G - Instituto de Estudios Fiscales

CRONICA TRIBUTARIA
NUM. 150/2014 (131-164)
LA VIABILIDAD DEL IMPUESTO SOBRE
TRANSACCIONES FINANCIERAS:
PROPUESTAS A NIVEL GLOBAL
Y COMUNITARIO (*)
Gemma Patón García
Universidad de Castilla-La Mancha
Centro Internacional de Estudios Fiscales
RESUMEN
La introducción de un impuesto que grave las transacciones financieras (ITF) es un te­
ma de debate que ocupa a instituciones internacionales y en los últimos años a la Unión
Europea. El panorama de crisis económica actual ha influido en la necesidad de estable­
cer figuras tributarias que consoliden una recaudación fiscal y a la vez evitar las distor­
siones que puedan provocar en los mercados.
El objeto de este estudio pretende analizar los argumentos que se han discutido para
fundamentar un tributo sobre la actividad financiera en el marco global, así como los
trabajos de la Unión Europea que han sustentado la elaboración de la Propuesta de Di­
rectiva en el marco de la cooperación reforzada del Impuesto sobre las transacciones fi­
nancieras. Se trata de abordar la conveniencia de establecer un impuesto sobre las
transacciones financieras en el ámbito territorial comunitario que retoma ideas nacidas
tiempo atrás ahora renovadas. Por ello, es preciso realizar un recorrido por las teorías
económicas y políticas que permitan entender cuáles son los objetivos de la imposición,
el modelo de imposición sobre las transacciones financieras que se adecuaría más a los
resultados que se pretenden obtener por las instituciones internacionales y autoridades
comunitarias y cuál sería el hipotético impacto que el establecimiento de una figura tri­
butaria como ésta podría tener en los mercados financieros.
Palabras clave: Imposición sobre actividad financiera, transacciones financieras, fiscali­
dad de la Unión Europea, política fiscal del sector financiero, responsabilidad social cor­
porativa de las entidades financieras.
(*) Este trabajo constituye una aportación enmarcada dentro del Proyecto de investigación «La
tutela del contribuyente en el derecho comunitario», Proyecto de excelencia de la Junta de Comu­
nidades de Castilla-La Mancha, con referencia PEII11-0039-8631.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 150-2014
SUMARIO
1. PLANTEAMIENTO. 2. POLÍTICA FISCAL EN EL SECTOR FINANCIERO, ECONOMÍA INTERNACIONAL
Y RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL. 3. EL DEBATE ACERCA DE LA IMPLANTACIÓN DE UN
IMPUESTO SOBRE TRANSACCIONES FINANCIERAS. 3.1. Origen y actualización de su funda­
mento. 3.2. Adecuación del modelo de imposición a los objetivos actuales. 3.2.1. Ámbito
de aplicación. 3.2.2. Tipología. 3.2.3. Variables en el diseño técnico. 4. LA DISCUSIÓN EN
EL SENO DE LA UNIÓN EUROPEA. 4.1. Consideraciones previas. 4.2. La Propuesta de Di­
rectiva en el ámbito del procedimiento de cooperación reforzada. 4.3. Controversias jurí­
dicas y situación actual. 5. CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFÍA.
1. PLANTEAMIENTO
Dentro del panorama de crisis económica mundial, la fiscalidad ha recobrado un desta­
cado papel en tanto instrumento paliativo para actuar –acompañado de los reclamados
procesos de regulación financiera– sobre los efectos de ralentización del crecimiento eco­
nómico. Así, la fiscalidad emerge como uno de los límites al beneficio económico, cuya bús­
queda desmesurada se sitúa como una de las claves del origen de la crisis económica (1).
Esta perspectiva implica que el beneficio empresarial debe racionalizarse y reducirse
en razón del sometimiento a un gravamen que corresponsabilice a los sujetos causantes
de los perjuicios ocasionados por el desarrollo de su actividad productiva con ausencia
de regulación y límites. Estaríamos ante un movimiento de búsqueda de un modelo eco­
nómico sostenible cuya definición parte de la concreción por un «beneficio económico ra­
zonable» delimitado en razón de preocupaciones de carácter social o medioambiental a
las que deberían atender (2). De hecho, la globalización económica apunta a dos riesgos
esenciales que han adquirido en la actualidad una realidad inquietante: en primer lu­
gar, la capacidad del poder económico de influir en la sociedad en su conjunto al privar­
la de recursos materiales que ha afectado el nivel de bienestar social alcanzado, y, en se­
gundo lugar, la pérdida de justicia impositiva derivada de la priorización del interés pú­
blico por las instituciones gubernamentales (3). En efecto, la contención y reducción del
gasto público, junto con las nuevas fórmulas de incremento de los ingresos públicos, han
(1) Desde una perspectiva analítica de los efectos institucionales que la crisis económica está
provocando en la actualidad, CAZORLA PRIETO, L. ha destacado el protagonismo de tres conceptos
como expresión de los límites del beneficio económico: 1) el discurso de la responsabilidad social
empresarial que parte del logro del beneficio a través de un beneficio compartido con la sociedad;
2) el capitalismo natural que pretende incorporar a los dos tipos de capital tradicionales, el dinero
y los bienes producidos, otros dos que contribuyan al bienestar futuro como son los hombres y la
naturaleza; y 3) la lucha contra el recalentamiento global, en conexión con el anterior, como barre­
ra infranqueable, Crisis económica y transformación del Estado, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor
(Navarra), 2009, pp. 89-90.
(2) En tal sentido, CAZORLA PRIETO, L.: Crisis económica y transformación…, op. cit., p. 92.
(3) Para BECK, U. existen «importantes consecuencias políticas de la escenificación del riesgo
de globalización económica que provoca un fenómeno que impregna de política instituciones como
el sistema impositivo y la «justicia impositiva». En su opinión, la globalización significa politiza­
ción «porque la puesta en escena de la globalización permite a los empresarios no sólo influir en la
configuración no sólo de la economía, sino también de la sociedad en su conjunto, aun cuando «só­
lo» fuera por el poder que tienen para privar a la sociedad de sus recursos materiales (capital, im­
puestos, puestos de trabajo)», ¿Qué es la globalización?, Ed. Paidós Ibérica, Barcelona, 2004, pp.
15-16.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
provocado que la efectividad de la justicia en los tributos pueda hacerse depender de la
potestad, de la causa final o de la proporción del tributo con respecto a las personas a las
que se impone.
En este contexto, la adopción de medidas de naturaleza fiscal se significa por una fun­
ción de promoción y desarrollo de la economía –es decir, motivaciones no fiscales– que se
ponen de relieve en la configuración jurídica de los distintos tributos. La función econó­
mica de los tributos es perseguida de manera acuciante por los Estados ante la búsque­
da de respuestas eficaces que encaminen los esfuerzos institucionales hacia un creci­
miento económico sostenible y la necesidad de consolidar una recaudación fiscal frente a
la crisis económica global.
Estas consideraciones enlazan con la búsqueda en términos de igualdad de la distri­
bución de la carga tributaria reivindicando la asunción de tributos por aquellos contri­
buyentes que provocan externalidades negativas con repercusiones en el conjunto de la
economía a nivel internacional. Dicha premisa tiene, en primer lugar, una incidencia
clara tanto en el debate de la fiscalidad internacional y sus grandes objetivos de lucha
contra el fraude fiscal y la doble imposición, desde la perspectiva de la defensa de los in­
tereses recaudatorios de los Estados que pretenden evitar la erosión de bases imponi­
bles y la evasión fiscal. Pero también, en segundo lugar, la persecución de la igualdad en
el reparto de la carga tributaria tiene un profundo enraizamiento con la denominada so­
ciedad del riesgo en donde pueden citarse intereses colectivos a salvaguardar como el
sistema financiero mundial, el medioambiente o la salud mundial (4). En este sentido,
podría decirse que existe cierta similitud en el fundamento que justifica la legitimidad
de la imposición sobre la actividad financiera –o incluso de la imposición sobre activida­
des nocivas para el medioambiente-, pues en ambos casos el objetivo consiste en disua­
dir de conductas de un «riesgo sistémico» para el conjunto de los mercados, de los Esta­
dos o de la sociedad civil a la vez que se obtiene un doble dividendo: la recaudación ínsi­
ta a toda figura tributaria y la asunción de responsabilidad por los sujetos que provocan
un riesgo digno de protección jurídica (5).
Así, la Comisión Europea ha alentado a actuar en esta línea a la vista de un docu­
mento sobre financiación innovadora a nivel global en 2010 (6) y que ha servido como re­
vulsivo de los trabajos que posteriormente se han venido desarrollando en la discusión
acerca de la implantación de un tributo sobre la actividad financiera con las precisiones
que más adelante se harán. Nos referimos a este tributo por las siglas ITF, que no es si­
no una especie del genérico impuesto sobre la actividad financiera. Este escenario ha
hecho resurgir el tema de debate que ha calado muy hondo en los trabajos de la Unión
Europea y que ha sustentado la elaboración de la Propuesta de Directiva sobre transac­
ciones financieras que se negocia en la actualidad (7). Se trata de abordar la convenien­
cia de establecer un impuesto sobre las transacciones financieras en el ámbito territo­
(4) En este sentido, ROSEMBUJ, T.: «La regulación financiera global y la fiscalidad innovadora»,
CT nº 143/2012, p. 189.
(5) Somos de la opinión manifestada por GONZÁLEZ MÉNDEZ, A., quien señala que «este impues­
to debe servir, no sólo para obtener ingresos que en este momento son imprescindibles para apor­
tar estabilidad al sistema, sino que también debe comportarse como un tributo extrafiscal», «La
crisis económica y financiera de la Unión Europea y el Impuesto sobre las transacciones financie­
ras. Su contribución al objetivo de estabilidad», Crónica Presupuestaria, nº 1/2013, p. 297.
(6) European Commission, Commission Staff working document, «Innovative financing at a
global level», Brussels, 1-4-2010, Sec (2010) 409 final.
(7) No obstante, en la UE se estudiaron, como alternativas a la utilización del instrumento fis­
cal, otras opciones como la supresión de la exención del IVA o la modificación del régimen de la im­
posición sobre las sociedades.
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rial comunitario que nace auspiciado por las premisas mencionadas, pero que retoma
ideas nacidas casi un siglo atrás con la quiebra del mercado de valores de 1929 que, al
menos, en tanto crisis económica y con disparidad de opiniones entre los economistas,
guarda cierta similitud con la actual. Por ello, el análisis debe partir de un estudio acer­
ca de los postulados de teoría económica que se formularon entonces al amparo de las te­
sis keynesianas, y que ahora se retoman con un nuevo enfoque en el panorama actual de
crisis en que estamos inmersos. En los últimos 25 años el debate se ha radicalizado más
en orden a fundamentos de política social y económica que han derivado en un choque
frontal entre el liberalismo económico y el intervencionismo y que claramente abogarían
por el rechazo o la implantación de un impuesto de este tipo, respectivamente.
Si bien las cuestiones que atañen al establecimiento de un tributo sobre la actividad
financiera pasan, pues, por realizar un recorrido inicial por las teorías económicas y po­
líticas que permitan entender cuáles son los objetivos de la imposición –más allá de los
puramente recaudatorios-, debe a continuación centrarse nuestro interés en determi­
nar, entre las posibles opciones existentes, cuál es el modelo de imposición sobre
transacciones financieras que se adecuaría más a los resultados que se pretenden obte­
ner por las instituciones internacionales y autoridades comunitarias y cuál sería el hi­
potético impacto que el establecimiento de una figura tributaria como ésta podría tener
en la eurozona.
En principio, debe señalarse que los trabajos habían avanzado a buen ritmo en los úl­
timos tiempos en el seno de las instituciones europeas, lo cual hacía pensar que la im­
plantación del impuesto de este tipo se haría realidad en un plazo no muy lejano. No
obstante, la disparidad de los ordenamientos y posturas gubernamentales han acarrea­
do sombras al proceso de discusión que, junto a las recientes discrepancias jurídicas en
las instituciones comunitarias, han enturbiado la negociación iniciada en el seno del
procedimiento de cooperación reforzada en el que se había depositado la confianza por
parte de la Comisión europea. Existen algunos Estados miembros donde ya se aplicaba
una figura tributaria similar a ésta. Asimismo, las diferentes peculiaridades del sector
financiero en cada Estado miembro despiertan los temores y recelos acerca de los efec­
tos y el impacto que tendría en los mercados financieros y, de manera singular en el
mercado español, en el marco de la política comunitaria orientada a la reestructuración
bancaria y financiera actual (8).
