25% que
respondió “mucho” y el 48% que contestó “algo”. Estos resultados muestran que el instrumento creado y su respectivo
sistema judicial no cuentan con la confianza de los ciudadanos.
Asunto que puede verse como un reto para la implementación de
nuevas normas, como la Ley de Víctimas, ya que las instituciones
competentes para atender y reparar a la población afectada
se enfrentan a elevados niveles de desconfianza fundados en la
experiencia de los anteriores instrumentos jurídicos, que si bien no
fueron diseñados con tal fin, ofrecieron garantizar sus derechos.
2.1.3. Ley 975 de 2005 y la sentencia C-370 de 2006 de la
Corte Constitucional
Desde su promulgación, diversas organizaciones de víctimas y
de derechos humanos han instaurado múltiples acciones legales
contra la Ley de Justicia y Paz7. Entre ellas vale la pena destacar la
resuelta en la sentencia C-370 de 2006, estructurada sobre cuatro
acusaciones:
1. Inconstitucionalidad formal de la ley por no haberse
tramitado como estatutaria.
2. Inconstitucionalidad formal de algunos artículos, por faltas
graves en el procedimiento.
3. Inconstitucionalidad material de la ley por generar un perdón
general a modo de indulto frente a graves violaciones de
derechos humanos.
4. Inconstitucionalidad material de algunos artículos de la
norma por desconocer parcialmente los derechos de
las víctimas y de la sociedad a la verdad, la justicia y la
reparación por los hechos sucedidos.
B14
El Quiénes
Si bien la ley no fue declarada contraria a la Constitución
integralmente, varias de sus disposiciones fueron retiradas del
ordenamiento jurídico por afectar de forma desproporcionada los
derechos de las víctimas.
8. Universidad Sergio Arboleda. Boletín
No. 7 del Instituto de Estudios
Constitucionales [En línea]. http://www.
usergioarboleda.edu.co/estudios_
constitucionales/boletines/boletin_7.pdf
(consultado el 16 de noviembre, 2012).
En cuanto a las garantías de no repetición, la sentencia C-370
estableció que el Estado está obligado a vigilar a quienes hayan
sido beneficiados por la pena alternativa para que, dentro de
un periodo de prueba no inferior a la mitad de la misma, pierdan
todos los beneficios del procedimiento en caso de reincidencia en
actividades ilícitas. Dicha reincidencia se valorará con respecto a
cualquier tipo de delitos y no únicamente a aquellos por los cuales
fue condenado. Por otro lado, la Corte Constitucional conminó a la
reconstrucción general de los hechos violentos con el fin de generar
una memoria histórica de la sociedad, que prevenga la repetición
del conflicto8.
La mencionada providencia también declaró inexequible el artículo
de la ley que establecía que los miembros de grupos paramilitares
eran responsables de cometer el delito de sedición por la
pertenencia al grupo ilegal y, por tanto, eran delincuentes políticos.
Dicha declaración condujo a que cerca de 18.000 desmovilizados
no pudieran acogerse a la Ley 782 de 2002 y el Gobierno Nacional
tuviese que presentar nuevas iniciativas legislativas para sacarlos
del “limbo jurídico” en el cual quedaron.
En síntesis, a través de su jurisprudencia la Corte Constitucional ha
mejorado la normatividad en la materia, ha brindado protección
a los derechos de las víctimas y ha sentado criterios materiales para
evaluar la validez de las futuras iniciativas legislativas y políticas
públicas que se desarrollen estos temas.
2.1.4. Ley 1424 de 2010
En diciembre del 2010 se emitió la Ley 1424 con el fin de asegurar
la reinserción a la vida civil de los desmovilizados en situación legal
indefinida. Esta norma pretendió ser un fiel reflejo de la mencionada
782 de 2002, en este caso dirigida a los desmovilizados que no son
considerados delincuentes políticos, pero participaron en un grupo
armado al margen de la ley. Por tanto, los beneficios otorgados
son similares a los dispuestos en la 782 de 2002, y se le otorgarían
solo a aquellos que hubiesen cometido concierto para delinquir
agravado, porte ilegal de armas, uso de prendas de uso privativo
de las Fuerzas Armadas y de Policía, y uso ilegal de equipos de
comunicaciones.
El Quiénes
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9. De los nueve jueces, cuatro salvaron
el voto. Corte Constitucional de Colombia.
Comunicado No. 41 de octubre 14 de
2011.[En línea]. www.corteconstitucional.
gov.co/comunicados/No.%2041%20
comunicado%2014%20de%20octubre%20
de%202011.php (consultado 16 de
noviembre 2012).
Uno de los objetivos de esta normatividad fue que las personas
desmovilizadas y en proceso de reintegración comprendieran su
responsabilidad con la sociedad y las víctimas. Así, la mencionada
ley contiene ciertas modalidades de reparación y de garantías de
no repetición que se detallan a continuación:
• Medidas de satisfacción las cuales tienen un carácter
simbólico y contribuyen al cumplimiento del deber de
recordar y preservar del olvido la memoria colectiva.
• Garantías de no repetición dirigidas a evitar que las víctimas
vuelvan a ser objeto de violaciones de los derechos humanos
e infracciones al DIH que vulneren su dignidad.
La Ley 1424 de 2010, por considerarse una herramienta de
justicia restaurativa, a cambio de otorgar beneficios jurídicos a
los ex combatientes, establece como condición la firma de un
“Acuerdo de contribución a la verdad histórica y la reparación”.
En consecuencia, el Centro de Memoria Histórica coordinará la
suscripción de tales acuerdos con los victimarios, para que estos
relaten la verdad acerca de cómo sucedieron los hechos y, de
esa forma, contribuyan en la satisfacción de los derechos de las
víctimas a la verdad y a las garantías de no repetición.
Sin embargo, esta nueva normatividad también ha sido objeto
de críticas, ya que se percibe como un instrumento que permite
la impunidad. En este sentido, la Corte Constitucional revisó la
constitucionalidad de la Ley 1424 de 2010 en la sentencia C-771 de
2011. La ley fue demandada por desconocer los deberes del Estado
de investigar, juzgar y sancionar violaciones a los derechos humanos
y crímenes de lesa humanidad. Adicionalmente, las críticas sostenían
que la imposibilidad de utilizar en procesos judiciales la información
proveniente de las confesiones realizadas por los desmovilizados en
virtud del “Acuerdo de Contribución a la Verdad Histórica y a la
Reparación”, vulneraba el acceso a la justicia de las víctimas.
No obstante lo anterior, la Corte Constitucional declaró la
constitucionalidad de la Ley 1424. Sin embargo, la minoría de
sus magistrados sostuvo que dicha norma privilegiaba en forma
desmesurada el perdón y la amnistía de los delitos, en lugar de la
justicia para las víctimas9.
B16
El Quiénes
2.1.5. Ley 1312 de 2009, el principio de oportunidad y su
modificación según la sentencia C-936 de 2010
La Ley 1312 permite a la Fiscalía General de la Nación suspender,
interrumpir o renunciar a la persecución penal, aun cuando existan
elementos de juicio para hacerlo. Esta facultad se denomina
principio de oportunidad y se introdujo por primera vez en Colombia
con la expedición del Acto Legislativo 03 de 19 de diciembre de
2002. Dicho principio se aplica por razones de política criminal,
buscando criterios de selectividad para el ejercicio de la acción
penal en el sistema acusatorio. Una de las justificaciones del
principio de oportunidad en el país, fue el desbordamiento de la
delincuencia, lo cual produjo una congestión judicial que obligó
a concentrarse en ciertos delitos, dejando sin respuesta muchos
crímenes denunciados pero sin avances en su investigación10.
10. CAMARGO Humberto, MORALES,
Lemmy, OSUNA Wilfredo. La
implementación del principio de
oportunidad en la legislación penal
colombiana. Justicia Juris, ISSN 1692-8571,
Vol. 6. No 13. Abril - Diciembre 2010, pp.
79-92.
11. Corte Constitucional. Comunicado
No. 59 [En línea]. http://www.
corteconstitucional.gov.co/comunicados/
No.%2059%20Comunicado%2023%20de%20
noviembre%20de%202010.php.
En la sentencia C-936 de 2010 le correspondió a la Corte
Constitucional resolver si la aplicación del principio de oportunidad
en la Ley 1312 de 2009 vulneraba el principio de legalidad y
desconocía los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y
la reparación. La respuesta fue afirmativa: a juicio de la Corte, la
aplicación del principio de oportunidad a la desmovilización masiva
de miembros de grupos armados al margen de la ley resultaba
inconstitucional. Lo anterior, teniendo en cuenta que la Ley 1312 de
2009 autorizaba a la Fiscalía General de la Nación a renunciar a
su obligación de investigar y juzgar a los desmovilizados por
crímenes respecto de los cuales existe un imperativo internacional
de investigar y juzgar, y en donde la impunidad resulta inadmisible11.
2.1.6. Ley 1448 de 2011: Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras
Para rectificar los problemas de las normas anteriores en cuanto a
la definición, el rol y los alcances de los derechos de las víctimas
del conflicto armado, el Gobierno Nacional apoyó una iniciativa
legislativa dirigida de manera exclusiva a reconocer y reglamentar
sus derechos: la Ley 1448 de 2011 o más conocida como la Ley de
Víctimas y Restitución de Tierras.
La Ley de Víctimas incluye un amplio catálogo de medidas
dirigidas a la atención y a la reparación, incluyendo garantías
de no repetición. En algunos casos, estas medidas reproducen
las incluidas en diversos instrumentos internacionales, como los
Principios de Lucha contra la Impunidad y Reparación a Víctimas
de Violaciones a Derechos Humanos, la jurisprudencia de tribunales
internacionales y la Ley 975 de 2005.
El Quiénes
B17
Las garantías de no repetición de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras
Las garantías de no repetición
dentro de esta ley están señaladas
en dos artículos, el 149 y el 150.
Artículo 149.
1) La desmovilización y el
desmantelamiento de los
grupos armados al margen de
la ley.
2) La verificación de los hechos y
la difusión pública y completa
de la verdad, en la medida en
que no provoque más daños
innecesarios a la víctima,
los testigos u otras personas,
ni cree un peligro para su
seguridad.
3) La aplicación de sanciones
a los responsables de las
violaciones de que trata el
artículo 3 de la presente ley.
4) La prevención de violaciones
contempladas en el artículo
3° de la presente ley, para
lo cual, ofrecerá especiales
medidas de prevención a los
grupos expuestos a mayor
riesgo como mujeres, niños,
niñas y adolescentes, adultos
mayores, líderes sociales,
miembros de organizaciones
sindicales, defensores de
derechos humanos y víctimas
de desplazamiento forzado,
que propendan superar
estereotipos que favorecen
la discriminación, en especial
contra la mujer y la violencia
contra ella en el marco del
conflicto armado.
5) La creación de una pedagogía
social que promueva los valores
constitucionales que fundan
la reconciliación, en relación
con los hechos acaecidos en la
verdad histórica.
6) Fortalecimiento técnico de
los criterios de asignación de
las labores de desminado
humanitario, el cual estará en
cabeza del Programa para la
Atención Integral contra Minas
Antipersonal.
B18
El Quiénes
7) Diseño e implementación de
una estrategia general de
comunicaciones en Derechos
Humanos y DIH, la cual debe
incluir un enfoque diferencial.
8) Diseño de una estrategia
única de capacitación y
pedagogía en materia de
respeto de los Derechos
Humanos y del DIH, que
incluya un enfoque diferencial,
dirigido a los funcionarios
públicos encargados de hacer
cumplir la ley, así como a los
miembros de la Fuerza Pública.
La estrategia incluirá una
política de tolerancia cero a la
violencia sexual al interior de las
entidades del Estado.
9) Fortalecimiento de la
participación efectiva de las
poblaciones vulneradas y/o
vulnerables, en sus escenarios
comunitarios, sociales y
políticos, para contribuir al
ejercicio y goce efectivo de sus
derechos culturales.
10)Difusión de la información sobre
los derechos de las víctimas
radicadas en el exterior.
11)El fortalecimiento del Sistema
de Alertas Tempranas.
12)La reintegración de niños, niñas
y adolescentes que hayan
participado en los grupos
armados al margen de la ley.
13)Diseño e implementación
de estrategias, proyectos y
políticas de reconciliación de
acuerdo a lo dispuesto en la
Ley 975, tanto a nivel social
como en el plano individual.
14)El ejercicio de un control
efectivo por las autoridades
civiles sobre la Fuerza Pública.
15)La declaratoria de insubsistencia
y/o terminación del contrato
de los funcionarios públicos
condenados en violaciones
contempladas en el artículo 3°
de la presente Ley.
16)La promoción de mecanismos
destinados a prevenir y resolver
los conflictos sociales.
17)Diseño e implementación de
estrategias de pedagogía en
empoderamiento legal para las
víctimas.
18)La derogatoria de normas o
cualquier acto administrativo
que haya permitido o
permita la ocurrencia de las
violaciones contempladas en
el artículo 3° de la presente
ley, de conformidad con los
procedimientos contencioso
administrativos respectivos.
19)Formulación de campañas
nacionales de prevención y
reprobación de la violencia
contra la mujer, niños, niñas y
adolescentes, por los hechos
ocurridos en el marco de las
violaciones contempladas en el
artículo 3º de la presente ley.
20)Por otro lado, el artículo 150
conduce al desmantelamiento
de las estructuras económicas
y políticas que se han
beneficiado y que han dado
sustento a los grupos armados
al margen de la ley.
2.1.7. Marco Legal para la Paz
En junio del 2012 se aprobó el Marco Legal para la Paz. Esta norma
está concebida como una herramienta para compensar algunas
de las debilidades de la Ley de Justicia y Paz, ser un complemento
a la Ley de Víctimas y sentar las bases jurídicas para un proceso de
paz con la guerrilla. Así, determinó que los instrumentos de justicia
transicional tendrán como finalidad prevalente la terminación del
conflicto interno armado y el logro de una paz estable y duradera,
garantizando la seguridad de todos los colombianos12.
12. Diario oficial de la Presidencia de la
Republica. Edición 48.508. Martes 31 de
julio de 2012. Acto Legislativo Número 01
de 2012 por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos de justicia transicional
en el marco del artículo 22 de la
Constitución Política y se dictan otras
disposiciones.
Con el fin de hacer efectiva la investigación de los procesos de
Justicia y Paz, la reforma constitucional permite clasificar y priorizar
los distintos delitos para que la rama judicial se concentre en la
investigación y sanción de quienes tuvieron la mayor responsabilidad
en la ocurrencia de los hechos más graves. De igual forma, autoriza
a la creación de instrumentos de justicia transicional de carácter
no judicial que permitan garantizar los deberes estatales de
investigación y sanción de quienes tuvieron menor responsabilidad.
En tal sentido, el legislador podrá ordenar la renuncia a la
persecución penal de los casos que no sean seleccionados o
priorizados y, cuando esto ocurra, deberá ordenarse la aplicación
de mecanismos colectivos y no judiciales de investigación y sanción.
Por último, y con relevancia para el diálogo con los grupos guerrilleros,
la reforma constitucional señala que por el voto de la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra cámara, los desmovilizados
de grupos armados al margen de la ley podrán acceder a cargos
de elección popular y ser designados como servidores públicos.
Como se observa el papel del legislador en la construcción
de leyes a favor de la construcción de paz en Colombia se ha
ido incrementando, motivado no solamente por las directrices
internacionales en la materia, sino por la necesidad imperiosa de
responder a la demanda de los ciudadanos que viven en zonas
de conflicto y requieren de herramientas políticas para superar su
situación.
El Quiénes
B19
En este sentido, el Congreso de la República a la fecha tramita cerca de once proyectos de ley y de actos legislativos con relevancia en la temática y en particular en la construcción de condiciones
para garantizar la no repetición. Entre éstos se destacan:
A) La iniciativa “Por la cual se expide el régimen para los jueces de paz y se dictan otras
disposiciones”, dirigida a fortalecer la Jurisdicción Especial de Paz, mediante la formulación de
un régimen claro de elección, funciones, potestades, inhabilidades e incompatibilidades, entre
otras.
B) “Por el cual se reforman los artículos 116, 152 y 221 de la Constitución Política de Colombia y se
estable un fuero militar.” Esta iniciativa pretende reforzar el fuero militar, darle mayor alcance
y mayor especialización a la justicia militar. Sin embargo, ha sido cuestionado duramente por
organizaciones defensoras de derechos humanos que la consideran contraria a los estándares
internacionales y la jurisprudencia constitucional en torno al sometimiento de las Fuerzas
Armadas al poder civil.
C) “Por la cual se establecen políticas públicas que implementen el Derecho Operacional en el
marco de la garantía y el respeto de los derechos humanos y del DIH por parte de las Fuerzas
Militares y Policía Nacional. [Derecho Operacional de las Fuerzas Militares]”. Crea un manual de
operaciones para las Fuerzas Armadas con el fin de brindarle mayor especialidad y seguridad
técnica en el desarrollo de sus competencias, adecuando sus actuaciones al respeto de los
derechos humanos y el DIH, así como a las normas nacionales y los tratados internacionales en
la materia.
D) “Por medio del cual se dictan disposiciones acerca de la entrevista y el testimonio en procesos
penales de niños víctimas de delitos sexuales”. Busca dotar de mayores garantías a los menores
de edad víctimas de delitos sexuales, protegiendo su integridad psicológica mediante un
procedimiento tecnificado de investigación que evite la revictimización.
E) “Por el cual se crea un sistema de búsqueda de desaparecidos y se adoptan medidas de
satisfacción y garantías de no repetición”. Persigue la implementación de un Grupo de Trabajo
Técnico de Policía Judicial para la búsqueda de personas desaparecidas y víctimas de
desaparición forzada a cargo del despacho del Fiscal General de la Nación. Este grupo hará
parte de un programa nacional para la ubicación y recuperación de personas desaparecidas,
víctimas de desaparición forzada y personas inhumadas como no identificadas. Uno de los
fines principales de este proyecto es la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas de
estos delitos y de igual forma se contempla la adopción de medidas de no repetición para las
víctimas, familiares y sociedad en general, las cuales deben ser concertadas por el gobierno
con la sociedad civil.
F) “Por medio de la cual se modifica la Ley 599 de 2000 para eliminar la prescripción de la
acción penal contra las conductas punibles de genocidio crímenes de lesa humanidad u
otros actos inhumanos”. Este proyecto no solo alínea la legislación interna con los estándares
internacionales de derechos humanos y DIH, sino que se convierte en una herramienta
fundamental para la lucha contra la impunidad, pues el rezago del sistema penal colombiano
ha permitido que muchos crímenes queden impunes debido al vencimiento de términos
judiciales.
G)“Por medio del cual se dictan medidas para combatir los grupos criminales armados y
organizados, dentro del territorio nacional”. Otorga facultades a las Fuerzas Armadas para
combatir grupos armados que no persigan ningún fin político. No obstante, la definición de los
grupos criminales que trae es vaga y puede ser interpretada de forma que el Ejército amplíe
su margen de operaciones hacia cualquier tipo de crimen cometido, desligando aún más el
sometimiento de las Fuerzas Armadas al poder civil.
B20
El Quiénes
Con todo, las apuestas de la rama legislativa no se agotan en la presentación y aprobación de
proyectos de ley sobre garantías de no repetición, sino también en asumirse como ejecutor de las
mismas. En efecto, una de las garantías más comunes en diferentes contextos, es la derogatoria
legislativa de aquellas normas favorables para la comisión de violaciones de derechos humanos.
2.2. El rol de los órganos del Poder Ejecutivo
En sus funciones de Gobierno Nacional, el Poder Ejecutivo desempeña un papel clave en la
reglamentación de la normatividad y su ejecución a través de políticas públicas.
Por mandato legal, ciertas instituciones son las responsables de coordinar o liderar la implementación
de las medidas de garantías de no repetición. Lo anterior no impide a las demás instituciones adelantar
esfuerzos tendientes a desarrollarlas. Al contrario, los diferentes organismos estatales no deben esperar
mandatos específicos en la materia, sino que deben hacer una revisión constante de cuáles son
sus funciones legales y entender si estas pueden servir de alguna forma para evitar la repetición de
violaciones a los derechos humanos.
De igual forma, la dimensión de política pública de las garantías de no repetición, implica que tanto
su diseño como su implementación, deben darse en función de los intereses y las necesidades de los
grupos e individuos destinatarios. Lo anterior significa que todo programa de implementación debe
adecuarse al contexto, así como contar con la participación de las víctimas en la configuración y
ejecución de sus actividades.
Por último, entender las garantías de no repetición como políticas públicas implica articular las
diferentes instituciones encargadas de implementarlas, ya sea porque compartan competencias
ciertas áreas o porque exista interdependencia entre las mismas.
2.3. Los entes territoriales y las garantías de no repetición
Otro actor importante para la implementación de las garantías de no repetición son los órganos
de administración de los entes territoriales, tales como gobernaciones y alcaldías, y las instituciones
creadas a nivel local en materia de reparación a víctimas.
Los entes territoriales deben jugar un doble papel:
• Diseñar e implementar garantías de no repetición de acuerdo con sus competencias legales, y
• garantizar que las condiciones de su territorio sean las más favorables para la implementación
de programas que hayan sido concebidos a nivel nacional.
Debido a que la Constitución les otorga ciertas competencias y algún grado de autonomía en la
formulación de políticas, los entes territoriales son actores claves en las garantías de no repetición.
Así, juegan un papel activo en la creación y adopción de medidas de garantías de no repetición sin
que necesariamente medie alguna orden por parte del gobierno central. De esta forma, las garantías
aplicadas en las respectivas unidades responderán mejor al contexto específico de las víctimas, sin
importar dónde se encuentren ubicadas.
El Quiénes
B21
13. Ley 1448 de 2011, Artículo 173.
14. Las competencias de las entidades
territoriales incluidas fueron tomadas de la
Ley 1448 de 2011 y del Decreto
reglamentario 4800 de 2011. El alcance
referido de las mismas fue extraído de la
Guía para la formulación y ajuste de los
planes de acción departamentales,
municipales y distritales para la prevención,
atención, asistencia y reparación integral a
las víctimas del conflicto armado y la Guía
para conformación y funcionamiento de
Comités Territoriales de Justicia Transicional,
elaboradas por el Equipo Interinstitucional
del Gobierno Nacional para la
Coordinación Nacional Territorial, durante
el primer semestre de 2012.
No obstante, los entes territoriales enfrentan el reto de diseñar y
aplicar estrategias de no repetición articuladas con la política
nacional en la materia. Por este motivo, deben convertirse en
aliados en la aplicación de garantías de no repetición y no en
obstáculos para la implementación de los programas nacionales.
Al respecto, la Ley de Víctimas estableció que “[l]as entidades
territoriales, en el marco de sus competencias para la
implementación de la Ley 1448 de 2011, tienen un deber de
cumplimiento con las garantías de no repetición, específicamente
porque entre las obligaciones de los Comités de Justicia Transicional,
principal instancia de coordinación, deben elaborarse los Planes
de Acción Territorial a fin de lograr no sólo la atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas, sino también la articulación de la
oferta institucional para garantizar los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia y la reparación, así como la materialización de las
garantías de no repetición”13.
En este sentido, es claro que las entidades territoriales tienen
obligaciones con las víctimas y la sociedad frente a las garantías
de no repetición14, pero con miras a contar con una ruta, es
necesario lograr un mayor nivel de concreción frente a cuáles son
las medidas que podrían desarrollarse en el marco de la política
territorial, teniendo en cuenta las recomendaciones que sobre “el
qué” se hacen en este documento, el catálogo previsto en la Ley
1448 de 2011, y las competencias de los departamentos, distritos y
municipios frente al tema.
Educación en derechos humanos
• Desarrollar estrategias locales de educación y promoción de
los derechos humanos.
• Trabajar de manera local pedagogías sociales que
promuevan los valores constitucionales que fundan la
reconciliación.
• Difundir la información sobre los derechos de las víctimas y las
rutas para acceder a ellos.
• Fortalecer la participación efectiva y empoderamiento de las
víctimas del conflicto armado.
Cambios institucionales
• Fortalecer las capacidades institucionales locales para
afrontar las problemáticas propias del territorio y hacer más
eficiente la respuesta estatal ante riesgos identificados.
• Depurar la institucionalidad local, especialmente aquella
B22
El Quiénes
cercana a las víctimas, como las personerías o los
funcionarios de los puntos y centros de atención, cuando
estos hubieren estado involucrados en las violaciones de
derechos humanos.
• Promover la derogarotoria de normas municipales, distritales
y departamentales que hayan permitido la ocurrencia de las
violaciones graves de derechos humanos.
En el caso concreto de la Ley de Víctimas, el artículo 173 ordena la
creación de los Comités de Justicia Transicional, órganos encargados
de aprobar planes de acción en el marco de los planes de desarrollo
para ofrecer atención, asistencia, reparación integral y garantías
de no repetición a las víctimas. Así mismo, el artículo 174 enumera
las funciones de las entidades territoriales y las conmina a diseñar e
implementar programas de prevención que deben contar con el
presupuesto requerido en los planes de desarrollo. Las estrategias
formuladas deberán ser coherentes con las directrices nacionales
emitidas en el Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral
a las Víctimas. Además, el plan territorial de desarrollo, según
órdenes del Auto 383/10 de la Corte Constitucional, deberá estar
actualizado y articulado con el Plan Integral Único (PIU), relativo a la
prevención y atención del desplazamiento forzado por la violencia.
En la actualidad, muchos entes territoriales incluyeron, o lo harán
por primera vez, una línea integral acerca de las víctimas del
conflicto interno armado en sus planes de desarrollo. Aunque
anteriormente hubiesen abordado la protección a las víctimas de
desplazamiento forzado mediante la formulación de los PIU, varios
de estos no fueron congruentes con las directrices constitucionales
en la materia. Con todo, el Gobierno Nacional ha sostenido que
dichos esfuerzos no fueron en vano y que los entes territoriales deben
partir de estas herramientas de planeación para la inclusión de las
nuevas directrices previstas en la Ley de Víctimas y sus decretos
reglamentarios.
2.4. El rol de los tribunales nacionales
Otro actor importante en la definición y ejecución de medidas de
no repetición es la Rama Judicial. Los jueces y tribunales poseen la
atribución de declarar la ocurrencia de violaciones a los derechos
humanos y pueden decretar garantías de no repetición, bien sea
como formas de reparación o como estrategias de prevención
general. El caso de la masacre de Mampuján y la sentencia
proferida al respecto por la Sala de Justicia y Paz del Tribunal
Superior de Bogotá, ilustran este punto:
El Quiénes
B23
Caso Mampuján
Mampuján - Bolívar
Cartagena
Mar
Caribe
Mampuján
CESAR
MAGDALENA
SUCRE
BOLÍVAR
CÓRDOBA
ANTIOQUIA
El Quiénes
El 29 de junio de 2010 la Sala de
Justicia y Paz del Tribunal Superior
de Bogotá profirió sentencia en
contra de los ex jefes del grupo
armado, la cual sería la primera
sentencia en el marco de un
proceso de justicia transicional en
Colombia.
La sentencia estableció algunas
medidas de reparación y previó
las siguientes garantías de no
repetición:
• Acompañamiento de las
autoridades para retornar a la
población.
• Cambio de funciones a los
militares que potencialmente
hayan podido colaborar en la
comisión del delito o hayan sido
mencionados en las versiones
preliminares, mientras se define
su situación jurídica.
• Educación en derechos
humanos a la Fuerza Pública.
• Capacitación a los miembros
de las Fuerzas Especiales del
Ejército en retiro, para ejercer
otro tipo de actividades y evitar
que acojan los ofrecimientos de
organizaciones criminales.
SANTANDER
15. La Corte ha declarado el estado de
cosas inconstitucional en diferentes
sentencias como: T-068 de 1998 (en
materia de reconocimiento y reliquidación
de pensiones y otros derechos laborales en
la Caja Nacional de Previsión); T-153 de
1998 (en establecimientos carcelarios del
país); SU-250 de 1998 (en la carrera
notarial); T-590 de 1998 (en materia de
protección a defensores de derechos
humanos); T-606 de 1998 (en la asistencia
médica y suministro de medicamentos a los
reclusos de establecimientos carcelarios); y
SU-090 de 2000 (en el pago de pensiones
en el departamento del Chocó).
B24
La noche del 10 de marzo del
2000, un grupo de hombres
armados entraron a la vereda las
Brisas, colindante de Mampuján
(corregimiento de San Cayetano),
y asesinaron a 12 campesinos
señalándolos como auxiliadores de
la guerrilla. Después de la masacre,
los perpetradores amenazaron a
toda la población, obligando a
180 familias de Mampuján y de las
Brisas a desplazarse huyendo del
terror.
Teniendo en cuenta que en el sistema jurídico colombiano las
garantías de no repetición son componentes de la reparación,
los jueces cumplen un papel fundamental al momento su decreto
y su ejecución. Así, cuando se trata de sancionar y castigar las
violaciones de derechos humanos, esclarecer los hechos y difundir
la verdad histórica, los jueces pasan de ser meros ordenadores a ser
ejecutores de las garantías de no repetición. Con todo, el alcance
de las medidas decretadas por los jueces aparece ligado a su
marco de competencias y será tan amplio y comprensivo como lo
sean las facultades a ellos reconocidas por la ley y la Constitución.
Un ejemplo valioso del rol judicial en este ámbito, es la figura
del “estado de cosas inconstitucional”, creada por la Corte
Constitucional colombiana para enfrentar violaciones reiteradas y
generalizadas de derechos fundamentales. Al respecto, la Corte ha
entendido que esta clase de hechos revelan problemas estructurales
y sistémicos frente a los cuales las órdenes judiciales tradicionales
resultan insuficientes15, por lo cual, además de proteger a las
víctimas puntuales del caso, resulta necesario también garantizar la
dimensión objetiva de los derechos a través de una amplia gama de medidas de ejecución compleja,
normalmente vinculadas con garantías de no repetición. Este tipo de órdenes se han evidenciado
especialmente en materia de desplazamiento forzado, a partir de la sentencia T-025 de 2004 que
contuvo una serie de decisiones encaminadas no sólo a proteger los derechos de las personas que
puntualmente acudieron al sistema de justicia, sino también de todas las víctimas potenciales de este
ilícito.
A continuación se mencionan algunas características de la intervención de la Corte Constitucional
frente al desplazamiento forzado en Colombia.
Desplazamiento forzado en Colombia: el rol de la Corte Constitucional
En el caso específico del
desplazamiento forzado, las
órdenes de implementación de
medidas de no repetición han
tenido un impacto significativo
en distintos frentes. En efecto, en
el año 2004 la Corte declaró el
estado de cosas inconstitucional
mediante la sentencia T-025, al
constatar, entre otras cosas, que el
92% de la población desplazada
tenía sus necesidades básicas
insatisfechas, el 80% vivía en
condiciones de indigencia, el 63.5%
tenía una vivienda inadecuada y
el 23% de los menores tenía una
mala alimentación.
toda la población desplazada
actual y potencial, así como
a todas las agencias estatales
comprometidas, directa o
indirectamente, con la garantía de
sus derechos.
Una vez declarado el estado
de cosas inconstitucional, la
Corte ha venido adoptando una
serie de medidas encaminadas
a evitar la repetición de estos
hechos. Por ende, sus decisiones
no se extienden únicamente a
los demandantes en los procesos
judiciales respectivos, sino a
Para muchos, las medidas de no
repetición proferidas por la Corte,
han tenido un impacto significativo
en distintos niveles: un efecto
creativo, en el que se reconoce
al desplazamiento forzado
como un verdadero problema
de violación de derechos y no
simplemente como un efecto
Por otro lado, en cuanto al ámbito
temporal de los fallos, la Corte ha
mantenido su jurisdicción sobre la
problemática desde el año 2004
hasta la fecha, bajo el entendido
que su competencia se extinguirá
únicamente cuando se verifique la
ejecución integral de las órdenes
impartidas en el marco del
respectivo proceso judicial.
colateral de la violencia en el país;
el desbloqueo institucional, en el
que se logra activar nuevamente
la actividad gubernamental; un
efecto coordinador en el que se
logra articular la actividad de las
instituciones públicas y privadas
ligadas a la problemática; un
efectivo deliberativo en el que
la formulación y ejecución de
las políticas son el resultado
de procesos participativos; un
impacto en el contenido de
las políticas públicas mismas,
y finalmente; una incidencia
significativa en el goce efectivo de
los derechos, y en particular de los
derechos a la salud, la educación,
la alimentación, la vivienda, la
generación y percepción de
ingresos, identidad personal y la
subsistencia. Aunque hoy en día
las situación crítica persiste, ha
sido evidente la transformación,
impulsada por las medidas de no
repetición ordenadas por la Corte
Constitucional.
A pesar de lo anterior, la intervención judicial en el sistema de garantías de no repetición no se
encuentra libre de dificultades. De un lado, debe tenerse en cuenta que la “injerencia” del juez en
esta materia es tan solo circunstancialmente necesaria. Cuando aún no se había reconocido el
derecho a la verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas de las violaciones de derechos
humanos, fueron las comisiones de la verdad y los jueces, particularmente la justicia trasnacional, las
que lideraron este proceso de reconocimiento. Sin embargo, cuando las circunstancias históricas se
han modificado y es indudable la necesidad de implementar sistemas de garantías de no repetición
El Quiénes
B25
para hacer cesar la violación sistemática de derechos humanos, parece razonable que la iniciativa
provenga del propio legislador y de las instancias gubernamentales internas, en lugar de esperar a
que la “activación” provenga de órdenes judiciales.
En este mismo sentido, se sostiene la carencia de herramientas técnicas de los jueces en materias
altamente complejas, cuyo manejo debería estar en manos del Ejecutivo: el diseño e implementación
de políticas públicas en temáticas tan especializadas como las garantías de no repetición, requiere de
conocimientos, destrezas y habilidades técnicas de las que carecen los jueces y tribunales, por lo que
su mediación termina siendo más nociva que benéfica en la prevención de nuevas vulneraciones de
derechos: la definición por vía judicial de medidas de no repetición puede carecer de la tecnicidad y
el rigor requerido. Por ejemplo, que se ordene la difusión de un programa educativo en un municipio
y no en todos los demás de ese mismo departamento o provincia; la inclusión de cierto instrumento
internacional en los manuales de capacitación a jueces y no la de otros tantos; el pago de una
indemnización pasando por alto los derechos e intereses de todas las otras víctimas cuyos casos
no fueron judicializados; o una reforma institucional sin tener en cuenta la reforma integral a la
administración pública, son decisiones que implican un “desajuste” permanente y que en últimas no
logran el objetivo perseguido.
Finalmente, se afirma que la intervención judicial tiene únicamente una eficacia simbólica, más no
un impacto real en el goce efectivo de los derechos. Los jueces pueden resolver casos individuales
de manera muy “vistosa”, ordenando el pago de cuantiosas indemnizaciones, la construcción de
monumentos en honor a las víctimas o la creación de una cátedra en colegios y universidades. No
obstante, pocas veces estas decisiones logran transformar y tener un impacto material en la realidad.
Vale la pena entonces preguntarse: ¿Acaso todas las víctimas de una dictadura o de un conflicto
armado han sido reparadas en su integridad? ¿Los cursos sobre derechos humanos que se imparten
a las Fuerzas Armadas han logrado transformar sus patrones culturales y sus prácticas cotidianas? ¿La
reconstrucción y difusión de la verdad ha tenido el efecto preventivo a partir del cual se justifica? Pocas veces la respuesta parece positiva.
Estas observaciones, sin embargo, no descartan per se la intervención judicial en la fase de ordenación
de las medidas, sino la forma en que se interviene. La verdadera dificultad reside en lograr un equilibrio
entre la precisión y concreción de las órdenes dirigidas a las instancias encargadas de implementar
las medidas de no repetición, y la flexibilidad de las mismas, para permitirle un margen de maniobra
a dichas instancias. Cuando el juez no solo ordena la ejecución de medidas sino que también
define de manera meticulosa y detallada la forma en que debe hacerse, dificulta y obstaculiza la
implementación. Por el contrario, cuando se limita a señalar derroteros excesivamente amplios que
no definen rutas de acción, se pierde toda efectividad e impacto en el sistema de garantías de no
repetición.
2.5. La Fuerza Pública y las garantías de no repetición
Otro actor importante en cuanto a la aplicación de las garantías de no repetición es la Fuerza Pública,
compuesta por el Ejército y las fuerzas de Policía. Dentro de sus funciones es posible resaltar la defensa
de la nación, así como el mantenimiento del orden público dentro del territorio nacional. Debido a la
especificidad de sus funciones, el régimen penal y disciplinario de las Fuerzas Armadas se diferencia
en algunos aspectos del resto de la población, no obstante, siempre debe mantenerse bajo el imperio
del poder civil y sus instituciones.
B26
El Quiénes
El rol que juegan las Fuerzas Armadas es importante en dos sentidos:
1. Como garantes de la seguridad en los territorios, y,
2. como instituciones que deben respetar los derechos humanos de todos los ciudadanos del
territorio nacional, en cualquier circunstancia.
A pesar de sus funciones de protección y respeto por los derechos de las personas, las Fuerzas Militares
han tenido responsabilidad en la comisión de violaciones a los derechos humanos, principalmente
por omisión, pero también por colaboración con los grupos armados ilegales. Para ilustrar en detalle
este accionar, se acude al caso de Mapiripán, el cual fue llevado a la Corte IDH. Este órgano del
Sistema Interamericano dictó sentencia en contra del Estado colombiano en septiembre del año 2005
por la participación de las Fuerzas Armadas como colaboradores de los miembros de las AUC, que
cometieron las violaciones.
Caso Mapiripán
Entre los días 15 y 20 de julio de
1997, en el municipio de Mapiripán
(Meta) fue perpetuado uno de
los peores crímenes de la historia
reciente del país. Durante más
de cuatro días, miembros de las
Autodefensas Unidas de Colombia
(AUC), torturaron y asesinaron a
49 habitantes del municipio, bajo
la acusación de ser miembros
del grupo subversivo de las
FARC, el cual tenía una fuerte
influencia y en la zona. Además
de la participación activa de
los miembros de las AUC, hubo
dos factores determinantes en la
ocurrencia de estos hechos.
En particular, la Corte decretó
como medidas de satisfacción
y garantías de no repetición lo
siguiente:
En primer lugar, los perpetradores
de esta masacre contaron con
la complicidad de miembros de
las Fuerzas Armadas operantes en
zonas aledañas, quienes no solo
prestaron apoyo, sino que fueron
renuentes a brindar auxilio de
forma oportuna a los habitantes
del municipio.
5) Brindar garantías de seguridad
para los ex habitantes del
municipio de Mapiripán que
decidan regresar.
Mapiripán - Meta
1) Investigar los hechos del caso,
identificar, juzgar y sancionar a
los responsables
2) Identificar las víctimas de la
masacre de Mapiripán y sus
familiares.
3) Crear mecanismo oficial de
seguimiento del cumplimiento
de las reparaciones ordenadas.
4) Ofrecer tratamiento adecuado
a los familiares de las víctimas.
CASANARE
CUNDINAMARCA
Villavicencio
META
Mapiripán
6) Impartir educación en derechos
humanos.
GUAVIARE
CAQUETÁ
El caso fue llevado a la Comisión
Interamericana de Derechos
Humanos y posteriormente a la
Corte, la cual falló en contra del
Estado colombiano y ordenó
diversas medidas de reparación
para las víctimas.
El Quiénes
B27
16. Documental “Falsos Positivos”. En
www.contravia.tv, 8 de mayo de 2011.