2. POLÍTICA FISCAL EN EL SECTOR FINANCIERO, ECONOMÍA
INTERNACIONAL Y RESPONSABILIDAD SOCIAL EMPRESARIAL
Haciendo un poco de historia reciente, tras el estallido de la burbuja financiera en
2008 los planes de rescate de la banca privada inundaron de liquidez al sistema, im­
prescindible, teóricamente, para que siguiera fluyendo el crédito a las empresas y fami­
lias. Pero al no utilizar estas masivas aportaciones de fondos para nacionalizar la ban­
ca, como hubiera sido lo deseable, y dejarla al contrario operar sin ningún control, este
(8) Incluso sería conveniente el análisis del impacto de un nuevo impuesto en el sistema tribu­
tario en que se inserta. En este sentido, WAHL, P. ha afirmado que «el hecho de que ahora la glo­
balización haya relativizado, por lo menos, el principio de la territorialidad a través de la transna­
cionalización de la economía y de la comunicación, tiene consecuencias fundamentales en el
funcionamiento de la democracia parlamentaria en general y en los impuestos en particular. Por
esta razón, resulta recomendable comenzar por analizar los impactos de la globalización en los im­
puestos nacionales», «Impuestos internacionales: llegó la hora», Social Watch Informe 2006, 2006,
p. 39.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
exceso de liquidez no ha fluido hacia la economía real y productiva que crea empleo y sa­
tisface necesidades sociales, sino hacia la especulación internacional, primero con las di­
visas, aumentando las tasas de cambio de éstas y perjudicando sus exportaciones al en­
carecerla, y después hacia el mercado de bonos soberanos de los Estados, creando crisis
artificiales para obtener jugosas ganancias con su especulación. Así, lejos de ayudar a la
recuperación global, la «marea de liquidez» procedente de la Reserva Federal y del Ban­
co Central Europeo ha provocado el caos en los mercados de divisas y en el sistema fi­
nanciero internacional.
Así, a partir de 2009 la crisis financiera global causa un resurgimiento del pensa­
miento keynesiano que revirtió la ortodoxia que prevalecía anteriormente. Un ejemplo
muy evidente de este extremo ha sido el viraje en la postura del Fondo Monetario Inter­
nacional (FMI) en relación con la política internacional a seguir en materia de controles
de capital. Así, durante la crisis financiera islandesa de 2008-2009, el FMI propuso que
se debían de imponer en Islandia controles de capital, cuya implementación calificó de
«una característica esencial en el marco de la política monetaria, dada la escala poten­
cial de salidas de capital» (9). En la segunda mitad de 2009, cuando la crisis disminuyó
y la actividad financiera se revitalizó, varias economías emergentes adoptaron controles
de capital limitados para protegerse frente a los posibles efectos negativos de las entra­
das de capital. Por ejemplo, Brasil incluyó la aplicación de un impuesto a la compra de
activos financieros por extranjeros y Taiwán restringió a los inversores extranjeros pa­
ra que no pudieran comprar depósitos a plazo. Determinadas opiniones a favor de los
controles de capital por parte de varios economistas, junto con un informe de febrero
2010 realizado por el FMI, han sostenido que se llegó al «fin de una era» y han afirmado
conjuntamente que existe un retroceso en la posición inicial que el FMI sostuvo desde
hace mucho tiempo sobre la utilización de los controles de capital en situaciones de cri­
sis (10). De hecho, el FMI advierte de que los controles de capital no siempre son ade­
cuados y no deben utilizarse como una alternativa a los cambios económicos más des­
afiantes necesarios a raíz de algún problema económico (11).
Suponiendo que las condiciones económicas y financieras no siguieran mejorando, es
decir, que se produjera un resultado más adverso que la mejora cíclica considerada en el
escenario planteado en la edición de octubre de 2013 de Perspectivas de la economía
mundial (Informe WEO, por sus siglas en inglés), el FMI considera que algunos bancos
(9) IMF Completes First Review Under Stand-By Arrangement with Iceland, Extends Arran­
gement, and Approves US$167.5 Million Disbursement, Nota de prensa N. 09/375, 28 de octubre,
2009.
(10) RODRIK, D.: «The End of an Era in Finance», Project Syndicate, 11-03-2010:
http://www.project-syndicate.org/commentary/the-end-of-an-era-in-finance; GALLAGHER, K.: «Capi­
tal controls back in IMF toolkit», The Guardian, 01-03-2010.
http://www.theguardian.com/commentisfree/cifamerica/2010/mar/01/imf-capital-controls
(11) En este sentido, convergen los tres objetivos que los gobiernos han pretendido conseguir al
mismo tiempo: un tipo de cambio fijo, el libre movimiento de capitales y una política monetaria au­
tónoma. Es la llamada «Trinidad imposible» en la economía internacional -también conocida como
la Trinidad irreconciliable, o el Triángulo de la imposibilidad. En la primera era de la globaliza­
ción, los gobiernos en gran parte optaron por perseguir un tipo de cambio estable en el tiempo que
permitiera la libre circulación de capitales —el sacrificio de su política monetaria fue dictada en
gran medida por las condiciones internacionales y no por las necesidades de la economía nacional.
En el período del sistema de Bretton Woods los gobiernos fueron libres de tener tanto un tipo de
cambio estable como políticas monetarias autónomas, al precio de mantener controles de capital.
Mientras que en el período del consenso de Washington, las economías desarrolladas en general,
optaron por permitir la libertad de capitales y seguir manteniendo una política monetaria inde­
pendiente aceptando la flotación o semiflotación del tipo de cambio.
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en estas economías podrían necesitar incrementar aún más sus provisiones para hacer
frente al potencial deterioro de la calidad de los activos de sus carteras de préstamos
empresariales. Se señala que esta circunstancia podría consumir una importante pro­
porción de las utilidades futuras de los bancos. Los esfuerzos recientes para evaluar la
calidad de los activos y reforzar las provisiones y el capital han ayudado a incrementar
la capacidad de los bancos para absorber pérdidas, pero es vital redoblar esfuerzos para
sanear los balances de los bancos y adoptar una unión bancaria propiamente dicha. Es­
tas medidas deberían complementarse con una evaluación y una estrategia integrales
para solucionar el sobreendeudamiento de las empresas no financieras (12).
Este Informe del FMI, publicado el 9 de octubre de 2013, es muy significativo al res­
pecto de la situación económica mundial, señalando que en la zona euro, las reformas
acometidas a escala nacional y las importantes medidas adoptadas para reforzar la ar­
quitectura de la unión monetaria han ayudado a reducir las presiones de financiación
en los bancos y las entidades soberanas. Sin embargo, en las economías de España, Ita­
lia y Portugal, que soportan tensiones, la pesada carga de la deuda del sector empresa­
rial y la fragmentación financiera aún plantean desafíos (13). Incluso si ésta última se
revirtiera a medio plazo, en el presente informe se estima que no se lograría eliminar el
sobreendeudamiento persistente, que representa casi una quinta parte de la deuda em­
presarial combinada de España, Italia y Portugal.
Por tanto, los riesgos de solvencia y/o liquidez en el sector financiero siguen repre­
sentando la principal preocupación de las instituciones internacionales que formulan
recomendaciones a adoptar por los gobiernos, pero esta orientación no debe obviar el
riesgo moral ínsito a la actividad financiera, que es en sí misma considerada un ejercicio
de responsabilidad social. Entre los elementos en que puede concretarse el origen de la
crisis económica debemos encuadrar los siguientes: 1) la ausencia de control del riesgo
conectada a la búsqueda ilimitada de maximización de beneficios por numerosos opera­
dores financieros; 2) la desregulación de los mercados financieros; 3) la existencia de
burbujas en algunos sectores productivos como el de la construcción y el hipotecario.
Así, la estabilidad financiera internacional constituye un objetivo primordial a proteger
debido a las importantes disfunciones que el funcionamiento de los mercados financie­
ros puede ocasionar en la asignación eficiente de los recursos. En tal sentido, el grava­
men de las divisas se considera positivo tradicionalmente por su eventual papel neutra­
lizador en los ciclos de auge y depresión que se suceden en las crisis cambiarias, banca­
rias y financieras (14). No obstante, la operatividad de un ITP respecto a la estabilidad
de los mercados financieros se debate en relación a la efectividad por su carácter desin­
centivador de las operaciones especulativas y las motivaciones que llevan a su implan­
tación que más adelante se comentarán (15).
En tal sentido, las tareas que se realizan en el seno de la actividad financiera como
participar en la reasignación de los recursos, fomentar o facilitar el ahorro, y en defini­
tiva, contribuir al desarrollo económico conlleva siempre una dimensión social que en
los últimos tiempos tal vez no haya tenido el suficiente control que debería haberse ejer­
cido a tenor de las consecuencias trascendentales que tiene en la economía mundial. Las
(12) http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/gfsr/2013/02/pdf/sums.pdf.
(13) Vid. nota anterior.
(14) Sobre esta cuestión, vid. AGÜERA SIRGO, J. M. y GARCÍA-ARIAS, J.: «Distorsiones del sistema
financiero internacional. Un impuesto sobre transacciones financieras en divisas como alternati­
va», Revista de Economía Mundial, nº 2/2000, p. 34.
(15) Un análisis de estas cuestiones hace GARCIMARTÍN, C.: «La Tasa Tobin en el debate sobre el
diseño del sistema financiero internacional», Economía y Comercio Internacional ARI, nº 35/2010,
Real Instituto Elcano, pp. 1 y ss.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
empresas pertenecientes al sector financiero inciden de manera crucial en el desarrollo
social y económico, lo cual debe provocar la integración de un modelo de responsabilidad
social en su gestión en que se hagan efectivas las preocupaciones sociales y medioam­
bientales en las operaciones comerciales y relaciones con los grupos de interés, más allá
del cumplimiento de las obligaciones jurídicas.
En efecto, la reciente crisis financiera se ha extendido a la economía real y la atención
de los medios, gobiernos y el público en general se ha centrado en las instituciones finan­
cieras y, en consecuencia, ello ha desembocado en una fuerte crítica sobre la cultura de
beneficios y lo que podríamos calificar como una actitud «irresponsable» de las institucio­
nes financieras (16). De hecho, la situación actual del sector financiero y las graves con­
secuencias que ha causado en la economía mundial, han generado un descrédito y des­
confianza de la sociedad en la actividad financiera. Como señala GONZÁLEZ MÉNDEZ «la
gran brecha que se ha abierto entre Política y Ciudadanía, una vez que la primera ha
considerado prioritario atender de forma unilateral los problemas del poder económico, y
la segunda ha percibido que las decisiones no se correspondían con sus necesidades, lo
que ha determinado la existencia de un déficit democrático» (17). Fijémonos en que el im­
pacto de la actuación de las instituciones financieras goza de una gran trascendencia, cu­
yos efectos pueden adquirir mayor gravedad que la contaminación o la salud.
En el lado anverso, se sitúan adicionalmente las responsabilidades –en positivo– de
las instituciones financieras ante la sociedad que tienen mucha capacidad de hacerlo sin
que sea muy visible. La responsabilidad de las instituciones financieras va más allá de
realizar su función de intermediación del público y cumplir con la regulación pertinente.
En este sentido, las principales responsabilidades cubiertas por legislación y regulación
en muchos países abarcan temas directamente relacionados con los clientes y proveedo­
res de recursos financieros tales como lavado de dinero, corrupción, especulación, trans­
parencia en sus operaciones y los principios de buen gobierno corporativo (incluyendo la
remuneración excesiva, conflicto de intereses, directores independientes, operaciones
con partes relacionadas, auditorías internas y externas, control de riesgos, etc.). Pero la
crisis actual ha demostrado que aún en los países desarrollados, esta supervisión y con­
trol ha dejado muchos flancos abiertos.
En los últimos años venimos asistiendo a la consolidación de la responsabilidad social
corporativa (RSC) como atributo de ciudadanía empresarial. La sociedad de la globali­
zación es cada vez más sensible al comportamiento cívico-empresarial y el consumidor
exige y aprecia el respeto a los valores democráticos, al medio ambiente, etcétera. Tam­
bién valora la cercanía, la transparencia y el destino de parte del beneficio a causas so­
lidarias que contribuyen al bienestar y al progreso de las comunidades.
Ante este panorama los países desarrollados pretenden un cambio estructural que
pasa por un mayor control del riesgo y una mayor regulación del sector financiero. Estos
objetivos pueden atacarse desde la perspectiva de la RSE en tiempos de crisis que pue­
de abordarse como un instrumento de control del riesgo, así como en su dimensión de
confrontar políticas coherentes, que precisan de una mayor regulación en la RSE. Así,
una de las consecuencias de la actual crisis económica ha sido una revisión de la premi­
sa de la autorregulación como principio rector de la RSE. Desde el sector bancario pa­
(16) Entre otras cuestiones, la avaricia desmesurada a la hora de explotar su situación privile­
giada, los sueldos y ganancias de sus ejecutivos percibidos como excesivos, su reticencia a prestar
e invertir, que se han convertido en un tema de ácido debate.
(17) GONZÁLEZ MÉNDEZ, A.: «La crisis económica y financiera de la Unión Europea y el Impues­
to sobre las transacciones financieras. Su contribución al objetivo de estabilidad», Crónica Presu­
puestaria, nº 1/2013, p. 288.