17. Fundación Social. El mosaico de la
memoria: experiencias locales no oficiales
o parciales de búsqueda de la verdad
histórica. Bogotá: Editora géminis, 2007. p.
149-161.
18. CIDH, Segundo Informe sobre la
situación de los derechos humanos en
Colombia OEA/Ser.L/V/II.84 Doc. 39 rev. 14
octubre 1993, Capítulo VII, disponible en:
http://www.cidh.org/countryrep/
Colombia93sp/cap.7.htm.
Motivados por hechos como la masacre de Mapiripán, las
desapariciones forzadas de los jóvenes de Soacha16 o el
controversial caso del genocidio del partido político Unión
Patriótica (que se explica a continuación), dentro del proceso de
consultas celebrado con las víctimas para la formulación de la Ley
1448, una de las necesidades expresadas por esta población fue la
depuración de la Fuerza Pública, con el fin de separar de su cargo
a aquellos miembros que participaron en la comisión de violaciones
a los derechos humanos.
Exterminio de la Unión Patriótica (UP):
La Unión Patriótica surgió como
una fuerza política después de los
acuerdos de paz de “La Uribe”
en 1984 entre el Gobierno del
Presidente Belisario Betancur y las
Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia (FARC). Dentro de lo
estipulado se estableció que una
vez cesados los enfrentamientos
armados, se abriría un período de
prueba de un año para que sus
integrantes pudieran “organizarse
política, económica y socialmente,
según su libre decisión”17.
En 1986 la Unión Patriótica
participó por primera vez en unas
elecciones y logró la votación
más alta de la historia de un
partido distinto al conservador y
liberal. Sin embargo, este triunfo
dio inicio a un hostigamiento y
persecución que se vería reflejada
en asesinatos, desapariciones
forzadas, amenazas y atentados.
También se conoció que existían
varios planes de exterminio, como
el llamado Baile Rojo.
Como respuesta a la impunidad
frente a todos estos crímenes la
Corporación Reiniciar y la Comisión
Colombiana de Juristas llevaron
en el año 1993 el caso ante la
Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. En su petición
anexaron una lista conformada por
1163 miembros asesinados entre
1985 y 1993, 123 desaparecidos,
B28
El Quiénes
43 sobrevivientes a intentos de
asesinato y 225 amenazados.
Los peticionarios alegaron que
se trataba de un genocidio para
eliminar al partido como fuerza
política. Acusaron al Estado
colombiano como responsable
directo de dichas violaciones, a
través de sus agentes, y lo culparon
de negligencia en lo que respecta
a la protección de los derechos
humanos de los miembros de la UP.
Para la Corte IDH, “[d]e acuerdo
con diversos organismos de
derechos humanos, la autoría de
tales hechos [ocurridos ente 1986
y 1989] correspondería tanto a los
agentes estatales (Fuerzas Militares,
de Policía y Departamento
Administrativo de Seguridad) como
a los grupos paramilitares a quienes
correspondería la mayor cuota
de responsabilidad en la violencia
contra la UP, el 73.84%, o sea 544
casos”18.
A pesar de esta clara acusación
contra el Estado colombiano, la
persecución contra este partido
político no cesó y en el año 2002
terminó por desaparecer. Según la
Corporación Reiniciar, para el año
2004 se registraban cerca 6000
víctimas de la Unión Patriótica.
Para evitar la recurrencia de violaciones a los derechos humanos
por parte de la Fuerza Pública se han diseñado estrategias tanto
en instrumentos internacionales como en la legislación nacional.
Dentro de las principales, cabe destacar aquellas encaminadas a
garantizar un control efectivo de la misma por parte del poder civil,
así como aquellas dirigidas a fortalecer procesos de capacitación
en materia de respeto a los derechos humanos.
Como ejemplo, a continuación se expone el caso mexicano, país
en el cual se derogó el fuero militar para la investigación y sanción
de actos ilícitos contra civiles.
19. Caso Radilla Pacheco Vs. México.
Sentencia de 23 de Noviembre de 2009.
Serie C No. 209, párr. 339, 342 y 344.
20. Corte IDH. Caso Fernández Ortega y
otros vs. México. Sentencia de 30 de
agosto de 2010. Serie C No. 215, párr. 239 y
240.
21. Corte IDH. Caso Rosendo Cantú y
otra vs. México. Sentencia de 31 de agosto
de 2010. Serie C No. 216, párr. 220, 221 y
222; Corte IDH. Caso Cabrera García y
Montiel Flores vs. México. Sentencia de 26
de noviembre de 2010. Serie C No. 220,
párr. 233, 234 y 235.
México
En varias ocasiones la Corte IDH ha
encontrado responsable al Estado
mexicano por vulnerar los derechos
humanos de sus habitantes, por
acciones u omisiones imputables a
miembros de las Fuerzas Militares.
Así, en el Caso Radilla Pacheco19
del 2009 la Corte IDH ordenó,
como garantía de no repetición,
modificar los artículos 57 del
Código de Justicia Militar (sobre el
fuero militar) y 215 A del Código
Penal Federal (sobre el delito de
abuso de autoridad por parte
de los servidores públicos), para
hacerlos compatibles con la
Convención Americana.
A su vez, en el Caso Fernández
Ortega y otros, la Corte declaró
que la señora Fernández Ortega
fue víctima de violación sexual
y tortura y que México empleó
el fuero militar para investigar
y juzgar a los responsables.
En consecuencia, ordenó la
inaplicación del Código Militar,
para que en su lugar se utilizara la
ley ordinaria. Además, conminó
al Estado a efectuar las reformas
legales necesarias para que
las personas afectadas por la
intervención del fuero militar,
cuenten con un recurso efectivo
para impugnar su competencia20.
Estas medidas fueron incluidas
también en los casos Rosendo
Cantú y Cabrera García y Montiel
Flores vs. México, en los cuales
la Corte ordenó adecuar las
interpretaciones constitucionales
y legislativas en materia de
jurisdicción militar, modificar el
artículo 57 del Código de Justicia
Militar y proporcionar un recurso
efectivo para impugnar la
competencia militar21.
Finalmente, después de cuatro
condenas consecutivas de
la Corte IDH, el 20 de agosto
de 2012 la Suprema Corte de
Justicia de la Nación (SCJN)
emitió la declaración de
inconstitucionalidad del artículo
57, fracción II, inciso a) del Código
de Justicia Militar ordena juzgar
mediante el fuero castrense a
los soldados que cometan actos
ilícitos contra civiles. El 13 de
septiembre del mismo año, el Pleno
de la SCJN anunció que después
de analizar 13 casos relacionados
con el fuero militar, ratificó lo
expuesto en el fallo del 20 de
agosto y evidenció la necesidad
de difundir y hacer cumplir la
jurisprudencia consolidada, así
como la urgencia de que el Poder
legislativo aborde el tema de
manera profunda y reforme el
Código Militar vigente, expedido
desde 1933. México
ESTADOS UNIDOS
MÉXICO
Golfo
de México
México
GUATEMALA
Océano Pacífico
El Quiénes
B29
2.6. El rol de los órganos de control en las garantías de no repetición
Las procuradurías y defensorías de derechos humanos (en Colombia, Ministerio Público) deben velar
por la protección y promoción de los derechos humanos. Entre sus funciones usualmente se encuentra:
vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos;
velar por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones administrativas; vigilar la conducta oficial de
quienes desempeñen funciones públicas; y, ejercer el poder disciplinario, adelantar las investigaciones
correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. Es fundamental que los diferentes organismos de control jueguen un papel activo en la destitución y
sanción de los funcionarios involucrados en la comisión de violaciones a los derechos de las víctimas.
Ejemplo de lo anterior es la inclusión en la Ley de Víctimas de la declaratoria de insubsistencia o
terminación de contrato de los funcionarios condenados por violaciones a los derechos de las víctimas
del conflicto armado, como garantía de no repetición.
De igual modo, en otro tipo de garantías como el desmantelamiento de las estructuras económicas
y políticas que subyacen a los grupos al margen de la ley, los órganos de control jugarían un papel
fundamental al investigar aquellos funcionarios que auspiciaron su configuración al interior del Estado.
Además, el artículo 201 de la Ley de Víctimas establece que el Procurador General de la Republica, el
Defensor del Pueblo y el Contralor General de la Nación serán los encargados de conformar la Comisión
de Seguimiento y Monitoreo al proceso de diseño, implementación, ejecución y cumplimiento de las
medidas contenidas en la misma. Con tal fin, deberán reunirse por lo menos una vez cada seis meses
y rendir un informe al Congreso de la República, dentro del mes siguiente al inicio de cada legislatura. Por último, dentro de las principales funciones del Ministerio Público están la promoción y la protección
de los derechos humanos de la población en general. Por lo tanto, deberá participar en el diseño,
ejecución y liderazgo de diversos programas considerados garantías de no repetición por la Ley de
Víctimas. Como ejemplo se puede mencionar algunas acciones de prevención y protección de
derechos humanos, el diseño de pedagogías en la materia y el juzgamiento a responsables de las
violaciones de los mismos.
El caso argentino permite analizar el papel del Ministerio Público más allá del ámbito nacional,
defendiendo los derechos de las víctimas ante la Corte IDH en contra del Estado.
B30
El Quiénes
El Ministerio Público en Argentina
El Ministerio Público de la Defensa
de Argentina es un órgano
independiente de los poderes del
Estado, liderado por el Defensor
General de la Nación. Se encarga
de asegurar la efectiva asistencia
y defensa judicial de los derechos
de las personas y pertenece a la
Asociación Interamericana de
Defensorías Públicas que acordó
con la Corte IDH proveer asistencia
legal a las víctimas que carezcan
de la misma.
El caso Furlan y familiares vs.
Argentina fue el primer caso
representado por defensores
públicos interamericanos, en
concreto, por los Defensores
Públicos de Argentina y Uruguay. La Corte encontró responsable
al Estado de Argentina por las
violaciones alegadas y le ordenó
implementar las garantías de
no repetición solicitadas por los
representantes de las víctimas,
entre las que se encuentran:
acceso a la información en salud
y seguridad social, reformas
legales al procedimiento civil y a la
ejecución de sentencias en casos
que involucren a menores de edad
y personas con discapacidad,
y capacitación a funcionarios
públicos.
Argentina
PARAGUAY
BRASIL
CHILE
ARGENTINA
Océano
Pacífico
URUGUAY
Buenos Aires
Océano
Atlántico
El Quiénes
B31
Perú: convenio de cooperación institucional entre la Defensoría
del Pueblo y la Comisión de la Verdad y Reconciliación22
Perú
La Defensoría del Pueblo fue
considerada como una institución
vital para brindarle mayor impacto
y alcance a la Comisión de la
Verdad y Reconciliación. En
consecuencia, las dos instituciones
realizaron un convenio para el
logro de los siguientes fines:
COLOMBIA
ECUADOR
BRASIL
PERÚ
Lima
BOLIVIA
Océano Pacífico
• Promover la consolidación
del proceso de reconciliación
nacional y el fortalecimiento
del régimen democrático
constitucional a partir del
proceso de esclarecimiento
de la verdad, el imperio de la
justicia y la reparación a las
víctimas.
• Promover la vigencia de los
derechos humanos en la
sociedad peruana, poniendo
especial énfasis en la restitución
de los derechos vulnerados
como consecuencia de la
violencia.
• Contribuir a la elaboración de
propuestas de reformas legales,
institucionales y educativas con
carácter preventivo; así como
propuestas de reparación a las
víctimas de la violencia.
• Promover y difundir los alcances
de la labor desarrollada por
la Comisión de la Verdad y
Reconciliación en el país.
22. Convenio de Cooperación
Institucional entre la Defensoría del Pueblo
y la Comisión de la Verdad y
Reconciliación. [En línea] http://www.
cverdad.org.pe/lacomision/cnormas/
convenio13.php [consultado el 15
noviembre de 2012].
B32
El Quiénes
Además se establecieron
ocho áreas de cooperación,
para trabajar y fortalecer conjuntamente en la apropiada
difusión de la verdad, alcanzar la
reconciliación, la reparación a las
víctimas y la implementación de las
recomendaciones formuladas por
la Comisión. Estas áreas fueron las
siguientes:
1) Desapariciones forzadas y
ejecuciones extrajudiciales. La Defensoría del Pueblo
debió entregar a la Comisión
la sistematización de las
denuncias por desaparición
forzada de personas
presentadas ante el Ministerio
Público desde 1980 hasta 1996.
2) Fosas con restos humanos.
La Defensoría del Pueblo
tuvo la función de realizar
una propuesta de pautas de
procedimientos de intervención
en investigaciones de graves
violaciones de derechos
humanos relacionadas con el
hallazgo de fosas con restos
humanos. Además, debió
elaborar un registro con la
ubicación de estas fosas.
3) Víctimas del terrorismo. La
Defensoría estuvo encargada
de presentar un diagnóstico
preliminar sobre el tratamiento
del Estado para resarcir a las
víctimas generadas por la
acción de los grupos terroristas.
4) Difusión de las funciones de la
Comisión y de sus resultados.
5) Investigación en temas de
derechos humanos.
6) Apoyo territorial.
7) Publicaciones de informes,
documentos y otros materiales
elaborados por ambas
instituciones con relación a los
objetivos generales.
8) Seguimiento de
recomendaciones. La
Defensoría del Pueblo fue la
institución prevista para diseñar
mecanismos de seguimiento a
las recomendaciones emitidas
por la Comisión de la Verdad y
Reconciliación.
3. Las comisiones de la verdad y las garantías de no repetición
Las comisiones de la verdad han sido actores determinantes dentro del sistema de garantías de
no repetición. En sus informes finales, usualmente recomiendan medidas encaminadas a evitar la
prolongación de la violación del derecho internacional de los derechos humanos en un contexto
específico. Así ha ocurrido en países como Argentina, Sudáfrica, Chile, El Salvador, Brasil, Sri Lanka,
Paraguay, Bolivia y Perú.
COMISIONES DE LA VERDAD EN EL MUNDO
País
Comisión
Año de
creación
Alemania
Comisión de Investigación en el Bundestag alemán para Tratamiento
del Pasado y Consecuencias de la Dictadura del SED (EnqueteKommission ‘Aufarbeitung von Geschichte und Folgen des SED-Diktatur in
Deutschaland).
1983
Argentina
Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas.
1983
Bolivia
Comisión Nacional de Investigación de Desaparecidos Forzados.
1982
Chad
Comisión de Investigaciones de los Crímenes y Malversaciones Cometidos
por el ex Presidente Habré, sus Coautores y/o cómplices.
1991
Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación.
1990
Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura.
2003
Comisión Presidencial para el Esclarecimiento de Muertes Acaecidas en
Circunstancias Sospechosas.
2000
Comisión “Verdad y Justicia”.
1996
Comisión de la Verdad.
2007
El Salvador
Comisión de la Verdad.
1992
Ghana
Comisión para la Reconciliación Nacional.
2002
Granada
Comisión de la Verdad y la Reconciliación.
2001
Guatemala
Comisión para el Esclarecimiento Histórico de las Violaciones a los
Derechos Humanos y los Hechos de Violencia que han causado
Sufrimientos a la Población Guatemalteca.
1997
Haití
Comisión Nacional de la Verdad y la Justicia.
1995
Indonesia
Comisión de la Verdad y la Reconciliación.
2004
Marruecos
Comisión de Equidad y Reconciliación.
2004
Nepal
Comisión de Investigación para Localizar a Personas Desaparecidas
durante el Período Panchayat.
1990
Nigeria
Comisión para la Investigación de las Violaciones de Derechos Humanos.
1999
Panamá
Comisión de la Verdad.
2001
Chile
Corea del Sur
Ecuador
El Quiénes
B33
Paraguay
Comisión de la Verdad y la Justicia.
2003
Perú
Comisión de la Verdad y Reconciliación.
2000
República Democrática
del Congo
Comisión de la Verdad y la Reconciliación.
2003
República Federativa
de Yugoslavia
Comisión de la Verdad y la Reconciliación.
2001
Sierra Leona
Comisión de la Verdad y Reconciliación.
2002
Sri Lanka
Comisión Presidencial de Investigación sobre el Traslado o la Desaparición
Involuntaria de Personas.
1994
Sudáfrica
Comisión de la Verdad y la Reconciliación.
1995
Timor Oriental
Comisión para la Acogida, la Verdad y la Reconciliación.
2002
Comisión de Investigación sobre la Desaparición de Personas en Uganda.
1974
Comisión de Investigación sobre las Violaciones de los Derechos
Humanos.
1986
Comisión Investigadora sobre la Situación de Personas Desaparecidas y
hechos que la motivaron.
1985
Comisión para la Paz.
2000
Uganda
Uruguay
EUROPA
• Alemania
• República
Federativa
de Yugoslavia
AMÉRICA
• Argentina
• Bolivia
• Chile
• Ecuador
• El Salvador
• Granada
• Guatemala
• Haití
• Panamá
• Paraguay
• Perú
• Uruguay
B34
El Quiénes
AFRICA
ASIA
• Chad
• Ghana
• Marruecos
• Nigeria
• República
Democrática
del Congo
• Sierra Leona
• Sudáfrica
• Uganda
• Cora del Sur
• Indonesia
• Nepal
• Sri Lanka
• Timor Oriental
Por tratarse de órganos sin funciones jurisdiccionales, la importancia y el impacto de las comisiones
de la verdad no ha sido notable. Sin embargo, en cualquier caso, sus resultados siempre dependen
de múltiples variables.
Lo primero que debe tenerse en cuenta es que estos organismos formulan recomendaciones que
por su propia naturaleza carecen de fuerza vinculante, salvo que ostenten funciones judiciales o
cuasi-judiciales, como en Sudáfrica. Por ende, las comisiones enfrentan una desventaja frente a otras
posibilidades institucionales, como los órganos jurisdiccionales nacionales y transnacionales (p. ej.,
Corte IDH), donde el descubrimiento de la verdad puede conducir a la sanción de los responsables.
Lo anterior no implica que la utilidad de las comisiones de la verdad en relación con las garantías
de no repetición sea siempre limitada. La experiencia comparada muestra resultados heterogéneos.
Entre otras cosas, porque dependen en buena parte del diseño institucional y, particularmente, del
alcance dado en su acto de creación, en cuanto a su finalidad, facultades y competencias.
Es necesario tener en cuenta además que en contextos de violaciones masivas y sistemáticas a los
derechos humanos, la investigación de cada uno de los crímenes resulta ser una tarea descomunal
para el aparato judicial. En consecuencia, las comisiones de la verdad toman en cuenta otras fuentes
de información, tales como la social y la histórica, y sus análisis se desarrollan contextualmente, según
los espacios y tiempos en donde se produjeron las violaciones.
Así, la finalidad atribuida en el acto de creación de la comisión determina en buena medida el
contenido y el alcance de las medidas de no repetición. Si el esclarecimiento y difusión de los hechos
constituye el único objetivo de la comisión, no producirá recomendaciones para evitar una nueva
vulneración generalizada y sistemática de derechos humanos, o en el mejor de los casos pasarán
a un segundo plano (salvo en el sentido de que el conocimiento y divulgación masiva de la verdad
cumpla con una función preventiva). En igual sentido, si de las investigaciones realizadas por la
comisión de la verdad pueden iniciarse procesos judiciales contra los presuntos responsables, se
introduce un elemento fundamental para las víctimas, cual es lograr la justicia. Pero, si el objetivo se
extiende también a la reparación de las víctimas, probablemente este componente juegue un papel
más determinante, como quiera que las medidas de no repetición satisfacen de manera indirecta
sus intereses.
El Quiénes
B35
23. Las comisiones históricas “no nacen
necesariamente a partir de un proceso de
transición, buscan clarificar verdades de
sucesos puntuales acaecidos mucho
tiempo atrás con el fin de esclarecer una
verdad histórica. Su autoridad es más
limitada que la de las comisiones de la
verdad. Como referencia, se puede indicar
el caso de The Canadian Royal
Commission on Aboriginal People
(Comisión Real Canadiense para Pueblos
Aborígenes) que fue constituida en 1991,
con el ánimo de que investigara y
produjera una reflexión acerca de los
problemas históricos de la relación entre
pueblos aborígenes, el gobierno
canadiense y la sociedad en general”.
Fundación Social, “Guía sobre
reconciliación: Claves para la construcción
de un horizonte en Colombia”, Bogotá,
2006, p. D11.
24. Centro de Memoria. En: www.centrodememoriahistorica.gov.co,
[consultado el 13 de enero de 2013].
B36
El Quiénes
No obstante, en los procesos de paz llevados a cabo en Colombia
no se han creado comisiones oficiales de la verdad para investigar
las violaciones a los derechos humanos como instrumento de
transición, aunque sí se ha optado por ejercicios de búsqueda de la
verdad, como la Comisión de Memoria Histórica23 sobre los hechos
del Palacio de Justicia y el Grupo de Memoria de la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación. Así mismo, el artículo 146
de la Ley 1448 de 2011 ordena la creación del Centro de Memoria
Histórica, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República, el cual tiene entre sus funciones la obligación de
reunir y recuperar todo el material documental disponible sobre
los crímenes cobijados por la Ley. Esta información recopilada
será puesta a disposición de los interesados, mediante actividades
pedagógicas24.
Si bien las recomendaciones proferidas por estas comisiones carecen
de fuerza jurídica vinculante, son cada vez más las legislaciones y
los espacios políticos donde se toman en cuenta.
Perú: Comisión de la Verdad y Reconciliación25
La Comisión de la Verdad nació
mediante el Decreto Supremo
No. 65-2001- PCM del 4 de junio de
2001. Posteriormente, por medio
del Decreto Supremo No. 101-2001
se modificó su nombre a Comisión
de la Verdad y Reconciliación
(CVR) estableciendo como uno
de los principales objetivos la
reconciliación nacional.
La Comisión de la Verdad
y Reconciliación buscaba
esclarecer el proceso, los hechos y
responsabilidades de la violencia
terrorista y de la violación a los
derechos humanos producidos
desde mayo de 1980 hasta
noviembre de 2000, imputables
tanto a las organizaciones ilegales
como a los agentes del Estado.
Además, la CVR debía proponer
iniciativas para afirmar la paz y
la concordia entre los peruanos,
consolidar el imperio de la ley y
fortalecer el régimen democrático.
En concreto, los objetivos de la CVR
fueron los siguientes: 1). Analizar
las condiciones políticas, sociales y
culturales, que contribuyeron a la
trágica situación de violencia; 2).
Contribuir al esclarecimiento judicial
de los crímenes y violaciones de
los derechos humanos imputables
a las organizaciones terroristas
o agentes del Estado (además,
cuando corresponda, colaborar
en la identificación del paradero
y la situación de las víctimas y
los presuntos responsables); 3).
Elaborar propuestas de reparación
y dignificación de las víctimas y
de sus familiares; 4). Recomendar
reformas institucionales, legales,
educativas y otras, como medidas
de prevención; y, 5). Establecer
mecanismos de seguimiento de sus
recomendaciones.
Perú
También se estableció que la
CVR enfocaría su trabajo sobre
los siguientes hechos: asesinatos
y secuestros; desapariciones
forzadas; torturas y otras lesiones
graves; violaciones a los derechos
colectivos de las comunidades
andinas y nativas del país y
finalmente, otros crímenes y graves
violaciones contra los derechos de
las personas.
En un principio se previó que la
Comisión trabajaría por 18 meses.
Sin embargo, sus funciones se
extendieron por un lapso de dos
años y el informe final estuvo listo
hasta el año 2003.
Dicho informe basó sus
conclusiones en los datos
recolectados mediante audiencias
públicas y aproximadamente
17.000 testimonios. Además, la
CVR realizó análisis históricos,
socio-políticos y jurídicos, así
como estudios psicosociales para
el manejo de las víctimas y sus
familiares, y para la formulación
de un plan de reparaciones. En
general, se abarcaron cuatro
grandes temáticas: i) El proceso,
los hechos, las víctimas; ii) Los
factores que hicieron posible la
violencia; iii) Las secuelas de la
violencia; iv) Recomendaciones.
COLOMBIA
ECUADOR
BRASIL
PERÚ
Lima
BOLIVIA
Océano Pacífico
Dentro de estas últimas, se
establecieron cuatro ejes: reformas
institucionales, reparaciones
integrales a las víctimas, plan
nacional de sitios de entierros y
mecanismos de seguimiento de sus
recomendaciones.
25. Fundación Social, Alcaldía de
Medellín, International Center for Transitional
Justice. El mosaico de la memoria:
Experiencias locales, no oficiales o parciales
de búsqueda de la verdad histórica. Bogotá:
Fundación Social, 2007. pp. 256 a 271.
El Quiénes
B37
B38
El Quiénes
4. La sociedad civil y las garantías de no
repetición
En aquellos contextos donde el conflicto interno o las represiones
gubernamentales han minado la confianza en las instituciones
judiciales o administrativas, la sociedad civil se convierte en un actor
fundamental para brindar apoyo en los procesos de reconstrucción
del tejido social y la persecución de los autores de violaciones a los
derechos humanos.
Esta sección presenta los actores de la sociedad civil con un rol
específico en las garantías de no repetición. Como beneficiarios se
destacan las víctimas y su papel participativo en la formulación y
evaluación de políticas públicas en la materia. También se destaca
la labor de las organizaciones defensoras de los derechos humanos
como promotoras de los derechos de las víctimas; los medios de
comunicación y su influencia en la discusión y visibilización de las
garantías; y, finalmente, los victimarios que participan en procesos
de desarme, desmovilización y reintegración.
4.1. Las víctimas en la configuración de las garantías
de no repetición
Los principales beneficiarios de las garantías de no repetición son las
personas directamente afectadas por las violaciones a los derechos
humanos. Frente a las mismas, el Estado tiene la obligación de evitar
a toda costa su nueva victimización y garantizar que los delitos
cometidos no se repitan ni afecten a más personas26.
26. Sobre esto ver BERISTAIN, Carlos
Martín. Diálogos sobre reparación. Qué
reparar en los casos de violaciones de
derechos humanos. Quito: Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos,2009. p. 89.
donde establece: “Para muchas víctimas,
la repetición de los hechos, el
conocimiento de nuevas violaciones
similares a las sufridas, o llevadas a cabo
por los mismos perpetradores, es un factor
de nueva victimización, ya que las lleva de
nuevo al escenario de sus recuerdos
traumáticos y a la sensación de injusticia o
inseguridad. Esto tiene que ver con la
capacidad de muchas víctimas,
especialmente madres de identificarse con
otras que están padeciendo las mismas
violaciones. Esta capacidad de empatía es
una energía positiva para el apoyo mutuo,
pero también para la exigencia de
garantías de no repetición”.
27. Quienes a pesar de haber sufrido
violaciones a sus derechos, no se
encuentran incluidos dentro del grupo
poblacional definido por la ley, como
aquel previsto en el artículo 3° de la Ley
1448 de 2011.
Con todo, el concepto de víctimas no es limitado. Teniendo en
cuenta la doble dimensión de las garantías de no repetición
(preventiva y reparadora), algunos programas podrían beneficiar
a quienes no han sido considerados víctimas de manera oficial27
y, de este modo, gozar de mayor legitimidad por su componente
participativo.
El Quiénes
B39
Evolución del concepto de víctima en la normatividad nacional:
En el ámbito nacional, las víctimas
han sido definidas a través de
diferentes fuentes normativas:
Ley 418 de 1997 (Artículo 15) y sus
prórrogas: Esta Ley entiende por
víctima de la violencia política,
aquellas personas de la población
civil que sufran perjuicios en su
vida o grave deterioro en su
integridad personal o en sus
bienes, por razón de atentados
terroristas, combates, secuestros,
ataques y masacres en el marco
del conflicto armado interno. Son
víctimas los desplazados en los
términos de la Ley 387 de 1997. Así
mismo, se entiende por víctima de
la violencia política toda persona
menor de edad que haga parte
de las hostilidades.
Ley 1448 de 2011 (Artículo 3°):
La Ley de Víctimas y Restitución
de Tierras define a las víctimas,
como aquellas personas que
individual o colectivamente
hayan sufrido un daño por hechos
ocurridos a partir del 1º de enero
de 1985, como consecuencia de
infracciones al DIH o de violaciones
graves y manifiestas a las normas
Internacionales de Derechos
Humanos, ocurridas con ocasión
del conflicto armado interno.
También son víctimas el cónyuge,
compañero o compañera
permanente, parejas del mismo
sexo y familiar en primer grado de
consanguinidad, primero civil de la
víctima directa, cuando a ésta se
le hubiere dado muerte o estuviere
desaparecida. A falta de éstas, lo
serán los que se encuentren en el
segundo grado de consanguinidad
ascendente.
De la misma forma, se consideran
víctimas las personas que hayan
sufrido un daño al intervenir para
asistir a la víctima en peligro o para
prevenir la victimización.
B40
El Quiénes
La condición de víctima se
adquiere con independencia de
que se individualice, aprehenda,
procese o condene al autor de la
conducta punible y de la relación
familiar que pueda existir entre el
autor y la víctima.
Parágrafo 1°. Cuando los miembros
de la Fuerza Pública sean víctimas
en los términos del presente
artículo, su reparación económica
corresponderá por todo concepto
a la que tengan derecho de
acuerdo al régimen especial que
les sea aplicable.
De la misma forma, tendrán
derecho a las medidas de
satisfacción y garantías de
no repetición señaladas en la
presente ley.
Parágrafo 2°. Los miembros de
los grupos armados organizados
al margen de la ley no serán
considerados víctimas, salvo en
los casos en los que los niños, niñas
o adolescentes hubieren sido
desvinculados del grupo armado
organizado al margen de la ley
siendo menores de edad.
Para los efectos de la presente
ley, el o la cónyuge, compañero
o compañera permanente, o
los parientes de los miembros
de grupos armados organizados
al margen de la ley serán
considerados como víctimas
directas por el daño sufrido en
sus derechos en los términos del
presente artículo, pero no como
víctimas indirectas por el daño
sufrido por los miembros de dichos
grupos.
Parágrafo 3°. Para los efectos de la
definición contenida en el presente
artículo, no serán considerados
como víctimas quienes hayan
sufrido un daño en sus derechos
como consecuencia de actos de
delincuencia común.
Parágrafo 4º. Las personas que
hayan sido víctimas por hechos
ocurridos antes del primero de
enero de 1985 tienen derecho a
la verdad, medidas de reparación
simbólica y a las garantías de no
repetición previstas en la presente
ley, como parte del conglomerado
social y sin necesidad de que sean
individualizadas.
A pesar de que la Ley 1448 de
2011 construye un concepto
bastante amplio de víctima, fue
cuestionadaprincipalmente por la
limitación temporal que excluye
del derecho a la restitución de
tierras a las personas victimizadas
antes de 1985. Con todo, la Ley
previó que dichas víctimas podrán
acceder, en todo caso, a las
medidas de satisfacción y las
garantías de no repetición que se
implementarán, al igual que los
miembros de la Fuerza Pública.
También vale la pena resaltar el
reconocimiento como víctimas
de los niños, niñas y adolescentes
combatientes desvinculados antes
de cumplir la mayoría de edad. Si
bien con la tipificación del delito
de reclutamiento forzado de
menores en la Ley 1106 de 200628
se había avanzado en este sentido,
su afirmación en la Ley de Víctimas
otorgó directrices claras en
materia de atención y reparación
integral al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar (ICBF), entidad
encargada de garantizar los
derechos de esta población.
Ley 1592 de 2012, por medio
de la cual se reforma la Ley
de Justicia y Paz: Se entiende
por víctima la persona que,
individual o colectivamente,
haya sufrido daños directos, tales como lesiones transitorias
o permanentes que ocasionen
algún tipo de discapacidad física, psíquica y/o sensorial (visual y/o auditiva), sufrimiento
emocional, pérdida financiera o menoscabo de sus derechos fundamentales. Los daños
deberán ser consecuencia de acciones que hayan transgredido la legislación penal, realizadas por miembros de grupos armados
organizados al margen de la ley.
También se tendrá por víctima al cónyuge, compañero o compañera permanente, y familiar en primer grado de
consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a ésta se
le hubiere dado muerte o estuviere
desaparecida.
La condición de víctima se
adquiere con independencia
de que se identifique,
aprehenda, procese o condene
al autor de la conducta punible
y sin consideración a la relación
familiar existente entre el autor y la
víctima.
Igualmente, se considerarán como víctimas a los miembros
de la Fuerza Pública que hayan sufrido lesiones transitorias o
permanentes que ocasionen
algún tipo de discapacidad física, psíquica y/o sensorial (visual o auditiva), o menoscabo
de sus derechos fundamentales,
como consecuencia de las
acciones de algún miembro de
los grupos armados organizados al
margen de la ley.
Así mismo, se tendrán como
víctimas al cónyuge, compañero
o compañera permanente y
familiares en primer grado de
consanguinidad, de los miembros
de la fuerza pública que hayan
perdido la vida en desarrollo de
actos del servicio, en relación con el mismo, o fuera de él, como consecuencia de los actos
ejecutados por algún miembro
de los grupos armados organizados
al margen de la ley.
de las leyes ha ampliado dicho
concepto. Así por ejemplo, en la
demanda presentada contra el
inciso 2° del artículo 3° de la Ley
1448 de 2011, la mencionada
Corte manifestó en la sentencia
C-052 de 2012 que el concepto
de víctima incluye a los familiares
de los sujetos pasivos del delito
que no tienen primer grado
de consanguinidad, siempre y
cuando “demuestren el daño
real, concreto y específico sufrido
con ocasión de las actividades
delictivas de que trata la ley
demandada”.
También serán víctimas los demás familiares que hubieren sufrido un daño como
consecuencia de cualquier otra
conducta violatoria de la ley
penal cometida por miembros de
grupos armados organizados al
margen de la Ley.
No obstante los avances en la
definición del concepto de víctima
en la diferente normatividad, la Corte Constitucional al estudiar
las demandas de inexequibilidad
4.1.1. Intereses de las víctimas y respuesta institucional
No todas las personas afectadas por el conflicto interno armado
comparten los mismos intereses y esperan ser reparadas de igual
forma. Así, mientras algunas víctimas centran sus expectativas en
la compensación económica, otras lo hacen en el conocimiento y
difusión de la verdad o en la justicia y el combate a la impunidad.
Incluso al interior de una misma familia pueden concurrir diversos
criterios, y así, mientras algunos de sus integrantes esperan una
indemnización de perjuicios, otras persiguen la realización de actos
como el reconocimiento público de la responsabilidad del Estado,
y otros solo se sienten satisfechos con medidas que modifiquen las
condiciones sociales, institucionales o normativas que facilitaron o
provocaron la violación de sus derechos.
28. Por medio de la cual se prorrogaron
las leyes 418 de 1997, 548 de 1999 y 782 de
2002 -artículos 15 y 17-, y el Decreto 1290
de 2009 -artículo 5-.
El Quiénes
B41
29. KIZA, Ernesto y RETTBERG, Angelika
(Compiladores). “Reparación en Colombia:
¿Qué quieren las víctimas? Retos, desafíos
y alternativas para garantizar la
integridad”. Primera edición. Bogotá: GTZ,
ProFis, 2010.
Al respecto, un sondeo con víctimas del conflicto armado en
Colombia reveló la gran disparidad de criterios en materia
de reparaciones29: mientras el 45.5% consideraba prioritario la
satisfacción de las necesidades económicas, el 44% deseaba el
conocimiento y la difusión de la verdad, el 37.8% la compensación
monetaria por daños y pérdidas, el 36% la implementación de
garantías de no repetición, el 32.2% la devolución de bienes, el
26% el juzgamiento de responsables, el 16.1% la recuperación
física y sicológica, el 14.1% la liberación del ser querido, el 13.1% la
devolución de los restos de la persona allegada, el 10.4% homenajes
a la memoria de las víctimas y el 5.1% la solicitud de perdón.
Por tal motivo, es preciso recoger esta diversidad de expectativas
y criterios entre la población afectada. Ésta es la más interesada
en la no repetición y debe cumplir un papel central tanto en la
formulación, como en la implementación y la evaluación de las
estrategias creadas con tal fin. Las víctimas poco a poco han venido ganando espacios de
visualización y reconocimiento de sus derechos no solo a través de
la normatividad desarrollada en la materia, sino en los diferentes
medios de comunicación, los cuales de manera progresiva han
venido ilustrando cada vez la situación por la que atraviesan las
víctimas en Colombia y los procesos de exigibilidad de derechos
que oferta el Estado.
Las víctimas en Colombia: el personaje del año del 2007
En la edición 753 de la Revista
Cambio (del 6 al 12 de diciembre
de 2007) las víctimas fueron la
portada del personaje del año.
Dicha publicación reconoció el
activismo, lucha y constancia de
las víctimas de las FARC, las AUC y
el ELN, los familiares de las víctimas
del holocausto del Palacio de
Justicia, e hizo mención especial a
los miles de afectados por el delito
de desplazamiento forzado.
La revista también destacó el
incremento en la visibilidad de
la población afectada en la
vida nacional y en los futuros
procesos de reconciliación.
En su opinión, “La mayor
visibilidad que adquirieron las
víctimas durante 2007 tendrá
B42
El Quiénes
efectos de largo alcance. […]
Las víctimas son claves en un
proceso de reconciliación. […]
Está demostrado por diferentes
experiencias en el mundo, que no
hay reconciliación posible si no se
tiene en cuenta a los afectados y a
sus familiares, si la sociedad voltea
la espalda a su dolor y al despojo
de que fueron objeto. […] [P]or
primera vez en muchos años, las
víctimas han empezado a hacerse
oír y han recibido mayor atención
de algunas fundaciones, los medios
de comunicación y la sociedad en
general. Por eso para Cambio ellas
son el personaje del año”.
El Tribunal de Mujeres del Japón
En el año 2000 se estableció el
Tribunal Internacional de Mujeres
sobre Crímenes de Guerra para
el Enjuiciamiento de la Esclavitud
Sexual, de la que fueron víctimas
alrededor de 200.000 mujeres
a manos del Ejército Imperial
Japonés, entre 1932 y 1945.
El 4 de diciembre de 2001 en La
Haya, dicho tribunal no judicial
declaró la responsabilidad del
Estado japonés, formuló varias
recomendaciones y brindó a las
sobrevivientes la oportunidad
de relatar sus experiencias en un
entorno formal.
Entre sus recomendaciones estuvo:
reconocer y homenajear a las
víctimas sobrevivientes mediante
la creación de monumentos
conmemorativos (un museo y
una biblioteca dedicada a su
memoria); considerar la posibilidad
de establecer una Comisión
de Verdad y Reconciliación en
consulta con las víctimas, por
medio de la cual se creara un
registro histórico de los delitos
de género cometidos durante
la guerra, la transición y la
ocupación; patrocinar iniciativas
educativas tanto formales como
informales, incluyendo el relato
de los crímenes atroces en los
libros de texto de todos los niveles
y el apoyo a investigadores y
escritores que aseguraran la
transmisión de la verdad entre las
generaciones futuras; y, revelar
todos los documentos en poder del
Estado referidos a los “centros de
solaz” o “centros de confort” en los
cuales se ejecutaron estos delitos
sexuales30.
Japón
CHINA
RUSIA
Mar de Japón
Tokyo
JAPÓN
Océano Pacífico
4.2. Organizaciones de Derechos Humanos
Sin importar cuál sea su composición y naturaleza, las organizaciones
sociales de promoción y defensa de los derechos humanos son
actores claves en el proceso de formulación, implementación y
evaluación de las garantías de no repetición. Por tratarse de actores
especializados y en contacto directo con los principales afectados,
su aporte en estos ámbitos puede ser determinante.
Como es sabido, las organizaciones sociales agrupan colectividades,
reflejan intereses comunes y poseen cierto grado de independencia
frente a los actores estatales, por lo cual, están llamadas a cumplir
una importante labor de amplificación de los intereses de las
víctimas y de la sociedad en general.
30. International Organizing Committee
for the Women’s International War Crimes
Tribunal (04-12-2001). «The Hague Final
Judgment» (en inglés) (PDF) págs. pg. 280
de 312. Violence Against Women in
War-Network Japan. [En línea] www1.jca.
apc.org/vaww-net-japan/english/
womenstribunal2000/Judgement.pdf,
[consultado el 15 de octubre de 2012].
El Quiénes
B43
Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH) 31
Es una coalición de organizaciones
de la sociedad civil que trabajan
en la defensa, promoción y
educación de los derechos
humanos en el Perú. Desde
su establecimiento en 1985,
la CNDDHH se constituye
como la primera institución en
América Latina que reúne a un
colectivo de organizaciones de
derechos humanos de un país.
Actualmente, la Coordinadora
Nacional de Derechos Humanos
está conformada por 78
organizaciones y cuenta con
Estatus Consultivo Especial ante
el Consejo Económico y Social
de las Naciones Unidas (ONU),
y la Organización de Estados
Americanos (OEA).
La CNDDHH tiene Grupos de
Trabajo que analizan y elaboran
planes y proyectos. Estos son: 1. de
Reparaciones y un Subgrupo de
Reparaciones en Violencia Sexual;
2. Jurídico y; 3. Contra la Tortura.
También tiene Mesas de Trabajo
para tratar temas que van más allá
de los vinculados a los derechos
civiles y políticos.
4.3. Los medios de comunicación y las garantías de no
repetición
31. Coordinadora Nacional de Derechos
Humanos. [En línea] http://
derechoshumanos.pe/coordinadoranacional-de-derechos-humanos/
[consultado el 22 de enero de 2013].
32. Fundación Social y FLIP. Manual
Sobre Periodismo y Justicia Transicional:
Oportunidades y Desafíos para el
periodismo regional en Colombia. Bogotá:
Editora Géminis, 2009.
33. CORTÉS Carlos. El papel del
periodismo en la búsqueda de la verdad:
Reflexiones para el caso colombiano. En: El
mosaico de la memoria: Experiencias
locales, no oficiales o parciales de
búsqueda de la verdad histórica. Bogotá:
Editora Géminis, 2007.
B44
El Quiénes
Los medios de comunicación desempeñan al menos dos funciones
en relación con las garantías de no repetición:
1. Informar al público sobre los hechos de victimización, con el
ánimo de evitar su repetición, y,
2. contribuir en la búsqueda de la verdad y la construcción de
la memoria histórica32.
Estudiosos del tema señalan la necesidad de que el periodismo
en Colombia propenda por el equilibrio informativo, y se realice
desde una perspectiva de derechos humanos. En este sentido, la
experiencia internacional señala los siguientes objetivos a tener en
cuenta por los medios de comunicación que trabajan en medio
del conflicto33:
“a) Darle voz a las víctimas. b) Promover y ayudar a fortalecer las
normas nacionales e internacionales sobre derechos humanos.
c) Difundir las posibles señales de negociación entre las partes
del conflicto, especialmente cuando no tienen comunicación
entre sí. d) Atraer la atención de la comunidad internacional
para que intervenga o para que presione a las partes para que
resuelvan el conflicto mediante la negociación. e) Involucrarse
en la construcción de medidas de confianza para la población.
f) Educar a las partes y a las comunidades involucradas en el
conflicto con el objetivo de modificar el ambiente informativo de
las disputas. g) Identificar los intereses verdaderos o subrepticios
de las partes. h) Evitar la circulación de rumores incendiarios y
contraatacarlos cuando se promulguen. i) Identificar los valores
principales de quienes están en disputa, para ayudarles a su vez
a entender sus prioridades. j) Explicar y delimitar los elementos del
conflicto de una manera que sean comprensibles. k) Identificar
los recursos disponibles para resolver conflictos o para movilizar
ayuda para las víctimas. l) Establecer redes para circular
información sobre la prevención del conflicto o sobre experiencias
similares exitosas en otras partes. m) Hacer público lo que debe
ser público y dejar en privado lo que es más conveniente para
un proceso de negociación. (No obstante, la definición en cada
caso varía y usualmente toda la información debe sopesarse.
Nada debe darse por sentado). n) Descosificar y rehumanizar
a las partes. Evitar los estereotipos. o) Ofrecer canales para
que las partes y las víctimas expresen sus emociones. p) Instar
a las partes a que formulen propuestas y soluciones articuladas.
q) Alertar a la población sobre ataques o etapas de intensificación
del conflicto. r) Participar en el proceso de recuperación y
reconstrucción social que le sigue al conflicto. s) Consignar la
importancia de los acuerdos que permiten la finalización de los
conflictos para que se incorporen en la memoria colectiva de la
sociedad”34.
34. Ibíd.
Existen casos concretos de programas diseñados como garantías
de no repetición en cuya implementación, los medios de
comunicación deben cumplir una labor activa. Por ejemplo, en
la Ley de Víctimas se establece la posibilidad de que la sociedad
civil adelante programas de recuperación y preservación de la
memoria histórica, para lo cual deberá contar con el apoyo de los
medios de comunicación en la difusión de sus resultados. Tarea
que puede ser soportada por los medios de comunicación quienes
pueden impulsar la reproducción de relatos, datos e información
recolectada de la sociedad civil.
El Quiénes
B45
35. Al respecto ver: http://www.
colectivodeabogados.org/Como-se-Activauna-Alerta-Temprana [consultado 22 de
enero de 2013]. “La Defensoría del Pueblo
dentro de su trabajo por la promoción,
ejercicio y divulgación de los derechos
humanos, implementó el Sistema de Alertas
Tempranas -SAT-, como un instrumento al
servicio de la prevención de violaciones
masivas de los derechos humanos y del DIH.
El SAT es un proyecto defensorial
conformado por un conjunto de elementos
que se articulan en un proceso de
recepción, verificación, análisis, valoración,
clasificación, comunicación y seguimiento
de informaciones creíbles y factibles de
ocurrencia de violaciones masivas de
derechos humanos, acaecidas en el
contexto del conflicto armado interno, que
arroja diversos productos tales como
informes, análisis y ‘Alertas Tempranas o de
Inminencia’, las cuales son dirigidas a las
autoridades pertinentes para procurar su
respuesta, tomando en cuenta su
gradualidad”.
36. Ver en: http://mundoradio.
portalmundos.com/%C2%BFpuede-la-radioincitar-al-genocidio/ [consultado el 22 de
enero de 2013].
Ruanda
Otro ejemplo de la labor de los medios de comunicación en la
implementación de garantías de no repetición, es el rol que juegan
las emisoras comunitarias en los planes de contingencia municipal,
vinculados al sistema de alertas tempranas35.
No obstante el papel de los medios de facilitar y sensibilizar a los
ciudadanos frente a procesos de paz, los medios de comunicación
que laboran en medio del conflicto no en todos los casos han sido los
mejores aliados de la paz. En varias experiencias los medios fueron
utilizados para agudizar las confrontaciones. Por ejemplo, en Serbia
la televisión fue utilizada para incrementar las tensiones étnicas
anteriores a la guerra civil y en Georgia (antigua Unión Soviética)
los conflictos territoriales se acrecentaron con la propaganda
nacionalista que se promovía a través de los periódicos.
Radio Mille Collines y el genocidio ruandés36
Durante el genocidio ruandés de
1994 que acabó con la vida de
más de 800.000 personas, la radio
tuvo un papel fundamental en el
desarrollo del conflicto.
En 1992, por ejemplo, la
emisora oficial Radio Ruanda,
perteneciente a la etnia
Hutu, emitió información falsa
asegurando que sus líderes
serían asesinados por los Tutsis,
estimulando el rencor que condujo
en gran medida la subsiguiente
masacre.
UGANDA
REPÚBLICA
DEL CONGO
RUANDA
Kigali
TANZANIA
BURUNDI
B46
El Quiénes
Luego en 1993 empezó a emitir
una nueva emisora llamada “Radio
MilleCollines”, la cual sirvió de
tribuna a los sectores más radicales
de la etnia Hutu y tuvo gran
acogida entre el público por sus
programas de humor con mensajes
racistas.
Una vez comenzó el genocidio,
esta emisora radicalizó aún más
sus mensajes y transmitió directrices
claras señalando a las personas
que debían asesinarse y la forma
en que debían ser agredidas.
Entre otras cosas, los locutores
invocaban apartes de la Biblia
para justificar las atrocidades.
Las Voces del Secuestro37
Las Voces del Secuestro es un
programa radial único en el
mundo, dedicado a acompañar
a las víctimas del secuestro en
Colombia. Esta iniciativa nació
del periodista Herbin Hoyos,
secuestrado por las Farc en 1994,
quien sintió la necesidad de
facilitar algún modo un contacto
entre las víctimas de aquel delito y
sus seres queridos.
Y sin duda lo logró. Todos los
domingos las Voces del Secuestro
acompaña desde la distancia a
los secuestrados en sus momentos
de soledad, dándoles aliento y
manteniéndolos en contacto con
el mundo exterior.
Además, con el trabajo de algunos
voluntarios, intenta brindar ayuda
sicológica, médica y jurídica a las
víctimas de otros delitos, como la
desaparición forzada.
Gracias a esta labor, el programa
y su director han sido reconocidos
con diferentes galardones, como
el Premio Nacional de Paz de 2008
y el Premio Nacional de Periodismo
Simón Bolívar, entre otros.
4.4. Victimarios
Los victimarios se convierten en actores vitales en el proceso de
garantizar la no repetición cuando demuestran su voluntad de dejar
las armas y acogerse a los mecanismos de justicia y reparación
dispuestos en los procesos de paz o de justicia transicional.
37. Ver en:
http://www.lasvocesdelsecuestro.com/
quienessomos_autor.php [consultado el 22
de enero de 2013].
La experiencia comparada le asigna diferentes categorías a los
victimarios según su rol en la comisión de los delitos. Por ejemplo,
mientras los ejecutores materiales de los hechos se denominan
autores directos, quienes participaron de forma intelectual
o brindaron apoyo económico se conocen como autores
intelectuales, indirectos o determinadores. La existencia de
diferentes tipos de victimarios también conlleva a plantear diversos
mecanismos de dejación de armas, desmovilización y reinserción.
Por otro lado, el juzgamiento de los victimarios se efectúa atendiendo
al tipo de delito que cometieron con ocasión de su pertenencia
al grupo armado. Sin embargo, es de vital importancia evaluar las
motivaciones personales de los ex combatientes y evaluar su grado
de responsabilidad en la comisión de los ilícitos, de manera que las
sanciones penales sean proporcionales y las rutas de reintegración,
pertinentes.
En el caso colombiano, las leyes creadas para incentivar la
desmovilización de los combatientes atienden al tipo de delito
cometido y a su participación en el grupo armado.
El Quiénes
B47
Ley
Beneficiarios:
Beneficios:
Ley 782 de 2002
Artículo 25. Las personas que se desmovilicen bajo
el marco de acuerdos con los grupos armados
organizados al margen de la ley con los cuales
el Gobierno Nacional haya adelantado un
proceso de paz, o en forma individual, podrán
beneficiarse, en la medida en que lo permita su
situación jurídica, de los programas de reinserción
socioeconómica que para el efecto establezca el
Gobierno Nacional.
Artículo 19. El Gobierno Nacional podrá
conceder, en cada caso particular, el
beneficio de indulto a los nacionales que
hubieren sido condenados mediante
sentencia ejecutoriada, por hechos
constitutivos de delito político cuando a
su juicio, el grupo armado organizado al
margen de la ley con el que se adelante
un proceso de paz, del cual forme
parte el solicitante, haya demostrado su
voluntad de reincorporarse a la vida civil.
Ley 975 de 2005
(modificada por la
Ley 1592 de 2012)
Artículo 10. Requisitos de elegibilidad para la
desmovilización colectiva. Podrán acceder a
los beneficios que establece la presente ley los
miembros de un grupo armado organizado al
margen de la ley que hayan sido o puedan ser
imputados, acusados o condenados como autores
o partícipes de hechos delictivos cometidos
durante y con ocasión de la pertenencia a esos
grupos, cuando no puedan ser beneficiarios de
algunos de los mecanismos establecidos en la
Ley 782 de 2002, siempre que se encuentren en
el listado que el Gobierno Nacional remita a la
Fiscalía General de la Nación y reúnan, además, las
siguientes condiciones:
Artículo 3o. Alternatividad. Alternatividad
es un beneficio consistente en suspender
la ejecución de la pena determinada en
la respectiva sentencia, reemplazándola
por una pena alternativa que se concede
por la contribución del beneficiario a
la consecución de la paz nacional,
la colaboración con la justicia, la
reparación a las víctimas y su adecuada
resocialización. La concesión del
beneficio se otorga según las condiciones
establecidas en la presente ley.
Ley 1424 de 2010 Artículo 1o. […] En relación con la conducta
de los desmovilizados de los grupos armados
organizados al margen de la ley, que hubieran
incurrido únicamente en los delitos de concierto
para delinquir simple o agravado, utilización ilegal
de uniformes e insignias, utilización ilícita de equipos
transmisores o receptores, y porte ilegal de armas
de fuego o municiones de uso privativo de las
Fuerzas Armadas o de defensa personal, como
consecuencia de su pertenencia a dichos grupos,
así como también, promover la reintegración de los
mismos a la sociedad.
Artículo 7o. Suspensión condicional
de la ejecución de la pena y medidas
de reparación. La autoridad judicial
competente decidirá, de conformidad
con los requisitos establecidos en la
presente ley, a petición del Gobierno
Nacional, a través de la Alta Consejería
para la Reintegración o quien haga sus
veces, la suspensión condicional de la
ejecución de la pena por un período
equivalente a la mitad de la condena
establecida en la sentencia […].
***
B48
El Quiénes
Contenido
Introducción
C3
1. Obstáculos para determinar el “Cuándo”C7
2. El “momento” de las garantías de no repeticiónC11
3. ¿Qué se busca al preguntar sobre el “Cuándo”?C29
4. La priorización de las garantías de no repetición C35
5. ¿Por qué se pregunta sobre el “Cuándo”?C37
El Cuándo C1
C2
El Cuándo
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El Quiénes
El Cuándo
El Cómo
Introducción
Las garantías de no repetición son parte integrante de los derechos
de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos1.
Como tal, representan obligaciones de inmediato cumplimiento
para los Estados, quienes deberán formular e implementar en tal
sentido todas las estrategias y programas a su alcance, una vez se
verifique la ocurrencia de vulneraciones individuales o colectivas a
los derechos de sus habitantes.
En efecto, las garantías de no repetición emergen en el ámbito
jurídico internacional como uno de los componentes esenciales
del derecho a la reparación en cabeza de las víctimas de
crímenes atroces2. Por este motivo, el momento en el cual debían
prestarse apareció ligado al cumplimiento del deber de reparar las
consecuencias del ilícito cometido. Así, organismos internacionales
como el Comité de Derechos Humanos comenzaron a imponer el
deber de “garantizar que no ocurrieran violaciones similares en el
futuro”3, una vez declaraban la responsabilidad del Estado en la
violación de los derechos humanos y encontraban procedente la
orden de efectuar una inmediata reparación de los perjuicios4.
Por otro lado, el carácter inmediato de la obligación de prevenir
también halla sustento en el tipo de obligaciones que imponen
las normas internacionales que la reconocen. Como es sabido,
el fundamento positivo a nivel internacional de las garantías de
no repetición son las normas convencionales que establecen las
obligaciones generales de respetar y asegurar la aplicación de los
derechos humanos5. Dichas obligaciones incluyen la prevención
de actos contrarios a los mismos6, e imponen deberes de acción
y abstención cuyo cumplimiento es de carácter inmediato o
inaplazable7. Por ejemplo, en el Sistema Interamericano es claro
que las obligaciones de respetar los derechos humanos y garantizar
su ejercicio y goce, “son de exigibilidad inmediata en el plano
internacional y el Estado las tiene frente a todas las personas que
estén sujetas a su jurisdicción, sin discriminación”8.
1. Cfr., Asamblea General de las
Naciones Unidas, Resolución 60/147,
“Principios y directrices básicos sobre el
derecho de las víctimas de violaciones
manifiestas de las normas internacionales de
derechos humanos y de violaciones graves
del DIH a interponer recursos y obtener
reparaciones”, 16 de diciembre de 2005.
2. Así lo confirma, entre otros, el “Estudio
relativo al derecho de restitución,
indemnización y rehabilitación a las víctimas
de violaciones flagrantes de los derechos
humanos y las libertades fundamentales”.
Informe definitivo presentado por el Sr. Theo
van Boven, Relator Especial, del 2 de julio de
1993. Comisión de Derechos Humanos,
Organización de las Naciones Unidas,
documento E/CN.4/Sub.2/1993/8.
3. Caso No. 30/1978, Irene Bleier
Lewenhoff y Rosa Valiño de Bleier vs.
Uruguay.
4. En igual sentido, los casos Nº 124/1982
(Tshitenge Muteba vs. Zaire) y Nº 176/1984
(Walter Lafuente Peñarrieta y otros vs.
Bolivia).
5. Entre ellos se encuentran los artículos
2.1 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (1966); 1.1 y 2 de la
Convención Americana sobre Derechos
Humanos (1969); y 1° del Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales
(1950).
6. CHERIF BASSIOUNI. International
Recognition of Victims Rights. Human Rights.
En: Review 6:2 Oxford University Press. p. 204.
7. Por ejemplo, el Comité de Derechos
Humanos ha reiterado que los Estados
partes del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, “están obligados a
adoptar medidas inmediatas para asegurar
el estricto cumplimiento de [sus]
disposiciones”. En, Theo van Boven, “Estudio
relativo al derecho de restitución,
indemnización y rehabilitación a las víctimas
de violaciones flagrantes de los derechos
humanos y las libertades fundamentales”,
ob. cit., párr. 58.
8. MEDINA Cecilia. Las obligaciones de
los Estados bajo la Convención Americana
sobre Derechos Humanos”, en “La Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Un
cuarto de siglo: 1979-2004”, Corte
Interamericana de Derechos Humanos, San
José de Costa Rica, 2005, p. 246.
El Cuándo C3
9. Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación, Área de Desmovilización,
Desarme y Reintegración. Disidentes,
rearmados y emergentes: ¿Bandas
criminales o tercera generación
paramilitar? Bogotá, 2007. p. 5.
10. Ídem.
11. ALONSO Manuel y VALENCIA Darío.
Balance del proceso de Desmovilización,
Desarme y Reinserción (DDR) de los
bloques Cacique Nutibara y Héroes de
Granada en la ciudad de Medellín. En:
Revista Estudios Políticos. Medellín, Instituto
de Estudios Políticos, 2008, p. 24.
12. Corporación para el Desarrollo del
Oriente (Compromiso).Los procesos de DDR
reclaman una nueva política institucional
hacia la paz duradera y sostenible. Boletín
No. 1. Bucaramanga, 2012. p 3.
Con todo, aun cuando en teoría la obligación de prevenir nuevas
violaciones a los derechos humanos resulta exigible con inmediatez
a la comisión y declaración de esta clase de hechos, en la práctica
distintos factores inciden en la definición del momento en el cual
se cumplirá o resulta más adecuado hacerlo. Así, la evidencia de
crímenes sistemáticos y masivos, la persistencia o superación del
conflicto armado y el desconocimiento de sus causas, actores y
consecuencias, el establecimiento de políticas de justicia transicional
e, incluso, las posibles limitaciones de orden presupuestal, son
factores del contexto con capacidad para definir, postergar y
alterar el momento en el cual se emprenderán las medidas para
evitar la repetición.
Las políticas de desarme, desmovilización y reinserción (DDR) de
grupos paramilitares y guerrilleros impulsadas por el Gobierno
Nacional en el caso colombiano, demuestran la incidencia de
factores como la persistencia del conflicto armado en la efectiva
implementación de las garantías de no repetición. Como lo
reconoció la entonces Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación en su primer informe sobre DDR de 2007, luego de
finalizadas las desmovilizaciones colectivas de los paramilitares,
persistían “diferentes modalidades de agrupaciones armadas
ilegales ligadas a diversas formas de criminalidad, coerción y control
político en distintas regiones del país”9, lo cual representa “una
amenaza real a la posibilidad de que las víctimas de la violencia de
las [Autodefensas Unidas de Colombia] AUC tengan un contexto
seguro para su participación en la aplicación de la Ley de Justicia
y Paz, y las garantías de no repetición de hechos de violencia en
contra de ciudadanos y ciudadanas”10. De igual forma, diversos
análisis locales demostraron la inconveniencia de adelantar
ejercicios de DDR en medio de la guerra. Por ejemplo, en el caso
de Medellín, algunos estudios señalaron que “[e]l primer obstáculo
con el que se enfrenta el proceso de DDR con los paramilitares en
la ciudad […] es la presencia de un conflicto armado nacional que
tiene como principal protagonista a las guerrillas de las FARC-EP”11,
lo cual disminuye sus probabilidades de éxito. En suma, la realidad
colombiana demuestra que “a pesar de los esfuerzos, el conflicto
continúa poniendo en discusión la eficacia del proceso DDR como
eslabón hacia paz y la reconciliación”12.
La persistencia del conflicto interno también incide en la eficacia
de políticas de restitución de tierras usurpadas por los actores
armados y, en general, en las medidas encaminadas a reparar,
mejorar las condiciones socio-económicas de amplios sectores de
la población victimizada y garantizar su participación en el diseño
y la ejecución de las medidas de no repetición. Para la muestra,
según cifras de la Defensoría del Pueblo, solo entre los años 2006 y
2011 “ocurrieron al menos 71 asesinatos de líderes de procesos de
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El Cuándo
restitución de tierras en 14 departamentos del país como Atlántico,
Bolívar, Sucre, Córdoba, Guajira, Antioquia, Meta y Tolima”13. A
su vez, los esquemas de protección a víctimas que decidieron
reivindicar sus derechos por la vía judicial, han demostrado su
incapacidad para contener los riesgos asociados con la vigencia
del conflicto. Tal es el caso de muchas mujeres que además de
amenazas, han recibido ataques contra sus vidas “principalmente
cuando han asumido roles de liderazgo dentro de sus comunidades.
En este sentido, es importante mencionar el caso de cuatro mujeres
líderes de organizaciones de defensa de derechos de víctimas,
que por adelantar acciones en el marco de la Ley de Justicia y Paz
y de mantener un rol público fueron asesinadas, luego de recibir
amenazas de grupos paramilitares”14.
13. Revista Semana, “Reina impunidad
en asesinatos de líderes de tierras”, 9 de
abril de 2012 (disponible en: http://www.
semana.com/nacion/articulo/reinaimpunidad-asesinatos-liderestierras/256131-3, consultado el 10 de enero
de 2013).
14. BARRAZA Cecilia y GUZMÁN Diana.
Proceso de reparación para las mujeres
víctimas de violencia en el marco del
conflicto armado colombiano. En: Sin
tregua. Políticas de reparación para las
mujeres víctimas de violencia sexual
durante dictaduras y conflictos armados.
Santiago de Chile: Corporación Humanas,
2008. p. 123.
En este orden de ideas, es menester dedicar algunas reflexiones en
torno al momento más oportuno para abordar la construcción y
aplicación de las medidas dirigidas a prevenir la repetición de los
crímenes contra los derechos humanos. Por tal motivo, esta sección
aborda de manera específica el “Cuándo” de las garantías de
no repetición, sin la pretensión de señalar un periodo específico
de tiempo para llevar a cabo esta tarea, sino, por el contrario, de
ofrecer algunos elementos de discusión que permitan identificar
momentos apropiados para su diseño y ejecución, de forma tal que
se maximice su efectividad en la práctica.
El Cuándo C5
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El Cuándo
1. Obstáculos para determinar el “Cuándo”
La discusión alrededor de las garantías de no repetición incluye
cuándo se deben poner en marcha, atendiendo a la complejidad
del contexto y a los impactos perseguidos con ellas. A continuación,
se ilustran algunas dificultades que se deben sortear con el fin
de dilucidar el momento propicio para emplear medidas de no
repetición:
a) Existencia de una estrecha relación entre la idea de justicia
transicional y garantías de no repetición15. Ese vínculo implica
la búsqueda de un punto intermedio entre dos objetivos
generales: la paz y la aplicación de justicia. Para muchos,
hablar de justicia transicional implica la verificación de
cambios en los modelos de gobierno o la superación de
conflictos internos o de carácter internacional16. Sin embargo,
es difícil hablar de transiciones, completas o parciales,
cuando persisten las estructuras sociales que dieron lugar a
las violaciones masivas de derechos humanos o del DIH. Por
ejemplo, según Uprimny, “para hablar de justicia transicional,
parecería necesario que al menos Colombia estuviera
viviendo realmente una transición, esto es, una superación
del conflicto armado”17. En consecuencia, para algunos
la ejecución de garantías de no repetición en nuestro país
estaría supeditada al cese completo de las hostilidades.
b) Desconocimiento del contexto en el que se dieron las
violaciones a los derechos humanos y al DIH. La eficacia de
las medidas de no repetición supone identificar los patrones
característicos de las violaciones masivas, de tal forma que
aquellas sean pertinentes y adecuadas para combatir los
factores detonantes de la victimización. No obstante, en
la práctica se observa que la violencia es el resultado de
dinámicas complejas. Por ejemplo, en el caso colombiano,
se suele destacar la multiplicidad de actores envueltos en el
conflicto y la conducta activa u omisiva del Estado frente a
muchas violaciones a los derechos humanos18.
15. La justicia transicional no es un
concepto meramente jurídico. Para Teitel,
alude a la “concepción de justicia
asociada con períodos de cambio político,
caracterizados por respuestas legales que
tienen el objetivo de enfrentar los crímenes
cometidos por regímenes represores
anteriores”. TEITEL Ruti, “Transitional Justice
Genealogy” (2003) Harvard Human Rights
Journal, 16, p. 69.
16. Para Naomi Roth-Ariza la justicia
transicional “incluye un conjunto de
prácticas, mecanismos y preocupaciones
que surgen después de un periodo de
conflicto, guerra civil o represión y que
apuntan directamente a enfrentar
violaciones de los derechos humanos y el
DIH”. Naomi Roth-Ariza, “The new
landscape of transitional justice”. En,
“Transitional Justice in the Twenty-First
Century Beyond Truth versus Justice”,
Cambridge University Press, 2006, p. 2.
17. UPRIMNY Rodrigo y SAFFON María.
Usos y abusos de la justicia transicional. Law
in Peace Negotiations, Publications Series
No. 2 Oslo: Bergsmo y Kalmanovits (Ed ),
2007.p. 1.
18. Como lo destaca el Informe
Nacional de Desarrollo Humano 2003:
“todas las ‘guerras internas’ son complejas,
pero la colombiana lo es especialmente, y
por eso yerra quien la reduce a una
cualquiera de sus facetas”. Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD). El conflicto, callejón con salida,
Informe Nacional de Desarrollo Humano
para Colombia 2003, Bogotá, 2003. p. 141.
Adicionalmente, ciertas garantías de no repetición,
como la realización de investigaciones judiciales, buscan
precisamente aclarar los hechos ilícitos, lo cual tiende a
confundir el objetivo de la medida con un requisito para su
efectiva implementación.
c) Falta de identificación de las condiciones objetivas y
subjetivas necesarias para la eficaz ejecución de las garantías
de no repetición. La experiencia comparada demuestra
la existencia de condiciones mínimas para la correcta
El Cuándo C7
19. Corte IDH. Caso de la “Masacre de
Mapiripán” vs. Colombia, sentencia de 15
septiembre de 2005 (Fondo, Reparaciones
y Costas), Párr. 238.
20. Corte IDH. Caso González y otras
(“Campo Algodonero”) Vs. México.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 16 de noviembre de
2009. Serie C No. 205. Párr. 541.
21. Corte IDH. Caso Radilla Pacheco vs.
México, Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de
Noviembre de 2009. Serie C No. 209. Párr.
347.
ejecución de estas medidas (por ejemplo, el mantenimiento
del orden público), cuya verificación depende en gran parte
de la acción estatal (como es el caso de la capacitación
a funcionarios públicos y la articulación interinstitucional).
Dichas condiciones pueden ser necesarias en cualquier
contexto (objetivas) o responder a las dinámicas específicas
de un territorio o una comunidad (subjetivas). Por lo anterior,
la eficacia de cualquier garantía de no repetición involucra
la correcta identificación de ambos grupos de condiciones.
Ejemplo: condiciones para el esclarecimiento de la verdad judicial
Establecer la verdad judicial sobre
las violaciones a los derechos
humanos como garantía de no
repetición, implica adelantar
investigaciones serias sobre los
hechos y sus posibles responsables.
Sin embargo, en algunos casos
la persistencia del conflicto les
impide a los funcionarios estatales
adelantar estas investigaciones.
En consecuencia, el Estado debe
crear los mecanismos tendientes
a evitar la obstaculización de
la actividad judicial, incluso en
ambientes de enfrentamientos
armados.
Este criterio fue adoptado por
la Corte IDH en el caso de la
Masacre de Mapiripán contra
Colombia, en el cual advirtió que
la difícil situación de orden público
de nuestro país no lo exime de
adelantar las investigaciones
judiciales a su cargo:
“[L]a Corte reconoce las difíciles
circunstancias por las que
atraviesa Colombia en las que
su población y sus instituciones
hacen esfuerzos por alcanzar la
paz. Sin embargo, las condiciones
del país, sin importar qué tan
difíciles sean, no liberan a un
Estado Parte en la Convención
Americana de sus obligaciones
establecidas en ese tratado, que
C8
El Cuándo
subsisten particularmente en casos
como el presente. El Tribunal ha
sostenido que al llevar a cabo o
tolerar acciones dirigidas a realizar
ejecuciones extrajudiciales, no
investigarlas de manera adecuada
y no sancionar, en su caso, a los
responsables, el Estado viola el
deber de respetar los derechos
reconocidos por la Convención y
garantizar su libre y pleno ejercicio,
tanto de la presunta víctima como
de sus familiares, impide que la
sociedad conozca lo ocurrido
y reproduce las condiciones de
impunidad para que este tipo de
hechos vuelvan a repetirse”19.
Por otra parte, la investigación
judicial demanda funcionarios
capacitados que cuenten con
las herramientas técnicas y
conceptuales necesarias para
identificar los patrones y las causas
de las violaciones a los derechos
humanos, sin limitar su análisis a
la simple determinación de los
autores materiales.
Por ejemplo, en el caso González
y otras vs. México, la Corte IDH le
ordenó al Estado continuar con
los programas de capacitación
a funcionarios públicos en
derechos humanos y género, y lo
conminó a emprender otros que
comprendieran la “perspectiva
de género para la debida
diligencia en la conducción
de averiguaciones previas y
procesos judiciales relacionados
con discriminación, violencia y
homicidios de mujeres por razones
de género”20. De igual forma, en el
caso Radilla Pacheco vs. México
la Corte indicó que “la obligación
del Estado de investigar de manera
adecuada y sancionar, en su
caso, a los responsables, debe
cumplirse diligentemente para
evitar la impunidad y que este tipo
de hechos vuelvan a repetirse”. Por
ende, le ordenó al Estado crear un
“programa de formación sobre la
debida investigación y juzgamiento
de hechos constitutivos de
desaparición forzada de personas”,
con el fin de que los funcionarios
del poder judicial, “cuenten con
los elementos legales, técnicos
y científicos necesarios” para
evaluar integralmente esta clase
de delito21.
d) Especificidad de las medidas. Cada garantía de no
repetición posee lógicas propias, por lo cual, el momento
adecuado para su ejecución debe valorase separadamente.
Por ejemplo, las condiciones proclives al desmantelamiento
de los grupos armados no son las mismas a la reintegración
social de los niños, niñas y adolescentes. Así las cosas, cada
garantía exigirá tiempos diferentes para su aplicación.
Algunas tendrán mayor relevancia en el corto y mediano
plazo, mientras que otras resultarán pertinentes de instaurar
en el largo plazo. En todo caso, la temporalidad en la
implementación de las medidas de no repetición no solo está
definida por la naturaleza de cada una de ellas, sino también
por el contexto en el cual se pretenden aplicar. El Cuándo C9
C10
El Cuándo
2. El “momento” de las garantías de no
repetición
Determinar el momento más oportuno para poner en marcha
medidas de no repetición es una tarea compleja que requiere
conocer a profundidad el contexto en el cual se dieron los hechos
victimizantes. Con tal fin, a continuación se sugieren algunos
elementos del contexto sobre los cuales es preciso tener claridad
para tomar una decisión al respecto:
a) La naturaleza de las violaciones a los derechos humanos y
al DIH. Caracterizar el tipo de delitos cometidos, la entidad
de los mismos y las dinámicas sociales que subyacen a las
violaciones sistemáticas de los derechos humanos, constituye
un punto de partida seguro para dilucidar los patrones de la
violencia ejercida contra ciertos grupos poblacionales, y así,
proyectar estrategias conducentes a su prevención.
Solo a partir del conocimiento a profundidad del tipo de
victimización, así como de sus detonantes, circunstancias y
consecuencias, pueden formularse estrategias de prevención
a gran escala. Lo anterior, pues la acción estatal no podrá
ser igual para combatir violaciones derivadas de estructuras
discriminatorias en la sociedad, delitos cometidos en el marco
de un conflicto interno armado o violencias producto de
tensiones socio-políticas.
22. LÓPEZ María de la Paz. La
discriminación contra las mujeres: una
mirada desde las percepciones. En: Revista
de la Información Básica Vol. 2 No. 2.
Bogotá: Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE), 2007. [En
línea] http://www.dane.gov.co/revista_ib/
html_r4/potadilla_r4.htm [consultado el 21
de diciembre de 2012].
23. Cfr., Convención Interamericana
para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
violencia contra la mujer. Convención de
Belem do Pará, 1994.
24. Ibíd., artículo 8.b.
25. Cfr., entre otros, el Informe de la Alta
Comisionada de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos sobre la situación
de los derechos humanos en Colombia, 31
de enero de 2012, documento A/
HRC/19/21/Add.3, p. 20.
Por ejemplo, la discriminación por razón del género es de
aquellas más toleradas y naturalizadas en el imaginario
colectivo22. En consecuencia, para su prevención se
recomienda enfocarse en la modificación del ordenamiento
jurídico de forma tal que sancione los actos contrarios a los
derechos de las mujeres, les facilite acceder a la justicia y
les garantice su participación en los espacios de decisión
colectiva23; junto con la implementación de acciones
pedagógicas que contribuyan a “modificar los patrones
socioculturales de conducta de hombres y mujeres”24. Por su
lado, en materia de prevención de delitos cometidos con
ocasión de una guerra interna, la tendencia es privilegiar
la búsqueda de soluciones pacíficas al conflicto mediante
la suscripción de acuerdos de paz para la dejación de las
armas y la reintegración de los ex combatientes25.
El Cuándo C11
Ejemplo: mujeres y niños habitantes de la calle
26. Por ejemplo, la Resolución 1325 del
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas,
reconoce la gravedad de estas violaciones
y solicita a todas las partes en un conflicto
armado de tomar medidas para proteger
las mujeres y niñas contra de los actos de
violencia sexual. Así mismo, el Estatuto de
Roma tipifica algunas conductas de
violencia sexual como elementos de los
delitos de genocidio, crimen de guerra y
crimen de lesa humanidad: violación,
esclavitud sexual, prostitución forzada,
embarazo forzado, esterilización forzada y
otros abusos sexuales de gravedad
comparable.
27. Instituto Interamericano de Derechos
Humanos IIDH y Centro por la Justicia y el
Derecho Internacional CEJIL, Los derechos
humanos de las mujeres : Fortaleciendo su
promoción y protección internacional – De
la formación a la acción. 2004, p. 84.
[En línea]: http://www.iidh.ed.cr/
comunidades/derechosmujer/docs/
dm_documentospub/proteccion/
proteccion.pdf [Consultado el 5 de
diciembre de 2012]
28. Cfr., Caso de los “Niños de la Calle”
(Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala,
Sentencia de 19 de noviembre 1999
(Fondo).
29. Por ejemplo, ver la campaña “Africa
for Women’s Rights: Ratify and Respect”
que contiene un análisis de más de 40
países africanos sobre sus prácticas y leyes
discriminatorias en contra de las mujeres.
[En linea] www.fidh.org/We-demandrespect-for-women-s [consultado el 18 de
diciembre de 2012].
C12
El Cuándo
- Violencia sexual contra mujeres,
niñas y adolescentes en contextos
de conflicto armado. Diversos
instrumentos internacionales
incluyen este tipo de afectación
como un “arma de guerra”26
cometida contra las mujeres
“en función de su género, de
los roles y estereotipos que la
sociedad históricamente les ha
atribuido”27. Estas manifestaciones
delincuenciales evidencian
estructuras patriarcales y
discriminatorias ancladas en la
sociedad.
- Homicidios de niños, niñas y
adolescentes habitantes de
la calle por la fuerza pública28.
La práctica sistemática de
ejecuciones extrajudiciales en
contra de menores de edad en
situación de indigencia, o mal
llamada “limpieza social”, denota
la falta de protección estatal hacia
la niñez y la ausencia de políticas
públicas específicas de atención
a la población en situación
de vulnerabilidad por factores
económicos.
Estos ejemplos ilustran la utilidad
de conocer la naturaleza de
las violaciones a los derechos
humanos como insumo para
diseñar e implementar medidas
de no repetición. En el primer
caso, estas deberán enfocarse en
identificar y combatir las prácticas
sociales y las leyes discriminatorias.
Así mismo, deberán incluir la
creación de programas de
sensibilización y erradicación
de la violencia de género al
interior de la sociedad29. En el
segundo caso, la naturaleza de los
hechos victimizantes recomienda
capacitar a los funcionarios
públicos en materia de protección
a la niñez, reforzar la persecución
penal y disciplinaria de quienes
vulneren sus derechos y concebir
políticas para garantizar el disfrute
integral de los derechos sociales,
económicos y culturales a dicha
población.
Ejemplo: violencia socio-política contra el movimiento sindical
en Colombia
Según el proyecto “Reparación
colectiva del movimiento sindical
en Colombia: memoria histórica
y garantía de los derechos de
las víctimas”30, la victimización
del sindicalismo en nuestro país
“ha sido tan persistente en el
tiempo, tan extendida territorial
y socialmente, tan profunda y
destructora”31, que es necesario
“un largo y serio ejercicio”32
para establecer las acciones
institucionales y sociales que
será necesario adelantar con el
fin de restablecerle su vitalidad
y devolverle su lugar en el buen
funcionamiento de la democracia.
Un primer acercamiento a las
formas de victimización de este
movimiento llevado a cabo
durante los años 2010 y 2012,
permitió identificar tres sujetos
de reparación (el movimiento en
su conjunto, las organizaciones
sindicales en sus diferentes niveles
y dimensiones, y los sindicalistas
considerados de manera
individual), cuya intensidad del
daño parece depender de al
menos cuatro variables: región,
sector, capacidad para “afrontar
la victimización” y dimensión
singular o plural de la organización
sindical.