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sando por el gobierno corporativo hasta los estándares para las empresas multinaciona­
les, se ha producido un cuestionamiento claro del marco autorregulador de la RSE en
sus múltiples dimensiones.
La respuesta puede otearse desde varios frentes. Por una parte, los problemas econó­
micos actuales exceden las capacidades de muchos gobiernos y necesitan el concierto de
todos ellos. Pero es que además, las políticas económicas domésticas miran hacia el ex­
terior, por lo que no estarán dispuestas a ceder cuotas de competitividad a cambio de
mayor compromiso social y medioambiental si no observan movimientos cooperativos en
la misma dirección. En este contexto de crisis, el juego de la competencia económica in­
ternacional se entrelaza con acciones de RSE. En este terreno deben citarse algunos ins­
trumentos recientes como la entrada en vigor de las nuevas normas de desempeño de la
Corporación Financiera Internacional (CFI) –el brazo privado del Banco Mundial– (18),
la aplicación de la nueva Comunicación de la Comisión europea sobre RSC (19), la revi­
sión de las nuevas políticas de salvaguarda del Banco Mundial, y del enfoque común de
las Agencias de Crédito a la Exportación de la OCDE a las que hay que unir la reciente
revisión de las Directrices sobre Empresas Multinacionales también de la OCDE (20).
Por tanto, es posible vislumbrar la apertura de un proceso interesante, por una par­
te, porque permitirá medir el pulso entre los actores jurídicos gubernamentales y las
grandes corporaciones y lobbies empresariales, y por otro, dado el nivel de las institu­
ciones implicadas, será clave para la credibilidad y grado de compromiso con el desarro­
llo sostenible en los próximos años. De este modo, no parece ser sólido como argumento
en contra del ITF la falta de oportunidad del impuesto en un momento como éste en que
(18) Vid. International Finance Corporation, «IFC’s Policy and Performance Standards on So­
cial and Environmental Sustainability and Policy on Disclosure of Information: Report on the
First Three Years of Application», Julio 2009: http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/90f2d88046b63
bdaa9f7abb254bfb7d4/IFC_Third_Year_Report_PS_DP_.pdf?MOD=AJPERES. Este Informe está
disponible en inglés en la dirección web: http://www.ifc.org/wps/wcm/connect/Multilingual_Ext_
Content/IFC_External_Corporate_Site/Home_ES
(19) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al comité Económico y
Social europeo y al Comité de las Regiones, «Estrategia renovada de la UE para 2011-2014 sobre
la responsabilidad social de las empresas», 25 de Octubre de 2011, COM(2011) 681 final.
Como hemos puesto de manifiesto en otro lugar, el ocaso actual de los incentivos fiscales ambien­
tales en los países desarrollados no significa que la RSE esté siendo relegada, sino que su función se
focaliza ahora en una recuperación de la misma a partir de los Códigos de conducta de la Unión Eu­
ropea en materia de fiscalidad empresarial como instrumento de lucha contra la competencia fiscal
perniciosa. De hecho, un enfoque pludimensional puede localizarse en la Comunicación de la Comi­
sión europea donde contempla «los derechos humanos, las prácticas de trabajo y de empleo (…), las
cuestiones medioambientales (como la diversidad, el cambio climático, el uso eficiente de los recursos,
la evaluación del ciclo de vida y la prevención de la contaminación) y la lucha contra el fraude y la co­
rrupción». En concreto, la Comisión europea se propone mejorar la divulgación empresarial de infor­
mación de carácter social y medioambiental, para fomentar la asunción de responsabilidades por las
empresas. La filosofía gira en torno a la imagen de la empresa que se vería beneficiada si se elabora
una propuesta legislativa sobre la transparencia de la información social y medioambiental que ofre­
cen las empresas en todos los sectores, tal y como plantea la Comisión.
(20) GRAU RUIZ, M. A. ha destacado esta nueva óptica que introducen las revisadas Directrices
OCDE, de manera que «las empresas gozarían de mayor seguridad jurídica y tributarían conforme a
su capacidad económica real, las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil verían
desaparecer los offshore tax dodges, y las autoridades tributarias, con sus modelos de enhanced rela­
tionship, podrían dedicar sus escasos medios a casos graves de lucha contra el fraude». Vid. «Una
medida todavía insuficientemente explorada en la lucha contra el fraude fiscal en su dimensión in­
ternacional: la trasparencia en el cumplimiento de obligaciones tributarias a través de la responsa­
bilidad social empresarial», Crónica Tributaria: Boletín de Actualidad, nº 1/2013, pp. 38-39.
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el sector financiero atraviesa dificultades notables, al verse afectados sus beneficios por
el eventual establecimiento del gravamen, pues sería un razonamiento recurrente que
invalidaría por sistema cualquier propuesta impositiva sobre el sector financiero (21).
No obstante, el contexto es cuanto menos desafiante, porque ha adquirido cierta habi­
tualidad la escasez de liquidez bancaria y un menor acceso al crédito de las empresas,
en un contexto de mayor sensibilidad al riesgo que parece producir automáticamente,
por un lado, una mayor aversión hacia toda regulación que implique mayores costes pa­
ra las empresas, y por otra, una mayor competencia con las instituciones financieras y
con empresas de países emergentes, que han sufrido menos la crisis.
Desde una segunda perspectiva, el panorama económico de un Estado y su grado de
integración en la economía mundial tienen un impacto significativo sobre el marco de
RSE resultante. Así las economías pequeñas con un gran número de pymes persiguen
objetivos diferentes a los buscados, por ejemplo, por las economías exportadoras. Por el
contrario, los Estados miembros con una tradición exportadora y economía doméstica
fuertemente regulada tienden a concentrarse en la dimensión exterior de la RSE. En
ambos casos, los incentivos legales a la inserción de la responsabilidad social y me­
dioambiental como ventaja estratégica han de tener necesariamente un peso distinto y
lograr estos objetivos posicionándose adecuadamente en el juego de la competencia in­
ternacional, que desde luego no es tarea fácil.
Finalmente, en un contexto de crisis, donde la brecha social y económica está am­
pliándose, y donde además se está produciendo una retirada del Estado en las políticas
sociales en aras de la consolidación fiscal, el refuerzo de la cohesión social pasa por el fo­
mento de los negocios inclusivos, las alianzas público-privadas, y estrategias normati­
vas que favorezcan un mayor reparto de la riqueza. Difícilmente pueden conseguirse to­
dos estos objetivos de forma espontánea o en base a opciones voluntarias. Los cambios
estructurales avanzan muy lentamente y la reforma hacia un desarrollo sostenible re­
clama medidas urgentes, entre las que se plantean las oportunidades para la RSE que
vienen de la mano del dilema entre el aumento de la regulación o el margen de una ma­
yor flexibilidad. Igualmente, las fronteras entre lo público y lo privado se están diluyen­
do cada vez más, lo cual lleva a plantearse si tal vez no sea el momento propicio para
utilizar el revulsivo de la RSC en el sector financiero mediante un instrumento fiscal co­
mo el ITF. En este sentido, podemos traer a colación argumentos orientados hacia la
asunción de la responsabilidad social de la empresa que invocan la mixtura de sus inte­
reses competitivos con los intereses sociales, ambientales y humanos de su entorno (22).
Estas consideraciones éticas harían más legítima para la sociedad en su conjunto la ob­
tención y maximización de beneficios empresariales, siempre que se perciba la distin­
ción de la misma por orientar sus intereses particulares a los intereses generales (23).
(21) Sobre esta cuestión, VILA, D.: «El impuesto a las transacciones financieras hoy», Economía
Exterior, nº 60/2012, p. 30.
(22) ROSEMBUJ ERUJIMOVICH, T.: «La responsabilidad social corporativa», EL FISCO Editorial,
Octubre 2006, http://www.elfisco.com/editorial/editorial.aspx?edi_ano=06&edi_mes=10.
(23) PATÓN GARCÍA, G.: «Estímulos fiscales a la responsabilidad social empresarial en materia
medioambiental: ayudas de estado y tributación ecológica», La responsabilidad social empresarial:
un nuevo reto para el Derecho (Coords. Fernández Amor, J. A., Gala Durán, C.), Marcial Pons, Ma­
drid, 2009, p. 282. Igualmente, desde un punto de vista económico, las causas que justifican la in­
tervención tributaria en el ámbito medioambiental tienen entronque en un valor de justicia de evi­
dente contenido ético. De hecho, la dimensión finalista de los tributos ambientales, esto es, la pre­
tensión de la utilización de instrumentos tributarios para la preservación y mejora de la calidad
del medio ambiente, introduce un factor moral en los tributos que se traslada por entero al siste­
ma fiscal en sus más diversas manifestaciones. Ante estas premisas, el trasfondo ético no debe ser
ajeno al análisis jurídico tributario de cualquier institución.
– 139 –
ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 150-2014
3. EL DEBATE ACERCA DE LA IMPLANTACIÓN DE UN IMPUESTO SOBRE
TRANSACCIONES FINANCIERAS
3.1. Origen y actualización de su fundamento
En el marco de las agitaciones «anti-sistema» de finales de los años 90 y principios de los
2000 apareció un nuevo «uso» de la antigua idea de la Tasa Tobin. Si bien la propuesta de un
ITF tiene un origen histórico en las teorías económicas, la propuesta se actualiza por la as­
piración de hacerlo realidad para cooperar en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)
y que recobra fuerza a la luz de la crisis económica actual. Pero vayamos paso a paso.
Algunos señalaron que el impuesto podía ser, efectivamente, poco útil para combatir
la especulación cambiaria, pero que, sin embargo lo importante era considerar su enorme
capacidad recaudatoria y su utilización para financiar la ayuda al desarrollo. Asimismo, la
falta de regulación de los mercados financieros se sitúa como la causa que lleva a la econo­
mía hacia una deriva especulativa que estrangula la economía productiva, única que gene­
ra bienes y servicios para satisfacer las necesidades sociales y a la vez crea empleo, y ello se
considera así desde Keynes hasta Stiglitz, pasando por la reformulación de James Tobin. La
nueva reformulación fue debida a Paul Bernd SPAHN quien se opuso a la forma original de la
Tasa Tobin y propuso su propia versión en 1995 (24). En el contexto de la crisis económica
de 2008-2013, muchos economistas, gobiernos y organizaciones de todo el mundo han ree­
xaminado el concepto de tasa sobre las transacciones financieras en alguna de sus formas.
Como resultado, diferentes tipos de tasas sobre las transacciones financieras han sido pro­
puestas, como la versión europea sobre las transacciones financieras que se encuentra en un
debate álgido y que en los últimos tiempos sufre un momento de impasse condicionado por
la diversidad de posturas políticas de los Estados miembros de la Unión Europea.
La intención original de Tobin era desanimar los movimientos más agudos de especula­
ción en los mercados de divisas evitando reintroducir controles de cambio. Sin entrar ahora
en los argumentos de los que creen que la especulación no debe ser combatida, muchos de
los que estarían de acuerdo en tratar de evitar o controlar los casos de tumulto cambiario
agudo no creen que haya medidas eficaces más allá del muy corto plazo (25). La originaria
propuesta de la Tasa Tobin se difundió con mayor notoriedad en 1978 bajo los postulados de
la intervención gubernamental en la economía para estabilizar la producción y evitar rece­
siones. La idea era que la introducción de una pequeña tasa sobre todas las transacciones en
divisas para penalizar a los especuladores a corto plazo y no a los inversores a largo plazo
desalienta las conductas especulativas y estabiliza los mercados. De otro lado, la concepción
de Tobin giraba en torno a una finalidad que no es en ningún caso recaudatoria y tiene co­
mo objetivo mejorar los mercados financieros en la asignación de recursos, desincentivar los
movimientos especulativos de capitales a corto plazo, reduciendo así la volatilidad de los ti­
pos de cambio y restaurando parte de la autonomía y soberanía económica perdida por los
países en sus procesos de integración financiera internacional (26).
¿En qué consiste la revisión de la tasa Tobin respecto de la propuesta del ITF en la ac­
tualidad? Esencialmente, las novedades se centran en dos aspectos: la adición de objetivos
(24) SPAHN, P. B.: «International Financial Flows and Transactions Taxes: Survey and Op­
tions», http://www.imf.org/external/pubs/cat/longres.cfm?sk=1136.0, 16 de junio de 1995, Univer­
sity of Frankfurt/Main. Paper originalmente publicado por el Fondo Monetario Internacional como
Working Paper WP/95/60. Consultado el 1 de agosto de 2012.
(25) Puede verse a este respecto el estudio elaborado en 2000 por el FMI «Capital Controls: Country
Experiences with Their Use and Liberalization» y LINDE DE CASTRO, L. M.: «La libertad de circulación
de capitales y el Impuesto Tobin», Revista de Derecho de la Unión Europea, UNED, nº 2/2002.
(26) NOLTE, M.: Mundializar la solidaridad, Una tasa sobre las transacciones financieras,
Deusto- Instituto de Derechos Humanos Pedro Arrupe, 2011, p. 17.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
perseguidos a los originarios y la ampliación del ámbito de aplicación de la figura tributaria.