En cuanto a la primera, se
encontró que si bien la violencia
contra el movimiento sindical es
un fenómeno nacional, el 68%
de los asesinatos y el 64% de
las desapariciones forzadas de
sus miembros se concentran en
cinco departamentos del país
(Antioquia, Santander, Valle del
Cauca, Cesar y Magdalena);
mientras que los sectores en donde
se registra el mayor número de
homicidios de sindicalistas son:
“educación; agricultura, caza y
pesca; minas y canteras; e industria
manufacturera”33. Así mismo, se
encontró que algunos sindicatos
“resistieron” más a los impactos de
la violencia que otros, como es el
caso de Fecode y Sintraintagro,
que a pesar de sufrir una fuerte
persecución lograron darle
continuidad a sus actividades de
incidencia y activismo. Finalmente,
la investigación reveló que la
intensidad del daño tiende a variar
según se trate de violencia ejercida
contra los sindicatos a nivel local
(dimensión singular) o contra las
federaciones y confederaciones
gremiales del nivel departamental
y nacional (dimensión plural).
30. Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento (Codhes),
Instituto Sindical de Cooperación al
Desarrollo (ISCOD) et. al.. “Sindicalismo es
Democracia: elementos de política pública
para la reparación individual, colectiva y
política de victimización del movimiento
sindical”, CODHES, 2012.
31. Ibíd., p. 28.
32. Ídem.
33. Ibíd., p. 45.
34. Ibíd., p. 46.
Con base en estos y otros
hallazgos, el Proyecto le
recomendó al Estado adelantar
una caracterización a profundidad
de las violaciones a los derechos
humanos cometidas contra
el movimiento sindical y sus
integrantes, teniendo en cuenta
factores tales como la pertenencia
de las víctimas a poblaciones
históricamente excluidas (mujeres,
grupos étnicos, etc.), su situación
socioeconómica anterior a la
agresión (propiedades, acceso
a salud y educación) y las
repercusiones de los delitos en
el funcionamiento del sindicato
(disminuciones en la tasa de
afiliación, cierre de sedes,
cancelación de proyectos,
entre otros). Estos datos deberán
servir para la “construcción de
tendencias de victimización” o
la identificación de “conductas
sistemáticas de agresión”, que
faciliten el diseño y la ejecución de
las políticas públicas de reparación
y no repetición34.
El Cuándo C13
35. ROTH André-Noël. Políticas públicas.
Formulación, implementación y
evaluación. Sexta edición. Bogotá:
Ediciones Aurora, 2007. pp. 60 a 61.
36. Orden No. 8.
37. Las observaciones se pueden
consultar en www.oas.org/es/cidh/prensa/
comunicados/2012/144A.asp.
b) El número y la ubicación de las víctimas. Estos datos sirven
como indicadores del carácter sistemático y masivo de
las violaciones a los derechos humanos perpetradas en un
territorio determinado. Por ende, es esencial tenerlos en
cuenta al momento de estudiar los posibles patrones de la
victimización y seleccionar las medidas de no repetición
a implementar. Dicha información puede recolectarse
empleando herramientas de medición como los censos y los
registros de poblaciones.
En general, para construir una política pública es necesario
determinar, entre otras cosas, la cantidad de afectados
por el problema que se quiere enfrentar, así como el marco
geográfico de la intervención estatal. Lo anterior, “implica
recolectar y organizar información y, eventualmente, realizar
encuestas estadísticas o sondeos. Estas indagaciones deben
permitir comprender cómo ‘funciona’ el problema, facilitar
la identificación de los actores implicados e investigar lógicas
de comportamiento de estos. Además, este proceso es
importante para explicar cómo se constituye el problema
y lograr detectar interacciones entre los distintos actores y
elementos del problema”35.
En aplicación de este principio, por ejemplo, la Corte
Constitucional profirió el auto No. 383 de 2010 con ocasión
del seguimiento a las órdenes emitidas en la sentencia T-025
de 2004 sobre desplazamiento forzado, mediante el cual
le requirió a los alcaldes y gobernadores de las entidades
territoriales descentralizadas que finalizaban su periodo en el
año 2011, incluir en su informe de gestión un capítulo sobre la
situación de desplazamiento forzado en el que presentaran
“el censo con la caracterización de la población desplazada
que habita la jurisdicción territorial correspondiente”36.
De forma similar, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos en sus observaciones preliminares a la visita “in
loco” a Colombia de diciembre de 201237, tras registrar,
entre otras cosas, las múltiples denuncias elevadas por
organizaciones sociales sobre violaciones a los derechos
humanos de lesbianas, gay, bisexuales, personas trans e
intersexuales (LGBTI), manifestó su preocupación sobre “la
inexistencia de un sistema apropiado de recolección de
información especializada sobre las personas LGBTI” Ibíd., y
añadió que la carencia de datos “que permitan diagnosticar
adecuadamente la situación de los derechos humanos de las
personas LGBTI en Colombia [re]presenta un obstáculo para
el diseño de una política” Ibíd.
C14
El Cuándo
Ejemplo: procedimientos de registro de la población desplazada
en Colombia
Más de cinco millones de
colombianos han sido víctimas
de desplazamiento forzado.
La magnitud de este delito ha
permitido establecer el carácter
sistemático y masivo de esta
violación múltiple a los derechos
humanos.
Para acceder a las medidas
de asistencia y reparación
dispuestas en la Ley 1448 de 2011,
la población en situación de
desplazamiento deberá ingresar
al Registro Único de Víctimas, de
acuerdo con la modalidad de
los hechos. Así, tratándose de
desplazamientos masivos38, el
ingreso depende del censo que
realicen el ente territorial y las
personerías municipales. En materia
de desplazamientos individuales,
las víctimas acudirán al Ministerio
Público para rendir su declaración.
En ambos casos, la información
recopilada es enviada a la Unidad
para la Atención y la Reparación
Integral de Víctimas para su
valoración.
Como se observa, frente a
los desplazamientos masivos
la institucionalidad busca
a las víctimas y recopila su
información, mientras que en
los desplazamientos individuales
las víctimas deben acudir a la
institucionalidad y solicitar su
ingreso en el registro.
En la práctica, estas dos formas de
recopilar la información inciden en
la valoración del carácter masivo
y sistemático de la violación a
los derechos humanos. Puede
ocurrir, por ejemplo, que en los
desplazamientos masivos las
comunidades expulsadas se
separen buscando redes familiares
y sociales de apoyo. De este
modo, se registran en el lugar
de acogida como víctimas de
desplazamiento individual, con
lo cual se afecta la recopilación
de la información y se invisibiliza
el carácter masivo del crimen.
Por otro lado, el registro del
desplazamiento individual a
petición de parte puede favorecer
el subregistro cuando desborda
las categorías fijadas por la ley,
como ocurre en el caso de los
desplazamientos intra-urbanos.
Sin embargo, es importante aclarar que la calidad de víctima
se determina a partir de hechos objetivos y de acuerdo con las
normas internacionales de derechos humanos39. No está sujeta,
de forma exclusiva, al marco legal creado a nivel nacional.
De allí que la falta de reconocimiento como tal por parte de
las normas locales no implique automáticamente la pérdida
de la calidad de víctima ni la imposibilidad de disfrutar de las
garantías de no repetición.
c) La identidad de las víctimas. Para establecer cuándo se
deben ejecutar garantías de no repetición en un contexto
determinado, es menester identificar a las víctimas y
reconocer su individualidad. Introducir un enfoque diferencial
en la política de atención y reparación, supone distinguir la
identidad de las víctimas y estudiar su eventual pertenencia
38. Según el artículo 45 del Decreto 4800
de 2011, constituyen desplazamientos
masivos el desplazamiento forzado
conjunto de diez (10) o más hogares, o de
cincuenta (50) o más personas.
39. De tal forma lo reconoce la Ley 1448
de 2011 o Ley de Víctimas. Al respecto, en
la sentencia C-052 de 2012, la Corte
Constitucional estudió el artículo 3° de la
Ley 1448 de 2011, sobre la noción de
víctima, y expresó que “el legislador
decidió definir el concepto de víctimas
tomando en cuenta lo esencial de tales
criterios, particularmente aquellos
contenidos en la definición incorporada en
el Conjunto de Principios sobre el derecho
de las víctimas aprobado por la Comisión
de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas”.
El Cuándo C15
40. MEREDITH Valerie M. Identidad de las
víctimas y respeto de la dignidad humana:
análisis terminológico. En: International
Review of the Red Cross, Selección de
artículos. Buenos Aires: Cruz Roja, 2009. p.
168.
41. MARÍN Iris. Seguridad y protección
de las víctimas en Colombia. Análisis desde
la perspectiva de género. En: “¿Justicia
desigual?. Género y derechos de las
víctimas en Colombia. Bogotá: Fondo de
Desarrollo de las Naciones Unidas para la
Mujer (UNIFEM), 2009. p. 241.
42. Ibíd., pp. 245 y 246.
a poblaciones minoritarias o históricamente excluidas por
motivo del género, la orientación sexual, la religión, la raza y
la etnia, entre otros.
Reconocer la identidad de las víctimas y realizar censos
diferenciados que revelen su situación concreta, contribuye
a dignificarlas e incide en el diseño de las garantías de no
repetición. En cuanto a lo primero, es innegable que “la
dignidad humana se relaciona en parte con el sentido de
la identidad y el valor que uno tiene, [de allí que] el acto de
reconocer la identidad que alguien proyecta es, entonces,
un acto de respeto por su dignidad”40. En segundo lugar,
experiencias como las medidas de protección creadas para
mujeres víctimas inscritas en el proceso penal de la Ley de
Justicia y Paz, demostraron que la ausencia de un enfoque
sensible al género y ajustado a las condiciones particulares
de vida de las beneficiarias conduce a la creación de
estrategias de prevención impertinentes e ineficaces que
terminan por facilitar su revictimización. En este caso se
constató que el Estado colombiano “otorgaba protección
con escoltas o camionetas blindadas a mujeres campesinas
que trabajaban en veredas y para quienes esas medidas las
exponía a un riesgo adicional. En otras situaciones, ese tipo
de medidas sencillamente no se ajustaban a su forma de
vida, por lo que en la práctica terminaba siendo inadecuada
para su protección”41.
En la sentencia T-496 de 2008 la Corte Constitucional tuvo
la oportunidad de estudiar los esquemas de seguridad y
protección creados para mujeres por parte del Ministerio del
Interior y de Justicia, y ordenó su modificación atendiendo a
varios principios, entre los cuales se destacan:
• La especificidad en la valoración del riesgo, por cuanto
se debe atender a la particular vulnerabilidad de los
destinatarios de las medidas y a condiciones como el género,
la edad, el estado de salud, entre otros.
• La adecuación de la respuesta, pues a la fecha no existía “un
tratamiento diferencial de factores de riesgo, ni del impacto
también diferenciado de la violencia ejercida sobre sujetos
particularmente vulnerables”42.
Por otra parte, identificar a las víctimas no solo implica
conocer su nombre, sexo, edad, estado civil y residencia.
También supone determinar otros elementos identitarios y sus
relaciones familiares. Así, como mínimo deberá tenerse en
consideración:
C16
El Cuándo
• Su pertenencia a un grupo étnico o racial minoritario.
• Su vinculación con grupos sociales y/o políticos.
• Sus creencias religiosas.
• Su situación de maternidad o parternidad.
• Sus incapacidades, físicas o mentales, de carácter
permanente o transitorio (en especial, si son el resultado del
hecho victimizante).
• Su nivel de escolaridad.
• Su profesión u oficio.
• Las personas a su cargo o su rol de cabeza de hogar.
Del mismo modo, en relación con los hechos victimizantes, es
necesario establecer:
• Sus presuntos móviles.
• Los daños ocasionados.
• Las circunstancias modales43.
Con todo, el manejo de la información recolectada deberá
respetar derechos fundamentales como la intimidad, el
habeas data y el debido proceso, de manera que las víctimas
puedan conocer, corregir y disponer de los datos personales o
“sensibles”44 que consten en los registro públicos creados con
este fin.
43. Por ejemplo, el lugar (y su significado
en el caso concreto, como ocurre cuando
la víctima pertenece a una comunidad
indígena y el delito se cometió al interior de
su territorio ancestral), la fecha (si posee
algún significado especial en el caso), el rol
de la víctima en su comunidad, las
costumbres locales, las percepciones de la
víctima frente al delito, entre otras.
44. De acuerdo con la Ley 1581 de 2012,
se entiende como “dato sensible” toda
aquella información vinculada con la
intimidad de las personas: “Artículo 5°.
Datos sensibles. Para los propósitos de la
presente ley, se entiende por datos
sensibles aquellos que afectan la intimidad
del Titular o cuyo uso indebido puede
generar su discriminación, tales como
aquellos que revelen el origen racial o
étnico, la orientación política, las
convicciones religiosas o filosóficas, la
pertenencia a sindicatos, organizaciones
sociales, de derechos humanos o que
promueva intereses de cualquier partido
político o que garanticen los derechos y
garantías de partidos políticos de oposición
así como los datos relativos a la salud, a la
vida sexual y los datos biométricos”.
45. Corte IDH. Caso de las Masacres de
El Mozote y lugares aledaños Vs. El
Salvador. Fondo, reparaciones y costas.
Sentencia de 25 de octubre de 2012 Serie
C No. 252.
Ejemplo: la obligación internacional de identificar a las víctimas
En el caso de las Masacres de El
Mozote vs. El Salvador, la Corte
Interamericana de Derechos
declaró la responsabilidad del
Estado por las sucesivas masacres
de campesinos cometidas en 1981
por miembros de la Fuerza Pública,
en desarrollo de operativos de
contrainsurgencia, las cuales fueron
sistemáticamente encubiertas hasta
la expedición del informe final de la
Comisión de la Verdad en 1993.
En su decisión, la Corte
Interamericana condenó el hecho
casi 31 años después de ocurridas
las masacres, el Estado salvadoreño
no había efectuado las labores
necesarias para la completa y
correcta identificación de las
víctimas del caso. Por este motivo,
en su capítulo sobre reparaciones,
le ordenó al Estado cumplir con
esta obligación internacional y
“continuar con la plena puesta
en funcionamiento del ‘Registro
Único de Víctimas y Familiares de
Víctimas de Graves Violaciones
a los Derechos Humanos durante
la Masacre de El Mozote’”, en
un término perentorio de un año
contado a partir de la expedición
de esta sentencia45.
El Salvador
GUATEMALA
HONDURAS
EL SALVADOR
San Salvador
Océano Pacífico
El Cuándo C17
Ejemplo: Registro Único de Víctimas (RUV)
El Registro Único de Víctimas
creado con la Ley 1148 de 2011
busca dignificar el trato hacia las
víctimas de la violencia, facilitando
su reconocimiento y acceso a las
medidas de atención, asistencia y
reparación dispuestas en el mismo
instrumento normativo46. El RUV
también abre un espacio para
escuchar la historia de la víctima,
conocer su situación actual e
indagar acerca de sus aspiraciones
en materia de reparación
integral47.
Con todo, para que este
y cualquier otro proceso
de registro de víctimas sea
efectivo, adecuado y repercuta
positivamente en la asistencia
y reparación, debe contar con
una adecuada articulación
institucional que coordine los
procesos administrativos y de
toma de declaración, evitando
la duplicidad. De lo contrario, se
podría generar una re-victimización
de la población afectada por el
conflicto.
En tal sentido, pretende orientar
la ejecución del procedimiento
administrativo creado para
garantizar la participación de la
víctima en la configuración de las
formas específicas de reparación
de las cuales será beneficiaria.
46. Presidencia de la República de
Colombia. [En línea] http://wsp.
presidencia.gov.co/Prensa/2011/
Diciembre/Paginas/20111220_09.aspx.
[consultado 18 de noviembre de 2012].
47. ROLDÁN, Sergio. [En línea] http://
sergioroldan.co/blog/2012/06/registrounico-de-victimas-para-que-sirve.
[consultado el 10 de noviembre de 2012].
C18
El Cuándo
La plena identificación de las víctimas sirve también para
conocer el impacto desproporcionado de hechos como el
desplazamiento forzado interno en el disfrute de sus derechos
individuales y colectivos, por ejemplo, cuando pertenecen a
etnias minoritarias.
En tal sentido, el Auto 004 de 2009 de la Corte Constitucional,
emitido como parte del seguimiento a la sentencia T-025 de
2004, explicó que la afectación diferencial del desplazamiento
forzado en las comunidades indígenas del país “radica en que
entremezcla facetas individuales con facetas colectivas de
afectación, es decir, surte impactos destructivos tanto sobre
los derechos individuales de las personas pertenecientes a
las etnias afectadas, como sobre los derechos colectivos
de cada etnia a la autonomía, la identidad y el territorio. Lo
individual y lo colectivo del desplazamiento se retroalimentan
e interactúan. Además, cada grupo étnico en particular tiene
sus propios patrones de desplazamiento forzado, y su propia
situación específica, que se deben reconocer en la magnitud
plena de su gravedad para dar una respuesta apropiada de
parte del Estado”.
Ejemplo: Comunidades afrodescendientes de las cuencas
de los ríos Curvaradó y Jiguamiandó (Chocó)
Las comunidades ubicadas en
las cuencas de los ríos Curvaradó
y Jiguamiandó han sido víctimas
de desplazamiento forzado por
parte de grupos armados al
margen de la ley desde 1997. A
raíz de estos hechos, empresarios
ganaderos, bananeros y
palmicultores emprendieron
proyectos agrícolas extensivos
en los territorios abandonados. A
pesar del reconocimiento formal
de estos predios como territorios
colectivos por parte del Estado,
las comunidades no han podido
recobrar su posesión.
Al respecto, la Defensoría del
Pueblo consideró que las formas
en las cuales estas comunidades
se organizan y hacen uso colectivo
de las tierras “facilita la utilización
de medios de intimidación y el
consecuente desplazamiento
masivo de comunidades”48 por
parte de grupos armados ilegales.
Asimismo, la Corte Constitucional
colombiana en el auto 005 de 2009
identificó una serie de riesgos a
los cuales están expuestas dichas
comunidades. Curvaradó y Jiguamiandó
Chocó
En este caso, las garantías de no
repetición no deberían limitarse al
desmantelamiento de los grupos
armados ilegales que operan
en la zona, sino también en
revertir los principales factores de
victimización de esta población,
tales como la exclusión social,
ineficacia del marco jurídico
creado para la protección de sus
predios, el impacto diferenciado
del conflicto armado, entre otras.
CÓRDOBA
Curvaradó
ANTIOQUIA
Jiguamiandó
Océano Pacífico
Quibdó
CHOCÓ
RISARALDA
VALLE
d) La estructura del Estado. Identificar, analizar y formular
las políticas de no repetición atendiendo a la específica
estructura del Estado, son pasos preliminares y
fundamentales al momento de determinar la capacidad
real de las entidades territoriales en el cumplimiento de sus
responsabilidades. Así mismo, discernir a profundidad las
lógicas de funcionamiento cotidiano de la administración
pública, junto con las experiencias y trayectoria de cada
institución responsable, favorece la formulación de planes
de acción en materia de prevención ajustados a los tiempos
reales de gestión de cada entidad territorial.
TOLIMA
48. Obervatorio para los Derechos
Humanos. Algunos indicadores sobre la
situación de derechos humanos en Chocó.
2005 [En linea] http://www.acnur.org/t3/
uploads/media/COI_889.pdf?view=1.
Por ejemplo, garantizar la participación de las víctimas
en el diseño, la implementación y la evaluación de los
programas de reparación, es un objetivo general de las
políticas de transición cuyo cumplimiento exige conocer las
competencias específicas delegadas en cada dependencia
o entidad pública del nivel administrativo nacional y territorial
El Cuándo C19
49. CUERVO Jorge Iván. Las políticas
públicas: entre los modelos teóricos y la
práctica gubernamental: una revisión a los
presupuestos teóricos de las políticas
públicas en función de su aplicación. En:
Ensayos sobre políticas públicas. Bogotá:
Universidad Externado de Colombia, 2007.
p. 87.
involucrada en lograr las metas trazadas por ley. De igual
forma, la experiencia acumulada por muchas instituciones
públicas en materia participación ciudadana, puede servir
para evitar errores comunes, como la generación de falsas
expectativas, que obren en detrimento de una deliberación
efectiva y apropiada de las víctimas en torno al sí, al cómo y
al cuándo de las medidas de no repetición.
En este punto, debe tenerse en cuenta que el Estado
colombiano, a pesar de responder a un modelo
descentralizado y con autonomía de las entidades
territoriales, según lo dispone la Constitución Política (artículo
1°), enfrenta en la práctica un alto grado de centralización
que se explica, entre otras cosas, por la escasa capacidad
operativa o “fortaleza institucional” de muchos gobiernos
locales y su reducida disponibilidad de recursos propios49.
Lo anterior conlleva a que los márgenes de acción local
terminen en la mayoría de casos absorbidos por el Gobierno
Nacional, en detrimento de la posibilidad de formular y
ejecutar políticas de prevención o no repetición congruentes
las lógicas y dinámicas sociales, políticas y económicas de
cada región.
Ahora bien, según el artículo 174 de la Ley 1448 de 2011, los
programas de prevención, asistencia, atención, protección
y reparación integral a las víctimas a cargo de las entidades
territoriales deberán contar con asignaciones presupuestales
en los respectivos planes de desarrollo local y responder
a los lineamientos establecidos en el Plan Nacional para
la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Para el
cumplimiento de estas responsabilidades, las autoridades
locales deberán darle aplicación a los principios de
concurrencia, complementariedad y subsidiariedad que
gobiernan el ejercicio de competencias (artículo 288 de la
Constitución Política). El artículo 27 de la Ley 1454 de 2011,
por la cual se dictan normas orgánicas de ordenamiento
territorial, le atribuye el siguiente significado a los mismos:
“(i) Coordinación. La Nación y las entidades territoriales
deberán ejercer sus competencias de manera articulada,
coherente y armónica. En desarrollo de este principio, las
entidades territoriales y demás esquemas asociativos se
articularán, con las autoridades nacionales y regionales,
con el propósito especial de garantizar los derechos
fundamentales de los ciudadanos como individuos, los
derechos colectivos y del medio ambiente establecidos en la
Constitución Política.
C20
El Cuándo
(ii) Concurrencia. La Nación y las entidades territoriales
desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca
de un objeto común, cuando así esté establecido, con
respeto de su autonomía.
(iii) Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y
los esquemas de integración territorial apoyarán en forma
transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las
entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico
y social, dentro del mismo ámbito de la jurisdicción
territorial, cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer
debidamente determinadas competencias. El desarrollo de
este principio estará sujeto a evaluación y seguimiento de las
entidades del nivel nacional rectoras de la materia […]”.
50. El artículo 252 del Decreto 4800 de
2011 describe sus funciones generales.
51. Cfr.,Fundación Social.
Implementación de la Ley de Víctimas en
las entidades territoriales. Bogotá, 2011. [En
línea]
http://www.proyectossocialesdirectos.org/
index.php/es/publicaciones-recientes/227implementacion-de-la-ley-de-victimas-enlas-entidades-territoriales [consultado el 11
de diciembre de 2012].
Ejemplo: Implementación de la Ley de Víctimas por entes territoriales
La Ley de Víctimas creó los Comités
Territoriales de Justicia Transicional,
como “la máxima instancia de
articulación territorial” en la
materia. Entre sus integrantes se
encuentran diversas autoridades
locales y el Gobernador (a nivel
departamental) o el alcalde
(a nivel municipal), quienes las
presiden50. Con todo, la misma
ley convoca a otras entidades
locales en el logro de sus objetivos,
tales como los Centros Regionales
de Atención y Reparación,
las personerías municipales y
distritales y las oficinas regionales
de las entidades nacionales que
conforman el Sistema Nacional
de Atención y Reparación a
Víctimas51.
Para una efectiva coordinación
entre el Gobierno Nacional
y las entidades territoriales,
aquella ley retoma los principios
constitucionales de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad.
La aplicación de estos principios
también puede verse en el auto
383 de 2010 proferido por la Corte
Constitucional, que le ordenó a
las entidades territoriales y del
orden nacional integrantes del
Sistema Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada
(SNAIPD) “aplicar los principios de
concurrencia y subsidiaridad” en
el desarrollo de sus funciones. Así
mismo, en dicha providencia la
Corte le ordenó a las autoridades
locales “que requieran la ayuda
del Gobierno Nacional en materia
presupuestal, que antes del 30 de
julio de 2011 realicen la respectiva
solicitud debidamente sustentada”;
e indicó que ante la omisión de tal
petición, “se presumirá que cuenta
con el presupuesto necesario
para atender debidamente a
las víctimas del desplazamiento
forzado en su territorio”.
e) La estructura de la sociedad. Los arreglos y dinámicas
sociales presentes en una determinada comunidad afectan
el buen desenvolvimiento de cualquier proceso de transición,
y en general, de protección de los derechos de las víctimas
a la verdad, la justicia y la reparación. Por ello, la puesta
en marcha de medidas de prevención, como forma de
reparación, supone el estudio previo de diversos elementos
culturales y sociológicos con eventual repercusión en la
sostenibilidad y éxito del proceso, como por ejemplo, las
El Cuándo C21
52. p. 419.
53. VILLAMIZAR Darío. Bogotá y Medellín,
referentes en un proceso de reinserción. En:
Boletín Hechos del Callejón No. 25, año 5,
Bogotá: PNUD, 2007. p. 6.
54. Emitido el 1° de diciembre de 2008.
estructuras de poder informal subyacentes en la sociedad, los
patrones de discriminación o exclusión latentes en el entorno,
la existencia de imaginarios colectivos favorables o adversos
a la reconciliación, la fortaleza o el grado de consolidación
de la sociedad civil y las percepciones hacia las víctimas y los
victimarios, entre otros.
En este sentido, el Informe Nacional de Desarrollo Humano
para Colombia 2003, “El conflicto, callejón con salida”,
reconoció la importancia de cambiar los imaginarios
presentes en nuestra sociedad tras reconocer su papel en la
continuidad de la guerra. Según este Informe “[l]a cultura de
una sociedad —su sistema de creencias, valores y actitudes—
es el marco simbólico que determina las conductas distintivas
de sus miembros. Y aunque hablar de una ‘cultura de
violencia’ tal vez sea excesivo, no hay duda de que un
conflicto tan prolongado y traumático tiene resonancias
en esta esfera: la violencia acaba por afectar el modo en
que pensamos, y el modo en que pensamos puede traer
más violencia. Así, en el proceso de cambiar las ‘señales’ o
estímulos que dan pie a las acciones violentas […] es crucial
incluir los ‘imaginarios’, vale decir, las representaciones
generalizadas sobre el ser y el deber ser de la sociedad
donde vivimos”52. Con base en estas consideraciones,
planteó la necesidad de implementar programas de
educación para la paz, que incluyeran educación para
las víctimas y la convivencia, junto con una invitación a
reflexionar sobre los contenidos que diariamente transmiten
los medios de comunicación a la ciudadanía colombiana.
A su turno, la forma improvisada y apresurada en que,
para muchos, se emprendieron los primeros ejercicios de
reintegración de antiguos paramilitares y guerrilleros en
Colombia durante el gobierno nacional 2002-2006 ilustra la
relevancia de trabajar en torno a los imaginarios y prejuicios
arraigados en la sociedad. En numerosas ocasiones, las
comunidades receptoras rechazaron abiertamente la
presencia de aquella población en su ámbito local, poniendo
en riesgo la estabilidad de los programas de reinserción.
Así, “a Bogotá llegaban cientos de desmovilizados
individuales (desertores) que, de manera inconsulta con la
administración de Lucho Garzón, eran ubicados en albergues
por el Gobierno Nacional. Esta situación generó brotes
de inconformidad en habitantes de barrios y localidades
donde fueron instalados los eufemísticamente llamados
‘Hogares de paz’”53. En tal sentido, el Consejo Nacional de
Política Económica y Social, en su documento No. 3554
sobre “Política nacional de reintegración social y económica
para personas y grupos armados ilegales”54, incluyó entre
C22
El Cuándo
los principales obstáculos al proceso de reintegración “la
falta de receptividad de algunos sectores de la sociedad
y de las comunidades víctimas de la violencia armada”55,
seguramente animados por imaginarios negativos sobre los
desmovilizados. Para el Consejo, entre los factores de rechazo
hacia el proceso de reinserción, se encuentran algunos de
tipo “comunitario” que aluden a “la estigmatización y bajo o
inexistente apoyo por parte de las comunidades receptoras;
el miedo y temor que éstas puedan tener, dado que muchos
desmovilizados cometieron y participaron en violaciones
a los DDHH y al DIH, o por la posibilidad que pueda haber
represalias por parte de [Grupos Armados Ilegales] GAI
activos por el hecho de acogerlos […] Por otro lado, en
algunos casos, en estas comunidades y en la sociedad
en general, existe desconfianza y resentimiento hacia el
proceso de reintegración, dado que pueden percibir que la
[Política de Reintegración Socio-Económica] PRSE se dirige
exclusivamente a los desmovilizados, que las estrategias
implementadas no son equitativas y que hay exceso de
asistencialismo en un entorno donde hay víctimas y otros
grupos vulnerables”56.
55. Documento Conpes No. 3554, p. 18.
56. Ibíd., p. 23.
57. Medios para la Paz, Fundación
Colombia Multicolor y Unión Europea.
Buenas prácticas en derechos humanos.
Senderos de esperanza: Valle del Cauca.
Bogotá, 2007. p. 16; citado en: Fundación
Social. Propuesta para la construcción de
procesos de reconciliación en el
Catatumbo. Bogotá, 2010. p. 39.
58. MULLER Pierre. Las políticas públicas.
Bogotá: Universidad Externado de
Colombia, 2006. pp. 58-60.
De igual forma, la existencia de una sociedad débil o
debilitada dificulta el acceso de sus demandas y posturas
sobre el cómo y el cuándo de las garantías de no repetición
ante los tomadores de decisiones. En efecto, “en la medida
en que existen organizaciones activas y con capacidad de
hacer valer sus derechos, la comunidad pasa de ser una
abstracción para convertirse en un ente emprendedor capaz
de construir discursos, inventar caminos, promover acuerdos,
proponer cambios legislativos, asumir la administración o
bien de fiscalizarla”57. Por el contrario, ante una estructura
social precaria o desarticulada, difícilmente una demanda
social capta la atención de las autoridades públicas y logra
posicionarse dentro de la agenda política nacional y local.
Es sabido que los “problemas” que generan políticas públicas
son necesariamente constructos sociales que obtienen
respuestas estatales cuando activan y captan la atención de
los gobernantes58.
El Cuándo C23
Ejemplo: Persistencia de la violencia contra la mujer en Ruanda
Ruanda
Las mujeres fueron las principales
sobrevivientes del genocidio
ruandés. Los censos realizados con
posterioridad al conflicto indicaron
que el 70% de la población estaba
compuesto por mujeres y que
tenían a su cargo el 50% de todos
los hogares59.
Sin embargo, las políticas de
transición no han tenido en cuenta
la configuración patriarcal y la
“débil posición estructural de la
mujer en la sociedad”60 ruandesa,
por lo cual, han omitido formular
e implementar medidas eficaces
para evitar la repetición de
las violaciones a los derechos
humanos perpetradas en su
contra.
UGANDA
REPÚBLICA
DEL CONGO
RUANDA
Kigali
TANZANIA
BURUNDI
59. ROMBOUTS Heidy. Mujeres y
reparaciones en Ruanda: un largo camino
por recorrer. En:¿Y qué fue de las mujeres?
Género y reparaciones de violaciones de
derechos humanos. New York: International
Center for Transitional Justice – Social
Science Research Council, 2010, pp.
227-228.
60. Ibíd., p. 228.
61. Idem.
62. Ibid., p. 229.
63. Ibid., p. 257.
C24
El Cuándo
Así, durante la época del
genocidio las mujeres fueron
víctimas de múltiples formas de
violencia, con especial énfasis
en agresiones de tipo sexual
que incluyeron las mutilaciones
sexuales, la esclavitud sexual, los
embarazos forzados, la desnudez
forzada y el contagio del VIH como
un arma de guerra.
Una vez superados los
enfrentamientos e implementadas
medidas de reparación y justicia
transicional, la intensidad de la
violencia contra la mujer disminuyó
pero continuó presente en la
sociedad ruandesa. Un estudio
de la Cruz Roja Internacional
encontró que cerca del 16% de
las mujeres han sido víctimas de
agresiones corporales y que una
de cada diez ha sido obligada a
tener relaciones sexuales con su
pareja. El mismo estudio comprobó
que las mujeres no analfabetas,
educadas y empleadas “son las
más afectadas por la violencia
comunitaria, llegando a ser objeto
tanto de obscenidades verbales,
como de violencia psicológica
e incluso física”61, lo cual ha sido
interpretado como un intento
por revertir su emancipación
con respecto a las estructuras
patriarcales de la sociedad. En
el mismo sentido, la violación de
jóvenes y niñas continúa siendo un
problema en este país, agravado
por las creencias populares que
recomiendan las relaciones
sexuales con mujeres vírgenes
“como una manera de purificar el
cuerpo y deshacerse del VIH”62.
Por otro lado, la dependencia de
las mujeres frente a los hombres,
avalada por la ley civil, ocasionó
que muchas debieran abandonar
sus inmuebles, pues durante el
periodo siguiente al genocidio,
el régimen de sucesiones
estaba determinado por la ley
consuetudinaria que les impedía
heredar las posesiones de sus
esposos o compañeros.
Si bien estas normas fueron
modificadas en 1999, el acceso
efectivo de las mujeres a la justicia
se ha visto obstaculizado, no sólo
por el desconocimiento de sus
derechos, sino también por el
temor a ser revictimizadas (como
ocurrió con algunas sobrevivientes
que rindieron testimonios ante
tribunales locales “gacaca”) o a
poner en riesgo los mecanismos
que tienen para sobrevivir
diariamente, como sus relaciones
vecinales63.
Así las cosas, la ausencia de
garantías de no repetición dirigidas
a desmontar las estructuras sociales
que propician la dominación
masculina sobre la mujer, facilita
la continuidad de las violaciones a
sus derechos humanos.
De otra parte, la duración del conflicto permea y altera
las dinámicas sociales y, en consecuencia, condiciona la
posibilidad de alcanzar una reconciliación motivada por la
implementación de programas de reparación y prevención.
En otras palabras, cuanto más perviva el conflicto, mayores
serán las divisiones internas de la sociedad, debido a las
actitudes y posiciones adoptadas por sus miembros durante
el mismo. Por ejemplo, en el caso de Irlanda del Norte, el
conflicto latente entre las dos comunidades que habitan ese
territorio ha perdurado por cerca de 400 años. Esta longevidad
ha creado imaginarios y actitudes sobre la propia comunidad
y la otra que actualmente generan grandes desafíos en el
proceso de construcción de un marco de cooperación social
y político que conduzca a la paz64.
Percepciones y valoraciones sobre las víctimas del conflicto
armado interno
La encuesta nacional “¿Qué
piensan los colombianos después
de siete años de Justicia y Paz”65
de la Fundación Social y el Centro
de Memoria Histórica, constituye
una herramienta valiosa para
conocer las percepciones de la
sociedad colombiana frente al
modelo de justicia transicional
acogido por el gobierno central.
Con respecto a las percepciones
y valoraciones sobre las víctimas,
la encuesta mostró que el 20% de
las personas “no afectadas” por el
conflicto armado las consideran,
en general, como “personas
vinculadas con grupos armados
ilegales o que se dedicaban a
actividades ilícitas”. Así mismo, la
encuesta reveló que el 54% de
los no afectados piensa que la
mayoría de los destinatarios de la
Ley de Víctimas “son personas que
se hacen pasar por víctimas para
recibir beneficios”.
Esta evidencia de percepciones
negativas frente a las víctimas y sus
derechos dificultan la aplicación
de las garantías de no repetición,
pero sobre todo, la posibilidad de
generar transformaciones reales al
interior de la sociedad colombiana.
f) La persistencia del conflicto armado o de violaciones masivas
a los derechos humanos.
Es común objetar la viabilidad y legitimidad de instaurar
medidas para la prevención de violaciones graves a
los derechos humanos cuando no se han superado las
hostilidades o desactivado los factores causantes de la
victimización68. Esta crítica pareciera fundarse en el carácter
netamente transicional de las garantías de no repetición.
64. BLOOMFIELD David y BARNES Teresa.
Reconciliation after Violent Conflict: A
Handbook. International Institute for
Democracy and Electoral Assistance.
Estocolmo: Luc Huyse ed, 2003. p. 42.
65. Centro de Memoria Histórica,
Fundación social y otros. Encuesta
Nacional - ¿Qué piensan los colombianos
después de siete años de justicia y paz.
Bogotá: Fundación Social, 2012. p. 85.
66. Cfr., Fundación Social. Guía sobre
reconciliación. Claves para la construcción
de un horizonte en Colombia. Bogotá,
2006, p. 9.
Reparaciones a víctimas ex
combatientes
En el derecho internacional de los
derechos humanos, la víctima que
fue también perpetrador no pierde
su derecho a la reparación66.
Sin embargo, en algunos casos
se ha decidido no reconocerlas
como titulares de aquel derecho,
como ocurrió en Perú, cuando
mediante ley se ordenó excluir a
“los miembros de organizaciones
subversivas” del Programa Integral
de Reparaciones67.
67. Artículo 4 de la Ley 28592 “Ley que
crea el Programa Integral de Reparaciones
(PIR)”.
68. Así lo registra Michael Reed en
“Justicia transicional bajo fuego: cinco
reflexiones marginales sobre el caso
colombiano”. En, “Transiciones en
contienda. Dilemas de la justicia
transicional en Colombia y la experiencia
comparada”, Centro Internacional para la
Justicia Transicional, Bogotá, 2010, p. 87.
El Cuándo C25
69. Por ejemplo, en la sentencia C-936
de 2010, la Corte indicó que un parámetro
de constitucionalidad de las disposiciones
legales expedidas con el fin de facilitar la
suscripción de acuerdos de paz con los
grupos armados ilegales es la “no
suspensión de las obligaciones de los
Estados partes de la Convención
Americana en materia de investigación,
juzgamiento y sanción de los atentados
contra los derechos humanos, mientras se
adelantan procesos de paz”.
70. DÍAZ Catalina, SÁNCHEZ Nelson
Camilo y UPRIMNY Rodrigo. Reparar en
Colombia: los dilemas en contextos de
conflicto, pobreza y exclusión. Bogotá:
Centro Internacional para la Justicia
Transicional y Centro de Estudios de
Derecho, Justicia y Sociedad, 2009, p. 8.
No obstante, como se advirtió previamente, el cumplimiento
de las obligaciones estatales en materia de reparación y
prevención no se suspende por obra del conflicto, y resulta
exigible por los titulares de estos derechos aún bajo la
persistencia del fuego cruzado.
Al respecto, la Corte Constitucional colombiana, retomando
el precedente de la Corte IDH en casos como la Masacre
de Mapiripán vs. Colombia del año 2005, ha establecido
que los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la
reparación imponen deberes que deben honrarse en toda
circunstancia, sin poderse supeditar a la verificación de un
determinado estado de cosas en materia de orden público o
al sometimiento a la justicia de los responsables69.
De igual forma, la tendencia nacional pareciera orientarse
cada vez más al reconocimiento de la necesidad de
implementar los derechos de las víctimas como estrategia
para motivar la superación del conflicto interno armado.