El impuesto propuesto por James Tobin en 1972 buscaba frenar la volatilidad de los merca­
dos cambiarios internacionales mediante la introducción de una tasa que gravase las opera­
ciones con divisas y que, de este modo, disuadiese las transacciones realizadas con fines es­
peculativos. La crisis financiera actual sitúa en el punto de mira las operaciones especulati­
vas a corto plazo y de alta frecuencia (high frecuency trading), escasamente productivas y de
alto riesgo que, además, se producen generalmente al margen de toda intervención pública
(over the counter). Éstas son las principales causas de distorsiones en los mercados y consti­
tuyen comportamientos que se pretenden desincentivar por considerarse actividades perju­
diciales en el mercado financiero en lo que teóricamente debe colaborar la introducción del
ITF (27). La exposición de motivos de la Propuesta de Directiva 2011/261 presentada por la
Comisión Europea recoge objetivos distintos, tales como avanzar en la armonización de los
impuestos sobre las transacciones financieras de los Estados miembros de la UE, incremen­
tar la contribución de las entidades financieras a la financiación de los costes generados por
la reciente crisis y, más en línea con la tasa Tobin, reforzar la eficiencia y la estabilidad del
sector financiero. Del mismo modo, el ámbito de aplicación del impuesto es distinto al pro­
puesto por Tobin, ya que las transacciones de divisas al contado quedan de hecho excluidas
de su ámbito de aplicación (no así los contratos de derivados sobre éstas) y sí se gravarían,
en cambio, las relacionadas con prácticamente cualquier otro activo financiero (28).
A finales de los años 90 y principios de los 2000, incluso, algunos grupos «anti-globaliza­
ción» incorporaron la idea –bastante alterada– a su arsenal y, como era casi inevitable, la
crisis financiera que se inicia en EE.UU. y el enorme aumento en los déficits públicos de
EE.UU., Reino Unido y otros países ha dado ocasión a su reaparición. Frente a este esce­
nario, diversas organizaciones suscriben un Manifiesto animando a la sociedad y a otras
organizaciones a respaldar una campaña que tiene por objetivo la aprobación y puesta en
marcha inmediata de un ITF en la Unión Europea. En España las organizaciones suscrip­
toras -ATTAC, INTERMONOXFAM, CCOO y UGT– instaron al Gobierno español a im­
pulsar, junto a otros gobiernos europeos, tal iniciativa legislativa. Probablemente el movi­
miento favorable a la imposición sobre las transacciones financieras, venga liderado con un
mayor protagonismo por la asociación ATTAC, que nació al socaire del escrito de RAMONET
«Desarmer les marchés» publicado en 1997 (29). Esta asociación ha convertido el propósito
de introducir el impuesto sobre las transacciones financieras en elemento central del movi­
miento antiglobalización, cuyos objetivos giran en torno a tres engranajes: la supresión de
los paraísos fiscales, el aumento de la fiscalidad de las rentas de capital y la imposición de
las transacciones financieras (30). La Presidenta de honor de ATTAC, Susan George, se
muestra muy beligerante y contundente cuando habla de una «democracia (que) está
aplastada por la especulación» y aboga por el control de las entidades financieras, pasando
a una futura obligación de éstas a contribuir a la transición verde que permita construir
una sociedad sostenible en términos económicos, sociales y medioambientales (31).
(27) Cfr. GONZÁLEZ MÉNDEZ, A.: «La crisis económica y financiera…», op. cit., p. 297.
(28) MARTÍNEZ CARRASCAL, C.: «El Impuesto sobre Transacciones Financieras. Descripción de la
Propuesta de la Comisión Europea, Estabilidad Financiera, nº 23, p. 52.
(29) RAMONET, I.: «Desarmer les marchés», 1997, Le monde diplomatique, Diciembre 1997,
http://www.monde-diplomatique.fr/1997/12/RAMONET/9665. En el escrito se concluía: «Pourquoi
ne pas créer, à l’échelle planétaire, l’organisation non gouvernementale Action pour une Taxe To­
bin d’aide aux citoyens, ATTAC».
(30) Con mayor amplitud sobre argumentos favorables a su implantación, SAMPEDRO, J. L.; SI­
MANCAS SIMANCAS, R.; DEL CASTILLO, A. L.; HERNÁNDEZ VIGUERAS, J. y TORRES LÓPEZ, J.: Temas pa­
ra el debate, nº 185/2010, Ejemplar dedicado a: Nuevos desafíos de la ciudad, pp. 56-61.
(31) GEORGE, S.: «Un sistema financiero sin control nos lleva al precipicio», Diario español El
País, 4 de agosto de 2013,
http://internacional.elpais.com/internacional/2013/07/31/actualidad/1375269264_738518.html.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 150-2014
No obstante, existen argumentos en contra del establecimiento de una figura imposi­
tiva sobre la actividad financiera. En primer lugar, se considera que el impuesto podría
ser graduable en función de la intensidad de la especulación, lo cual genera la introduc­
ción de una importante inseguridad en las transacciones y exigiría una coordinación in­
ternacional que no es realista esperar. En segundo lugar, la aplicación del impuesto de­
bería gozar de uniformidad, pues se estima que el impuesto no podría funcionar en
cuanto algunos países se negasen a aplicarlo o lo aplicasen de forma no estrictamente
uniforme. Más allá de estas consideraciones, gana terreno la idea de que el intervencio­
nismo de los bancos centrales ha perdido fuerza como instrumento frente a la especula­
ción cambiaria dentro de la heterodoxia económica (32).
La evolución del fundamento que sostenía la tasa Tobin ha conseguido si no echar
por tierra las finalidades que justificaban su implantación -en primer lugar, combatir
la especulación cambiaria y, en segundo lugar, allegar recursos con destino a la ayuda
al desarrollo– al menos una moderación de tales objetivos y una reformulación de los mis­
mos. De este modo, la actual propuesta de imposición se fundamenta como una cuestión
intrínseca al sector financiero. La nueva justificación del impuesto financiero parte de
comprobar que en esta crisis el «apalancamiento» de las entidades financieras –la relación
entre capital o recursos propios y deuda o pasivos– y la evolución de la liquidez –la «trans­
formación» de pasivos a corto plazo en activos a largo plazo– ha llevado a muchas entida­
des a situaciones de colapso de solvencia, de liquidez, o de ambas cosas a la vez, que habi­
da cuenta su importancia sistémica han requerido de intervenciones de dinero público pa­
ra evitar su quiebra, es decir, entidades que se consideran Too Big To Fail (33).
En estas condiciones, el argumento de la responsabilidad de las entidades financieras
frente a la sociedad gana fuerzas renovadas en el contexto de la crisis económica. Las
instituciones que controlan los mercados financieros, apoyadas por unos gobiernos que,
sin cuestionar en ningún momento la actual hegemonía de las finanzas sobre la econo­
mía productiva, han permitido a éstas alcanzar un poder desmesurado no sujeto a con­
trol ni regulación, y que ahora vienen a ser los causantes del retroceso en los avances so­
ciales logrados a lo largo del siglo XX. Estos gobiernos que, en el caso de la Unión Euro­
pea, han aplicado duros planes de ajuste basados en el recorte de los gastos sociales, la
pérdida de derechos en el Estado de bienestar, atrasos en la edad de jubilación, contra­
rreformas laborales y reducciones salariales, planes que dan prioridad a la lucha contra
el déficit fiscal pero renuncian a incrementar sus ingresos presupuestarios gravando a
la banca, a las megaempresas y a las grandes fortunas (34). Pues bien, dado que esa con­
ducta de las entidades financieras ha generado grandes economías externas negativas,
es conveniente, se dice, que el sector público financie esas actuaciones con los recursos
allegados mediante un impuesto que paguen los que, en su caso, van a ser salvados.
(32) LINDE DE CASTRO, L. M.: «El impuesto Tobin al impuesto sobre transacciones financieras»:
Cuenta con IGAE, nº 25/2010, p. 45.
(33) Al respecto GONZÁLEZ MÉNDEZ, A. considera que «la concentración de gran parte de esta activi­
dad en grandes instituciones financieras originó el problema denominado too big to fail; éstas operaban
en base a la certeza de que en caso de dificultades encontrarían el apoyo del sector público (planteando
a éste un dilema en cuyo origen se encuentra lo se llama en términos económicos «riesgo moral»), pero,
precisamente debido a sus dimensiones y a las interconexiones existentes entre ellas, sus decisiones
produjeron riesgos sistémicos globales», «La crisis económica y financiera…», op. cit., p. 289. El alto ni­
vel de endeudamiento público en el ámbito comunitario aboca a la búsqueda de nuevas fuentes de fi­
nanciación y a una respuesta frente a las externalidades negativas originadas por el riesgo sistémico
en la economía, GONZÁLEZ MÉNDEZ, A.: «La crisis económica y financiera…», op. cit., p. 296.
(34) GARCÍA ZALDÍVAR, R.: «¿Habrá que esperar una nueva crisis para implantar una tasa To­
bin?, Cuenta con IGAE, nº 25/ Dic. 2010, pp. 42-44.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
No obstante, existen otras voces que, aun afirmando la tesis de la responsabilidad en la
crisis económica de los agentes del sector financiero, en síntesis, la evolución disparatada
del apalancamiento en los balances de determinadas entidades financieras y la gestión
imprudente de la liquidez, intentan desactivar tales argumentos. De este modo, se pone
en duda que el impuesto sobre las transacciones financieras –que habría que definir y «co­
dificar» a nivel internacional– sea la mejor forma de prevenir o enfrentar esos problemas,
dadas las dificultades de diseño y aplicación y las distorsiones a que puede dar lugar (35).
Un argumento alegado en contra de la funcionalidad del ITF es la escasa credibilidad
de la afección de su recaudación. Desde este punto de vista, la considerable potenciali­
dad recaudatoria del impuesto, debida más bien a la amplitud de la base imponible,
cualquier tipo impositivo, incluso tipos extremadamente bajos podrían proporcionar
una recaudación importante. La cuestión es si una vez institucionalizado, la recauda­
ción quedaría asignada o reservada a la ayuda al desarrollo, ya que las voluntades polí­
ticas se inclinarían con mayor probabilidad a que este tributo quede incorporado junto
al resto de los tributos como elemento permanente para la cobertura de los gastos públi­
cos (36). No obstante, esta alegación no posee la suficiente fuerza como para desechar la
idea de la implantación del ITF, pues, en todo caso, reforzaría la iniciativa de establecer
nuevas fuentes de financiación para el sostenimiento de los gastos públicos.
Entre los argumentos que apoyan la naturaleza finalista de los impuestos destaca es­
pecialmente su papel de desincentivo frente al fraude al establecer el destino de los fon­
dos a una finalidad concreta, pues tan pronto se asocia el pago de un impuesto a un bien
o servicio público se afecta positivamente la conciencia social del contribuyente (37). En
efecto, la afectación de la recaudación se vincula también al reforzamiento de la apa­
riencia de justicia del sistema fiscal y el fomento del compromiso de los contribuyentes
con la Hacienda Pública (38). Precisamente, una de las grandes críticas que se había for­
mulado a la introducción de un ITF a nivel UE estaba relacionada con la falta de con­
creción respecto al destino de la eventual recaudación. Desde distintos foros se apostaba
por diversos fines como la lucha contra el cambio climático o la financiación de la coope­
ración al desarrollo, pero finalmente la Comisión superó este inconveniente con el plan­
teamiento del ITF como nuevo recurso propio del presupuesto UE.
En nuestra opinión, las medidas reguladoras del mercado financiero se hacen impres­
cindibles para poder alcanzar mayor efectividad en los objetivos del ITP en términos de
«riesgo moral», es decir, que podamos afirmar la conversión real de este tributo en un im­
puesto finalista de acuerdo a criterios de «moral» y no de «ilusión» financiera. Queremos
incidir en esta idea, pues, el límite a la especulación financiera es una expresión de co­
(35) LINDE DE CASTRO, L.M., «El impuesto Tobin al impuesto sobre transacciones financieras»,
Cuenta con IGAE, nº 25/2010, p. 45.
(36) LINDE DE CASTRO, L. M.: «El impuesto Tobin al impuesto…», op cit., pp. 45-46.
(37) Proponen introducir este carácter en algunos impuestos como el Impuesto sobre hidrocar­
buros, en el Impuesto sobre beneficios y salarios de las empresas financieras, en el Impuesto sobre
depósitos bancarios – recientemente creado en España- o en los impuestos directos como el IRPF o
el IS, ESTEVE CARBONELL, V.; GARCÉS FERRER, J. y SÁNCHEZ GARCÍA, J.: La fiscalidad del bienestar.
Medidas para recuperar el compromiso de las clases medias en España, Tirant lo Blanch, Valencia,
2013, pp. 49-61.