Así, la apuesta colombiana por emprender garantías de no
repetición en medio de la guerra, representa un empleo
novedoso y propositivo de las herramientas típicamente
adscritas a épocas de transición hacia la paz. En este sentido
se ha dicho que:
“Los contextos políticos del uso de la justicia transicional se
han diversificado considerablemente en los últimos años y
Colombia no es la excepción. Los mecanismos de verdad,
justicia y reparación ya no se aplican exclusivamente en
configuraciones post dictatoriales o de post conflicto, sino
que tienden a implementarse en contextos en los cuales
no hay una transición clara hacia la paz o la democracia.
En este tipo de contextos pueden alterarse algunos
de los supuestos de la justicia transicional, presentarse
modificaciones no deseadas de los estándares y conceptos,
y generarse procesos sociales contrarios a los fines deseados.
Con todo, no resulta descabellado acoger enfoques
creativos “para la formulación de mecanismos de justicia
transicional que permitan la defensa y promoción de los
derechos de las víctimas y, de ninguna manera, la mera
postergación de esta agenda en nombre de circunstancias
particulares. Los derechos de las víctimas no pueden
aguardar la resolución final del conflicto armado para ser
protegidos. [Por ello] los mecanismos de la justicia transicional
son pertinentes para Colombia, porque sólo a través de ellos
se puede garantizar una paz sostenible y duradera, que vaya
más allá de acuerdos bilaterales o soluciones unilaterales”70.
C26
El Cuándo
g) La confianza entre la sociedad y el Estado. Crear y ejecutar
políticas de no repetición en contextos sociales marcados
por una fuerte desconfianza hacia las instituciones públicas
conduce al fracaso. En general, la construcción de la
paz, la generación de condiciones sociales proclives a la
reconciliación y el tránsito hacia una democracia sustancial,
son tareas colectivas que requieren la participación de
todos los actores sociales; la evidencia de valores, creencias
y sentimientos comunes entre la población que sirvan de
sustrato ideológico al nuevo proyecto de sociedad71; y la
presencia de confianza entre las personas y de estas hacia el
Estado.
Sin embargo, la guerra destruye el tejido social, deslegitima
al Estado cuando sus agentes participaron directa o
indirectamente en su desarrollo y tiende a modificar los
valores y las creencias ciudadanas. En particular, los sectores
afectados con mayor rigor por el conflicto no ven en las
autoridades públicas un interlocutor válido para exponer
sus demandas ni un aliado para emprender medidas de
sanación colectiva y reconstrucción de capital social. En
suma, los imaginarios colectivos prevalecientes en contextos
de posguerra o vigencia actual del conflicto, se caracterizan
por una desconfianza generalizada hacia los representantes
del Estado, ausencia de credibilidad frente a sus acciones y
desinterés en cooperar con sus labores.
71. En efecto, como lo destaca Christian
Welzel, la democratización requiere una
fuerte voluntad ciudadana, alimentada
por valores e imaginarios individuales que
respalden la lucha por las libertades que
definen a este tipo de régimen político.
WELZEL Christian. Theories of
Democratization. En: Democratization,
Oxford University Press, 2009, p. 84.
72. WELZEL Christian, INGLEHART Ronald
y DEUTSCH Franziska. Social Capital,
Voluntary Associations and Collective
Action: Which Aspects of Social Capital
Have the Greatest ‘Civic’ Payoff? En:
Journal of Civil Society Vol. 1, No. 2, 121
–146. Taylor & Francis, 2005. p. 122.
73. PUTNAM, R. D. Making democracy
work: civic traditions in modern Italy. New
Jersey: Princeton University Press, 1993.
74. BLOOMFIELD David y BARNES Teresa.
Reconciliation after Violent Conflict: A
Handbook. Estocolmo: International
Institute for Democracy and Electoral
Assistance, 2003. p. 22.
Por ende, es importante favorecer la reconstrucción de la
confianza entre la sociedad y el Estado, para generar mayor
capital social. La existencia de capital social se traduce en
la presencia de confianza interpersonal72, reglas y redes que
facilitan la acción colectiva en una sociedad73. Sin capital
social resulta inviable cualquier proceso de reconciliación
que contemple medidas de no repetición, pues esta clase
de ejercicios demandan la participación y cooperación
de todos los sectores de la sociedad, en especial, de
eventuales antiguos antagonistas como quienes fueron
directamente afectados por el conflicto, los protagonistas de
las atrocidades y las autoridades públicas74.
El Cuándo C27
Participación de las víctimas
La participación de las víctimas
es fundamental en el diseño e
implementación de las garantías
de no repetición. Ellas fueron
testigos directos de las dinámicas,
las causas y las consecuencias de
la violencia y son más vulnerables
frente al riesgo de repetición
de los hechos. No obstante, en
muchas ocasiones se les priva
de la posibilidad de incidir en la
toma de decisiones, ya sea por
la persistencia de estructuras
discriminatorias en la sociedad,
la existencia de percepciones
negativas generalizadas en su
contra, o por su misma condición
de vulnerabilidad social.
Como lo destaca Felipe Gómez,
un elemento crucial en cualquier
proceso de reparaciones, es la
participación de las víctimas,
pues “[s]on ellas las que han
experimentado el sufrimiento
y las que mejor conocen sus
necesidades y sus prioridades en
materia de reparación. [Además]
el participar en el diseño del
programa de reparaciones otorga
a las víctimas la sensación de que
se les reconoce, de que se les
tiene en cuenta, lo que contribuye
a generar un sentimiento de
apropiación (ownership) del
proceso […]. Ello es algo esencial
cuando lo que está en juego es
la autoestima de las víctimas,
víctimas que han sufrido mucho
y cuya recuperación psicológica
descansa en buena parte en ese
sentimiento de reconocimiento
público y de participación”75.
No obstante, la definición del
contenido y los alcances de las
reparaciones difícilmente podrán
efectuarse con la participación
efectiva de todo el universo de
víctimas, por lo cual, es importante
favorecer la organización de
aquellas, de forma tal que sus
asociaciones puedan fungir
como los “interlocutores legítimos,
aunque no los únicos, ante los
responsables políticos a la hora de
diseñar el programa concreto de
reparación y de participar en su
puesta en marcha”76.
En consecuencia, es indispensable
reforzar los mecanismos que
faciliten la deliberación de las
víctimas en este ámbito, teniendo
en cuenta que la participación,
entre otras cosas:
• Favorece la apropiación de
las medidas de no repetición
por parte de las víctimas,
generando mejores condiciones
para su efectividad.
Es importante mencionar que este
sistema no es el primero creado
en Colombia para garantizar la
participación de las víctimas en las
decisiones que les competen (por
ejemplo, con anterioridad existían
las Mesas de Fortalecimiento a
las Organizaciones de Población
Desplazada).
• Contribuye a recuperar la
confianza de las víctimas
en la sociedad y en la
institucionalidad, requisito
esencial para lograr un impacto
positivo con las garantías de no
repetición.
Con el fin de reglamentar el
ejercicio de la participación
en el marco de las Mesas de
Participación, la Ley ordenó la
elaboración de un Protocolo de
Participación (artículo 194), el cual
deberá, entre otras cosas:
• Representa en sí misma una
forma de reparación.
• Ayuda a restablecer la
capacidad de las víctimas de
agenciar sus derechos, pues
refuerza su rol como ciudadanos
activos y responsables de su
entorno.
Participación en la Ley
de Víctimas
75. GÓMEZ ISA Felipe. El derecho de las
víctimas a la reparación por violaciones
graves y sistemáticas de los derechos
humanos. En: El Otro Derecho, No. 37, ILSA.
Bogotá, 2007. pp. 50 y 51.
76. Ídem.
C28
El Cuándo
sistema parte de la creación de
“Mesas de participación” en
todos los niveles territoriales y a
nivel nacional, como espacios
dirigidos a permitir que las
víctimas incidan en la ejecución
de la Ley. Así mismo, establece
otras instancias de decisión en
las cuales pueden participar las
víctimas, entre ellas se destacan
los Comités Territoriales de Justicia
Transicional, el Comité Ejecutivo
para la Atención y Reparación
a las Víctimas, los Subcomités
Técnicos, el Consejo Directivo de la
Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Restitución de Tierras,
el Consejo Directivo del Centro de
Memoria Histórica y la Comisión de
Seguimiento y Monitoreo de la ley.
La Ley de Víctimas y sus decretos
reglamentarios crearon un sistema
de participación cuyo objetivo
es garantizar que las medidas de
atención, asistencia y reparación
correspondan a las necesidades
reales de sus beneficiarios. Este
• Generar mecanismos de
representatividad efectivos.
• Garantizar la participación
de sectores especialmente
vulnerables (como las mujeres,
la población en situación de
discapacidad, las minorías
étnicas, los niños, niñas y
adolescentes).
• Incluir voceros representativos
de todos los hechos
victimizantes.
• Velar por una participación
cualificada.
3. ¿Qué se busca al preguntar sobre el
“Cuándo”?
Con la discusión sobre el “cuándo” de las garantías de no repetición
se busca identificar las condiciones necesarias para su efectividad
y pertinencia. Como ya se mencionó, el Estado está llamado a
generar condiciones propicias para su implementación. Ahora
bien, el carácter “general” u “objetivo” de una condición alude a
su naturaleza imprescindible al momento de implementar medidas
de prevención. Este tipo de condiciones se identifican a partir de
las enseñanzas recogidas en experiencias de justicia transicional de
otros países, como las expuestas en la sección primera de esta guía.
77. SPRINGER, Natalia. Restablecer el
equilibrio: Justicia y Reconciliación. En:
Cuadernos del Conflicto, Reconstrucción,
Reinserción y Región. Semana y Fundación
Ideas para la Paz. Bogotá,2006. p. 30.
Algunas condiciones generales u objetivas son las siguientes:
• Un sistema judicial capaz de castigar las violaciones a los
derechos humanos y al DIH en el marco de procesos de
desmovilización de grupos armados ilegales. Como es sabido,
la reintegración de ex combatientes no se limita a desarmar
personas. También comprende la obligación de desactivar
estructuras criminales que emergieron como resultado de
la confluencia de múltiples factores sociales, económicos y
culturales en un territorio determinado. En tales circunstancias,
es importante garantizar la aplicación de justicia estatal
como estrategia para lograr la prevención general de las
conductas delictivas y erradicar el ciclo de violencia que trae
consigo la impunidad.
Al respecto, “[g]eneralmente, se dice que la impunidad
es el precio que debemos pagar por conseguir la paz y
la seguridad. La evidencia, sin embargo, apunta a que,
aún en condiciones muy limitadas, cuando prevalece la
impunidad, el proceso puede malograrse, por una razón
muy sencilla: si los autores de los crímenes más graves,
que por lo general, son figuras conocidas y visibles, no
asumen su responsabilidad, el resto del sistema social podrá
legítimamente negarse a cooperar y asumir sus propias
responsabilidades; es decir, el precio de la paz es muy alto, el
precio de la paz tendremos que pagarlo todos”77.
• La difusión de la verdad debe acompañarse de garantías
para evitar la revictimización. Adelantar ejercicios de
reconstrucción y difusión de verdad en medio del conflicto
y sin medidas de protección para sus protagonistas, puede
resultar perjudicial. Así lo demostró el caso del proyecto
para la “Recuperación de la Memoria Histórica” -Remhiadelantado por la Oficina de Derechos Humanos de la
El Cuándo C29
78. MERSKY Marcie. Guatemala en la
memoria. Dos experiencias de búsqueda
de la verdad. En: El mosaico de la
memoria: experiencias locales, no oficiales
o parciales de búsqueda de la verdad
histórica. Bogotá: Fundación Social, 2007.
p. 36.
79. Ídem.
80. SPRINGER, Natalia. Sobre la verdad
en los tiempos del miedo. Del
establecimiento de una comisión de la
verdad en Colombia y los desafíos para la
justicia restaurativa. En: Colección Pretextos
No. 19. Bogotá: Universidad Externado de
Colombia.. 2002. pp. 135 y 137.
Iglesia Católica “cuando el conflicto permanecía aún sin
resolverse”78 en Guatemala. Tras varios años de investigación
y recolección de miles de testimonios, en 1998 entregó
su informe final, ampliamente difundido por los medios
de comunicación. Sin embargo, “sus conclusiones fueron
opacadas por el asesinato de monseñor Juan Gerardi,
coordinador general de todo el equipo de trabajo”79, días
después de presentarlo al público.
Por ende, es importante “observar si el conflicto ha madurado
como para admitir la instauración de una comisión de la
verdad”, puesto que “las experiencias pasadas muestran
que sin contar con la seguridad suficiente el proceso de decir
la verdad sobre las atrocidades cometidas en el pasado es
imposible”80.
• Los programas estatales deben ser pertinentes y garantizar la
participación de las víctimas en su diseño e implementación.
Las estrategias de pedagogía social para promover
la reconciliación y los proyectos de comunicación en
derechos humanos y DIH, deben ajustarse a las necesidades
expresadas por las víctimas. También deberá promoverse la
(re)construcción de los lazos sociales rotos por el conflicto y la
generación de confianza entre la sociedad y el Estado, con
el fin de asegurar la eficacia de estos ejercicios.
Por otra parte, las condiciones específicas o subjetivas aluden a las
dinámicas específicas del contexto a nivel nacional y local, que
deberán tenerse en cuenta al momento de implementar garantías
de no repetición.
Ejemplo: Garantías de no repetición en el contexto colombiano. Persistencia del conflicto armado.
Para identificar las condiciones
subjetivas en el contexto
colombiano, es menester conocer
las dinámicas locales del conflicto
armado:
• En ocasiones las causas de
las violaciones masivas a los
derechos humanos persisten en
una zona, mientras que en otras
han sido mitigadas. En el primer
escenario, el enfoque hacia
la protección de la seguridad
personal de las víctimas debe
ser prioritario en comparación
C30
El Cuándo
con el segundo, pues el
proceso de justicia transicional
busca ante todo evitar la
revictimización.
• También pueden existir zonas
del país en donde los actores
del conflicto armado han tenido
mayor presencia a lo largo del
tiempo, mientras que en otras
su incursión es más reciente.
En estos escenarios variará la
forma en la cual se busque
la prevención de los hechos
violentos.
• Las características sociales,
culturales y económicas de la
población no son homogéneas
en todo el territorio nacional.
Por ende, no será lo mismo
adelantar acciones de
prevención en un escenario
donde la mayoría ha sido
afectada por el conflicto,
pertenece a comunidades
afrodescendientes y se
encuentra en zonas rurales; que
en otro donde la población es
urbana y enfrenta problemas
asociados con el reclutamiento
de niños, niñas y adolescentes.
Como se mencionó en la primera sección sobre la importancia
del “Cuándo”, el Estado tiene la obligación de generar ciertas
condiciones institucionales para que los programas de prevención
sean efectivos y adecuados. A continuación, se ilustran algunas de
estas condiciones:
a) Capacitación a funcionarios
81. Sentencia de 24 de febrero de 2012
(Fondo, Reparaciones y Costas).
82. Párrafo 271.
83. Sentencia de 7 de septiembre de
2004 (Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas).
84. Párrafo 263.
85. Sentencia de 23 de noviembre de
2010 (Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas).
La capacitación a funcionarios públicos en la jurisprudencia de
las cortes internacionales de derechos humanos es fundamental
para evitar la repetición de los crímenes atroces. Estos procesos de
formación incluyen la capacitación de los miembros de la Fuerza
Pública involucrados en violaciones a los derechos humanos y al
DIH.
Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
que ordenan capacitar a funcionarios públicos
1) Caso Atala Riffo y Niñas Vs.
Chile81. La Corte le ordenó
al Estado capacitar a sus
funcionarios públicos en materia
de: “i) derechos humanos,
orientación sexual y no
discriminación; ii) protección de
los derechos de la comunidad
LGBTI, y iii) discriminación,
superación de estereotipos
de género en contra de la
población LGTBI”. Además,
la Corte advirtió que estos
cursos debían “estar dirigidos
a funcionarios públicos a
nivel regional y nacional, y
particularmente a funcionarios
judiciales de todas las áreas
y escalafones de la rama
judicial”82.
2) Caso Tibi Vs. Ecuador83. En esta
ocasión, la Corte ordenó la
creación de “un programa de
formación y capacitación para
el personal judicial, del ministerio
público, policial y penitenciario,
incluyendo al personal médico,
psiquiátrico y psicológico,
sobre los principios y normas
de protección de los derechos
humanos, relacionados con
la detención de personas,
sus derechos y garantías
judiciales, el trato que deben
recibir, sus condiciones de
detención, tratamiento y control
médico, el derecho a contar
con un abogado, a recibir
visitas, a que los procesados
y condenados se alojen en
instalaciones diferentes”84.
Así mismo, se estableció que
la implementación de estos
cursos debía contar con la
participación de la sociedad
civil y que el Estado debía
crear en un plazo de seis meses
contados desde la expedición
de la sentencia, un comité
interinstitucional que coordinara
todo el proceso.
3) Caso Vélez Loor Vs. Panamá85.
La Corte estableció que “el
Estado debe implementar,
en un plazo razonable,
programas de capacitación
sobre la obligación de iniciar
investigaciones de oficio
siempre que exista denuncia
o razón fundada para creer
que se ha cometido un hecho
de tortura bajo su jurisdicción,
destinados a integrantes del
Ministerio Público, del Poder
El Cuándo C31
Judicial, de la Policía Nacional,
así como a personal del sector
salud con competencia en
este tipo de casos y que por
motivo de sus funciones sean los
primeros llamados a atender a
víctimas de tortura”86.
4) Caso Ibsen Cárdenas e Ibsen
Peña Vs. Bolivia87. En esta
decisión la Corte resaltó que
las medidas de capacitación
en derechos humanos buscan
fortalecer la capacidad
institucional de los Estados
y representan una forma
de “brindar al funcionario
público nuevos conocimientos,
desarrollar sus capacidades,
permitir su especialización en
determinadas áreas novedosas,
prepararlo para desempeñar
posiciones distintas y adaptar sus
capacidades para desempeñar
mejor las tareas asignadas”88.
En consecuencia, la Corte
ordenó “implementar, en
un plazo razonable y con
la respectiva disposición
86. Párrafo 280.
87. Sentencia de 1° de septiembre de
2010 (Fondo, Reparaciones y Costas).
88. Párrafo 257.
89. Párrafo 258.
90. Intervención de Luz Marina Monzón,
defensora de derechos humanos y experta
en litigio ante el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos. En, Fundación Social,
relatoría del seminario “Garantías de no
repetición desde la perspectiva
comparada: retos y desafíos para el caso
colombiano”, realizado el 23 de noviembre
de 2012 en la ciudad de Bogotá.
C32
El Cuándo
presupuestaria, un programa
de formación sobre la debida
investigación y juzgamiento
de hechos constitutivos
de desaparición forzada
de personas, dirigido a los
agentes del Ministerio Público
y a los jueces del Poder
Judicial de Bolivia que tengan
competencia sobre tales
hechos, con el fin de que
dichos funcionarios cuenten
con los elementos legales,
técnicos y científicos necesarios
para evaluar integralmente el
fenómeno de la desaparición
forzada. De manera particular,
en este tipo de casos las
autoridades encargadas de
la investigación deben estar
entrenadas para el uso de
la prueba circunstancial, los
indicios y las presunciones, la
valoración de los patrones
sistemáticos que puedan dar
origen a los hechos que se
investigan y la localización de
personas desaparecidas de
manera forzada”89.
Los procesos de capacitación a funcionarios públicos pueden
perseguir diferentes objetivos y son indispensables para generar
condiciones adecuadas para el acceso de las víctimas a los
programas de reparación, por ejemplo, cuando pretenden mejorar
el trato que les brindan al momento de solicitarla.
En el caso colombiano, la Corte IDH ha dictado doce sentencias
condenatorias que han decretado medidas de no repetición como
la capacitación de funcionarios estatales. Mediante este tipo de
estrategias pedagógicas se intenta promover la transformación
de prácticas y la adecuación del funcionamiento interno de
la administración pública a los estándares internacionales de
protección a los derechos humanos. No obstante, vista de forma
aislada o desarticulada, la capacitación en derechos humanos
resulta insuficiente si no se acompaña de modificaciones
estructurales del aparato estatal y de los imaginarios colectivos que
tienden a ver al otro (diferente, disidente u opositor) como enemigo
y no como ser humano titular de la misma dignidad90.
b) Estrategias de sensibilización
Los procesos de sensibilización dirigidos a la sociedad y la
institucionalidad son claves para generar condiciones favorables a
la implementación de las garantías de no repetición.
Así, podría ocurrir que un discurso fuerte por parte del Estado
sobre la necesidad de garantizar los derechos de las víctimas no
necesariamente encuentre respaldo en las autoridades locales
encargadas de otorgarles las medidas de atención, asistencia
y reparación. Lo anterior, dada la existencia de percepciones
negativas hacía aquellas que conducen a una falta de voluntad
en protegerles sus derechos. En este contexto, la sensibilización
promueve la generación de percepciones positivas hacía
las víctimas, vistas como sujetos de derechos, y contribuye al
reconocimiento por parte del Estado de las acciones y omisiones
que generaron violaciones a los derechos humanos. Por ello, es
importante que en los procesos de justicia transicional se establezca
“una sensibilización precisa sobre la reparación a las poblaciones
afectadas”91, como condición para su efectiva implementación.
91. Victims’ Rights Working Group. The
impact of the Rome Statue System on
victims and affected communities 2010.
Traducción no official.[En linea] http://
www.vrwg.org/VRWG_DOC/2010_Apr_
VRWG_Impact_of_ICC_on_victims.pdf.
92. International Center for Transitional
Justice. Reparations in Theory and
Practice. p. 9. [En línea] http://ictj.org/sites/
default/files/ICTJ-Global-ReparationsPractice-2007-English.pdf [consultado el 7
enero de 2012].
Por otro lado, las estrategias de sensibilización también deberán
dirigirse a la población en general, teniendo en cuenta las
“percepciones de la sociedad como un todo”92, con el fin de
combatir o desmontar los estigmas sociales que pesan sobre
víctimas y victimarios, restándole eficacia a las políticas públicas
creadas para garantizar la reparación y la no repetición.
c) Reformas institucionales
En todo proceso de justicia transicional las reformas a las instituciones
son necesarias para prevenir nuevas violaciones a los derechos
humanos. En muchos casos, el aparato estatal omitió cumplir con sus
deberes de protección a los habitantes de su territorio o sus agentes
fueron los directos responsables de la victimización. En ambos casos,
la evidencia de crímenes atroces revela fallas en su funcionamiento
que merecen atención por parte de los gobernantes.
El Cuándo C33
Ejemplo: Escrutinio al sector de la seguridad
93. Institute for Democracy and Conflict
Resolution (IDCR), Briefing Paper Transitional Justice: Key Concepts,
Processes and Challenges, 2011, p. 10.
94. CUÉLLAR Benjamín. Por si algún día:
los retos de la no repetición en El Salvador.
En: Transiciones en contienda: disyuntivas
de la justicia transicional en Colombia
desde la experiencia comparada. Centro
Internacional para la Justicia Transicional
(ICTJ). Bogotá: Editor Michael Reed, 2010.
pp. 420 y 421.
Un elemento central en los procesos
de reformas institucionales es la
modificación de la estructura y
normas de funcionamiento del
sector público encargado de
la seguridad, el cual incluye a
la policía, las Fuerzas Militares,
los servicios de inteligencia, las
aduanas, funcionarios de la
rama judicial y otros actores no
estatales con responsabilidades
en esta área. El objetivo de estas
reformas es “transformar la cultura
y la estructura que permitió
las atrocidades, así como (re)
construir instituciones débiles o no
existentes”93 identificando las fisuras
que permitieron las violaciones.
Dichos procesos de reforma al
sector de la seguridad incluyen
procesos de “investigación de
antecedentes” (vetting) para los
funcionarios con responsabilidades
en este sector. Por lo cual deberán
existir, entre otras cosas:
• Reglamentos para que los
funcionarios sean sancionados y
destituidos de sus cargos cuando
falten a su deber de integridad.
• Códigos de conducta.
• Rigurosos procesos disciplinarios
y penales.
• Procesos de formación a
funcionarios.
Caso El Salvador
Entre las estrategias formuladas en
este país para evitar la repetición
del conflicto, se encuentran
algunas reformas institucionales
recomendadas por la Comisión
de la Verdad, producto de los
acuerdos alcanzados entre el
Gobierno salvadoreño y el Frente
Farabundo Martí para la Liberación
Nacional (FMLN). Algunas de ellas
fueron:
El Salvador
GUATEMALA
HONDURAS
EL SALVADOR
San Salvador
Océano Pacífico
“1)Cambios profundos y rápidos
impulsados por una comisión
especial legislativa, con
énfasis en el sometimiento
de los militares al poder civil.
Los ascensos y destinos de
mando debían estar bajo
control democrático, asi como
el presupuesto. Había que
prestar especial atención a la
aplicación de la nueva doctrina
institucional, su nuevo sistema
educativo y la constante
profesionalización de sus
miembros.
2) Revisión integral de la normativa
castrense para adecuarla a
las reformas constitucionales
y el respeto de los derechos
humanos.
3) Crear un mecanismo sencillo y
ágil para resolver los casos de
C34
El Cuándo
subordinados que no cumplieron
una orden ilegal; asimismo,
dejar claro que la ‘obediencia
debida’ no exonera a quien
cumple una orden ilegal.
4) Sancionar internamente
a quienes incurrieron en
violaciones de derechos
humanos, incluso con su baja y
sin permitir su reingreso, sin que
eso los exima del proceso penal.
5) Los estudios militares debían
incluir la investigación profunda
de los derechos humanos.
Para eso se debía contar con
profesorado civil.
6) La selección de militares para
realizar estudios fuera del país
debía realizarse considerando
actitudes democráticas y
de respeto de los derechos
humanos.
7) Se debía superar definitivamente
toda relación entre militares con
aparatos paramilitares y grupos
armados ilegales.
Lo anterior fue cumplido de manera
formal. Se llevaron a cabo cambios
constitucionales y al interior de la
[Fuerza Armada de El Salvador ]
FAES. No obstante, existen casos e
indicios de regresión al momento de
cumplirse las nuevas normas”94.
4. La priorización de las garantías de no
repetición
Dentro de la discusión en torno al “cuándo” de las medidas creadas
para evitar la repetición, surge una nueva pregunta relativa a cómo
priorizarlas al interior de la política pública.
Tal como se señaló en la primera parte de esta guía, las medidas
enfocadas a la prevención pueden ser muy variadas. Asimismo, los
tiempos para su implementación no son idénticos. Mientras ciertos
cambios institucionales podrán lograrse en el corto y mediano
plazo (por ejemplo, reforzar los mecanismos de monitoreo de las
violaciones a los derechos humanos o efectuar modificaciones
legislativas), otros requerirán de mayores periodos de tiempo para su
verificación (por ejemplo, restructurar las diferentes ramas del poder
público o garantizar la recepción de los estándares internacionales
sobre derechos humanos). Adicionalmente, las garantías de no
repetición están interrelacionadas, lo cual significa que las políticas
públicas orientadas hacia su ejecución deberán tener un enfoque
integral.
95. Revista Semana. Reina impunidad en
asesinatos de líderes de tierras. [En línea]
www.semana.com/nacion/articulo/
reina-impunidad-asesinatos-liderestierras/256131-3, [consultado el 10 de enero
de 2013].
Ahora bien, la respuesta al interrogante planteado se relaciona
con el contexto y con la identificación de los grupos poblacionales,
sectores sociales o individuos afectados por el conflicto, que
atraviesan por una situación de urgencia, en cuyas circunstancias
se encuentra en peligro inminente el pleno ejercicio de sus derechos
humanos.
Por ejemplo, la protección a los defensores de derechos humanos
en Colombia destaca la importancia de analizar el cuándo de
la implementación de las garantías de no repetición. Así, en los
últimos años se han presentado numerosos asesinatos a líderes
que participan en el proceso de la Ley de Víctimas y Restitución
de Tierras. La persistencia del conflicto interno también incide en
la eficacia de políticas de restitución de tierras usurpadas por los
actores armados y, en general, en las medidas encaminadas a
reparar, mejorar las condiciones socio-económicas de amplios
sectores de la población victimizada y garantizar su participación
en el diseño y la ejecución de las medidas de no repetición. Para
la muestra, según cifras de la Defensoría del Pueblo, sólo entre los
años 2006 y 2011 “ocurrieron al menos 71 asesinatos de líderes de
procesos de restitución de tierras en 14 departamentos del país
como Atlántico, Bolívar, Sucre, Córdoba, Guajira, Antioquia, Meta
y Tolima”95.
El Cuándo C35
96. BARRAZA Cecilia y GUZMÁN Diana.
Proceso de reparación para las mujeres
víctimas de violencia en el marco del
conflicto armado colombiano. En: Sin
tregua. Políticas de reparación para las
mujeres víctimas de violencia sexual
durante dictaduras y conflictos armados.
Santiago de Chile: Corporación Humanas,
2008. p. 123.
A su vez, los esquemas de protección a víctimas que decidieron
reivindicar sus derechos por la vía judicial, han demostrado su
incapacidad para contener los riesgos asociados con la vigencia
del conflicto. Tal es el caso de muchas mujeres que además de
amenazas, han recibido ataques contra sus vidas “principalmente
cuando han asumido roles de liderazgo dentro de sus comunidades.
En este sentido, es importante mencionar el caso de cuatro mujeres
líderes de organizaciones de defensa de derechos de víctimas,
que por adelantar acciones en el marco de la Ley de Justicia y Paz
y de mantener un rol público fueron asesinadas, luego de recibir
amenazas de grupos paramilitares”96.
Lo anterior, indica que es urgente reforzar y priorizar estrategias
de protección que atiendan, con mayor peso en el presupuesto
asignado, las demandas de las víctimas inmersas en los procesos
de justicia transicional. Como muestra la tendencia de agresiones
graves a los derechos humanos de líderes que demandan
reparación integral, en el primer semestre de 2011, es urgente
ampliar la cobertura de atención a este grupo poblacional.
Por lo tanto, es importante revisar la calificación de riesgo de ciertos
grupos de población que deben ser objeto de especial atención
en el contexto de garantías de no repetición y al inicio de la
implementación de una iniciativa como la Ley de Víctimas.
C36
El Cuándo
5. ¿Por qué se pregunta sobre el “Cuándo”?
Teniendo en cuenta la obligación estatal de prevenir las violaciones
a los derechos humanos, la pregunta sobre el mejor momento para
ejecutar las medidas de prevención resulta oportuna, pues nos
permite reflexionar sobre la existencia de condiciones favorables
a su eficacia, evitando de ese modo revictimizar a la población
afectada o defraudar las expectativas depositadas en aquellas
por la sociedad. Además, entre más impactos y resultados positivos
se alcancen, mayores probabilidades habrán de recuperar la
confianza de las personas hacia el Estado.
97. Redress. Victims, Perpetrators or
Heroes? Child Soldiers before the
International Criminal Court. Septiembre
2006.
A continuación, se ilustran algunos hechos adversos que podrían
presentarse cuando se implementan garantías de no repetición en
condiciones adversas o insuficientes:
a) Esfuerzos institucionales incoherentes con las realidades o las
demandas sociales. Por ejemplo, dedicar recursos públicos
a la construcción de monumentos cuando las comunidades
beneficiarias carecen de acceso a servicios públicos
esenciales.
b) Fuertes tensiones políticas. Por ejemplo, cuando las reformas
institucionales conllevan un cambio importante en la
distribución de poderes. Esta hipótesis podría verificarse como
consecuencia de procesos de purgas o destituciones de
los funcionarios públicos involucrados en violaciones a los
derechos humanos.
c) Revictimización de la población. Por ejemplo, cuando es
probable que niños en proceso de reintegración sean objetos
de amenazas por parte de los grupos armados ilegales que
los reclutaron; cuando se excluyen las violaciones cometidas
por agentes estatales en los procesos de difusión de la verdad
o cuando se pone en riesgo a las víctimas con medidas de
protección inadecuadas.
d) Prolongación de la marginalización y la exclusión de las
víctimas. Por ejemplo, cuando los procesos de reintegración
de niños, niñas y adolescentes vinculados a grupos armados
ilegales, no se acompañan con un trabajo de sensibilización
del resto de la sociedad. Una lección aprendida al
respecto en el norte de Uganda, es que los programas de
reintegración de niños, niñas y adolescentes deben incluir a
sus familias y comunidades receptoras entre los beneficiarios.
De lo contrario, si los programas singularizan al niño, niña y
adolescente ex-combatiente como el único beneficiario de
la acción estatal, puede favorecerse su estigmatización y
consecuente revictimización97.
El Cuándo C37
DIFERENTES MOMENTOS DE LAS GARANTÍAS DE NO REPETICIÓN
País
Suceso
Fecha de inicio
y de culminación
Garantía
de no repetición
Tiempo en que se implementó
Chile
Dictadura
Militar
Entre 11 de septiembre de 1973
y el 11 de marzo de 1990.
Sanción de miembros
de la Fuerza Pública98
A partir de 1988- hasta la fecha
Argentina
Dictadura
Militar
24 de marzo de 1976 - 10
de diciembre de 1983
Sanción de miembros
de la Fuerza Pública99
A partir de 1983 - Se suspende en 1986- reinició
en 2005
Búsqueda de la verdad
Durante los años 1983 y 1984
Desarme, desmovilización
y reintegración
Durante los años 1996 y 1999
Guatemala
C38
El Cuándo
Conflicto
armado
1960-1996
Descripción
Si bien en 1990 se termina la dictadura gracias al plebiscito nacional de 1988, Augusto Pinochet continuó teniendo gran poder primero como jefe del
Ejército y después como senador vitalicio. Además, instituciones como la Corte Suprema seguían siendo partidarias de la dictadura lo que conllevó a que
durante varios años no fueron juzgados los crímenes cometidos durante este período.
Después de ocho años de gobierno democrático, la Corte Suprema cambia de posición y reabre causas anteriormente amnistiadas en tribunales
militares. En el 2001, el poder judicial designó a jueces de dedicación preferente o exclusiva para investigar estos crímenes. Sin embargo, su penalización
seguía obstaculizada por las figuras jurídicas de prescripción, cosa juzgada y amnistía (establecida en el Decreto de Ley de amnistía de 1978) que aún
siguen vigentes.
A partir del 2002, la Corte Suprema empezó a reconocer normas internacionales que declaran imprescriptibles e inamnistiables crímenes de guerra y de
lesa humanidad y emitió más de 150 fallos condenatorios. Entre 2004 y 2007 fueron pronunciadas las primeras sentencias condenatorias contundentes.
No obstante, desde mediados de este mismo año la Corte Suprema aplicó sus facultades discrecionales para reducir la condena impuesta a quienes
perpetraron violaciones de derechos humanos, en reconocimiento del tiempo transcurrido desde el delito. Así mismo, se penalizaron delitos de
lesa humanidad bajo figuras de delitos comunes. Esto ha repercutido en que en Chile a pesar de ser es el país a nivel regional con más ex agentes
condenados por estos crímenes, las penas aplicadas han sido notablemente bajas en comparación con la gravedad de los delitos, hasta el extremo de
que solamente un tercio de ellas involucraron la privación de la libertad.
En el 2011, el poder judicial reconoce que el deber de persecución penal rige independientemente de la existencia de familiares dispuestos a presentar
denuncias.
En 2012 se realizan cambios en la composición de la Sala Penal de la Corte Suprema y se dan los primeros fallos desde 2007 declarando improcedente la
aplicación de la prescripción gradual.
De otro lado, en 2005 la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el fallo Palamara Iribarne, condenó a Chile por el sistema de justicia militar, que
se mantiene casi intacto desde 1925, y ordenó hacerle modificaciones en un plazo prudente. Tras las recomendaciones formuladas por la Corte, en el
2010 se puso fin a la competencia de los tribunales militares sobre civiles. No obstante, las reformas no modificaron la competencia en casos de abusos de
policías contra civiles, que aún corresponde a tribunales militares.
En 1983 el presidente Raúl Alfonsín por medio del decreto 158 ordenó someter a “juicio sumario ante el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas a los
integrantes de la Junta Militar que usurpó el gobierno de la Nación el 24 de marzo de 1976 y a los integrantes de las dos juntas militares subsiguientes”.
Dos años después, comenzó el juicio oral y público de las juntas militares acusadas de cometer crímenes de lesa humanidad y graves violaciones de los
derechos humanos. En este juicio “se presentaron más de 700 casos y alrededor de 800 testigos”. El 9 de diciembre de 1985, la Cámara Federal condenó
a dos militares a cadena perpetua, y a otros dos miembros a 17 y 8 años de prisión. Los otros miembros de la junta fueron absueltos.
En 1986, la Cámara de Diputados de la Nación aprobó la Ley de Punto Final, que estableció un plazo (sesenta días corridos a partir de la fecha de
promulgación de la ley) para enjuiciar a los militares involucrados en los crímenes de la dictadura.
Un año después, el Congreso aprueba la Ley de Obediencia Debida que absolvía a los militares de rango intermedio y menor, acusados de violaciones a
los derechos humanos durante la dictadura, por haber obrado en virtud de obediencia debida.
Entre 1989 y 1990, el presidente Carlos Menen firma los decretos de indulto que beneficiaron a los miembros condenados de la Junta militar y a otros
militares que no habían sido acogidos por las leyes de punto final y obediencia debida.
El 2 de agosto de 2003, la Cámara Nacional de Diputados anuló las leyes de Obediencia Debida y Punto Final, y el 20 del mismo mes la Cámara Nacional
de Senadores finalizó su retiro del ordenamiento jurídico. El 14 de junio de 2005, la Corte Suprema ratificó la inconstitucionalidad de aquellas leyes.
En consecuencia, “A partir del 2006 hasta el 2011 fueron sentenciados 259 imputados: 239 fueron condenados y 20 fueron absueltos. Siete de los 239
imputados condenados han fallecido, cuatro de ellos durante 2011.También durante este año han muerto impunes, sin sentencia, otros 35 imputados”100.
La Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (CONADEP), fue creada en 1983 por el presidente Raúl Alfonsín por medio del Decreto 187/83
con el fin de esclarecer los hechos relacionados con la desaparición de personas ocurridas en el país. Las funciones establecidas para esta comisión
eran: a)Recibir denuncias y pruebas sobre aquellos hechos y remitirlas inmediatamente a la justicia si ellas están relacionadas con la presunta comisión
de delitos; b)averiguar el destino o paradero de las personas desaparecidas, y toda otra circunstancia relacionada con su localización; c) determinar la
ubicación de niños sustraídos a la tutela de sus padres o guardadores a raíz de acciones emprendidas con el motivo alegado de reprimir al terrorismo,
y dar intervención en su caso a los organismos y tribunales de protección de menores; d) denunciar a la justicia cualquier intento de ocultamiento,
sustracción o destrucción de elementos probatorios relacionados con los hechos que se pretenden esclarecer; e) emitir un informe final, con una
explicación detallada de los hechos investigados. Este informe final, fue llamado NUNCA MÁS y publicado en 1984. Allí se estimó en 8960 el número de
personas que continuaban en situación de desaparición forzosa, se documentó la acción represiva de la dictadura, la existencia de centros clandestinos
de detención, la identidad de las víctimas, y se realizaron recomendaciones con la finalidad de prevenir, reparar y evitar la repetición de violaciones de
derechos humanos.
A partir de los Acuerdos de Paz de 1996 entre el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (Urng), se estableció el
desarme, la desmovilización y reintegración gradual de los miembros de esta guerrilla.