(38) Para ESTEVE CARBONELL, V.; GARCÉS FERRER, J. y SÁNCHEZ GARCÍA, J. «es verdad que el es­
tablecimiento de impuestos finalistas limita el poder de decisión de los gobiernos sobre el destino
de los recursos, pero por el contrario, acerca más el sistema tributario al ciudadano, se «customi­
za» en alguna medida. Tampoco se pretende que toda la imposición tenga dicho carácter. Antes al
contrario, quedaría la mayor parte de la imposición, para atender de manera discrecional el resto
del gasto público», La fiscalidad del bienestar…, op. cit., p. 61.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 150-2014
rrección de la reprobable moral financiera que se ejerce con este tipo de movimientos ma­
sivos que generan un alto rendimiento y que escapan a una tributación justa. Este postu­
lado ha marcado el debate desde el inicio de la crisis financiera actual, tanto a nivel global
en el marco de las sucesivas Cumbres del G20 como a nivel europeo (39).
En otro caso, si aceptamos la admisibilidad del ITP exclusivamente en términos de
aporte financiero, únicamente lograríamos la persecución del interés fiscal –aspecto que
en sí mismo no garantiza la justicia en el ingreso– y el destino finalista permitiría ade­
más conseguir cierta justicia en el gasto, sin la cual se restaría aceptación al tributo.
Por otro lado, estaríamos ante un argumento que no puede tener validez en nuestro or­
denamiento jurídico, esto es, establecer un tributo con el fin exclusivo de lucha contra el
fraude fiscal. En América Latina se han prodigado ejemplos de tributos de esta misma na­
turaleza si bien se justifican sobre el objetivo primordial del control de la circulación de ca­
pitales. Este es el caso de Perú, donde el Estado justifica este impuesto, no ya a partir de
una necesidad de obtener ingresos, sino desde la perspectiva de constituir un instrumento
para obtener información estratégica que le permita luchar contra la evasión, superando el
escollo del secreto bancario. Este modelo no pretende penalizar los movimientos especula­
tivos, sino que tiene como objeto disuadir las operaciones «informales» que se concretan
fuera de ciertos circuitos financieros y, por tanto, es una figura tributaria orientada a lo­
grar el control de ciertas operaciones de interés en el tráfico internacional a la vista de la
ausencia de un sistema de intercambio de información efectivo. De hecho, el estableci­
miento del impuesto viene ligado a la denominada «bancarización» (40), concepto acuñado
para aludir a la canalización de las operaciones realizadas por los agentes económicos a
(39) Vid. MONTORO ZULUETA, B.; SÁINZ HERRERO, J. y MARTÍNEZ POZO, E.: «La reforma del siste­
ma de recursos propios en la Propuesta de Perspectivas Financieras 2014-2020. Una solución fis­
cal, IVA e Impuesto sobre Transacciones Financieras», Boletín Económico de ICE, nº 3018, Del 1 al
15 de Octubre de 2011, p. 17.
(40) El Impuesto a las Transacciones Financieras de Perú fue creado por Decreto Legislativo Nº
939 –Ley de medidas para la lucha contra la evasión y la informalidad–, y modificado por Decreto Le­
gislativo Nº 947, que estableció la denominada «bancarización» y creó el ITF, actualmente regulado por
la Ley Nº 28194 –Ley para la lucha contra la evasión y para la formalización de la economía- y su Tex­
to Único Ordenado aprobado por Decreto Supremo Nº 150-2007-EF. El impuesto fue creado con carác­
ter temporal, cuya vigencia a partir del 1 de marzo de 2004 ha sufrido modificaciones en el tipo impo­
sitivo con progresivas bajadas, situándose en el mínimo histórico de 0,005 por 100. Véase el cuadro si­
guiente sobre las modificaciones acontecidas en el tipo del ITF peruano.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
través de las Empresas del Sistema Financiero (41). El Tribunal Constitucional de Perú se­
ñala en la sentencia de 21 de septiembre de 2004 (004-2004-AI/TC), referida al Impuesto
sobre Transacciones Financieras, que «el objetivo de la bancarización es formalizar las ope­
raciones económicas con participación de las empresas del sistema financiero para mejorar
los sistemas de fiscalización y detección del fraude tributario. A tal propósito coadyuva la
imposición del ITF, al que, a su vez, como todo tributo, le es implícito el propósito de con­
tribuir con los gastos públicos, como una manifestación del principio de solidaridad que se
encuentra consagrado implícitamente en la cláusula que reconoce al Estado peruano como
un Estado social de Derecho (art. 43 de la Constitución)». En definitiva, el Tribunal Cons­
titucional rechaza la confiscatoriedad del impuesto y legitima el ITF como medida incluida
en la bancarización, justificándolo por su finalidad de lucha contra el fraude. Además, el
Tribunal Constitucional de Perú invoca un supraprincipio del Estado Social de Derecho,
reconduciendo el principio de capacidad económica a la regla de la solidaridad (42).
Asimismo, desde el punto de vista de la fundamentación de este tributo de acuerdo al
principio de capacidad económica, debe constatarse una importante relajación de este
principio en el gravamen sobre transacciones financieras como núcleo inspirador. Como
hemos señalado el carácter finalista del tributo predomina en este tributo, y por tanto,
puede ponerse en tela de juicio la presencia de dicho principio en tanto que no todo mo­
vimiento financiero puede considerarse una manifestación de riqueza (43), ya que, por
ejemplo, «quien cambia divisas con pérdidas, por ejemplo, no pone de manifiesto ningu­
na capacidad económica. Aparte de que no tendría sentido alguno un impuesto que pe­
naliza a países pequeños con monedas distintas, donde el cambio de divisas será mucho
más frecuente, frente a países grandes o integrados en una unión monetaria» (44).
3.2. Adecuación del modelo de imposición a los objetivos actuales
3.2.1. Ámbito de aplicación
Parece existir cierto consenso en que el alcance del impuesto habría de ser global, si
bien se resalta la oportunidad de comenzar su aplicación en primer lugar en la UE o, por
lo menos, en la zona euro, por ser un importante espacio económico desde donde se po­
dría después generalizar a todo el planeta (45). El establecimiento de un impuesto a las
(41) Así, el Impuesto somete a gravamen todo pago de sumas de dinero por un importe superior
a S/. 5,000 ó US$ 1,500 dólares y deberá realizarse con alguno de los siguientes medios de pago: 1)
Depósitos en cuenta; 2) Giros o transferencias de fondos; 3) Órdenes de pago; 4) Tarjetas de débito
expedidas en el país; Tarjetas de crédito expedidas en el país; 5) Cheques no negociables o 6) Di­
nero en efectivo bajo ciertas condiciones. Por otro lado, los préstamos otorgados o cancelados sin
utilizar medios de pago no podrán utilizarse como sustento de incrementos patrimoniales o mayor
disponibilidad de fondos por parte de los contribuyentes.
(42) Consideraciones que han recibido la crítica de GARCÍA NOVOA, C., en tanto que supone una
dificultad sustentar la admisibilidad del impuesto en la exclusiva finalidad de control tributario,
sin atender al sustrato de una capacidad económica gravable como parámetro de control constitu­
cional. Cfr. El concepto de tributo, Tax Editor, Lima, 2009, pp. 360-362.
(43) Cfr. GARCÍA NOVOA, C.: El concepto de tributo, op. cit., p. 358.
(44) FALCÓN Y TELLA, R.: «La llamada Tasa Tobin o impuesto sobre las transacciones financie­
ras especulativas», Quincena Fiscal, nº 9/2001, pp. 6 y 7. Este autor plantea el restablecimiento del
control de cambios frente a la implantación de un ITP, porque en su opinión no sería coherente, «li­
beralizar desde el punto de vista sustantivo o administrativo para reintroducir por la vía fiscal ba­
rreras aleatorias ajenas a los procedimientos tributarios», p. 6.
(45) DELMÁS GONZÁLEZ, F. J.: «Propuesta de Directiva de Impuesto sobre Transacciones Finan­
cieras», Crónica Tributaria, nº 145/2012, p. 77; GARCÍA ZALDÍVAR, R.: «¿Habrá que esperar una nue­
va crisis para implantar una tasa Tobin?, Cuenta con IGAE, nº 25/ Dic. 2010, p. 42.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 150-2014
transacciones financieras especulativas sería una medida que puede contribuir a hacer
recaer los costes de la crisis en sus verdaderos culpables y servir al mismo tiempo para
financiar otros objetivos de interés planetario, tales como el suministro de bienes públi­
cos globales, la lucha contra la pobreza y sus causas, frenar el cambio climático y cum­
plir con el resto de los Objetivos del Milenio.
En este contexto surgen las dudas sobre la capacidad del impuesto para alcanzar los
objetivos propuestos o si llega a ser implantado en un ámbito global y, así, aparecen los
riesgos de evasión fiscal en tanto que las operaciones pudieran ser desplazadas a aque­
llos países donde no estuviera vigente dicho impuesto. Únicamente se otorga viabilidad
al impuesto en el supuesto de que fuese adoptado por los países y centros financieros
más relevantes y el resto de países del G7 (Reino Unido, EEUU, Japón, Singapur y
Hong Hong, Alemania, Francia, Australia, Suiza y Canadá) (46).
No obstante, uno de los principales escollos que presenta un impuesto como éste a ni­
vel global se vincula a la gestión del mismo y al modo de asignación de los recursos re­
caudados, lo cual deja traslucir la problemática de redistribución fiscal de la recauda­
ción debatida dentro del dilema de la gobernanza global (47). Si el impuesto es percibi­
do en el lugar de negociación, los grandes centros de contratación en divisas tendrían la
mayor parte de la recaudación del impuesto y el fundamento solidario de la tasa invoca
la integración en la misma de un factor de distribución.
Otro interrogante es quién debe gestionar el impuesto. Las alternativas posibles serí­
an los Bancos Centrales y la Administración fiscal de cada país que se encargarían de
aplicar la retención a escala nacional con la ayuda a escala internacional del Banco de
Pagos Internacionales en Basilea. El Banco Mundial y el FMI podrían recibir el importe
de la recaudación e integrarla en su presupuesto dejándose para una instancia inme­
diatamente posterior el destino de financiar el desarrollo y los criterios de su capacidad
de intervención. Otras voces desde la gobernanza democrática del impuesto sitúan la ta­
sa en línea con el principio de intervención y participación democrática de manera indi­
soluble y, por ello, las cantidades recaudadas del impuesto deberían gestionarse de
acuerdo con el principio «ningún impuesto sin representación». Para ATTAC podría cre­
arse una nueva institución internacional que podría integrarse en Naciones Unidas a
través del PNUD o en colaboración con la OIT. Y finalmente, puede citarse la propuesta
de crear un Fondo de Solidaridad Global de The Leading Group on innovative financing
for development en 2010 (48).
Ésta es una cuestión que ha intentado solventarse en el marco de la UE por la vía
presupuestaria. La implantación del ITF es un objetivo prioritario porque favorece una
salida de la crisis que antepone el interés de las personas al de las finanzas, por cuanto
busca defender el empleo de los europeos del ataque de los especuladores, y reforzar el
sistema democrático frente a los mercados financieros. En este sentido se habla de un
objetivo primario cual es la creación de un recurso financiero de potencia recaudatoria
que se distribuiría entre el presupuesto de la UE como recurso propio y como ingreso a
los diferentes Estados (49). En este punto interviene la idea de generar una transforma­
ción en las fuentes de ingreso del presupuesto de la Unión Europea, compuesto actual­
mente en su mayor parte por recursos procedentes de los presupuestos nacionales y no
de sus recursos propios. Por ello, la Comisión se planteó que este gravamen constituye
(46) Vid. GARCIMARTÍN, C.: «La Tasa Tobin en el debate…», op. cit., p. 5.
(47) Vid. NOLTE: M., Mundializar la solidaridad. Una tasa sobre las transacciones financieras,
Deusto-Instituto de Derechos Humanos Pedro Arrupe, 2011, p. 39.
(48) Con mayor detalle, vid. NOLTE, M.: últ. op. et. loc. cit.
(49) DELMAS GONZÁLEZ, F. J.: «Propuesta de Directiva…», op. cit., p. 77.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
la oportunidad para racionalizar los recursos de la UE y cumplir con el artículo 311 del
TFUE. Así, la inclusión del ITF como un recurso propio dentro de la Propuesta de la Co­
misión sobre las Perspectivas Financieras (PPFF) 2014-2020 se orientó hacia un mode­
lo redistributivo de las aportaciones en la idea de abandonar el modelo de la justa com­
pensación o justo retorno («juste retour») y lograr la reducción de las contribuciones de
los Estados miembros, así como aproximar la estructura del Marco Financiero Pluria­
nual (MFP) hacia políticas más cercanas a los ciudadanos (50).
La propuesta de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la Unión
Europea, presentada por la Comisión el 29 de junio de 2011 y modificada el 9 de no­
viembre del mismo año, preveía que una parte de los ingresos generados por el ITF
–junto con el IVA– constituyese un recurso propio para el presupuesto de la UE. El re­
curso basado en la RNB aportada por los Estados miembros participantes se reduciría
de forma proporcional. No obstante, esta opción como veremos después decae en la deci­
sión final del Comité de Representantes Permanentes aprobada el 28 de junio de 2013.