La desmovilización y el desarme de la Urng se llevaron a cabo en varias etapas con la supervisión de la misión de la ONU para Guatemala (Minugua). La
primera etapa terminó el 16 de abril de 1997 con la entrega de “1818 fusiles y pistolas, un centenar de kilos de explosivos y 409 minas, junto a otras armas
pesadas, en poder de sus 3614 activistas”101. La segunda etapa, culminó el 22 del mismo mes, y la tercera finalizó el 2 de mayo. Al final de estas tres etapas
un total de 2959 miembros de la (Urng) se habían desmovilizado y desarmado.
De otro lado, la reintegración consistió principalmente en programas de capacitación vocacional y técnica en agricultura, piscicultura y trabajo de la
tierra; nivelación escolar. Además, había una serie de planes económicos para la construcción de casas y la adquisición de tierras. “En general, se logró
de cada ex-combatiente un diagnóstico económico, social, educativo, de orientación vocacional, de trabajo y de salud para conocer y planificar el
desarrollo en cada una de esas áreas para ellos, sus familiares y sus comunidades”102.
El 18 de diciembre de 1998, la Urng inicia su reinserción a la vida política al convertirse en un partido político, y participar por primera vez en el proceso
electoral de 1999.
El Cuándo C39
98. Karinna Fernández, “Breve análisis de
la jurisprudencia chilena en relación a las
graves violaciones a los derechos humanos
cometidos durante la dictadura militar”,
Estudios Constitucionales, 8 (1), 2010, pp.
467-488.
Centro de Derechos Humanos, “Informe
anual sobre derechos humanos en Chile
2012”, Universidad Diego Portales, 2012.
99. Cronología obtenida de: http://
www.comisionporlamemoria.org/
investigacionyenseñanza/recursoscronologia.html.
100. Centro de Estudios Legales y
Sociales. Derechos humanos en Argentina:
Informe 2012. 1a ed. Buenos Aires: Siglo
Veintiuno Editores, 2012. 488 p.
101. El Tiempo. Comenzó desarme de la
URNG en Guatemala, 4 de marzo de 1997.
[En línea] http://www.eltiempo.com/
archivo/documento/MAM-560553.
[consultado el 5 de enero de 2013].
102. Sociedad Española de Psicoterapia
y Técnicas de Grupo. Acerca de los talleres
para el cambio de vida realizados en los
campamentos de exguerrilleros en
Guatemala durante los meses de marzo y
abril de 1997. [En línea] http://www.septg.
org/symposio/sim28/arc28/textos/perigua1.
htm. [consultado el 13 de enero de 2013].
C40
El Cuándo
Contenido
Introducción
D3
1. Desarme, Desmovilización y Reintegración D5
2. Proceso de paz actual entre el Gobierno colombiano y las FARCD9
3. Otros esfuerzos para garantizar la no repetición de violaciones a los
derechos humanos en Colombia D11
3.1. Reforma a los criterios de investigación penal D11
3.2. Capacitación en derechos humanos y dinámicas del conflicto interno en Colombia D12
4. Protección y Prevención D15
5. Análisis de algunas rutas creadas para garantizar la no repetición de los
hechos en poblaciones específicasD17
5.1. Protección a periodistas en Colombia
5.2. Análisis de la ruta de coordinación Nación-Territorio en el marco de las garantías
de no repetición
5.3. Análisis de la estrategia de atención y reparación construida para niños, niñas y
adolescentes desvinculados del conflicto interno armado
5.4. Atención y reparación para las mujeres víctimas del conflicto interno armado
5.5. Propuesta para desarrollar una estrategia de reparación colectiva
5.5.1. Ruta de reparación colectiva
5.6. La preservación de la memoria histórica del olvido
5.6.1. Memoria histórica: una apuesta integral
D17
D21
D24
D31
D35
D37
D42
D42
6. Control civil sobre la Fuerza PúblicaD47
7. Cambio en el trato a las víctimas y en el lenguaje del gobierno con la
Ley 1448 de 2011D49
El Cómo
D1
D2
El Cómo
Usted está aquí
A
B
C
D
El Qué
El Quiénes
El Cuándo
El Cómo
Introducción
Quizá la pregunta más pertinente para el diseño, implementación
y evaluación de las garantías de no repetición en Colombia, es si
resulta posible emprenderlas en medio del conflicto armado. La
respuesta obligada es que no solamente es posible, sino necesario
promover su creación. Por lo anterior, este capítulo busca mostrar
los esfuerzos en marcha en Colombia con el fin de prevenir la
repetición de hechos violatorios de los derechos humanos.
Dado que las garantías de no repetición son de diversa índole y tienen
una naturaleza multifacética y altamente contextual, esta sección
se enfoca primero en las medidas tomadas en materia de desarme,
desmovilización, reintegración como una garantía de no repetición
fundamental. Posteriormente, se describen de manera breve
los esfuerzos en curso para la protección a poblaciones y grupos
vulnerables, capacitación de periodistas y funcionarios públicos
en derechos humanos, reformas institucionales, preservación de la
memoria histórica y control civil sobre la Fuerza Pública, entre otros. El Cómo
D3
D4
El Cómo
1. Desarme, Desmovilización y
Reintegración
El desarme, desmovilización y reintegración de ex-combatientes
(DDR) es una garantía clave de no repetición. Los programas de
DDR pueden contribuir a crear contextos más estables y propicios
para la implementación de otras medidas de justicia transicional. En
este sentido, el DDR y la justicia transicional son imperativos que se
refuerzan mutuamente1.
La experiencia colombiana en cuanto al desarme de individuos
y grupos alzados en armas ofrece interesantes aprendizajes. La
experiencia nacional en estos procesos ha llevado a que el Estado
colombiano desarrolle los siguientes principios rectores2, plasmados
en el Documento Conpes No. 3554 del 1° de diciembre de 2008:
1. Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, Informe del Secretario
General sobre el estado de derecho y la
justicia de transición en las sociedades que
sufren o han sufrido conflictos, 3 de agosto
2004, S/2004/616.
2. Consejo Nacional de Política
Económica y Social, CONPES. República de
Colombia. Departamento Nacional de
Planeación. “Política Nacional de
Reintegración Social y Económica para
personas y grupos armados ilegales.
Versión aprobada. 1 de diciembre de 2008.
Bogotá.
3. Proceso de desmovilización y
reintegración.
• Apropiación nacional: “el diseño, planeación e
implementación de un proceso de DDR está a cargo
de la nación (…) el principal responsable por la efectiva
implementación y gestión del proceso es el Estado”.
• Reconciliación: “es un proceso de reconstrucción de
relaciones y vínculos sociales que se basa en las relaciones
de confianza y cooperación entre los ciudadanos y de estos
hacia las instituciones políticas. La reconciliación implica
reconocer y reflexionar sobre el pasado para construir un futuro
común (…) Este principio contempla la creación de espacios y
lugares para el encuentro de actores en conflicto”.
• Sostenibilidad: “las estrategias de la reintegración deben
preservar los recursos humanos, técnicos y económicos”.
• Equidad: “los beneficios se aplican por igual a todos los
desmovilizados sin discriminación alguna”.
• Transparencia: “el PDR3 brinda garantías para su escrutinio
público”.
• Corresponsabilidad: “tanto los desmovilizados del PDR, como la
sociedad y las distintas instituciones públicas y privadas, tienen
funciones y responsabilidades que deben desarrollar para el
éxito del PDR”.
El Cómo
D5
4. El Tiempo, “Heredero de H. Giraldo, en
lista de expulsados de Justicia y Paz”, 14 de
diciembre de 2012.
5. Informe anual de la Alta Comisionada
de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, documento A/HRC/19/21/
Add.3,201, p.9.
6. Cfr., intervención de Gustavo Gallón,
director de la Comisión Colombiana de
Juristas. Fundación Social, relatoría del
seminario “Garantías de no repetición
desde la perspectiva comparada: retos y
desafíos para el caso colombiano”,
realizado el 23 de noviembre de 2012 en
Bogotá.
Colombia ha vivido diversos procesos de paz, ampliamente
evaluados. Por ejemplo, el proceso de paz con el M-19 es
considerado exitoso por muchos colombianos que le atribuyen
como resultado la Constitución de 1991, la cual contó con una
amplia participación ciudadana que revistió de legitimidad este
esfuerzo de reconciliación política.
En contraste, el proceso de paz con las Autodefensas Unidas de
Colombia (AUC), bajo el primer gobierno de Álvaro Uribe, presentó
varias dificultades. Una de ellas fue el inusitado incremento en el
número de excombatientes que serían procesados a través de
la Ley de Justicia y Paz, creada para sancionar los crímenes más
graves cometidos por los líderes paramilitares, que para la época se
calculaba no eran más de 100. Sin embargo, el Gobierno Nacional
terminó postulando a más de 3000 desmovilizados de aquel grupo
ilegal para que fuesen juzgados a través de dicha ley, lo cual
propició el desbordamiento del sistema judicial especial creado
para tal fin.
Adicionalmente, en muchos casos los desmovilizados no asistían a
las audiencias o abandonaron el proceso penal. Estas anomalías
llevaron a que a finales del año 2012 la Fiscalía General de la
Nación solicitará la expulsión de 354 desmovilizados de las AUC del
procedimiento de Justicia y Paz, entre los que se encuentran ocho
exjefes de rango medio. Entre las justificaciones aducidas por el
ente acusador, además de la inasistencia reiterada a las diligencias
de Justicia y Paz, estuvo la evidente reincidencia en actividades
delictivas después de la desmovilización4. A este inconveniente
se suma la extradición de los principales doce paramilitares
comandantes de las AUC por el gobierno de Álvaro Uribe, situación
valorada de forma negativa por las organizaciones de víctimas que
vieron interrumpido el camino hacia la justicia y la reconstrucción
de la verdad.
Así mismo, un alto número de paramilitares desmovilizados se
reorganizaron en nuevas agrupaciones armadas ilegales que
continúan delinquiendo en todo el país. Por ejemplo, “En 2011,
la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos en Colombia observó con preocupación la
continua expansión de grupos armados ilegales surgidos después
de la desmovilización de organizaciones paramilitares. Estos grupos
organizados, en torno al narcotráfico y otras actividades criminales,
generalmente evitan enfrentarse con la Fuerza Pública y tienen un
impacto abrumador en la vida de la población”.5 Por consiguiente,
se afirma que el proceso de DDR con los paramilitares sólo implicó
un cambio en su estructura confederada y un relevo en la dirección
de mando6.
D6
El Cómo
A pesar de estas dificultades, el gobierno del presidente Santos
creyó en la importancia de seguir trabajando para conseguir la
paz a través de la negociación. Por ello, apoyó la expedición del
proyecto de Acto Legislativo 01 de 20127, mejor conocido como
Marco Legal para la Paz, aprobado en el mes de julio del año 2012.
Esta reforma constitucional aporta varios elementos importantes
para las garantías de no repetición. Así, autoriza la utilización de
varios instrumentos de justicia transicional, como una comisión de
la verdad y el establecimiento de criterios de priorización para el
ejercicio de la acción penal en aras de enfocar los esfuerzos de la
investigación en los delitos cometidos por los máximos responsables8.
7. Diario oficial, Presidencia de la
República. Edición 48.508. Martes 31 de
julio de 2012. Acto Legislativo Número 01
de 2012 “por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos de justicia transicional
en el marco del artículo 22 de la
Constitución Política y se dictan otras
disposiciones”.
8. Ídem.
9. Ídem.
El acto legislativo también abre la puerta para la participación
política de los desmovilizados, siempre y cuando no hayan estado
involucrados en crímenes de lesa humanidad y genocidio. A su vez,
en materia de desmovilizaciones, señala que: “[e]n los casos de la
aplicación de instrumentos de justicia transicional a grupos armados
al margen de la ley que hayan participado en las hostilidades, esta
se limitará a quienes se desmovilicen colectivamente en el marco
de un acuerdo de paz o a quienes se desmovilicen de manera
individual de conformidad con los procedimientos establecidos y
con la autorización del Gobierno Nacional”9.
El Cómo
D7
D8
El Cómo
2. Proceso de paz actual entre el Gobierno
colombiano y las FARC
Tras rumores de negociaciones secretas entre el gobierno de Juan
Manuel Santos y el grupo guerrillero más grande del país, las FARC,
en agosto de 2012 se confirmó que habían entrado en proceso de
diálogo para encontrar una salida negociada al conflicto.
Las deliberaciones empezaron formalmente en octubre del mismo
año en Oslo (Noruega) y se trasladaron luego a La Habana, donde
avanzan al momento de desarrollarse esta guía.
Teniendo en mente las enseñanzas de procesos pasados, el
Gobierno colombiano anunció que la Fuerza Pública no cesará
sus actividades y que el plazo máximo para alcanzar los primeros
acuerdos definitivos de paz es el mes de noviembre de 201310. Si
para esa fecha, a juicio de las partes, no se ha avanzado en los
diálogos, se darán por terminados.
La agenda de negociaciones, a su turno, contiene seis puntos
prioritarios: 1.Política de desarrollo agrario integral, 2. Participación
política, 3. Fin del conflicto, 4. Solución al problema de las drogas
ilícitas, 5. Víctimas del conflicto, y, 6. Implementación, verificación y
refrendación11.
10. Univisión. Santos pone fecha límite a
diálogo con las FARC. 3 de diciembre del
2012. [En linea] http://noticias.univision.
com/america-latina/colombia/
article/2012-12-03/santos-pone-fechalimite-a-las-farc#axzz2FQ4Ky7cb
[consultado 18 de diciembre del 2012].
11. Centro de Memoria, Paz y
Reconciliación. Acuerdo general para la
terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera. 4 de
septiembre del 2012. [En línea] http://www.
centromemoria.gov.co/index.
php?option=com_content&view=article&id
=910:acuerdo-general-para-la-terminaciondel-conflicto-y-la-construccion-de-una-pazestable-y-duradera-&catid=53:iniciativas&It
emid=110 [consultado el 18 de diciembre
del 2012].
12. Ejército Nacional de Colombia. [En
línea] www.ejercito.mil.
co/?idcategoria=340921 [Consultado el 26
de diciembre 2012].
La noticia de los diálogos generó diferentes reacciones en el país,
algunas a favor y otras en contra. Entre los detractores se invocan
las historias de fallidas negociaciones entre el Gobierno colombiano
y las FARC (sobre todo, el llamado proceso del Caguán). Por su
parte, las reacciones favorables argumentan que hay que aprender
de los errores del pasado y avanzar hacia una salida negociada
al conflicto armado. Con todo, las negociaciones podrían
eventualmente facilitar la desmovilización de aproximadamente
8000 personas bajo el mando de las FARC12.
En conclusión, los esfuerzos de desmovilización de grupos ilegales
han sido recompensados con logros parciales o relativos. En
algunas ocasiones los excombatientes no volvieron a delinquir, se
reintegraron a la vida civil y buscaron el cambio social a través de
las vías democráticas y pacíficas. Sin embargo, muchos retornaron
al conflicto y continúan vulnerando los derechos de la población
civil. Por esto, dichos esfuerzos no han sido suficientes para desterrar
la violencia en Colombia.
El Cómo
D9
13. Comisión Interamericana de
Derechos Humanos. Informe sobre el
proceso de desmovilización en Colombia.
13 diciembre 2004. http://www.cidh.org/
countryrep/colombia04sp/informe3.htm#_
ftnref41 [consultado 28 de noviembre del
2012].
14. KOTH, Marcus. To End a War:
Demobilization and Reintegration of
Paramilitaries in Colombia. Bonn
International Center for Conversion, 2005.
p. 14. [En linea] www.bicc.de/uploads/
tx_bicctools/paper43.pdf [consultado el 28
de noviembre].
D10
El Cómo
Entre las causas que explican este fracaso, suele incluirse la ausencia
de medidas integrales para aliviar a las víctimas de la violencia y
esclarecer numerosos delitos impunes13, y la tendencia a postergar
o no priorizar las políticas de reintegración. Así ocurrió, por ejemplo,
en el proceso de desmovilización con el M-19. En dicha ocasión, la
primera Oficina Nacional de Reintegración abrió en abril de 1991,
trece meses después de que sus integrantes dejaran las armas, y el
primer programa de reintegración comenzó a funcionar tan sólo
hasta diciembre de 199214.
Sin embargo, los procesos descritos son antecedentes fundamentales
para entender el contexto normativo actual y para contemplar
el ‘cómo’ de las garantías de no repetición. Por ejemplo, contar
en la actualidad con un organismo especializado en gestionar
el desarme, la desmovilización y la reintegración, como lo es la
Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR), es un aporte a
la paz y un producto de este proceso histórico de desmovilización,
que se concreta en la transformación de personas alzadas en armas
a ciudadanos en ejercicio de sus derechos.
3. Otros esfuerzos para garantizar la no
repetición de violaciones a los derechos
humanos en Colombia
Aparte de los importantes procesos de desarme, desmovilización
y reintegración de excombatientes, en Colombia se han dado
múltiples acciones para asegurar la no repetición, desde ámbitos
oficiales y no oficiales. Con respecto a las iniciativas promovidas
desde el Estado cabe mencionar los siguientes ejemplos.
3.1. Reforma a los criterios de investigación penal
La falta de reconstrucción de la verdad histórica a través de la
investigación judicial ha sido una de las principales críticas a la
implementación de la Ley de Justicia y Paz. Intentando subsanar
esta debilidad, la Fiscalía General de la Nación creó la Unidad de
Análisis y Contexto para facilitar la indagación de los contextos y
entornos en los cuales tuvo lugar la victimización.
Algunos obstáculos para la instrucción adecuada de los expediente
penales, son la gran cantidad de delitos cometidos y el amplio
espectro territorial, en el cual operaron los grupos armados ilegales,
los cuales sumados a otros factores ocasionaron la saturación y el
desbordamiento de la capacidad operativa disponible en el ente
investigador. Ante la imposibilidad de investigar cada uno de los
hechos ilícitos, surgió la alternativa de analizar los contextos y los
patrones de criminalización, para determinar el carácter sistemático
y de lesa humanidad de las violaciones denunciadas, y contribuir
así con la reconstrucción de una historia colectiva del conflicto
armado.
Entre los temas priorizados por la Fiscalía en esta Unidad se
encuentran el desplazamiento forzado, las violaciones de derechos
humanos imputables a funcionarios públicos, el reclutamiento de
menores, la violencia contra sindicalistas, la violencia sexual en el
marco del conflicto, los mal llamados “falsos positivos” o ejecuciones
extrajudiciales y el exterminio del partido político Unión Patriótica.
El Cómo
D11
15. El Espectador. Tribunal de Yugoslavia
va a asesorarnos. [En línea] http://www.
elespectador.com/noticias/judicial/
articulo-384774-tribunal-de-yugoslavia-va[consultado el 15 de noviembre de 2012].
16. Se puede mencionar, entre otros, la
Fundación para la Libertad de la Prensa
(FLIP), la Fundación Nuevo Periodismo
Iberoamericano (FNPI), El Centro de
Investigación de Educación Popular
(CINEP) y la Organización Medios para la
Paz.
17. Medios Para la Paz. Para Desarmar la
Palabra: Diccionario de Términos del
Conflicto y de la Paz. Planeta: Corporación
Medios para la Paz, 2005.
18. Medios para la Paz y Fundación
Colombia Multicolor. Manual: Niños
vinculados al conflicto, cubrimiento
periodístico responsable. Corporación,
2009. [En línea] www.mediosparalapaz.org/
mpp/index.php?option=com_content&task
=view&id=65&Itemid=64 [consultado el 7
de diciembre de 2012).
19. Ministerio de Defensa de Colombia.
El compromiso de la Fuerza Pública
colombiana con los derechos humanos.[En
línea] www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/
docs/Mindefensa/Documentos/descargas/
Asuntos_de_Interes/Derechos_Humanos/
Destacado/CompromisoDDHHCARTA.pdf
[consultado el 18 de enero del 2013].
En el caso de la responsabilidad estatal por violaciones a los
derechos humanos, la Fiscalía ha reconocido el deber de investigar
a los funcionarios superiores como garantía de no repetición.
Esta nueva directriz concuerda con lo señalado por los tribunales
internacionales, en el sentido que la reconstrucción del contexto del
crimen permite determinar de manera técnica si un acto violento
encaja en la categoría de lesa humanidad. En consecuencia,
identificar los patrones y los planes criminales ejecutados por los
actores armados le permitirá a la Fiscalía General de la Nación
reunir pruebas judiciales más contundentes y efectivas15.
3.2. Capacitación en derechos humanos y dinámicas
del conflicto interno en Colombia
La capacitación a servidores públicos y miembros de la Fuerza
Pública encargados de velar por la seguridad de las víctimas es una
importante medida para garantizar la no repetición. Al respecto,
vale la pena destacar los esfuerzos de la sociedad civil en la
materia16. Por ejemplo, organizaciones como Medios Para la Paz y
la Fundación para la Libertad de Prensa, han coordinado procesos
de capacitación dirigidos a periodistas y editores, por medio de
los cuales se otorgan valiosos insumos para registrar y difundir los
hechos de forma responsable, ética y profesional en medio del
conflicto armado.
Entre los objetivos de tales ejercicios pedagógicos se encuentra
transformar el lenguaje utilizado frente al conflicto y las víctimas, y
sensibilizar a la opinión pública en general sobre la importancia de
garantizar los derechos de las víctimas. Así, la organización Medios
para la Paz elaboró un manual llamado “Para Desarmar la Palabra:
Diccionario de Términos del Conflicto y de la Paz”17, que recoge
cerca de 1000 términos alusivos al conflicto armado mal utilizados
con frecuencia o confundidos por las fuentes y los periodistas.
La misma organización llevó a cabo un programa de formación
en “Cubrimiento periodístico responsable de la vinculación
y desvinculación de niños, niñas y adolescentes del conflicto
armado”18, para facilitar la comprensión de este fenómeno y
promover un cubrimiento periodístico responsable.
Por su parte, la Fuerza Pública colombiana ha contado con asesoría
técnica internacional para integrar en su doctrina, educación y
entrenamiento, los principios del DIH19. Tal capacitación promueve
un cambio en el funcionamiento institucional de las Fuerzas Armadas
y de seguridad, de forma tal que operen en armonía con las normas
del derecho humanitario y los derechos humanos. Sin embargo,
D12
El Cómo
como lo indica el Comité Internacional de la Cruz Roja, institución
con larga trayectoria en el tema de capacitación, no basta con
conocer el derecho. Según su experiencia, también es necesario
verificar:
• El compromiso firme por parte de las altas autoridades.
• La incorporación de los tratados internacionales en la
legislación nacional.
• La incorporación de las normas pertinentes en los códigos de
conducta y las directrices operativas de la Fuerza Pública.
• La realización de ejercicios prácticos y la utilización del equipo
adecuado para la misión.
20. Comité Internacional de la Cruz Roja.
Diálogo con los portadores de armas. [En
línea]http://www.icrc.org/spa/what-wedo/building-respect-ihl/dialogue-weaponbearers/overview-icrc-weapon-bearers.htm
[consultado el 18 de enero del 2013].
21. Cfr., intervención de Luz Marina
Monzón, defensora de derechos humanos
y experta en litigio ante el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos. En,
Fundación Social, relatoría del seminario
“Garantías de no repetición desde la
perspectiva comparada: retos y desafíos
para el caso colombiano”, realizado el 23
de noviembre de 2012 en la ciudad de
Bogotá.
• El establecimiento de un sistema sancionatorio para los que
infrinjan la ley.
• Una cadena de mando eficaz20.
Adicionalmente, deberá propiciarse un cambio de mentalidad entre
los miembros activos de las fuerzas de seguridad y una modificación
en los patrones de conducta que facilitan la discriminación y las
violaciones a los derechos humanos21.
El Cómo
D13
D14
El Cómo
4. Protección y Prevención
A. Protección
La protección a la integridad personal es una medida crucial de
no repetición. El Estado colombiano tiene el deber de proteger de
manera especial a las personas que se encuentren en situación
de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida,
integridad, libertad y seguridad personal por ejercer su trabajo o
cargo. Además, la protección es una medida inicial y urgente,
con la cual se puede iniciar la construcción o reconstrucción de la
confianza con grupos e individuos en situación de vulnerabilidad.
Para responder a la fuerte demanda de las víctimas en materia
de protección, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 4065 de
2011, por medio del cual creó la Unidad Nacional de Protección
(UNP)22, con el fin de fortalecer la institucionalidad encargada de
atender las necesidades de protección de víctimas del conflicto
interno armado y de los defensores de derechos humanos, entre
otros grupos en permanente amenaza.
22. Cfr., Decreto 4065 de 2011. Diario
Oficial No. 48.239 de 31 de octubre de
2011.
www.secretariasenado.gov.co/senado/
basedoc/decreto/2011/
decreto_4065_2011.html.
23. Cfr., intervención de Juan David
Bello, Asesor de la Unidad Nacional de
Protección. En: Fundación Social, Relatoría
del seminario “Garantías de no repetición
desde la perspectiva comparada: retos y
desafíos para el caso colombiano”,
realizado el 23 de noviembre de 2012 en la
ciudad de Bogotá.
Entre las funciones encargadas a la UNP se encuentra definir las
medidas a implementar, coordinar la prestación del servicio de
protección con las entidades competentes a nivel nacional y
territorial, así como ejecutar y evaluar los programas diseñados
para salvaguardar los derechos a la vida, la libertad, la integridad
y la seguridad personal. Cabe mencionar que en ocasiones las
medidas de seguridad responden a un enfoque diferenciador. Por
ejemplo, en comunidades indígenas se ha entregado dotación
para los guardias indígenas que prestan seguridad directa a sus
comunidades. Lo anterior, atendiendo a los instrumentos de riesgo
diseñados en conjunto con la Corte Constitucional23.
Con todo, pese a la creación de una nueva institucionalidad
nacional y la construcción de diversas rutas y estrategias de
atención, persiste la amenaza a grupos específicos, como los
periodistas y las mujeres que lideran procesos de reivindicación
de sus derechos. Entre los factores que facilitan su victimización,
se identifica mayoritariamente la ausencia de mapas de riesgos
apropiados, contextualizados, individuales y colectivos, que definan
elementos adecuados para su debida protección.
El Cómo
D15
24. Entrevista de la Fundación Social con
la Directora de la Unidad de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas, Paula
Gaviria Betancur. Noviembre 2012.
25. Al respecto, para la época de
redacción de este escrito, la Unidad se
encuentra trabajando en la formulación
de un documento CONPES específico en
materia de violencia contra la mujer en el
marco del conflicto armado.
26. Diario El Tiempo. Ley de víctimas, en
riesgo por falta de planeación
presupuestal, 5 de diciembre de 2012. [En
línea] www.eltiempo.com/politica/
ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_
INTERIOR-12426881.html [ consultado el 15
de enero de 2012].
B. Prevención
Un ejemplo de iniciativas para la prevención son los programas de
consolidación del territorio, con los cuales el Estado busca retomar el
control de regiones previamente sometidas por grupos armados al
margen de la ley. Con ellos se busca restablecer la institucionalidad
civil de la mano con la Fuerza Pública. Esto es, garantizar el
acceso a servicios básicos de justicia, educación, salud, trabajo e
infraestructura a la población, con el acompañamiento del Ejército
y la Policía.
Por otro lado, para la Unidad de Atención y Reparación Integral a
las Víctimas las garantías de no repetición son un asunto prioritario24.
Su papel al respecto se concreta actualmente en brindar asesoría
técnica a los Comités Territoriales de Justicia Transicional en la
elaboración de planes de contingencia (cerca de 80 planes locales
para el año 2012) y fortalecer el Sistema de Alertas Tempranas (SAT).
Según la directora de la Unidad, los temas principales en la agenda
de dicha institución son prevenir la vinculación de los niños, niñas,
adolescentes y jóvenes al conflicto armado y la violencia contra la
mujer25.
No obstante, las organizaciones de víctimas llaman la atención
sobre la falta de estrategias efectivas, integrales y territoriales
que respondan a las demandas y contextos de las comunidades
que día a día enfrentan el conflicto interno armado. Así mismo, la
Contraloría expresó preocupaciones por la falta de disponibilidad
presupuestal para financiar los programas claves incluidos en la
misma ley26.
D16
El Cómo
5. Análisis de algunas rutas creadas para
garantizar la no repetición de los hechos
en poblaciones específicas
En Colombia se han venido desarrollando iniciativas en materia de
reparación que incluyen un fuerte componente de protección y
prevención a grupos específicos. Así como rutas de coordinación
Nación-Territorio que permitan otorgar insumos a los entes
territoriales en la formulación de políticas públicas que procuren la
no repetición de los hechos.
27. Propuesta realizada por David
González M. Periodista y Director del portal
La Otra Orilla y ex asesor de protección de
la Fundación para la Libertad de Prensa
(FLIP).
Si bien los avances en la materia son notorios, existen preocupaciones
en su implementación que hacen necesaria una evaluación de las
principales rutas y propuestas existentes, a saber:
1. Protección a periodistas.
2. Coordinación Nación-Territorio.
3. Atención y reparación para niños, niñas y adolescentes
desvinculados del conflicto interno armado.
4. Atención y reparación para mujeres víctimas del conflicto
interno armado.
5. Estrategia de reparación colectiva.
6. Apuesta por la construcción de una memoria histórica.
5.1. Protección a periodistas en Colombia27
El sistema colombiano de protección a periodistas ha sido
reconocido como un modelo latinoamericano a seguir en materia
de seguridad y garantía para el ejercicio de la libertad de expresión.
Sin embargo, la realidad es muy distinta. La censura se ha instalado
en lo más profundo de los medios regionales y las amenazas e
intimidaciones siguen siendo la constante. ¿Funciona entonces un
sistema de protección que no ha podido evitar la autocensura en
el periodismo regional?. Un sistema que si bien previene algunas
agresiones a la vida, no ataca todos los factores que restringen el
derecho fundamental de expresión.
Como se explicará más adelante, no es adecuado concebir un
sistema de protección limitado a prevenir homicidios a través de
medidas de seguridad, que deje al vaivén la protección de los
El Cómo
D17
28. Cifras de Informe Anual. El olvido de
la Justicia de la Fundación para la Libertad
de Prensa 2011.
29. Cifras del informe: Presencia de
organizaciones guerrilleras y ‘Bacrim’ en
territorio colombiano 2012, del Observatorio
de Procesos de Desarme, Desmovilización y
Reintegración -ODDR-.
demás derechos fundamentales, como la libertad de informar.
Algunos factores complementarios podrían ser: herramientas
para la lucha contra la impunidad, estrategias pedagógicas de
prevención que consideren a los periodistas como una población
de especial atención y, lo más importante, un plan para fomentar
los mecanismos de autoprotección entre aquellos.
A. Colombia, el país de los temas vedados
Ser periodista en Colombia no es fácil. Muestra de lo anterior son las
cifras de amenazas y muertes, así como la impunidad de sus casos.
Desde el año 1977 hasta hoy, han sido asesinados aproximadamente
139 periodistas por ejercer su oficio, y sólo se han condenado a
cinco autores intelectuales28. De igual forma, nueve periodistas,
según las cifras de la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP),
fueron obligados a convertirse en desplazados anónimos lejos
de sus regiones, sólo durante el año 2011. Las amenazas nunca
terminan en sentencias condenatorias contra los agresores y la falta
de protección estatal, torna el trabajo periodístico en una actividad
de alto riesgo.
Esta situación repercute en las regiones, entre otras cosas, con la
poca o sesgada información que se le entrega a la ciudadanía,
y con ello, el desconocimiento de la realidad del conflicto. En la
actual coyuntura del país, donde las guerrillas operan en 30 de
los 32 departamentos y por lo menos 8 grupos neoparamilitares o
Bandas Emergentes actúan en todas las regiones29, es importante
contar con una población informada y enterada de lo que sucede
a su alrededor, como punto de partida para la toma de decisiones
dirigidas a prevenir el conflicto.
B. Un programa de protección a periodistas, modelo
de censura
Luego del asesinato de cerca de 50 periodistas durante la década
de los 90, entre ellos el del reconocido humorista y periodista Jaime
Garzón, la presión gremial y de la sociedad civil condujo a que el
gobierno de Andrés Pastrana tomara cartas en el asunto. Una de
las primeras medidas fue decretar un programa de protección de
emergencia.
Así, el Decreto 2546 de 1999 creó el Programa de Derechos
Humanos del Ministerio del Interior, el cual contaba con Comités
de Regulación de Evaluación de Riesgo (CRER) por población.
Buscando mayor especificidad y enfoque diferencial, en agosto
del año 2000 se creó el programa de protección a periodistas con
el Decreto 1592, el cual mostró resultados en la disminución de
asesinatos. De los diez o quince periodistas víctimas de este delito
D18
El Cómo
cada año en Colombia, se pasó a uno o ninguno durante el mismo
lapso. Si bien tales logros son para destacar, no significan que las
condiciones para informar libremente en el país hayan mejorado.
La ruta de protección evolucionó hasta lo previsto en el Decreto
4912 de 2011 del Ministerio del Interior, según el cual, cuando un
periodista es amenazado, su caso se somete a un procedimiento
con dos componentes: la valoración de riesgo y la implementación
y seguimiento de medidas de protección. La ruta ordinaria de un
periodista amenazado se ilustra más claramente con el siguiente
ejemplo:
Orellana es un periodista
radial independiente de un
departamento donde las bandas
criminales y los funcionarios
públicos son aliados. En su
programa de opinión de la
mañana Orellana denuncia
hechos de corrupción de la
administración local. A los pocos
días recibe una llamada anónima
donde le advierten que hay una
orden para “desaparecerlo”.
Lo primero que hace el periodista
es interponer la denuncia ante
cualquier autoridad competente.
La misma llega al conocimiento de
la Unidad Nacional de Protección30
(UNP) y se transmite a la dirección
si cuenta con la documentación
mínima requerida (denuncia y
solicitud del peticionario). Si la
gravedad del caso lo amerita, se
envía al subdirector de protección
para que este implemente
medidas de emergencia. En el
caso de Orellana la gravedad no
lo ameritó, así que surtió todos los
protocolos ordinarios, descritos a
continuación:
• La UNP le ordena a los
oficiales del Cuerpo Técnico
de Recopilación y Análisis de
Información (CTRAI) levantar
información relevante sobre
el riesgo. Para eso utilizan
una matriz de protección
que pondera valores de
vulnerabilidad, antecedentes
de amenaza y contexto de la
región.
• El CTRAI es un grupo
interinstitucional conformado
por funcionarios de la Unidad
y la Policía Nacional. Mediante
entrevistas con el peticionario
recoge la información
pertinente en terreno y la
remite al grupo de Valoración
Preliminar.
• El Grupo de Valoración
Preliminar (conformado por
representantes de distintas
instituciones públicas), recibe la
información, valora los casos de
manera individual, establece
el nivel de riesgo y emite
recomendaciones de medidas
de protección dirigidas al
Comité de Evaluación de Riesgo
y Recomendación de Medidas
(CERREM).
• Los niveles de riesgo se
discriminan en tres niveles:
ordinario, extraordinario e
inminente. La puntuación
de riesgo de Orellana es
de 72, es decir, es un riesgo
extraordinario, por lo cual se
le deben brindar las medidas
de protección inmediata
estipuladas en el Decreto 1740
de 2010.
30. La Unidad Nacional de Protección es
la entidad especializada en implementar
las medidas físicas de protección, desde
dos estructuras básicas: el Cuerpo Técnico
de Recopilación y Análisis de Información
(CTRAI) y el grupo de Valoración Preliminar.
última instancia que valida
y estudia los resultados del
proceso anterior. En este
espacio, los representantes
de la sociedad civil tienen
voz para objetar o ratificar las
medidas de protección. Esta
institución cuenta con el apoyo
de la Defensoría del Pueblo
y de organizaciones sociales
invitadas. Incluso pueden
ser convidados al CERREM
empresas con incidencia en el
riesgo de los peticionarios, como
una multinacional.
Las medidas ratificadas o discutidas
pueden ser desde preventivas,
como rondas policiales, hasta
esquemas duros de protección,
como vehículos blindados, apoyos
de reubicación o unidades de
escoltas. Esta decisión del CERREM
pasa a la coordinación de gestión
de servicio de la UNP para que las
implemente y las notifique a los
peticionarios.
• El Grupo de Valoración
Preliminar recomienda
entonces al CERREM las
medidas adecuadas, en
este caso, un esquema de
protección compuesto por
un vehículo y una unidad
de escoltas. El CERREM es la
El Cómo
D19
31. Distintas organizaciones como la FLIP,
han señalado como fallas del sistema, las
demoras en la implementación de
medidas de protección, la falta de
oportunidad en las valoraciones de riesgo y
el nulo seguimiento a la idoneidad de los
esquemas.
32. Entrevista realizada por Cecilia
Orozco a Claudia Julieta Duque. Tomada
del diario El Espectador, edición del 14 de
enero de 2012, http://goo.gl/RHinP.
Un primer problema, además de los inherentes al sistema31, se
relaciona con la temporalidad de los esquemas. Como no se
castiga al responsable de las amenazas, se pensaron temporales
(cada 6 meses se evalúa el riesgo y las medidas) pero se volvieron
permanentes. En la práctica, los periodistas atemorizados desarrollan
su labor con hombres armados protegiéndolos. No es difícil imaginar
el temor que genera en las fuentes rendir declaraciones frente a
individuos armados, con chalecos alusivos al Ministerio del Interior.
Otras consecuencias negativas provienen del mismo decreto. Una
causal para perder el esquema de protección es darle un mal uso.
Entonces, si un periodista evade su esquema para hablar con una
fuente en reserva, incumple el decreto y esa conducta se configura
en una causal de pérdida de protección. Así mismo, cuando salió
a la luz pública el escándalo sobre las interceptaciones ilegales
efectuadas por el Departamento Administrativo de Seguridad
(DAS), se conoció que algunos periodistas protegidos habían sido
espiados por sus propios esquemas de seguridad.
El caso más grave tal vez fue el de la periodista Claudia Julieta
Duque, quien además cuenta con medidas cautelares ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Como lo relató
la periodista ante varios medios de comunicación, no sólo fue
espiada por los hombres encargados de su protección, sino que
esa información obtenida ilegalmente fue usada por el mismo DAS
para amenazarla e intimidarla32.
Estos ejemplos buscan evidenciar que si bien se hacen esfuerzos
por brindarles protección a los colombianos, son insuficientes para
salvaguardar el ejercicio fundamental de la libertad de expresión y
pensamiento.
Aún así, es deber constitucional del Estado proteger a las
poblaciones vulnerables. Por eso, es urgente formular un plan
de protección integral que integre políticas de prevención con
enfoque diferencial, herramientas robustas de investigación judicial
para luchar contra la impunidad y soluciones de acompañamiento
y reparación del daño.
D20
El Cómo
5.2. Análisis de la ruta de coordinación NaciónTerritorio en el marco de las garantías de no
repetición33
Para que las políticas públicas de prevención respondan al contexto
y a las demandas de las víctimas, es de vital importancia fortalecer
los procesos de coordinación entre la Nación y el territorio. Lo
anterior, con el fin de que las directrices formuladas desde la
institucionalidad central sean adecuadas a las circunstancias
específicas de los territorios, directos encargados de su ejecución.
A continuación se presentan algunas recomendaciones orientadas
a fortalecer la construcción de una ruta para la adecuada
implementación de las garantías de no repetición en los municipios,
distritos y departamentos, de acuerdo con las competencias
establecidas en Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas.
Estas recomendaciones tienen en cuenta las dimensiones preventiva
y reparadora de las garantías de no repetición, y reconocen la
complejidad de desarrollar una política pública para víctimas en el
territorio, dada la continuidad del conflicto armado y las dificultades
propias de articular las medidas previstas en el nivel nacional con
las efectivamente ejecutadas en el ámbito local34.