Al hilo del informe realizado por el personal técnico de la Comisión Europea denomina­
do «Monitoring Tax Revenues and Tax Reforms in EU Member States 2010. Tax Policy Af­
ter the crisis» (51), habría que explorar la reforma del sistema tributario de tal manera que
los ingresos fiscales adicionales, puedan contribuir a la necesaria consolidación futura en
muchos países y reducir al mínimo los efectos distorsionadores sobre el crecimiento. La
conclusión a que se llegó es reconducir la estructura fiscal hacia los impuestos sobre la pro­
piedad, sobre el consumo y los impuestos ambientales, priorizando el ensanchamiento de
bases imponibles antes que el incremento de tipos impositivos (52). Todo ello ha interveni­
do en que los movimientos posteriores a la gran crisis iniciada en 2007 hayan derivado de
forma natural a una ampliación de la base imponible del impuesto desde el círculo estricto
de los mercados de divisas al más amplio de las transacciones financieras en general.
3.2.2. Tipología
Respecto a la tipología, MATHESON alude a un genérico gravamen que sería una tasa a
las transacciones sobre títulos-valores (STT, por sus siglas en inglés) que admitiría una
múltiple desagregación (53). Junto a la Tasa Tobin, impuesta específicamente a las
transacciones en divisas y a sus derivados, existen otras formas ya en uso: por ejemplo,
una tasa sobre el capital, aplicada a la emisión de acciones y obligaciones o una tasa so­
bre el débito o crédito bancario, implantada en algunos países en particular sobre los de­
pósitos y sus reintegros. Se supone que este tipo de impuesto grava efectivamente las
compras de bienes y servicios y todo tipo de productos pagados con fondos intermediados
por la banca y se aplica en algunos países de Latinoamérica y Asia. Por otro lado, algu­
nos países del G20 cuentan con una tasa sobre las primas de seguros y casi todos apli­
can tasas sobre las transacciones inmobiliarias.
Así, los planteamientos del debate global se situaron entre los modelos de un impuesto so­
bre la actividad financiera (FAT, por sus siglas en inglés), que pretende gravar el valor aña­
(50) En línea con lo establecido en el documento de la Comisión sobre Revisión del Presupues­
to (COM (2010) 700 final.
(51) European Comission, «Monitoring Tax Revenues and Tax Reforms in EU Member States
2010. Tax Policy After the crisis», Taxationpapers, nº 24/2010.
(52) Consúltese las consideraciones al respecto de ESTEVE CARBONELL, V.; GARCÉS FERRER, J. y
SÁNCHEZ GARCÍA, J.: La fiscalidad del bienestar…, op.cit., p. 88.
(53) MATHESON, T.: Taxing financial transactions: Issues and Evidence. IMF Working Paper.
WP/11/54. Marzo 2011. www.imf.org.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 150-2014
dido del sector financiero, entendido como la suma de beneficios y salarios, que no produci­
ría un efecto directo de elevación de los costes de transacción de las operaciones financieras
–a diferencia del ITF (o FTT, por sus siglas en inglés)– y que no supondría un impacto in­
mediato sobre la liquidez de los mercados -argumento en contra del ITF-; un impuesto sobre
depósitos en entidades bancarias, por ejemplo, el impuesto estatal aprobado en España (54),
y anteriormente exigido en Extremadura, o un impuesto sobre transacciones financieras
(ITF), que grava las transacciones financieras a corto plazo o especulativas y que penaliza­
ría estas operaciones a la vez que supondría ingresos adicionales a la Hacienda Pública.
Por otro lado, no habría que desdeñar las estimaciones recaudatorias de la Comisión eu­
ropea en su documento sobre «La revisión del Presupuesto» que avanzaba en relación con
cada una de las figuras –donde se analizaron hasta seis posibles nuevos recursos propios,
siendo el primero de ellos la fiscalidad sobre el sector financiero (55): mientras que un Im­
puesto sobre las Transacciones Financieras (ITF) aseguraría que su establecimiento a nivel
global supondría unos ingresos que rondarían los 60.000 millones de euros anuales para
las transacciones de valores y bonos con un tipo del 0,1 por 100, que podrían multiplicarse
por diez si se incluyeran los derivados, la cifra descendía a la no desdeñable cantidad de
20.000 millones de euros al año si se estableciera a nivel de la UE; en el caso de un Im­
puesto sobre las Actividades Financieras (FAT), que gravaría los beneficios y salarios de las
entidades financieras, el Fondo Monetario Internacional (FMI), en un informe realizado
para el G20 (56), calculaba que estableciendo un tipo del 5 por 100 en las 22 economías
desarrolladas, el FAT recaudaría cerca de 75.000 millones de euros (25.000 millones de eu­
ros en la UE). La Comisión alertaba sobre los riesgos para el Mercado Interior en caso de
ser adoptado de forma aislada por distintos Estados miembros.
Adicionalmente, la actividad financiera está exenta de IVA, en consecuencia, el valor
añadido que genera y que puede muy bien estar representado por el importe de los be­
neficios y de las retribuciones de personal, no está gravada por dicho impuesto. Por ello,
la idea de compensar a la sociedad por los esfuerzos que, como la realidad ha puesto de
manifiesto, realiza en su favor gana fuerza como argumento de defensa de este tributo.
Se articularía en torno a un doble componente, un tipo fijo para los beneficios de las en­
tidades y un tipo variable progresivo en función del valor agregado del salario de los
grupos de empleados cuyo salario individual supere determinados tramos de importe.
Su recaudación podría ser destinada a formar un Fondo de rescate financiero con el que
atender futuras ayudas al sector financiero.
3.2.3. Variables en el diseño técnico del impuesto
De entre todas las cuestiones técnicas que plantea el impuesto, tal vez la fijación del
lugar de gravamen sea el aspecto más controvertido. Las posibles opciones serían: a) el
(54) A tenor de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, con efectos de 1 de enero de 2013, el Im­
puesto sobre los Depósitos en las Entidades de crédito grava el volumen de depósitos de terceros
constituidos en entidades de crédito establecidas en España, aunque se hace a través de un pro­
medio anual de los saldos en el último día de cada trimestre natural y la cuota tributaria a ingre­
sar es un tipo 0% que podrá ser incrementado en una ley ordinaria posterior, si bien ello obedece,
según indica la exposición de motivos, a «asegurar un tratamiento fiscal armonizado que garanti­
ce una mayor eficiencia en el funcionamiento del sistema financiero».
(55) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Económico y So­
cial, el Comité de las Regiones y los Parlamentos Nacionales, sobre la Revisión del Presupuesto de la
UE, de 19 de octubre de 2010 (COM (2010) 700 final). Al respecto, vid. MONTORO ZULUETA, B.; SÁINZ
HERRERO, J. y MARTÍNEZ POZO, E.: «La reforma del sistema de recursos propios…», op. cit., p. 19.
(56) FONDO MONETARIO INTERNACIONAL: «A fair and substantial contribution by the financial
sector», junio de 2010.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
lugar donde se realizan las operaciones –que suelen ser los centros financieros; b) el lu­
gar donde se registran– que habitualmente es la oficina central del operador correspon­
diente; c) el lugar donde se llevan a cabo los pagos. La elusión fiscal que se cierne sobre
las operaciones mobiliarias hace pensar que el principio de territorialidad sea el criterio
de sujeción más adecuado, en torno al cual han surgido discrepancias jurídicas en la
Unión Europea en los últimos tiempos.
Idénticas razones antielusorias y la pretensión de que el ITP provoque distorsiones y
arbitrariedades en las bases imponibles, llevan a considerar que debe aplicarse con ge­
neralidad a acciones, obligaciones así como a las divisas y sus derivados (57). Más con­
trovertida resulta la imposición a las transacciones acometidas directamente por el sec­
tor público como el Banco emisor. Usando la terminología más extendida en el debate
global y de la UE, entre las opciones que se barajan, triunfaría un modelo de impuesto
de base amplia, que gravaría las transacciones de acciones, bonos, divisas y derivados
tanto en los mercados regulados como en los mercados OTC (Over the Counter), frente a
un impuesto de base estrecha, similar al impuesto de timbre sobre acciones y bonos. A
favor de una base amplia, la Comisión argumenta que ello colabora en la reducción del
riesgo de evasión fiscal y deslocalización, de manera que su definición debe estar basa­
da en el nivel de intercambios realizados por las instituciones financieras. No obstante,
el criterio de la Comisión es controvertido respecto al alcance del ITF a acciones, bonos,
divisas y derivados, por lo que recomienda un análisis más detallado sobre la inclusión
de las transacciones de divisas, debido a posibles incompatibilidades con el Tratado, en
lo relativo a la libre circulación de capitales (58).
La viabilidad técnica del impuesto es una cuestión zanjada tal y como reconoce el es­
tudio del FMI encomendado por el G-20 durante la cumbre de Pittsburgh y presentado
en Ottawa. De este modo, las peticiones acerca de la implantación inmediata del im­
puesto, se ven secundadas además por la exigencia de unos tipos impositivos que sean lo
suficientemente elevados y que contengan un efecto disuasor en los especuladores. El
establecimiento de tipos muy bajos no parecen ser muy adecuados por su inocuidad en
los mercados financieros, que únicamente se justifican bajo una motivación estricta­
mente de recaudación fiscal. Para ATTAC, ésta es una de las cuestiones más importan­
tes, pues desde su perspectiva la función esencial del ITF es justamente entorpecer el
funcionamiento de los mercados especulativos y favorecer la economía productiva (59).
Pues bien, la reformulación del ITF ha dirigido el camino hacia la reducción de los ti­
pos desde la inicial de la tasa Tobin del 1 por 100 al 0,005 por 100 (la mitad de un pun­
to básico) de las bases imponibles individualizadas o incluso una fracción de ésta últi­
ma. No obstante, existen objeciones en el sentido en que si el tipo es alto afectaría a ope­
raciones primarias no especulativas y de ser muy bajo la tasa no alcanzaría su objetivo
(60). Igualmente también SPAHN ha formulado un modelo mixto para adaptar la tasa
Tobin a los objetivos del impuesto, a su parecer, la exacción tributaria con fines sociales
y la política anticíclica dirigida a los mercados de divisas. Así, propone una doble tasa:
una muy baja, uniforme sobre toda transacción en divisas con un objetivo básicamente
recaudatorio, y otra tasa temporal y penalizante para el caso de que la aceleración de los
(57) Con mayor amplitud, GARCIMARTÍN, C.: «La Tasa Tobin en el debate…», op. cit., p. 5.
(58) Art. 63 TFUE.
(59) En un artículo publicado el 12 de julio de 2013 en el diario francés Le Monde, Monique Plihon
-portavoz de Attac France– y Peter Wahl -presidente de la ONG alemana «WEED» explican que París
está exigiendo –«entre bambalinas y a puerta cerrada, en una negociación sin alguna transparencia
ni legitimidad democrática»– «unas excepciones que, tomadas en forma conjunta, convertirían a la ta­
sa en una farsa sin efecto regulador que generaría unos ingresos ridículamente bajos».
(60) NOLTE, M.: Mundializar la solidaridad…, op. cit., p. 29.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 150-2014
movimientos de divisas indique una presión especulativa desestabilizante. La primera
sería de aplicación automática y generaría una renta constante durante el desarrollo
«normal» del mercado, la segunda se activaría solamente cuando el precio de la divisa
aludida superase las bandas o los límites fijados por los Bancos Centrales o Autoridades
reguladoras del control de cambios.
Sin embargo, el objetivo de reducir el riesgo de disfunciones en el mercado orienta
al establecimiento de un tipo muy reducido que, teniendo en cuenta la elasticidad de
los productos financieros, estaría centrado en un abanico entre el 0,01 por 100 y el 0,5
por 100. Además, señala la Comisión que la estructura del tipo impositivo debe discri ­
minar entre los distintos productos financieros, de forma que gracias al impuesto se
favorezcan los comportamientos «virtuosos» y se penalicen los que conllevan un riesgo
o una volatilidad excesivos, sin obviar un tratamiento más favorable a los intercam­
bios en mercados regulados. Así, la Comisión sugiere un tipo de referencia del 0,1 por
100 para bonos y acciones, y del 0,01 por 100 para derivados, otorgando a tales instru ­
mentos una diferenciación fiscal en coherencia a sus riesgos de deslocalización y los
métodos de valoración.