Si bien el Gobierno Nacional aún no cuenta con una ruta de
coordinación territorial definida específicamente para las garantías
de no repetición, los Comités de Justicia Transicional y los Planes de
Acción Territoriales previstos en la Ley de Víctimas35, son los espacios
destinados a coordinar la implementación de los programas de
atención, reparación y prevención a nivel local, alrededor de los
cuales giran las siguientes propuestas.
A. Recomendaciones para una ruta de coordinación
Nación-Territorio
La ruta de coordinación Nación–Territorio tiene como eje principal
la instancia de articulación territorial prevista por la Ley 1448 de
2011, es decir, el Comité de Justicia Transicional. Estos organismos
debieron entrar en funcionamiento en todos los departamentos,
municipios y distritos del país, durante el segundo semestre de 2012.
En materia de garantías de no repetición, es importante que se
lleven al Comité los debates y decisiones sugeridas por el Subcomité
Técnico de prevención, protección y garantías de no repetición, y
se cuente con la participación de todos los actores necesarios para
la articulación de las medidas.
33. Propuesta elaborada por Claudia
Santamaría Vecino, consultora de la
Fundación Social en materia de
coordinación Nación-Territorio. Diciembre
de 2012.
34. Otros retos identificados por las
entidades territoriales son: (i) Los problemas
históricos de las políticas sobre
desplazamiento forzado siguen limitando la
capacidad del Estado para guiar su
intervención en la implementación de la
Ley; (ii) El retraso en la valoración ha
generado cargas que desbordan la
capacidad de las EETT y dificulta el avance
en otros componentes de la política como
reparación y memoria histórica; (iii) Las
nuevas competencias de la Ley están
desarticuladas, pues no hay una
aplicación del marco lógico de atención a
reparación integral. (iv) No hay reglas
claras frente a la relación entre la nación y
el territorio, pues ante la falta del sistema
de corresponsabilidad, la posibilidad de
implementar una política local depende
de las capacidades mismas de “gestión”
de la EETT; (v) Los espacios de interlocución
no dejan de ser escenarios de encuentro
con poca capacidad de impacto en la
efectiva implementación de la política; (vi)
La intervención de las entidades
nacionales en el territorio no siempre
cuenta con las administraciones locales
como actores clave en la superación del
problema; (vii) No se ha logrado el cambio
de la entrega de una oferta atomizada a
una oferta que garantice la superación de
las vulnerabilidades. Conclusiones tomadas
del IV Encuentro de entidades territoriales
sobre su rol en la implementación de la Ley
de Víctimas, organizado en el marco del
“Programa de Apoyo a la Consolidación
de los Derechos de las Víctimas”
auspiciado por la Cooperación Española
en Colombia, desarrollado en abril del año
2012.
35. Para mayor información puede
revisarse el Informe de Rendición de
Cuentas de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a Víctimas, 2012. [En
línea] http://www.atencionyreparacion.
gov.co/images/pdf/rendicion_
cuentas_2012.pdf y el anexo al presente
documento.
El Cómo
D21
36. Decreto 4800 de 2011, artículos 258 y
259. Este equipo interinstitucional está
conformado por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia y del
Derecho, el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social que actuará a través de la Unidad para la Atención
y Reparación Integral a las Víctimas y el
Departamento Nacional de Planeación.
37. Ley 1448 de 2012, artículo 172.
Actualmente está en construcción el
Sistema de Corresponsabilidad para definir
el alcance de los principios de
coordinación, complementariedad y
subsidiariedad entre los diferentes niveles
de gobierno.
38. Cfr., recomendaciones sobre el
“cuándo” de las garantías de no
repetición, propuestas en esta guía.
Ahora bien, para la implementación territorial de la política pública
para víctimas se requiere contar con los Planes de Acción (PAT),
adoptados por el Comité de Justicia Transicional con la asesoría del
Equipo de Asistencia Técnica Territorial del Gobierno Nacional36. Este
Plan representa el instrumento guía en el territorio y su efectividad
en materia de garantías de no repetición depende de que sean
incluidas de manera concreta y articulada, no sólo con la política
prevista por el nivel nacional, sino también por otras sectoriales que
las afectan de manera directa, tal como se mostrará más adelante.
La ruta prevista también potencializa el rol de los departamentos
para mejorar la interlocución entre el nivel nacional y el municipal,
siempre y cuando se cuente con gobernaciones fuertes, cuya
capacidad institucional permita brindar la debida asistencia y
acompañamiento técnico a las alcaldías en la formulación y
ejecución de la política pública para víctimas.
Por otro lado, las actividades de coordinación con el territorio
implican distintas variables que deben ser tenidas en cuenta por las
entidades del orden nacional, a quienes se les sugiere:
• Desarrollar esquemas diferenciados de intervención,
acompañamiento y asistencia técnica de acuerdo con la
situación y la capacidad territorial de los departamentos,
municipios y distritos, quienes reiteradamente han solicitado
la aplicación del sistema de corresponsabilidad según sus
condiciones heterogéneas37. Sin duda, el desarrollo de
garantías de no repetición exige además, una focalización
territorial dependiendo del momento propicio para su
implementación en cada zona38.
• Sincronizar desde el nivel nacional las políticas de prevención
y promoción de derechos humanos y la de consolidación y
DDR, con la de atención y reparación integral a víctimas para
que la intervención territorial no entorpezca los procesos en
curso, sino que por el contrario, los potencialice a partir de la
articulación de acciones y oferta institucional. Es necesario
que se establezcan lineamientos y metodologías claras
frente a la consecución de los objetivos de reconciliación
comunes entre la política para víctimas y la de DDR. Por su
parte, la coordinación del Sistema de Derechos Humanos con
el SNARIV, debe ir más allá de espacios interinstitucionales
comunes, de diálogo y trabajo técnico en materia de
prevención, para trascender a una ejecución integrada en
el territorio de los planes de contingencia, prevención y el de
acción territorial.
D22
El Cómo
• Desarrollar estrategias que garanticen la integralidad de la
reparación, comenzando con la apropiación de las mismas
por parte de las entidades territoriales (EETT), estableciendo
claramente sus competencias y promoviendo una actuación
conjunta, con miras a cambiar la oferta territorial atomizada,
por una coordinada que contribuya al fortalecimiento
institucional y a la garantía de los derechos de las víctimas.
B. Recomendaciones para las entidades territoriales-ruta
territorial
Las siguientes recomendaciones buscan trazar una ruta de
implementación de las garantías de no repetición en municipios,
distritos y departamentos39:
• Instalar y garantizar el funcionamiento del Subcomité de
protección, prevención y garantías de no repetición en
el marco del Comité Territorial de Justicia Transicional, de
acuerdo con el artículo 241 del Decreto 4800 de 201140,
con el fin de coordinar las medidas a implementar en su
territorio, buscando siempre la integralidad de la reparación,
en especial en los procesos colectivos, los de retornos y
reubicación.
• Priorizar las garantías de no repetición en el desarrollo de
su política de atención y reparación integral a víctimas,
focalizando aquellas que resulten estratégicas de acuerdo
con el contexto local y la disponibilidad de recursos.
• Incluir en los Planes de Acción Territorial (PAT) las medidas
concretas para implementar las garantías de no repetición
en el territorio, materializándolas a través de programas y
proyectos que deben quedar claramente reflejados en los
Planes Operativos Anuales de Inversiones (POAI) y en las
demás herramientas del presupuesto territorial. Estas medidas
deben estar articuladas con las previstas en el Plan Integral de
Prevención a violaciones de Derechos Humanos41 y los Planes
de Contingencia.
39. Estas propuestas concuerdan y
complementan las emitidas por las
entidades del Gobierno Nacional dentro
del proceso de acompañamiento y
asistencia técnica a las entidades
territoriales para la implementación de la
Ley 1448 de 2011.
40. El Comité Territorial de Justicia
transicional estará organizado por
subcomités técnicos de trabajo temático
acorde con los requerimientos para la
implementación de la política de
prevención, protección, asistencia,
atención y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno en el
departamento, municipio o Distrito. Este es
uno de los subcomités previstos dentro del
núcleo básico de trabajo del Comité de
Justicia Transicional.
41. De acuerdo al artículo 202 del
Decreto 4800 de 2011, “se deberán elaborar, validar y actualizar a nivel
departamental, regional o local, unos
Planes Integrales de Prevención a las violaciones de Derechos Humanos e infracciones al Derecho Internacional
Humanitario que contengan estrategias y
actividades claras de prevención a partir
de una metodología rigurosa. Recogerán las particularidades de cada hecho victimizante que requiera de estrategias
propias para prevenir el mismo y
estrategias de cultura de Derechos
Humanos y reconciliación (…) Las gobernaciones y alcaldías conjuntamente serán las encargadas de formular y ejecutar dichos planes con el
apoyo técnico del Ministerio del Interior y
en concertación con los Comités Territoriales de Justicia Transicional y Comités Territoriales de Prevención”.
• Promover la inversión conjunta para implementar algunas
garantías, por ejemplo, las de memoria histórica o educación
en derechos humanos, con el fin de optimizar los recursos
disponibles. Los municipios deben emplear los espacios del
Comité de Justicia Transicional Ampliado para delimitar las
acciones concretas que desarrollarán frente a las garantías de
no repetición y así evitar la duplicidad de recursos con el nivel
departamental.
El Cómo
D23
• Ejecutar los programas o proyectos donde se prevén las garantías de no repetición, de manera
articulada con otras medidas de reparación y las de prevención y protección que resulten
afines.
• Emplear mecanismos de seguimiento, de acuerdo con los instrumentos e indicadores dispuestos
desde el Sistema Nacional para la Atención y Reparación Integral a Víctimas, con miras a la
reconciliación y garantía de los derechos de las víctimas.
Alistamiento
institucional
• Instalación y sesión
del Subcomité
técnico en el marco
del CTJT
• Articulación
con procesos
nacionales y otros
sectoriales de la
misma EETT
• Priorización
de acciones
estratégicas
Inclusión en la
política territorial
• Inclusión en el Plan
de Acción Territorial
• Articulación con
el Plan Integral
de Prevención
a violaciones de
DDHH e infracciones
al DIH
• Asignación y
definición de
recursos
Ejecución
y Seguimiento
• Implementación
de programas y
proyectos
• Actuación
sincronizada de los
diferentes actores
institucionales
• Desarrollo de los
mecanismso de
seguimiento
5.3. Análisis de la estrategia de atención y reparación construida para niños, niñas
y adolescentes desvinculados del conflicto interno armado
Una de las poblaciones más vulnerables en el conflicto interno armado son los niños y las niñas. Su
reclutamiento forzado por parte de grupos armados ilegales limita y niega sus derechos fundamentales.
Además de las violaciones padecidas durante su pertenencia al grupo, si corren con suerte y son
recuperados por el Estado antes de cumplir los 18 años, se consideran víctimas e inician su ruta de
restablecimiento de derechos. En caso contrario, si la dejación del grupo se verifica siendo mayores
de edad, adquieren el estatus de victimarios, no se les reconoce su vinculación por medio del delito
de reclutamiento forzado y deben cumplir las rutas destinados a los victimarios.
Preocupa aún más la situación de los niños que permanecen en los grupos armados y ante los cuales
el Estado no tiene estrategias para detener la victimización. Por lo mencionado, la situación de los
niños en la guerra en Colombia debe contar con estrategias y medidas articuladas que abarquen
desde la prevención hasta la reparación integral y la (re)construcción de sus proyectos de vida.
D24
El Cómo
A. Retos para el cumplimiento de las garantías de no
repetición en el caso de los desvinculados del conflicto
armado interno42
El niño o joven que abandona una organización armada al margen
de la ley aún no cuenta con una visión completa o con un mapa
que le permita ubicarse y comprender su transición hacia la vida
civil. Hoy en día no existe una ruta única actualizada, ni gráfica
que le muestre al niño, niña o adolescente43 desvinculado, ni a
los funcionarios del Estado, el recorrido completo que debe seguir
desde el momento en que abandona las filas armadas de un
grupo ilegal, culmina su proceso de atención y prosigue con el de
reparación integral.
Las rutas parciales existentes están siendo ajustadas por la
institucionalidad competente, principalmente por la Unidad para
la Atención y Reparación Integral para las Víctimas (UARIV) y por el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), de acuerdo con
el nuevo marco normativo. Lo anterior, atendiendo a los cambios
que introdujo la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, sus decretos
reglamentarios y el Documento Conpes 3726 de 2012, que define
los lineamientos, plan de ejecución de metas, presupuesto y
mecanismo de seguimiento para el Plan Nacional de Atención y
Reparación Integral a Víctimas.
42. Propuesta realizada por Irina Mago,
consultora de la Fundación Social en la
temática de niños y niñas en el conflicto
interno armado, 13 de diciembre 2012.
43. Se usará el término “niños” para
referirse a niños, niñas y adolescentes.
44. Congreso Internacional de Desarme,
Desmovilización y Reintegración (CIDDR).
La contribución de Cartagena al desarme,
desmovilización y reintegración, 2009. [En
linea] www.reintegracion.gov.co/Es/...doc/
contribucioncartagenaddr.pdf.
[consultado el 28 de diciembre de 2012].
45. Defensoría de Pueblo, y
Organización Internacional para las
Migraciones (OIM). Ruta ético jurídica para
la atención de los niños, niñas y
adolescentes desvinculados de los grupos
armados al margen de la Ley. Bogotá,
2008.
Antes de presentar las rutas existentes, es fundamental advertir
que las mismas se formulan e implementan en medio del conflicto
armado, lo cual se convierte en el mayor desafío para evitar su
repetición.
Así mismo, donde persista el conflicto habrá niños involucrados en
facciones armadas y aquellos desvinculados podrán fácilmente
ser reclutados nuevamente, retomando así las habilidades que
adquirieron en la guerra44. Situación que aumenta la probabilidad
de continuar el ciclo de violencia y, en consecuencia, el fracaso de
las garantías de no repetición.
B. Rutas de atención y reparación integral para niños y
niñas víctimas
• Ruta ético jurídica para la atención de los niños, niñas y
adolescentes desvinculados de los grupos armados al margen
de la Ley (2008)45. Compuesta por ocho pasos que sigue un
menor de edad cuando abandona un grupo armado ilegal o
es recuperado por la Fuerza Pública. Define distintos procesos
jurídicos que se activan en la ruta de atención, pero no
establece el significado de la atención ni del restablecimiento
de derechos.
El Cómo
D25
1
La autoridad civil, militar
o judicial que constata la
desvinculación del menor de
edad lo entregará al ICBF de
manera inmediata, o dentro de
las 36 horas ordinarias siguientes
a su desvinculación. Cuando
sea indígena contactará en
coordinación con el ICBF a la
comunidad a la que pertenece
el niño/a, respetando la
diversidad étnica y multicultural
de la Nación.
3
La autoridad que
verifique la desvinculación
efectuará el acta de entrega
dejando constancia de los
datos de individualización
del niño/a, las circunstancias
de su desvinculación (forma
de desvinculación y grupo
al que pertenecia) y su
huella dactilar. Cuando el
adolescente tiene entre 14 y
17 años el acta se enviará a la
autoridad judicial competente
(Fiscal del sistema penal
adolescente) del lugar donde
ocurrió la desvinculación en
los lugares donde este sistema
se encuentre vigente, o al
juez de menores o promiscuo
de familia en aquellos lugares
donde el sistema penal para
adolescentes aún no se
encuentre vigente.
2
5
4
7
El ICBF les brindará atención
especializada en el programa
especial establecido para tal fin.
Avisará al Ministerio de Interior
y de Justicia para seguimiento
y posterior reconocimiento
de los beneficios a que tienen
derecho. Verificará que los
niños y niñas adquieran los
documentos legales necesarios
para el restablecimiento de sus
derechos. Contactará a sus
familias, brindará información
sobre su proceso de protección y
efectuará los trámites necesarios
para reparación por vía
administrativa de sus derechos.
La autoridad judicial
competente iniciará el proceso
judicial y un defensor público
ejecutará la defensa técnica
del niño/a desvinculado.
Existirá la participación de
otras autoridades encargadas
de proteger sus derechos
fundamentales (defensores/
as de familia, procuradores/
as judiciales). El procedimiento
tendrá en cuenta sus condiciones
de víctima del conflicto armado.
Además el fiscal/juez remitirá
la información necesaria a la
autoridad encargada de iniciar
el proceso penal en contra de
quien lo reclutó ilícitamente.
Iniciado el proceso, la
autoridad judicial remitirá al
CODA para la certificación:
copia de acta de entrega,
de la versión libre, y de la
providencia que define
su situación jurídica en un
término de 3 días. El CODA
tendrá un plazo de 20 días
para verificar la vinculación
del niño, niña o adolescente
al grupo armado ilegal,
expedir la certificación
correspondiente y
remitirla al funcionario de
conocimiento.
En caso en los
que el fiscal continúa la
persecución penal y pasa
al juzgamiento por parte del
juez penal de adolescentes
o de menores, el juez puede
cesar el procedimiento o no
imponer medidas cuando
lo considere pertinente.
En caso de proferir una
medida por responsabilidad
penal, ésta deberá sentirse
exclusivamente en el
Programa de atención
especializada para la niñez
desvinculada.
6
El fiscal que adelanta el
proceso penal, solicitará al ICBF
los informes que le permitan
tener fundamentos para aplicar
el principio de oportunidad: I)
Si el adolescente tuvo como
fundamento de su vinculación
las condiciones sociales,
económicas y culturales de su
medio para haber estimado
como de mayor valor la
presencia en un grupo armado
al margen de la ley o; II) Si tenía
condiciones de marginamiento
social, económico y cultural que
le impedían contar con otras
alternativas para el desarrollo
de su personalidad o; III) Si
no estaba en capacidad de
orientar sus esfuerzos a conocer
otra forma de participación
social o; IV) Si en su vinculación
hubo fuerza, amenaza,
coacción o constreñimiento.
8
En todo los casos, el ICBF
efectuará acciones pertinentes
para el restablecimiento y
reparación de derechos de los
menores de edad desvinculados
del conflicto armado, incluidos
aquellos miembros de grupos
indígenas, para lo cual
coordinará lo pertinente con las
autoridades de sus pueblos.
Fuente: Ruta ético jurídica para la atención de los niños, niñas y adolescentes desvinculados de los grupos armados al margen de la Ley (2008).
46. Documento Conpes 3726 de 2012,
que define los lineamientos, plan de
ejecución de metas, presupuesto y
mecanismo de seguimiento para el Plan
Nacional de Atención y Reparación
Integral a Víctimas.
47. Por ejemplo, el Conpes señala para
niños desplazados que “la entidad
territorial debe informar a la Unidad para
las Víctimas y al ICBF para que se inicie el
respectivo proceso de restablecimiento de
derechos (…) y se tramiten las medidas de
identificación, salud y educación”.
48. Así mismo, el documento Conpes
3726 señala que “(…) en el marco
normativo interno que rige en materia de
protección no existe una ruta diferencial
aplicable para niños, niñas y adolescentes
víctimas del conflicto armado interno”.
D26
El Cómo
• Rutas del Conpes 3726 de 201246. Define los lineamientos,
el plan de ejecución de metas, el presupuesto y el
mecanismo de seguimiento para el Plan Nacional de
Atención y Reparación Integral a Víctimas. También presenta
flujogramas con las rutas correspondientes a los cinco
componentes de aquel Plan: asistencia y atención, reparación
integral (individual y colectiva), prevención y protección,
verdad y justicia. El texto que las acompaña contiene
algunas orientaciones para el caso de niños, aunque no
específicamente para desvinculados47. En consecuencia, se
trata de rutas incompletas para esta población48.
• Rutas para la prevención del reclutamiento y utilización de
niños, niñas y adolescentes por grupos organizados al margen
de la ley y grupos delictivos organizados (2010). Contiene una
ruta de Prevención Temprana (estrategias y líneas de acción a
mediano plazo), otra de Prevención Urgente (líneas de acción
a corto plazo para responder a amenazas colectivas) y otra de
Protección en Prevención (líneas de acción inmediata sobre
amenazas individuales o contra un grupo de niños).
La Ruta de Protección en Prevención es la única de las tres
con una línea de acción inmediata (ver siguiente recuadro)49,
teniendo en cuenta si el niño cuenta o no con una red adulta50.
A. Conformación y activación de
un grupo de acción inmediata
en el municipio, integrado por
autoridades públicas, líderes
comunitarios, organizaciones
sociales, cooperación
internacional, entre otros
actores.
B. Movilización para la protección
del niño, niña y adolescente
amenazado:
• Sin su familia o cuidadores: la
autoridad pública (alcalde,
gobernador, secretarios, entre
otros), apoyada por los líderes
(comunitarios o indígenas),
gestiona los recursos para
el traslado a un lugar físico
seguro y notifica a la autoridad
competente (Defensor de
Familia, Comisario de Familia
o Inspector de Policía) para
seguimiento del caso.
49. La Ruta de Prevención Temprana
señala líneas de acción asociadas a
procesos a mediano plazo como
participación de los niños, movilización
social para rechazar y reportar violaciones
a los derechos de los niños, etc. La Ruta de
Prevención Urgente propone gestión
urgente de las autoridades locales para
rodear a los niños, mediante programas; así
como el fortalecimiento de redes
familiares, comunitarias e institucionales en
torno a los niños.
50. El recuadro menciona a Acción
Social, entidad que se transformó en el
Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social.
• Con su familia o cuidadores: las
autoridades públicas apoyan
el traslado de la familia a un
lugar seguro. La personería
(municipal o distrital) comunica
a Acción Social sobre el caso
de desplazamiento a causa de
una amenaza de reclutamiento
forzado. Esta entidad, a su
vez, inscribe a la familia en el
registro único, entrega ayuda
humanitaria de emergencia
y notifica el caso ante la
autoridad competente, que
decidirá otras medidas a que
haya lugar.
Fuente: Prevenir el reclutamiento y utilización de niños, niñas y adolescentes es asunto de todos.
Versión resumida, Documento Conpes 3673 de 2010, p. 35.
También propone una metodología para la implementación de
las rutas compuesta por siete elementos, entre ellos, adelantar
o reforzar la apropiación del marco normativo de protección
integral e identificar autoridades públicas, líderes comunitarios y
lugares de mayor riesgo.
El Cómo
D27
51. La Ley 418 de 1997 encargó al ICBF a
atender a los niños provenientes de grupos
armados ilegales (CNRR, 2010), pero solo
hasta 1999 se expidió el Decreto 1137 con
el que se creó un programa piloto
especializado (ODDR, 2009).
C.Recomendaciones para la construcción de
rutas dirigidas para niños, niñas y adolescentes
desvinculados del conflicto interno armado.
A continuación, se presentan algunas recomendaciones para
contribuir al cumplimiento del deber de formular e implementar
garantías de no repetición en materia de niños, niñas y adolescentes
desvinculadas del conflicto interno armado en Colombia:
• Consolidar y difundir una o varias rutas detalladas en materia
de desvinculación, atención y reparación de niños, niñas y
adolescentes, dirigidas a funcionarios públicos y a los propios
beneficiarios. Lo anterior, dado que las rutas vigentes son
poco claras, muy generales e incompletas, como se observó
previamente.
También se sugiere que los formatos y la información a divulgar
se ajusten a las capacidades de lectoescritura de los niños
excombatientes; que se evalúe la efectividad de los mensajes
desde la visión de los destinatarios y que las rutas se planteen
con una perspectiva de sujeto de derechos y no bajo una
lógica asistencialista. Por último, las rutas deben responder a
“la complementariedad del proceso de restablecimiento de
derechos y del de reparación integral”, como lo ordena el
Conpes 3726.
• Realizar evaluaciones técnicas y transparentes de los
resultados de la desvinculación, el desarme y la reintegración
de niños, niñas y adolescentes, así como del Programa de
Atención Especializada. Se busca entonces determinar si
después de más de 10 años de implementación del Programa,
el Estado ha logrado restablecer los derechos de aquella
población y generar las condiciones para garantizar la no
repetición de los hechos violentos.
En efecto, el Programa inició operaciones en 199951. Para el
año 2010 se esperaba conocer un balance de sus resultados.
Sin embargo, este nunca fue difundido. Como consecuencia,
no se conocen públicamente los resultados del modelo
de atención prestada a una población inferior a los 5000
niños, objeto de múltiples críticas desde la academia y las
organizaciones de la sociedad civil. Incluso, se ha señalado
con preocupación que el sistema de monitoreo y seguimiento
ha presentado fallas graves, lo que podría poner en juego las
garantías de no repetición.
D28
El Cómo
Por su parte, el informe de la Comisión Nacional de Reparación
y Reconciliación titulado “La reintegración: logros en medio
de rearmes y dificultades no resueltas”52, califica los procesos
de reincorporación de niños en el país como defectuosos
y parciales, pues no cubren a toda la población afectada.
También llama la atención sobre los altos márgenes de
deserción y las expresiones de reincidencia entre esta
población, concluyendo que se debe “revisar” el proceso de
desarme, desvinculación y reinserción de niños53.
Por consiguiente, es el momento indicado para reflexionar
sobre los obstáculos a superar. Por ejemplo, de acuerdo con
investigaciones académicas, muchos niños no participan en el
Programa de Atención Especializada y no hay indicios de que
los encargados indaguen las opiniones de los menores durante
la atención, sino sólo al momento de finalizar el proceso54. Al
respecto, la Universidad de los Andes55 adelantó un estudio
etnográfico en los Centros de Atención Especializada56 del ICBF
durante seis años, y encontró que las prácticas de participación
y toma de decisiones por consenso eran limitadas, siendo más
frecuente la adopción de posturas autoritarias57.
• Evaluar y recoger enseñanzas de la desmovilización de las
AUC y de la implementación de la Ley de Justicia y Paz. Esta
evaluación pretende identificar lecciones aprendidas y asuntos
por corregir de las desmovilizaciones y las leyes que ampararon
a los niños desvinculados. Esta labor es fundamental, teniendo
en cuenta el posible proceso de paz con la guerrilla de las
FARC58.
Una falla destacada en el proceso de desmovilización de
las AUC, fue que solo se incluyó un pequeño porcentaje de
los menores de edad vinculados a sus tropas. Sin embargo,
el ICBF solo inició la búsqueda de los niños excluidos de las
desmovilizaciones de enero de 2010. No se justifica entonces,
que las entidades competentes tomen medidas tardías para
una población que merece decisiones y cambios urgentes.
52. Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación (CNRR). La reintegración:
logros en medio de rearmes y dificultades
no resueltas. II Informe de la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación.
Bogotá: CNRR, 2010.
53. Íbidem.
54. MAULDEN, P. Former Child Soldiers
and Sustainable Peace Processes:
Demilitarizing the Body, Heart and Mind.
PhD dissertation. George Mason University.
2007.
55. ESTRADA, A. M. Moralidad y cultura
en Colombia: contextos de socialización e
identidad social de niño/as y jóvenes
desvinculados del conflicto armado
colombiano. Informe final de investigación.
Bogotá: Universidad de los Andes,
Colciencias, y ICBF, 2006.
56. Una de las modalidades de atención
del Programa de Atención del ICBF.
57. ESTRADA, A. M. Moralidad y cultura
en Colombia: contextos de socialización e
identidad social de niño/as y jóvenes
desvinculados del conflicto armado
colombiano. Informe final de investigación.
Bogotá: Universidad de los Andes,
Colciencias y ICBF, 2006.
58. También deben tenerse en cuenta
procesos de desmovilización y
reintegración anteriores para construir
nuevas estrategias sobre el conocimiento
acumulado y sistematizado que debería
poseer el Estado colombiano sobre cómo
reinsertar efectivamente a niños utilizados o
reclutados por grupos armados ilegales.
59. Sobre esto, el Informe del Secretario
General sobre los niños y el conflicto
armado en Colombia, de marzo 2012
(S/2012/171), indica que solo se ha dictado
una sentencia en relación con el
reclutamiento de niños en el marco de la
Ley de Justicia y Paz.
• Eliminar el déficit en torno al ejercicio de los derechos a
la verdad y a la justicia de los niños, niñas y adolescentes
desvinculados. Esto implica, por ejemplo, sancionar a los
servidores públicos y particulares que impidan u obstaculicen
los derechos fundamentales de una población considerada
víctimas del conflicto armado interno.
En tal sentido, el Conpes 3726 reconoce el bajo nivel de
denuncias existentes y de reclutadores sancionados59. Para
muchos, el uso y reclutamiento ilícito constituye un “delito
invisible” que ha permanecido en la impunidad, lo cual genera
impactos negativos en las garantías de no repetición.
El Cómo
D29
Adicionalmente, muy pronto los desmovilizados amparados por la Ley 975 empezarán a
cumplir con las penas alternativas de 8 años aplicadas en su contra, sin haber contribuido
sustancialmente a la verdad, a la memoria y a la justicia del delito de reclutamiento ilícito.
Por estas razones, se deben establecer mecanismos de rendición de cuentas anuales que
involucren al ICBF y a la Fiscalía General de la Nación y reflejen los avances y obstáculos que
afectan el ejercicio concreto de los derechos. Dicha rendición deberá liderarse por los órganos
de control con competencia para imponer las sanciones respectivas cuando haya lugar.
En cuanto a los Acuerdos de Contribución a la Verdad Histórica y la Reparación, establecidos
en la Ley 1424 de 2010, el Centro de Memoria Histórica, el ICBF, la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a Víctimas y la Agencia Colombiana para la Reintegración, deben tener
en cuenta el bajo grado de participación de los niños desvinculados en los procesos judiciales.
Estas instituciones deben asegurar que los procesos de reconstrucción de la memoria histórica,
realmente aporten a los derechos de la población infantil. Así mismo, no deben esperar que
los niños colaboren en la búsqueda de la verdad, sin que los responsables de su reclutamiento
hagan lo mismo por ellos.
Finalmente, las organizaciones de la sociedad civil, de derechos humanos y las mismas víctimas
cuentan con información relevante para orientar a las entidades públicas en el cumplimiento de
sus deberes frente a los niños desvinculados.
• Involucrar a todos los actores sociales en el seguimiento a la ejecución de las políticas públicas
de infancia y adolescencia en Colombia. Según el principio de corresponsabilidad, la sociedad
en general está llamada a participar en el seguimiento a la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras, y en las demás normas legales encargadas de atender las necesidades de la población
menor desvinculada.
Con respecto a la Ley 1448 de 2011, existen mecanismos concretos y periódicos para mostrar
el avance en su implementación con un enfoque diferencial. De igual forma, la Comisión de
Seguimiento de la Ley de Víctimas podría jugar un papel importante en la entrega de análisis
técnicos y temáticos sobre la gestión de las entidades públicas competentes.
• Diseñar e implementar una estrategia nacional, de largo plazo, para rechazar el uso y el
reclutamiento de niños, niñas y adolescentes por parte de grupos armados ilegales. La
población colombiana, sobre todo en zonas rurales, no siempre es consciente de que el
reclutamiento de menores es un delito que deben denunciar. Pueden existir rutas de prevención
de distinta índole, pero si los maestros, los padres y los demás familiares no comprenden que
el Estado, la sociedad y la familia tienen el deber de proteger a los niños e impedir que se
incorporen a las organizaciones criminales, jamás acudirán a denunciar.
Los cambios culturales necesarios para que la sociedad rechace el uso y la vinculación de
niños a la guerra, implican esfuerzos sostenibles en el tiempo. Esta estrategia debe involucrar a
entidades de diversa índole, como el Ministerio de Educación, el Centro de Memoria Histórica y
los entes territoriales.
D30
El Cómo
• Exigir al Ministerio de Defensa y a los órganos de control el
cumplimiento del derecho interno. Por ejemplo, en cuanto
prohíbe el uso de niños para tareas de inteligencia militar o
les impide retener a los menores desvinculados de grupos
armados ilegales. El informe más reciente del Secretario
General de Naciones Unidas sobre niños y conflicto armado
en Colombia (2012) señala que “siguen constituyendo
motivo de preocupación los casos en que los miembros de
las Fuerzas Militares de Colombia someten a interrogatorios
a los niños capturados por grupos armados no estatales
que han sido liberados por estos o que han huido, así como
el incumplimiento del plazo de 36 horas para entregar a
los menores a las autoridades civiles, como establece la
legislación nacional”60.
60. Organización de Naciones Unidas
(ONU)). Informe del Secretario General
sobre los niños y el conflicto armado en
Colombia S/2012/171, 2012. [En línea] www.un.org/spanish/docs/report12/repl12.
htm.
Aunque son prácticas recurrentes, no es claro que las
autoridades militares estén siendo castigadas formalmente, ni
que el Estado colombiano esté diseñando un plan de acción
para frenar la violación del derecho interno.
El trabajo con la Fuerza Pública debe tomar como punto de
partida que las rutas de atención y reparación coexisten con
los esfuerzos militares, por lo cual, en ciertos casos pueden
confundirse y desdibujar el sentido de procesos como la
reintegración de niños y jóvenes. Así, el acercamiento de un
menor desvinculado a un miembro de la Fuerza Pública puede
ser interpretado por dicho funcionario como una posibilidad
de obtener información del grupo armado enemigo o como
la posibilidad de desvincular a alguien del conflicto para que
reconstruya su proyecto de vida por fuera de la guerra.
Es fundamental capacitar a los integrantes de la Fuerza
Pública para que reconozcan a los niños desvinculados como
víctimas del conflicto armado, a pesar de que vistan prendas
militares y porten armas ilegales, y entiendan los pasos de las
rutas de atención diferenciada.
5.4. Atención y reparación para las mujeres víctimas
del conflicto interno armado
Otra población gravemente afectada por el conflicto interno
armado son las mujeres. Muchas fueron víctimas directas de
los delitos, son madres de niños reclutados o no deseados
producto de violaciones sexuales, o en general, llevan a cuestas
las consecuencias nocivas de una estructura social machista o
favorable a la discriminación. En este contexto, le corresponde al
Estado colombiano emprender acciones integrales y diferenciadas
de atención y reparación, como las enunciadas a continuación.
El Cómo
D31
61. Propuesta desarrollada por Ana
María Loaiza, investigadora de la
Universidad Industrial de Santander.
Doctora en paz, conflicto y Democracia,
diciembre de 2012.
A. Propuestas de rutas de atención y reparación a mujeres
víctimas de la violencia61
Para ofrecer una atención y reparación adecuada a las mujeres
víctimas del conflicto armado, es necesario reconocer su calidad de
sujetos de especial protección constitucional y, por lo tanto, sujetos
prevalentes de derechos. Así las cosas, se plantea la pregunta sobre
si es posible diseñar una ruta de atención que condense toda la
normativa para la reparación integral, desde un enfoque diferencial
y con perspectiva de género.
Para responder esta pregunta es clave tener en cuenta las
especificidades de la afectación que padecen las mujeres en el
marco del conflicto. Además, el mandato de atención integral
implica facilitar, como mínimo, asesoría legal, salud psicosocial
(promoción y protección), restitución de tierras, verdad, justicia
y reparación, al mismo tiempo que trabajar con el apoyo de su
familia y comunidad.
Si bien en la actualidad existe una gran oferta legislativa en materia
de enfoque diferencial y de género, necesaria para la atención
integral de las mujeres, no existe una ruta definida, un modelo o una
fórmula aplicable en escenarios territoriales complejos y diversos.
Es necesario pensar entonces en un proceso sistémico que nos
permita, a partir de la identificación del tipo y la magnitud del
daño individual y colectivo sufrido, reconocer no solo el momento,
sino también la institución encargada de brindar la protección
del derecho vulnerado. Así, esta reflexión parte de los Indicadores
de Goce Efectivo de Derechos (previstos en el Auto 116 de
2008, emitido por la Corte Constitucional), los cuales constituyen
herramientas valiosas de medición para determinar la efectividad
de los programas de atención y reparación.
Además de la perspectiva diferencial, se plantea la necesidad de
adoptar un enfoque territorial que conduzca a una proyección y
planeación pertinente, no solo con los recursos, sino también con
el tipo de población de cada municipio, departamento o distrito.
En este sentido, antes de pensar en cualquier propuesta de ruta,
es imperativo lograr la consolidación de los Centros de Atención y
Reparación a Víctimas, puesto que allí es donde se articula la oferta
institucional local.
La propuesta de fases descrita a continuación se basa en la
idea de un proceso lineal, con etapas sucesivas y de necesario
agotamiento.
D32
El Cómo
Fase I. Estudio normativo.
El objetivo de esta primera fase es lograr un análisis minucioso y reflexivo del marco jurídico aplicable
en materia de atención y reparación a mujeres víctimas. Algunos de los instrumentos a considerar son:
• Ley 1448 de 2011, y los apartes que detallan “las funciones de las mesas de víctimas a nivel
nacional, departamental y distrital, quiénes y cómo se conforman, requisitos para hacer parte
(Art. 193)”; el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas (Art. 160); el
Consejo Directivo de la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (Art. 107) y los
Comités Municipales de Justicia Transicional (Art. 173).
• Decreto 4800 de 2011 y los Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011. También deben considerarse
los avances del Auto 116 de 2008 (en la batería de indicadores de goce efectivo de derechos),
el Auto 092 de 2008, la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el
Auto 006 de 2009 de discapacidad, los documentos CONPES (en especial, el No. 3712 sobre el
plan de financiamiento para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011).
• Derecho Internacional Humanitario, y sus categorías criminales, para dotar de coherencia a la
reparación con el daño sufrido por las mujeres, de manera individual o colectiva.
La utilidad de esta fase radica en que una de las principales dificultades para la atención y reparación
integral de las mujeres, es el desconocimiento del marco legal aplicable y de la afectación diferencial
de las mujeres en el conflicto armado interno, lo cual lleva, en muchos casos, a que sigan siendo
victimizadas a pesar de estar inmersas en un proceso de atención y reparación. Por consiguiente,
el estudio constante y reflexivo de la normativa permitirá minimizar este tipo de efectos indeseados.
Fase II. Cartografía institucional y social
La segunda fase consiste en adelantar una cartografía institucional para identificar las instituciones
obligadas a atender a las víctimas, sus funciones y sus competencias, según la Ley 1448. Así mismo,
implica levantar un mapeo de organizaciones sociales, universidades y demás actores sociales, que de
una u otra manera prestan atención a las mujeres víctimas de la violencia y construyen conocimiento
en torno a sus realidades.
Dicha cartografía, como todos los procesos que involucran víctimas del conflicto armado, debe
construirse de manera participativa, lo que implica un trabajo decidido hacia la inclusión de la
experiencia vivida por cada una de las personas. De igual forma, permitirá focalizar y centralizar los
esfuerzos para la atención, pues dependiendo del daño cada institución e individuos tendrá claridad
sobre sus responsabilidades.
Fase III. Coordinación por ejes de derechos
Una vez se cuente con la cartografía definida, es necesario que las instituciones, con el apoyo de
las organizaciones sociales, se articulen por ejes de derechos, con lo cual se evita la duplicidad de
esfuerzos y se garantiza que los recursos se distribuyan eficientemente. Con lo anterior, se espera
determinar los responsables institucionales, los derechos a restituir y las funciones y estrategias a
implementar en el marco de la normativa vigente.
El Cómo
D33
En este punto, es menester llamar la atención nuevamente sobre el enfoque diferencial, pues no es
igual la atención a una mujer indígena que a una Rom o en condición de discapacidad. Cada una
de ellas padeció una afectación diferente y demanda una atención específica.
Fase IV. Caracterización de la población
La cuarta y última fase previa a la preparación de las rutas de atención, consiste básicamente en la
caracterización de la población de cada territorio. La ruta de atención debe contener asistencia y
reparación individual y colectiva y para que sea efectiva es necesario conocer las características de
la población destinataria.