Uno de los riesgos del impuesto es la posible repercusión del mismo a la clientela, lo
que implicaría que el auténtico pagador final del impuesto no fuese la banca sino los dis­
tintos operadores de mercado primario que demandarían u ofertarían divisas al sistema
bancario (61). Sin embargo, como se ha señalado «la habilidad de un sujeto pasivo para
trasladar un impuesto depende de la elasticidad de la demanda. Si la demanda es elás­
tica en relación a los artículos o transacciones (una demanda que disminuye cuando el
precio de la transacción sube) no tendrá mucha capacidad para trasladar el impuesto,
siempre en función de dicha elasticidad. En tal caso será absorbida con cargo a los re­
sultados de la institución, en este caso un banco, o lo que es lo mismo sus accionistas que
percibirán un menor dividendo o en su caso serán poseedores de un valor neto patrimo­
nial recortado en el valor del impuesto» (62). Igualmente se admite que la situación más
probable es que las instituciones financieras repercutan parcialmente el costo del im­
puesto y su distribución en función de su implicación, es decir, los actores económicos
que participan y se benefician de la mundialización, incluyendo el sector financiero, y
pagarían así una módica suma para financiar los bienes públicos globales que sostienen
y aportan estabilidad al proceso de globalización (63).
4. LA DISCUSIÓN EN EL SENO DE LA UNIÓN EUROPEA
4.1. Consideraciones previas
La sucesión de antecedentes que en los últimos cuatro años han llevado a la situación
actual del debate en la Unión Europea queda recogida sintéticamente a continuación. El
Comité Económico y Social Europeo presentó el 18 de febrero de 2010 un Dictamen de
iniciativa del Impuesto sobre las Transacciones Financieras (2011/C 44/14) y el Parla­
mento Europeo adoptó en marzo de 2010 y marzo de 2011 varias resoluciones por las
que se instaba a la Comisión a llevar a cabo una evaluación de impacto sobre la implan­
(61) No es ajeno a ello el Informe del FMI al G20, IMF, «A fair and substantial contribution by
the financial sector. Interim report for the G20. Meeting of G20 Ministers, April 2010, 4/16/2010,
www.imf.org. En tal sentido, PÉREZ MADRID, A. J.: «Tasa Tobin: un nuevo impuesto para los bancos,
¿o lo asumirá el ciudadano?», Actualidad Jurídica Aranzadi, nº 852, 2012, Aranzadi, 2012, p. 3.
(62) NOLTE, M.: Mundializar la solidaridad…, op. cit., p. 35.
(63) NOLTE, M.: Mundializar la solidaridad…, op.cit., p. 37.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
tación de este impuesto (64). Igualmente, el Consejo Europeo de 17 de junio de 2010 ya
había abogado por la introducción de un impuesto mundial sobre las transacciones fi­
nancieras.
Además, en la Comunicación sobre «La revisión del presupuesto de la UE», que estu­
dió la introducción de nuevos recursos propios que se pudieran vincular de una manera
más clara con las políticas comunitarias (en materia de desarrollo o lucha contra el cam­
bio climático, por ejemplo), la Comisión mencionó la creación de un impuesto comunita­
rio sobre las actividades financieras (65). Asimismo, la Propuesta de Decisión del Consejo
sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea, de 29 de junio de 2011 (66), con­
tenía la introducción de dos figuras impositivas nuevas para la ordenación del marco
plurianual de presupuestos de la UE 2014-2020 en la que se contenía un gravamen so­
bre las transacciones financieras.
Esta iniciativa no obsta que citemos las posturas escépticas en relación con la línea de
aumentar los gravámenes como medida política a adoptar frente al déficit. Desde este
punto de vista se ha señalado que establecer un gravamen sobre las transacciones finan­
cieras supone una «opresión a la libertad de movimiento de capitales, movimiento que a
fin de cuentas sirve para recaudar más, posiblemente para deslocalizar las transacciones
económicas fuera de la Unión Europea generando, en definitiva, más economía y más ri­
queza estimulando el consumo» (67). El incremento de la carga impositiva y el recorte
en gastos no parece, al menos, ser suficiente para dar respuesta a la crisis económica, si­
no que se apunta que debe apostarse por reformas estructurales para dinamizar la eco­
nomía y un papel más activo del Banco Central Europeo (68).
A pesar de todo, la propuesta de creación de un Impuesto sobre las Transacciones Fi­
nancieras tal vez haya sido la única actuación coordinada en el seno de la Unión Euro­
pea que recoge la Propuesta de Directiva del Consejo relativa a un sistema común del
impuesto sobre las transacciones financieras y por la que se modifica la Directiva
2008/7/CE (69). Esta medida que básicamente pretende que el sector financiero aporte
una contribución más equitativa para hacer frente a los costes de la lucha contra la cri­
sis, está por el momento condicionada a lo que hagan otras economías importantes fue­
ra de la zona euro y en tal sentido es objeto de debate en el seno del llamado G-20.
La propuesta de Directiva presentada por la Comisión configura un impuesto sobre
las transacciones financieras cuyos elementos han sido cuidadosamente calibrados para
minimizar los efectos negativos que suelen asociarse a tributos de esta naturaleza. En­
tre otros, establece una base imponible amplia, que supone abarcar el mayor número de
tipos de instrumentos financieros en aras de preservar la neutralidad intentando evitar
el efecto sustitución, y unos tipos de gravamen reducidos, para desincentivar la desloca­
(64) Vid. «Resolución sobre una financiación innovadora a escala mundial y europea»
(2010/2105)) y Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Econó­
mico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, sobre la Fiscalidad del Sector Financiero, de 7
de octubre de 2010 (COM (2010) 549 final.
(65) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Económico y
Social, el Comité de las Regiones y los Parlamentos Nacionales, sobre la Revisión del Presupuesto
de la UE, de 19 de octubre de 2010 (COM (2010) 700 final), pp. 29 a 32.
(66) COM (2011) 510 final.
(67) PÉREZ MADRID, A. J.: «Tasa Tobin: un nuevo impuesto para los bancos, ¿o lo asumirá el ciu­
dadano?», Actualidad Jurídica Aranzadi, nº 852, 2012, Aranzadi, 2012, p. 3.
(68) ADAME MARTÍNEZ, F.: «Política fiscal y lucha contra la crisis económica: análisis de las me­
didas fiscales adoptadas por el estado y las comunidades autónomas y perspectivas de futuro»,
Quincena Fiscal Aranzadi, num. 6/2012. BIB 2012\493.
(69) COM (2011) 594 final.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 150-2014
lización o la elusión fiscal. La norma se entrelaza con las Directivas que regulan los
mercados financieros, especialmente en cuanto a la definición de los términos que em­
plea y la gestión del tributo se vincula con los mecanismos informáticos mediante los
cuales se realizan las transacciones (70).
La propia Comunicación de la Comisión sobre fiscalidad del sector financiero de octu­
bre de 2010, identificaba altos riesgos de deslocalización en la actividad financiera, que
podrían terminar minando la capacidad del impuesto para generar ingresos. A pesar del
impulso ofrecido por la Comisión, existen críticas o recelos mostrados por el sector fi­
nanciero y por varios Estados miembros frente al ITF, poniendo el acento en las pérdi­
das que generaría este impuesto, en un momento de especial vulnerabilidad de los mer­
cados.
El ámbito de aplicación se circunscribe a las entidades financieras ya actúen por
cuenta propia o ajena, con una definición extensiva de entidad financiera (71). El aspec­
to básico sobre el que gira el texto es el principio de residencia, basándose en la obliga­
ción de aplicar el gravamen cuando una de las entidades financieras que intervenga en
la operación esté establecida en el territorio de un Estado miembro. Este planteamiento
afecta a las transacciones que realicen las entidades financieras establecidas en la UE,
pero no a todos los instrumentos de origen UE. Por ello, se gravará una transacción de
una entidad financiera de la UE respecto de instrumentos financieros de origen en paí­
ses terceros, pero no se gravarán las transacciones de las entidades de países terceros,
lo que puede implicar una desventaja comparativa para las entidades de la UE (princi­
pio de emisión utilizado en el ITF francés de minimis). Otro dato importante es que el
tributo se exige en virtud del principio de residencia y no del lugar en que se realice efec­
tivamente la transacción. El objetivo es múltiple, de un lado, reducir la posibilidad de
desplazamiento de las operaciones y, por tanto, el posible impacto negativo sobre el PIB,
y, de otro, un mejor reparto de los ingresos tributarios entre los Estados miembros.
Tras formular la propuesta, la Comisión la presentó en el Consejo de Ministros de la
UE y la cumbre del G-20 celebrada en Cannes en el mes de noviembre de 2011. Sin em­
bargo, en ambos foros fue patente la falta de unanimidad entre los gobiernos.
Con todo, la decisión acerca de la implantación de un ITF se encuentra con dos escollos
fundamentales en la Unión Europea: 1) la gran disparidad de intereses económicos que
estructuralmente sostienen cada uno de los Estados miembros; 2) la necesidad de que los
acuerdos en la UE en materia tributaria hayan de ser adoptados por unanimidad.
Todo ello llevo a considerar también la posibilidad de adoptar un ITF en el marco de
la cooperación reforzada, circunscribiéndolo a los 17 Estados de la zona euro. En un
principio, la Comisión consideró que esto deslegitimaría a la Unión Europea a la hora de
entablar negociaciones para crear un impuesto sobre las transacciones financieras a ni­
vel mundial, que es el objetivo último que se persigue, pero finalmente ha sido la opción
que ha permitido ofrecer un rumbo más dinámico a las negociaciones.
En síntesis, el rechazo frontal a la introducción de esta figura tributaria ha sido en­
cabezado por Reino Unido, país que tiene establecido un tributo similar como es el
Stamp Duty, mientras que Alemania se considera como principal defensor de su im­
plantación, erigido en principal baluarte de la solvencia financiera de la UE. En concre­
(70) Con más amplitud, SANZ GÓMEZ, F. J.: «Un impuesto sobre transacciones financieras para
la Unión Europea: la propuesta de la Comisión», Quincena Fiscal Aranzadi, nº 1-2/2012, BIB
2012\89.
(71) DELMAS GONZÁLEZ, F. J.: «Propuesta de Directiva…», op. cit., p. 82.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
to, Reino Unido ha mostrado su rechazo expreso porque teme que se reduzca el nivel de
transacciones que se realiza en su territorio (la bolsa de Londres reúne una proporción
muy significativa del comercio financiero mundial). El uso del principio de residencia co­
mo punto de conexión para la sujeción al tributo podría ser decisivo para desactivar las
reticencias británicas. Por su parte, Alemania defiende un enfoque por etapas con apli­
cación de un gravamen de base estrecha en una primera etapa, únicamente sobre las
transacciones en bolsa de acción, y en un momento posterior, pasar a un gravamen con
aplicación a toda su extensión (72).
El impuesto sobre transacciones financieras francés está vigente desde agosto de 2013,
con tres hechos imponibles: a) Adquisición de acciones de sociedades francesas grandes (ca­
pitalización bursátil mayor de mil millones); b) High Frecuency Trading: Se grava si en me­
nos de medio segundo se dan órdenes que luego se modifican o anulan en más de un por­
centaje; c) Credit Default Swap –CDS– sobre deuda soberana de la UE o «desnudos». El úl­
timo país en incorporar un impuesto estatal de esta naturaleza ha sido Italia, similar al
francés, aunque no grava CDS, ya que desde noviembre de 2012 se prohibió CDS por re­
glamento comunitario, pues este instrumento había pasado de ser una oscura invención de
la ingeniería financiera a convertirse en una de las herramientas preferidas para llevar a
cabo la especulación financiera a gran escala, y además incluye derivados, si su valor sub­
yacente son acciones gravadas (73). En el caso de España, admitida la constitucionalidad
del Impuesto extremeño sobre los Depósitos de las Entidades de Crédito (74) por la STC
210/2012, de 14 de noviembre (75), se aprobó un impuesto estatal sobre los Depósitos de las
Entidades de Crédito en virtud del art. 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, por la que
se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públi­
cas y al impulso de la actividad económica, cuya motivación se encuentra en los esfuerzos
en términos de consolidación fiscal exigidos al Gobierno español por las instituciones euro­
peas, pero que en ningún caso coincide con el diseño y objetivos del ITF propuesto (76).
4.2. La Propuesta de Directiva en el ámbito del procedimiento de cooperación
reforzada
Con el ánimo de superar tales dificultades y concitar el consenso, la propuesta de la Co­
misión Europea intentó formular una propuesta atractiva basada en la obtención de re­
(72) Esta articulación encuentra el efecto colateral de que podría diluirse el efecto de la pro­
puesta y los contribuyentes difícilmente entenderían que se dejasen sin gravar operaciones con de­
rivados mientras se gravan las ventas de valores en bolsa, vid. DELMAS GONZÁLEZ, F. J.: «Propues­
ta de Directiva…», op. cit. p. 95.
(73)
http://www.finanze.it/export/download/Decreti_Ministeriali2012/DECRETO_21_feb ­
braio_2013.pdf
http://www.finanze.it/export/download/Decreti_Ministeriali2012/Relazione_Decreto_FTT.pdf
(74) Fue establecido por la Ley 14/2001, de 29 de noviembre, de la Comunidad Autónoma de
Extremadura. CHECA GONZÁLEZ, C.: «El impuesto sobre los depósitos de las entidades de crédito»,
Parlamento y sociedad: anuario de ciencia jurídica y sociología de la Asamblea de Extremadura,
Nº1/2003, págs. 15-50.