También debe existir una estrategia de atención psicosocial transversal, independientemente del
daño, de la institución o del momento que se llegue a la ruta, que permitirá mitigar los impactos de
la violencia de la cual se ha sido víctima y prepararse de una mejor manera para participar en el
proceso de reparación.
Superadas estas fases, estamos en capacidad de responder la pregunta inicial sobre la posibilidad
de construir una o varias rutas de atención y reparación diferencial para las mujeres víctimas. Ahora
bien, la respuesta será afirmativa al menos con respecto a una ruta genérica que permita incorporar
algunas variaciones de acuerdo con las especificidades de la población beneficiaria y las posibilidades
institucionales y operativas locales.
B. Consideraciones y recomendación en materia de reparación a las mujeres víctimas.
Consideraciones
Lo primero es incorporar la Atención Humanitaria Inmediata posterior al hecho victimizante. Con tal fin,
debe contarse con una declaración individual ante el Ministerio Público o la autoridad competente,
que deberá valorarse y remitirse a las dependencias territoriales encargadas de prestar la atención
de emergencia. Cabe destacar que la atención y la reparación deben ser por oferta, y prestarse de
manera gradual y progresiva.
Una preocupación frente a una ruta de atención para las mujeres víctimas es lograr su participación real
y efectiva en su diseño, implementación y evaluación. Para ello existen instrumentos internacionales
en los que es posible apoyarse. Agotado el proceso de atención de emergencia, es posible iniciar un
proceso de reparación integral teniendo como marco la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad
de Naciones Unidas, herramienta que da una perspectiva diferente a las mujeres y su capacidad
para hacer la paz, al mismo tiempo que evidencia la protección que necesitan frente a la violencia,
las diferentes vivencias entre hombres y mujeres en el marco del conflicto y la participación de las
mujeres en los escenarios de decisión para la construcción de paz.
Adicionalmente, la ruta de reparación integral individual debe tener en cuenta, como mínimo: 1)
ofrecer orientación a la mujer víctima acerca del proceso de reparación en coherencia siempre con
el hecho victimizante; 2) entregar el documento de reconocimiento de su condición de víctima; y,
3) presentar el enlace de reparación y caracterización. En este momento juega un papel destacado
D34
El Cómo
el acompañamiento en la construcción del “plan individual de
reparación”, el cual deberá recoger toda la oferta construida
en la cartografía institucional, de manera que se puedan lograr
los objetivos propuestos y su operativización según el enfoque
diferencial.
A su turno, la ruta que oriente la reparación colectiva62 debe tener
presente el tipo de agrupación titular del derecho, lo cual significa
que si son mujeres pertenecientes a grupos étnicos, por ejemplo,
se debe realizar un proceso de consulta previa para conocer el
registro, la identificación y la caracterización del daño, para luego,
en coherencia con ello y según la oferta institucional disponible,
iniciar los planes colectivos de atención.
Recomendaciones
62. Existe afectación colectiva cuando
son violaciones a derechos colectivos,
violaciones graves y manifiestas de los
derechos individuales de miembros de
colectivos o cuando existe un impacto
colectivo de la violación de los derechos
individuales.
63. Propuesta realizada por Ana Lucía
Moncayo Albornoz, Docente investigadora
del Centro de Investigación en Política
Criminal de la Universidad Externado de
Colombia, diciembre 2012.
64. En el caso de una vulneración
sistemática de los derechos de los
integrantes de pueblo étnico o de otra
colectividad por ser parte de la misma. Cfr.
art. 42 del Decreto 4633/2011, art. 6 del
Decreto 4634/2011 y art. 6 del Decreto
4635/2011.
• Es necesario que la política de reparación trascienda la
idea de las mujeres como meros objetos de atención y las
reconozcan como sujetos activos de derechos.
• La asistencia y atención psicosocial debe tener un acceso
prioritario, preferente, diferencial y voluntario. La atención
psicosocial transversal es una medida urgente en el contexto
nacional.
• El conocimiento y la futura cuantificación, del daño sufrido por
las mujeres en el marco del conflicto armado, es esencial para
identificar en cuál momento de la ruta se inicia el proceso de
atención y garantizar una reparación pertinente y coherente.
5.5. Propuesta para desarrollar una estrategia de
reparación colectiva63
El artículo 151 de la Ley 1448 de 2011 consagró la obligación de
brindar reparaciones colectivas, le encargó dicha misión a la
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas (UARIV) y determinó los siguientes casos en
los que se debe aplicar:
a) Cuando el daño ocasionado por la violación sea a derechos
colectivos;
b) cuando se presente una violación grave de los derechos
individuales de miembros de los colectivos64; y,
c) cuando se genere un impacto colectivo de la violación de
los derechos individuales.
El Cómo
D35
65. Derechos colectivos reconocidos por
la Corte Constitucional a comunidades
étnicas, entendidas como un sujeto
colectivo de derechos. Este Tribunal ha
afirmado tal concepto, entre otras en
Sentencia T-380/93. M. P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, Sentencia T-405 del 1993, M.P.
Hernando Herrera Vergara, Sentencia T 118
de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
(pueblos indígenas), Sentencia 955 de 2003
(Pueblos afrocolombianos), y confirmados
en los Autos 004 de 2009, 382 de 2010 y
173 de 2012 (pueblos indígenas víctimas de
desplazamiento forzado) y el Auto 005 de
2008, entre otras. En lo normativo
expresamente reconocidos tales derechos
en los Decretos de 2011, 4633, 4634 y 4635.
66. Otras, entendidas según el Plan
Nacional de Atención y Reparación a
Integral a Víctimas, como: “Comunidad:
conjunto social que comparte identidad
basada en prácticas, cultura, patrones de
enseñanza, territorio o historia, con interés
en generación de bienes indivisibles, o
públicos”; “Grupo: conjunto de personas
que se relacionan entre sí, y tienen
condiciones comunes respecto de la
causa que origina el daño”; “Organización:
conjunto de personas organizadas en torno
a fines comunes que propenden por bienes
indivisibles, que poseen sistemas de
regulación interna de funcionamiento,
solución de disputas y relevos, con una
vida en lo público reconocida por sus
integrantes. Tal es el caso de las Juntas de
Acción comunal, agrupaciones de
docentes, sindicatos, entre otros” (2011, p.
75).
67. En la ejecución de tales decretos se
dio por parte del gobierno aplicación al
derecho de consulta, aunque las
comunidades negras, raizales y
palenqueras han cuestionado su
legitimidad, debido a que su participación
se centró en la Comisión Consultiva de Alto
Nivel y muchos no se sintieron
representados (Contraloría General de la
República, Procuraduría General de la
Nación y Defensoría del pueblo, 2012, p.
256).
68. Literal i, del art. 149 de la Ley 1448 de
2011.
69. Literal d, del art. 149 de la Ley 1448
de 2011.
D36
El Cómo
La misma Ley estableció algunos sujetos de reparación colectiva en
su artículo 152:
1. Grupos y organizaciones sociales y políticos;
2. Comunidades determinadas a partir de un reconocimiento
jurídico, político o social que se haga del colectivo, o en
razón de la cultura, la zona o el territorio en el que habitan, o
un propósito común.
Por su parte, el Decreto 4800 de 2011 reglamentario de la Ley 1448,
incluyó un capítulo relacionado con la reparación colectiva y
en él, además de los sujetos anteriormente citados, añadió a las
organizaciones sindicales como titulares de la misma.
Así las cosas, se trata de un amplio abanico de colectividades,
algunas más definidas que otras, unas entendidas como sujetos
colectivos65 de derechos -distintos a la sumatoria de sujetos
individuales- y otras reconocidas como sujetos individuales con
propósitos comunes e intereses colectivos. Es decir, un extenso
escenario de colectividades, entre ellas, las étnicas (indígenas,
afrocolombianos y Rrom) provistas de derechos colectivos y
otras66, con o sin personería jurídica, pero con intereses o propósitos
comunes. En consecuencia, una pluralidad de sujetos con
diferentes características, propósitos, derechos, intereses, patrones
de vulneraciones y daños, entre otros, todas en busca de una
reparación colectiva, adecuada y oportuna.
Para implementar la Ley 1448 de 2011, y con ella, las medidas de
asistencia, atención, reparación integral y restitución de derechos
territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos étnicos, el
Gobierno expidió los siguientes decretos con fuerza de ley67: para
los pueblos indígenas, el Decreto 4633; para las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, el Decreto 4635; y
para el pueblo Rom o gitano, el Decreto 4634; los cuales incorporan
enfoque diferencial y acciones afirmativas.
En suma, con esta modalidad de reparación se espera contribuir
a garantizar la no repetición de las violaciones de derechos
en comunidades, grupos, organizaciones, pueblos étnicos, ya
que de una parte se fortalecerá “la participación efectiva de
las poblaciones vulneradas y/o vulnerables, en sus escenarios
comunitarios, sociales y políticos, para contribuir al ejercicio de sus
derechos culturales”68, y de otra, se prevendrán dichas violaciones
a colectivos históricamente vulnerados69.
5.5.1. Ruta de reparación colectiva
El Programa de Reparación Colectiva será implementado y
coordinado por la UARIV, de conformidad con el Decreto 4800
de 201170 y el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral
a Víctimas. El mismo decreto divide el Programa de Reparación
Colectiva en fases, para una implementación gradual.
70. Art.224 del Decreto 4800 de 2012.
71. Plan Nacional de Atención y
Reparación Integral a Víctimas y en el
Conpes 3726 de 2012.
72. Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas, pág.77.
Es importante mencionar que frente a los pueblos étnicos existen
algunas diferencias en relación con las fases contempladas en
el Decreto 4800, reconocidas en los decretos ley para pueblos y
comunidades étnicas, en el Plan Nacional de Atención y Reparación
Integral a Víctimas y en el Conpes 3726 de 201271. En consecuencia,
dichos pueblos cuentan con una ruta específica.
A. Fases de reparación colectiva para comunidades,
grupos y organizaciones
1. Identificación del sujeto de reparación colectiva tanto por
oferta del Estado como por demanda. La primera hace
alusión a que la UARIV sea quien identifique previamente
a los sujetos de reparación colectiva, y la segunda, a que
quienes se consideren sujetos de reparación colectiva sean
quienes adelanten el procedimiento de registro.
2. Registro de sujetos de reparación colectiva en el RUV. En la
identificación del sujeto colectivo por demanda participa el
Ministerio Público, para facilitar los procesos de registro, y la
UARIV.
3. Alistamiento para iniciar la construcción de los Planes
Integrales de Reparación Colectiva (artículo 228 del Decreto
4800 de 2011). Esta fase requiere identificar necesidades y
expectativas de reparación, promover el conocimiento sobre
el significado, objetivos, componentes y mecanismos de la política de reparación colectiva. Desde este momento “se
inicia el proceso activo de participación de los sujetos de
reparación colectiva”72. En esta fase participan las entidades
territoriales –EETT-; el ICBF; la Defensoría del Pueblo, entre
otras instituciones. Es importante señalar que el Plan Nacional
de Atención y Reparación Integral a Víctimas contempla
la participación del sector privado en este momento,
dependiendo de la realidad de cada sujeto colectivo.
El artículo 228 del Decreto 4800 además establece que
todas las instituciones del Estado con competencia en el
proceso de construcción e implementación de los planes de
reparación, deben recibir una capacitación sobre esta clase
de reparación.
El Cómo
D37
73. Art. 230 del Decreto 4800 de 2011.
74. Ibíd.
4. Identificación y diagnóstico de los daños colectivos de los
sujetos de reparación colectiva. Con el soporte de la UARIV
se convoca abiertamente a todos los integrantes del sujeto de
reparación colectiva, con quienes se definirá una metodología
para la identificación y diagnóstico de los hechos, daños,
afectaciones, necesidades y expectativas de la reparación
colectiva73.
La UARIV liderará dicha metodología de identificación y
caracterización de los daños. Según el Plan Nacional de
Atención y Reparación Integral a Víctimas resulta necesaria
la convocatoria del Centro de Memoria Histórica, el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, la Procuraduría General de la
Nación y las organizaciones de la sociedad civil.
5. Diseño y formulación concertada del Plan Integral de
Reparación Colectiva. Se trata de la fase de diseño y
formulación de medidas de reparación que se encuentren en
el Plan Integral de Reparación Colectiva.
Esta etapa cuenta con la participación de las instituciones
estatales que se consideren pertinentes para la construcción del
Plan Integral de Reparación Colectiva74. Entre ellas, la UARIV,
las entidades territoriales (EETT), el Ministerio de Educación, el
Ministerio de Salud, el Ministerio de Hacienda; el Ministerio de
Defensa; el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Agricultura;
la Unidad para la Gestión y Restitución de Tierras; el ICBF; el
SENA y el Departamento para la Prosperidad Social (DPS). Con
todo, no se trata de una lista taxativa, pues dependerá del Plan
Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas.
Luego, el Plan Integral de Reparación concertado deberá ser
aprobado por el Comité Territorial de Justicia Transicional (del
nivel distrital, municipal o departamental).
6. Implementación de Planes de Reparación Colectiva. Se
refiere a la ejecución de las medidas de reparación colectiva.
Esta fase la lideran todas las entidades competentes para
la ejecución de las diferentes medidas de reparación que
intervienen en el plan de reparación colectiva. La UARIV
coordinará la ejecución del Plan, apoyará la gestión de
recursos (técnicos y financieros) y efectuará las medidas que
sean de su competencia.
En esta fase, la mencionada Unidad debe articularse con
las EETT; el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud y
Protección Social, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de
Defensa, el Ministerio de Ambiente, el Ministerio de Cultura,
el Ministerio de Agricultura; la Unidad para la Gestión y
Reparación de Tierras; el ICBF; el SENA y el DPS, así como con las
entidades del orden nacional y territorial competentes.
D38
El Cómo
7. Seguimiento, evaluación y monitoreo del Plan de Reparación
Colectiva. Se trata de un monitoreo para la implementación
y ejecución de los planes Integrales de Reparación
Colectiva por parte de la UARIV. Los sujetos de reparación
colectiva pueden participar en el seguimiento y evaluación
de sus respectivos planes. El Plan Nacional de Atención y
Reparación Integral a Víctimas señala que también deben
participar la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General
de la Nación y la Contraloría General de la República75.
B. Fases de reparación colectiva para pueblos étnicos76
1. Identificación del sujeto de reparación colectiva, tanto por
oferta del Estado como por demanda. La UARIV se articula
con las diferentes entidades que hacen seguimiento a estos
pueblos, como el Ministerio del Interior, el Centro de Memoria
Histórica, la Unidad para la Gestión y Reparación de Tierras,
el INCODER, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
75. Plan Nacional de Atención y
Reparación Integral a Víctimas, op. cit,
p.80.
76. Diferencias reconocidas en los
decretos ley para pueblos y comunidades
étnicas, en el Plan Nacional de Atención y
Reparación Integral a Víctimas y en el
Conpes 3726 de 2012.
77. Plan Nacional de Atención y
Reparación Integral a Víctimas, 2011, p. 87.
78. Art. 139 del Decreto Ley 4633 de
2011. En el Decreto 4634 de 2011 (Pueblo
Rom o Gitano) el art. 99 correspondiente a
la caracterización de daños colectivos e
identificación de necesidades hace parte
de la fase de pre-consulta. Situación similar
ocurre en el Decreto 4635 art. 105
(comunidades negras, afrocolombianas,
raizales y palenqueras).
79. Art. 139 el Decreto 4633 de 2011
sobre caracterización integral de daños.
2. Registro de sujetos de reparación colectiva en el Registro
Único de Víctimas (RUV). El Plan Nacional de Atención
y Reparación Integral a Víctimas considera necesaria la
articulación entre la UARIV y las personerías, la Defensoría
del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación. En el
proceso de valoración para la inclusión también se requiere
del concurso de todas las entidades del Sistema Nacional de
Atención y Reparación Integral de Víctimas – SNARIV- y del
Ministerio del Interior.
3. Pre-consulta: apertura, alistamiento institucional y
comunitario. En esta fase se requiere definir la metodología
y el cronograma a seguir en la construcción de su Plan
Integral de Reparación. Este es “el primer acercamiento a la
comunidad como sujeto de reparación”77.
4. Consulta previa: caracterización de daños y afectaciones.
En esta fase se realiza una identificación de los hechos, el
contexto, los factores intervinientes en la vulneración de los
derechos de los pueblos étnicos, los daños y las afectaciones
de los pueblos étnicos78. Es importante señalar que en los
eventos en los que las colectividades o grupos étnicos
requieran de la restitución de tierras, la caracterización
integral de los daños y afectaciones será realizada por
la UARIV conjuntamente con la Unidad Administrativa de
Gestión de Restitución de Tierras Despojadas79. Además de
las citadas entidades, se requiere de la participación del
Ministerio del Interior, del Centro de Memoria Histórica, de las
El Cómo
D39
80. Comisión de Seguimiento a la
Política Pública sobre Desplazamiento
Forzado, 2011. p. 53.
entidades del Ministerio Público, de las entidades territoriales y
de las demás entidades del SNARIV.
5. Fase de protocolización del Plan de Reparación Integral en
la que, de manera simbólica, se suscriben los acuerdos a
implementar.
6. Implementación del Plan de Reparación Colectiva.
7. Seguimiento control y vigilancia a la implementación del Plan
Integral de Reparación Colectiva. El Ministerio Público, junto
con las instancias nacionales de representación de los grupos
étnicos harán el seguimiento permanente y control del Plan de
Reparación Integral.
C.Consideraciones a tener en cuenta en relación con la
ruta de Reparación Colectiva:
Como se advirtió, la reparación colectiva se proyecta sobre un
extenso ámbito de colectividades con distintas caracterizaciones,
orígenes, propósitos, formas de vulneración, daños y pretensiones de
reparación. Además de la violación de sus derechos, estos sujetos han
visto afectado su tejido social y sus propias formas de organización
social y política como consecuencia del conflicto, razón por la cual
acceder y activar el Programa de Reparación Colectiva no les resulta
del todo fácil. De ahí que todos los sujetos colectivos (en especial
las comunidades, grupos y organizaciones) requieran información y
asesoría en la fase de identificación y registro, no solo por parte de
la UARIV sino de la Defensoría del Pueblo y del Ministerio Público. A
diferencia de los sujetos colectivos citados, los grupos étnicos durante
estas fases cuentan con una mayor oferta institucional.
La participación del sujeto colectivo dentro de la ruta de reparación
colectiva resulta fundamental para su efectividad. Tal participación
se torna más efectiva en la reparación de los pueblos étnicos, no
así en otras colectividades, entre otras razones, porque cuentan con
una mayor organización y con mecanismos como la consulta previa
y las preconsultas, reconocidas incluso en los decretos ley 4433, 4434
y 4435 de 2011.
Situación diferente sucede con las comunidades o grupos que
carecen de una fuerte identidad colectiva u organización. Estas
características aseguran una débil participación y con ella, una
ineficaz reparación, por lo cual es importante que los mecanismos de
participación no se limiten al acceso a información oportuna, clara
y precisa (como lo señala el art. 228 del Decreto 4800 sobre la fase
de alistamiento)80, sino que además se faciliten otras herramientas
que les permitan a todos los sujetos colectivos intervenir y contribuir
dentro de todas las fases de la reparación colectiva.
D40
El Cómo
De otra parte, el artículo 230 del Decreto 4800 contempla en la fase
de implementación que “[d]efinidas y diseñadas las medidas de
reparación colectiva, la Unidad Administrativa para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas y el respectivo Comité Territorial de Justicia Transicional aprobará el Plan Integral de Reparación Colectiva”, es decir, este último será eficaz en la medida que
quede incluido dentro del Plan de Acción de los municipios o en
el plan departamental, ya que la responsabilidad presupuestal la
detentan las entidades territoriales, con los riesgos que esto implica.
Por ejemplo, una marcada debilidad institucional a nivel regional,
tal como lo señaló la Comisión de Seguimiento a la Política Pública
sobre Desplazamiento Forzado81.
• Es importante recordar que las medidas de reparación tanto
en el ámbito individual como en el ámbito colectivo deben ser
complementarias y en ningún caso pueden sustituirse entre sí 82.
Se trata de dos ámbitos de reparación diferentes, que buscan
satisfacer derechos diferentes y reparar daños igualmente
distintos, de tal manera que el reconocimiento de medidas de
reparación colectiva no suple ni deben remplazar las medidas
de reparación individual, sobre todo cuando se trata de
indemnizaciones.
• Entre las grandes afectaciones de las colectividades por la
violación de derechos humanos se encuentran: la destrucción
del tejido social y político, la pérdida de las redes solidarias
existentes y el deterioro colectivo de la ciudadanía política. En
tales casos las garantías del derecho a la verdad y las medidas
de reparación simbólica resultan fundamentales. No obstante,
existen otros derechos lesionados y otros daños sobre derechos
sociales, económicos, culturales y políticos83 que requieren ser
reparados a través de estrategias económicas, aunque en
ocasiones se corre el riesgo de invadir la esfera de las políticas
públicas para el desarrollo84. Sin embargo, las estrategias
económicas son esenciales para garantizar la reparación
transformadora y deben ser complementarias con las medidas
simbólicas.
81. Comisión de Seguimiento, op. cit,
p.53.
82. Esto último regulado en el art 14 del
Decreto 4633 de 2011.
83. Entre las afectaciones: pérdida de la
prestación de servicios públicos,
profundización de la pobreza (caso El Tigre,
en la Hormiga, Putumayo); contaminación
del medio ambiente, deterioro de la
infraestructura (La Gabarra, Tibú, Norte de
Santander. Asociación de Trabajadores
Campesinos de Carare ATCC- La India,
Santander). Unidad Administrativa Especial
para la Atención y Reparación Integral de
Víctimas, 2012.
84. BERISTAIN, Carlos Mario. Diálogos
sobre reparación: Qué reparar en los casos
de violaciones de derechos humanos.
Quito: Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos 2009, p. 173.
85. Contraloría General de la República,
Procuraduría General de la Nación, &
Defensoría del Pueblo, 2012, pág. 256. En el
mismo sentido, lo señalado por el Sr. Acxan
Duque Gámez. Asociación de
Afrocolombianos Desplazados –AFRODES-.
En la sesión No. 18 de la Comisión Legal de
Seguimiento del Congreso de la República
a la Implementación de la Ley de Víctimas
y Restitución de Tierras, noviembre de 2012.
• En cuanto a la participación es necesario replantear la
misma en las comunidades negras, afrocolombianas, raizales
y palenqueras, ya que no hay consenso en cuanto a sus
representantes85 en los procesos de consulta, así como frente
a la Comisión Consultiva de Alto Nivel. Lo que significa que
los resultados de la consulta, no serán válidos para toda
la comunidad, lo cual puede frustar los propósitos de la
reparación colectiva, entre ellos, restablecer el tejido social y
la cohesión.
El Cómo
D41
5.6. La preservación de la memoria histórica del olvido
86. Corte IDH. Caso Masacre Plan de
Sánchez Vs. Guatemala. Fondo. Sentencia
de 29 de abril de 2004. Serie C No. 105.
87. Propuesta elaborada por Nathalia
Contreras Pardo, consultora para la
Fundación Social, diciembre de 2012.
88. Ibíd., Art. 8. República de Colombia.
Decreto 3391 “Por el cual se reglamenta
parcialmente la ley 975 de 2.005” de
Septiembre 29 de 2005. Art. 19.
89. Ob. Cit., Ley 975 de 2005. Art. 52.2.
Como se ha indicado previamente, la memoria es un relato histórico
que se transmite a las futuras generaciones, recuerda los hechos
violentos del pasado y registra los daños que ellos aparejaron.
Contar lo que pasó es afirmar en las futuras generaciones el
rechazo al recurso de la violencia por las causas que se identifican
en el proceso de búsqueda de la verdad. En este sentido, tribunales
internacionales como la Corte Interamericana de Derechos
Humanos han considerado que las medidas preventivas y de
no repetición empiezan con la revelación y reconocimiento de
las atrocidades del pasado y que la sociedad tiene el derecho
a conocer la verdad en cuanto a tales crímenes para poder
prevenirlos en el futuro86.
Colombia reconoce en la memoria un excelente elemento para
garantizar el derecho a la verdad de las víctimas y contribuir en la
implementación de medidas de satisfacción. En este sentido, desde
la expedición de la Ley 975 de 2005 hasta la promulgación de la Ley
de Víctimas se ha reconocido su valioso aporte a la construcción
de la paz.
5.6.1. Memoria histórica: una apuesta integral87
El artículo 50 de la Ley 975 de 2005 creó la Comisión Nacional
de Reparación y Reconciliación (CNRR) y le otorgó, entre otras
funciones, la reconstrucción de la memoria histórica como un
elemento de la reparación simbólica y de la reconciliación
nacional88. Así, le asigna a dicho ente la obligación específica de
“presentar un informe público sobre las razones para el surgimiento
y evolución de los grupos armados ilegales”89.
Con el fin de cumplir con las labores encomendadas, la CNRR creó
el Grupo de Investigación de Memoria Histórica (GMH) para que
elaborara y divulgara, desde una visión participativa, las narrativas
del conflicto armado colombiano, al igual que las verdades y las
memorias acalladas o silenciadas por las dinámicas de la guerra.
Este grupo se constituye en el antecedente funcional del Centro
de Memoria Histórica (CMH), entidad actualmente encargada
de reconstruir la memoria nacional. Por lo tanto, debe propiciar
las garantías y condiciones necesarias para que los diversos
grupos sociales, entre ellos las víctimas y sus organizaciones, la
academia, los centros de pensamiento, las organizaciones sociales,
organizaciones de derechos humanos y los organismos del Estado,
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El Cómo
realicen ejercicios de reconstrucción de la memoria como aporte
a la protección del derecho a la verdad y a las garantías de no
repetición.
90. Decreto 4803 de 2011.
91. Ley 975 de 2005. Art. 57.
El CMH fue creado por la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras (Ley
1448 de 2011) y es una entidad del orden nacional, descentralizada
y con autonomía administrativa y financiera90. Puntualmente, el
CMH está llamado a recoger los aprendizajes y logros que dejó el
GMH, y a recuperar, conservar, compilar y analizar todo el material,
documental, testimonial, o de cualquier otra índole, relativo a las
violaciones ocurridas con ocasión del conflicto armado interno
colombiano. Para ello, deben llevar a cabo investigaciones,
actividades museísticas, pedagógicas y otras que sean pertinentes
con el fin de determinar las causas y conocer la verdad de la guerra.
Con relación a las actividades museísticas, la Dirección de Museos
de la Memoria del CMH es la encargada de diseñar, crear y
administrar un “Museo de la Memoria”, el cual, debe contar con
el apoyo del sector público y privado, de la sociedad civil y de la
cooperación internacional, pues su fin es lograr el fortalecimiento
de la memoria colectiva de los hechos ocurridos en la historia de
violencia reciente de Colombia y de esa forma, contribuir a la
reparación de las víctimas y a la no repetición.
Por su parte, a la Dirección de Archivos de Derechos Humanos se
le encomendó la labor de: 1) Integrar un archivo de documentos,
originales o copias fidedignas, de las violaciones ocurridas con
ocasión del conflicto armado; 2) Recopilar los procesos similares
en otros países que reposen en sitios como museos, bibliotecas o
archivos de entidades públicas; 3) Recoger testimonios por medio
de ejercicios de investigación; 3) Preservar y garantizar la custodia
de los materiales recopilados o que de manera voluntaria le sean
entregados; y, 4) Diseñar y crear un Registro Especial de archivos de
memoria histórica y un Protocolo de política archivística en materia
de derechos humanos y DIH.
Como se sabe, el derecho a la verdad está ligado a la preservación
de los archivos y es por este motivo que existe un mandato especial
para todas las entidades que, como la Procuraduría General de la
Nación, la Fiscalía, Archivo General de la Nación y el CMH, tienen
a su cargo archivos. El deber de estas instituciones es impedir la
sustracción, destrucción o falsificación de los archivos91, en aras de
garantizar los derechos de las víctimas a la verdad y a la prevención
de la impunidad.
El Cómo
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92. De estos archivos se excepcionan los
archivos judiciales, los cuales estarán a
cargo de la Rama Judicial, la cual podrá
determinar, cuando lo considere pertinente
y oportuno para fortalecer la memoria
histórica, encomendar su custodia al
Archivo General de la Nación o a los
archivos de los entes territoriales.
93. Ley 1424 de 2010. Decreto 2601 de
2011.
Adicionalmente, el CMH debe diseñar, crear y administrar el
Programa de Derechos Humanos y Memoria Histórica. Este tiene
como objetivo acopiar, preservar y custodiar todos los materiales,
sin carácter reservado, que se refieran a las violaciones de derechos
humanos e infracciones al DIH de las que trata el artículo 3° de la
Ley 1448 de 201192.
Con todo, las labores del CMH no deberán obstaculizar a, ni
obstaculizarse por, otras iniciativas regionales e institucionales que
surjan, por lo cual, es importante la articulación por parte de las
diferentes entidades para el logro de sus objetivos.
En materia de producción de conocimiento sobre las violaciones
ocurridas en el marco del conflicto, su discusión y difusión, le
corresponde al CMH llevar a cabo investigaciones, seminarios,
eventos, foros, debates, entre otros, encaminados a construir la
verdad, la reparación y la convivencia ciudadana. Una tarea
esencial es la difusión amplia y masiva de los resultados de las
investigaciones, pues de ella depende que los diferentes enfoques,
voces de la memoria y conclusiones sean conocidos por la sociedad
y se entienda su relevancia en la búsqueda de la verdad. Estas
labores las adelanta la Dirección de Construcción de la Memoria.
Otra función del CMH es la recolección, clasificación,
sistematización, análisis y preservación de la información obtenida
de forma individual o colectiva, por parte de los desmovilizados que
hayan suscrito el Acuerdo de Contribución a la Verdad Histórica
y la Reparación93 y de las personas que voluntariamente deseen
hacer manifestaciones sobre asuntos que guarden relación o
sean de interés para la reconstrucción de la memoria histórica.
El Acuerdo de Contribución a la Verdad Histórica y la Reparación es
un documento que contiene el compromiso del desmovilizado y del
gobierno para garantizar su aporte a la construcción de la verdad
del conflicto armado en el país. Dicho aporte debe hacer énfasis en
la conformación de los grupos organizados al margen de la ley, el
contexto general de la participación del desmovilizado en el grupo
armado ilegal, y todos los hechos de los que tenga conocimiento
en razón a su pertenencia al grupo armado ilegal.
La firma de tales acuerdos la realiza ACR, y los envía a la Dirección
de Acuerdos de la Verdad (DAV) del Centro de Memoria Histórica. A
partir de allí se inicia el proceso de entrevistas en las cuales recogen
las contribuciones. Es importante resaltar que la información
entregada por el desmovilizado no tendrá implicaciones penales o
mérito procesal.
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El Cómo
Dirección de Archivo
de Derechos Humanos
Dirección General
Dirección de Construcción
de Memoria
Dirección de Museos
de la Memoria
Dirección de Acuerdos
de la Verdad
Oficina de Asesoría
Jurídica
Dirección Administrativa
y Financiera
Por otra parte, el CMH también está encargado de apoyar las
iniciativas locales, regionales, nacionales, públicas y privadas, en
temas de memoria, con el fin de potenciar el enfoque diferencial
y la participación de las víctimas. Así mismo, debe proveer insumos
y apoyar, en el marco de sus competencias, a las entidades
encargadas de la atención, reparación integral y garantía de los
derechos humanos y del DIH para implementar y formular políticas
sobre el particular.
Para finalizar, es indispensable destacar que el éxito de las iniciativas
de memoria, de las investigaciones y de la consolidación de archivos
de derechos humanos está estrechamente relacionado con la
implementación de estrategias pedagógicas, de comunicación
y de apropiación social, que tengan en cuenta el enfoque
diferencial y la participación de las víctimas, pues gracias a los
buenos resultados de estas últimas se logrará que cada colombiano
entienda el por qué de la violencia, la magnitud de las atrocidades
aquí ocurridas, sus repercusiones a nivel individual y social, y generar
un compromiso para la no repetición.
El Cómo
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El Cómo
6. Control civil sobre la Fuerza Pública
El ejercicio de un control efectivo por las autoridades civiles sobre
la Fuerza Pública es una garantía de no repetición que el Estado
colombiano debe adoptar. Como un ejemplo de iniciativas en
este sentido se puede mencionar la Ley de Inteligencia y
Contrainteligencia donde se introdujo un mecanismo de control y
supervisión civil al sector de inteligencia a través del establecimiento
de una Comisión Legal Parlamentaria del Seguimiento94. Esta
comisión debe cumplir funciones de control y seguimiento
parlamentario, verificando la eficiencia en el uso de los recursos, el
respeto de las garantías constitucionales y el cumplimiento de los
principios, límites y fines establecidos en la ley95.
94. Artículo 13, Ley 1288 de 2009.
95. Ley 1448 de 2011.
96. Decreto 4057 de 2011.
Las actividades de inteligencia y contrainteligencia pueden
entrañar riesgos para las libertades individuales. De allí que su control
efectivo por el poder civil sea de suma importancia. En Colombia
esos riesgos se han consumado constituyendo violaciones a los
derechos de magistrados de las altas Cortes, otros altos funcionarios
públicos, periodistas, defensores de derechos humanos y líderes
sociales y políticos, entre otros.
Los escándalos relacionados con la interceptación de líneas
telefónicas y la obtención de información de manera irregular
por funcionarios del entonces Departamento Administrativo
de Seguridad (DAS), junto con la necesidad de armonizar el
funcionamiento del sistema de inteligencia, motivó la reforma
estructural del DAS. Así, el Gobierno Nacional presentó ante el
Congreso de la República un proyecto de ley en 2009 que proponía
la supresión del Departamento Administrativo de Seguridad y la
creación de la Agencia Central de Inteligencia de Colombia (ACI).
Finalmente, en el año 2011, por medio del Decreto 4057 de 2011, se
suprimió el DAS y se reasignaron sus funciones a otras entidades del
Estado colombiano96.
El Cómo
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El Cómo
7. Cambio en el trato a las víctimas y en el
lenguaje del gobierno con la Ley 1448
de 2011
Las garantías de no repetición incluyen la sensibilización de los
funcionarios públicos y la ciudadanía para que empleen un
lenguaje propicio a la reconciliación. El lenguaje dignificante
adicionalmente contribuye a la reivindicación de las víctimas
como sujetos de derechos y al reconocimiento de las obligaciones
estatales frente a las mismas.
Los programas de sensibilización resultan fundamentales en la
prevención del conflicto, teniendo en cuenta lo siguiente:
97. CUTRE PATEL Ana, DE GREIFF Pablo y WALDORF Lars. Disarming the Past –
Transitional Justice and Excombatants,
Advance Transitional Justice Series. Social
Science Research Council. Nueva York:
Centro Internacional para la Justicia
Transicional 2009. [En línea] http://www.
ssrc.org/workspace/images/crm/new_
publication_3/%7B465ede38-0c0d-df119d32-001cc477ec70%7D.pdf [consultado el
18 de diciembre 2012].
• En la sociedad que busca la no repetición de los hechos
violentos pueden subsistir tensiones entre varios sectores de
la población con discursos antagonistas. En estos casos, el
lenguaje utilizado no debería agudizar las tensiones, por
ejemplo, validando el discurso de un sector de la sociedad en
detrimento del otro.
• Muchos ciudadanos, incluyendo en ocasiones a las mismas
víctimas, no entienden para qué sirven los programas de
reparación, los procesos destinados a la no repetición, ni
quiénes son sus beneficiarios. En estos casos, la utilización de un
lenguaje apropiado, sencillo y claro es fundamental para que
estos procesos sean más transparentes y disfruten de un nivel
de aceptación mayor.
Por ejemplo, malentendidos y concepciones erróneas en
torno a los programas de DDR y los procesos de judicialización
de crímenes internacionales, podrían desestimular la
desmovilización de combatientes preocupados por su
eventual persecución penal97.
• Pueden persistir discursos contradictorios al interior del
Estado que generen confusión entre la sociedad y los
beneficiarios de los programas de reparación y prevención.
En estos casos se deslegitima la acción pública y se propicia
la desconfianza sobre la verdadera voluntad política de
adelantar estos procesos. Por ejemplo, un discurso favorable
del Gobierno Nacional sobre los derechos de las víctimas
carecería de efectividad si no cuenta con el respaldo de las
administraciones territoriales.
El Cómo
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98. Redress, Victims, Perpetrators or
Heroes? Child Soldiers before the
International Criminal Court, Septiembre
2006, p.32. [En línea] http://www.essex.
ac.uk/armedcon/story_id/000403.pdf
(consultado 18 de diciembre 2012].
99. Por ejemplo la campaña de Care “I
am powerful” [En línea] http://www.care.
org/newsroom/articles/2006/03/20060301_
iap_launch.asp [consultado el 18 de
diciembre 2012].
100. Office of the United Nationas High
Commissioner for Human RightsRule-of-Law
Tools for Post-Conflict Status – Nacional
Consultations on trasntional justice, Nueva
York y Ginebra, 2009, p. 13. [En línea] http://
www.ohchr.org/Documents/Publications/
NationalConsultationsTJ_EN.pdf
[consultado el 18 de diciembre 2012].
101. Ibid.
• El lenguaje empleado para definir el pasado (por ejemplo,
reconocer o no que existió un conflicto armado) define
categorías e imaginarios colectivos que inciden en los
procesos de reparación y las garantías de no repetición.
Éstos serán legítimos cuando se perciban como justos por sus
beneficiarios y la sociedad en general.
• Existen riesgos de revictimización cuando el lenguaje utilizado
es inadecuado o genera estigmatizaciones contra las víctimas.
Por ejemplo, muchos niños, niñas y adolescentes en proceso
de reintegración quieren ser aceptados y no ser vistos como
“dañados”98. Por estas razones, existen iniciativas para evitar
el uso de la categoría de “víctima” frente a esta población, y
reemplazarla por la de “sobreviviente”99.
• Ciertas violaciones a los derechos humanos son invisibles por la
persistencia de fenómenos de discriminación en un contexto
dado. Por ejemplo, se ha podido evidenciar que “durante
los procesos de sensibilización de justicia transicional en Perú,
muchas comunidades rurales de las zonas montañeras se
enteraron que violar una mujer era un crimen”100.
Es importante señalar que los procesos de sensibilización y la
utilización adecuada del lenguaje, buscan específicamente:
• Empoderar a las víctimas a través de su reconocimiento como
sujetos de derecho y como actores de la sociedad.
• Contribuir al restablecimiento de la dignidad de las víctimas.
• Contribuir al restablecimiento de la confianza entre las víctimas
y el Estado.
• Garantizar que los procesos de reparación y prevención sean
percibidos como legítimos.
• Evitar las estigmatizaciones y los prejuicios en contra de los
sobrevivientes.
También deberían implementarse de modo “comprensible y según
las circunstancias, garantizando, por ejemplo, que se utilicen todas
las formas de expresión y de lenguaje, incluyendo idiomas indígenas
y dialectos locales”101. Existen muchas formas para sensibilizar a
todos los sectores de la población que van más allá de la utilización
de medios de comunicación masivos, e incluyen el uso de otras
metodologías como el teatro, los ejercicios de grupo, la utilización
de canciones, etc. Las víctimas no forman un bloque homogéneo
de personas y presentan identidades muy diferentes, por tal razón,
el lenguaje debe adaptarse a su diversidad.
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