(75) El Tribunal Constitucional declaró que dicho impuesto no vulnera el art. 6 de la LOFCA,
despejando la posible doble imposición, en tanto que el impuesto no grava la prestación de servicios
por entidades financieras, sino la capacidad económica de las mismas, puesta de manifiesto por la
captación de depósitos. Por otra parte, entiende que tampoco contraviene los principios de territoria­
lidad y libre circulación (arts. 9 b) y c) de la LOFCA, que desarrollan los arts. 157.2 y 139.2 CE).
(76) Como bien señala GONZÁLEZ MENDEZ, A.: «La crisis económica y financiera…», op.cit., pp.
293-294.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 150-2014
cursos que se destinarían en dos terceras partes a la UE y el tercero restante se afectaría
a la recaudación de cada Estado miembro. No obstante, no parece que esta cuestión haya
influido mucho en la convergencia de posiciones de los Estados miembros. En esta direc­
ción se encaminaba la propuesta del Marco Financiero Plurianual para el período 2014­
2020, presentada en junio de 2011 por la Comisión Europea, que planteaba una impor­
tante reforma del sistema de recursos propios, cuyo punto más destacable es la creación
de dos nuevos recursos propios por la vía fiscal, un IVA europeo y un Impuesto sobre
Transacciones Financieras. Desde el punto de vista del presupuesto de la UE, se puede
destacar que el ITF podría recaudarse a nivel UE, reduciéndose los problemas de saldos
netos de los que adolece el actual sistema. Sin embargo, a este argumento se le podría dar
la vuelta, ya que los Estados miembros podrían mantener su cálculo de saldos netos te­
niendo en cuenta lo recaudado por la UE a través de las transacciones financieras en sus
respectivos territorios. Por último, la instauración de este impuesto a nivel UE, elevaría
enormemente la intensidad de su negociación a nivel global, objetivo final de la UE.
No obstante, la aplicación del principio de cooperación reforzada ha permitido plantear­
se la viabilidad del tributo bajo las premisas de que existe un buen número de Estados
que se han manifestado proclives al establecimiento del ITF (77). Consecuentemente,
once Estados miembros remitieron a la Comisión las correspondientes cartas con las so­
licitudes oficiales de establecer entre sí una cooperación reforzada para la implantación
de un sistema común del ITF, que fueron recibidas por la misma entre el 28 de septiem­
bre y el 23 de octubre de 2012. Estos países son Alemania, Austria, Bélgica, Eslovaquia,
Eslovenia, España, Estonia, Francia, Grecia, Italia y Portugal. A renglón seguido, el día
25 de octubre la Comisión presentó la Propuesta de Decisión del Consejo por la que se
autoriza una cooperación reforzada en el ámbito del impuesto sobre las Transacciones
Financieras, que fue aprobada el 12 de diciembre por el Parlamento Europeo y adopta­
da formalmente por el Consejo en su reunión del ECOFIN del 22 de enero de 2013 (78).
En consecuencia, el 14 de febrero se presentó la Propuesta de Directiva del Consejo por
la que se establece una cooperación reforzada (79).
De acuerdo con las primeras estimaciones de la Comisión, la introducción del im­
puesto conforme a la Propuesta de Directiva de 2011, exclusivamente sobre los 11 países
adheridos al procedimiento, supondría una recaudación de entre 30.000 y 35.000 millo­
nes de euros, dependiendo de cómo los mercados reaccionen a través de la adaptación de
los modelos de negocio, la sustitución de productos y la deslocalización.
El afán de superación de las dificultades para llegar a un acuerdo unánime es evi­
dente. De hecho, el ITF ya surgió de un desacuerdo entre los Estados de la UE y es la
primera propuesta legislativa que se ha acogido al procedimiento de la cooperación re­
forzada. Este mecanismo permite que un grupo de países se pongan de acuerdo para
adoptar normativas comunitarias, pero que sólo serán de aplicación a los Estados que se
adhieran (80). El procedimiento de cooperación reforzada permitiría el establecimiento
(77) Así lo refleja la carta que nueve Estados miembros enviaron a la Presidencia danesa para
agilizar los debates sobre la propuesta de alcanzar un acuerdo sobre el texto, en concreto, Bélgica,
Francia, Alemania, Austria, Finlandia, Portugal, España, Grecia e Italia.
(78) Decisión del Consejo de 22 de enero de 2013 por la que se autoriza una cooperación refor­
zada en el ámbito del impuesto sobre las transacciones financieras (2013/52/UE).
(79) Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establece una cooperación reforzada en el
ámbito del impuesto sobre las transacciones financieras, {SWD(2013) 28 final}, {SWD(2013) 29 fi­
nal}, COM (2013) 71 final.
(80) El artículo 20 del Tratado de la Unión Europea regula el régimen de cooperación reforza­
da en el marco de competencias exclusivas de la UE, aunque ésta se concreta en los artículos 326
a 334 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
de este impuesto, ahora únicamente aplicable a los países adheridos al procedimiento.
El procedimiento exigía al menos la adhesión de nueve Estados, si bien, como decimos,
se sumaron once países y dieciséis quedaron fuera. Se ha destacado el hecho de que has­
ta el momento no se ha utilizado nunca esta posibilidad en el ámbito fiscal, y aun sien­
do conscientes de las dificultades políticas que plantea, al menos se vislumbra como una
oportunidad para evitar el bloqueo de propuestas legislativas en materia tributaria (81).
La cooperación reforzada permite garantizar el correcto funcionamiento del mercado
interior, con el fin de evitar la coexistencia de regímenes nacionales diferentes (varios
de los países solicitantes ya cuentan con una imposición sobre el sector financiero) que
conduzcan a una fragmentación del mercado, al falseamiento de la competencia y al des­
vío de los flujos comerciales. Aunque las ventajas de este sistema sólo se extienden al
ámbito geográfico de los Estados, las fuentes revelan que en las últimas reuniones serí­
an once los países a participar en este proyecto, que se encuentra a la deriva en los últi­
mos meses: Francia, Alemania, Bélgica, Portugal, Eslovenia, Austria, Grecia, Italia, Es­
paña, Eslovaquia y Estonia. Por su parte, Gran Bretaña presentó un recurso de amparo
ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea porque teme que su aplicación afecte a
las empresas británicas y al sector financiero de Londres (82).
La nueva Propuesta de Directiva del ITF ha sido diseñada para dar cumplimiento a
los objetivos que sirvieron de base para su configuración inicial y conserva gran parte de
los elementos definitorios incluidos en la versión anterior. No obstante, puede apreciarse una mayor atención en relación con las medidas antielusión en el texto y, en concre­
to, la fijación del punto de conexión en la sujeción. Por este motivo y, según reza literal­
mente «con vistas a reforzar la lucha contra la elusión de impuestos» la Propuesta de Di­
rectiva «se guía en última instancia por el «principio de emisión», que completa el «prin­
cipio de establecimiento», el cual se mantiene como principio fundamental». Esta cir­
cunstancia obedece esencialmente a los temores puestos de manifiesto por los Estados
adheridos a la Propuesta para evitar la deslocalización y fuga de capitales a otros terri­
torios. Así pues, el complemento del principio de residencia con algunos elementos del
principio de emisión parece ser la vía correcta para evitar prácticas que permitan tras­
ladar tanto actividades, como establecimientos a países que queden fuera del ámbito te­
rritorial del ITF, ya que la negociación de instrumentos financieros sujetos al impuesto
en virtud de este último principio y que se hayan emitido en los países que apliquen el
ITF será de todos modos imposible.
De este modo, la Propuesta de Directiva gravaría «todas las transacciones financie­
ras, a condición de que al menos una de las partes en la transacción esté establecida en
el territorio de un Estado miembro participante y de que una entidad financiera esta­
blecida en el territorio de un Estado miembro participante sea parte en la transacción,
actuando por cuenta propia o por cuenta de terceros, o actúe en nombre de una parte en
la transacción» (art. 3).
Como decimos, se complementa el «principio de residencia» que regía el ámbito de
aplicación territorial de la Propuesta de Directiva de 2011 con algunos elementos del
«principio de emisión», al objeto de evitar la deslocalización de transacciones (83), gra­
vando también aquellas transacciones sobre instrumentos financieros emitidos en algu­
no de los Estados miembros participantes o derivados cotizados en alguno de estos Es­
tados, cuando ninguna de las partes se entienda establecida en alguno de ellos bajo los
(81) DELMAS GONZÁLEZ, F. J.: «Propuesta de Directiva…», op. cit., pp. 91-92.
(82) http://www.expansion.com/2013/04/19/empresas/banca/1366399745.html.
(83) La gran preocupación que planea todo el debate en la UE es mitigar el riesgo de deslocali­
zación y de sustitución de las partes contratantes.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 150-2014
criterios del «principio de residencia» y con independencia del lugar de cotización de los
instrumentos.
El alcance material de la Propuesta de Directiva se mantiene pues se trae la defini­
ción de transacción financiera de la Propuesta anterior (art. 2), entendiendo como tal:
i) la compra o venta bruta de un instrumento financiero, antes de compensación o li­
quidación;
ii) los pactos de recompra y de recompra inversa («REPOs») (84) así como los acuerdos
de préstamo de valores o de toma de valores en préstamos;
iii) la cesión entre entidades de un mismo grupo de un instrumento financiero cuan­
do se transfiera el riesgo asociado; y
iv) la celebración de contratos derivados.
El ámbito de aplicación del impuesto es amplio porque se propone cubrir las transac­
ciones relacionadas con todos los tipos de instrumentos financieros, ya que, a menudo,
unos son sustitutivos próximos de otros. Así pues, el ámbito de aplicación abarca los ins­
trumentos negociables en el mercado de capitales, los instrumentos del mercado mone­
tario –a excepción de los instrumentos de pago–, las participaciones o acciones de orga­
nismos de inversión colectiva –que incluyen organismos de inversión colectiva en valo­
res mobiliarios (OICVM) y fondos de inversión alternativos (FIA)– y los contratos de de­
rivados, es decir, todos aquéllos tal cual y como se encuentran definidos en la Directiva
2004/39/CE, relativa a los mercados de instrumentos financieros (Directiva MIFID).
También recae sobre productos estructurados tales como valores negociables u otros
instrumentos financieros ofrecidos mediante titulización (hipotecas, préstamos, segu­
ros, etc).
Adicionalmente, el concepto de transacción financiera de la nueva Propuesta de Di­
rectiva especifica, en particular, que las permutas de instrumentos financieros darán
lugar a dos transacciones distintas, para evitar la elusión del impuesto. A diferencia de
la anterior, la Propuesta de Directiva actual considera que los pactos de recompra y de
recompra inversa y los acuerdos de préstamo de valores, en principio, solo darían lugar
a una transacción. Asimismo, las transacciones no quedan limitadas a la negociación en
mercados organizados tales como los mercados regulados, los sistemas multilaterales de
negociación o los internalizadores sistemáticos, sino que abarca otros tipos de negocia­
ción, como la efectuada en mercados no organizados (over the counter). Tampoco se cir­
cunscribe a la cesión de propiedad, sino que se centra en la obligación contraída, refle­
jando si la parte interesada asume o no el riesgo que conlleva un instrumento financie­
ro determinado («compraventa»).
(84) Los «REPOs» son operaciones financieras que consisten en vender un activo (bonos y le­
tras del Tesoro) con el compromiso de recomprarlo en una fecha determinada, generalmente a muy
corto plazo. Esta medida constituye una de las preocupaciones específicas de los once Estados
miembros adheridos al procedimiento de cooperación reforzada, en tanto que los países se reser­
van sus dudas sobre el coste adicional que el nuevo impuesto generaría en los inversores en una
operación que tiene gran utilidad para gestionar la liquidez del Tesoro. La Comisión europea se ha
encargado de asegurar la viabilidad de la negociación tranquilizando a países como España e Ita­
lia, temerosos de que el ITF pudiese generar un encarecimiento de su financiación de la deuda. El
comisario de Fiscalidad, Algirdas Semeta, en mayo de 2013 señalaba que las dificultades de eco­
nomías como España o Italia se deben a su propio «ciclo económico negativo» y «no a la incapacidad
de la industria de proveer capital», afirmando, igualmente, que «la forma tradicional de financia­
ción de las pymes, que representan el 98 por 100 de las empresas europeas, no se vería afectada»
Vid. http://www.clipmedia.net/ficheros/2013/05_may/sz407.pdf
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
Los tipos impositivos mínimos se mantienen en el 0,01 por 100 para las transacciones
relativas a derivados y del 0,1 por 100 para el resto de productos gravados (art. 9), si
bien serán los Estados miembros quienes fijarán el tipo definitivo aplicable. Los tipos
anteriores resultan aplicables a cada parte de la transacción por lo que los efectos eco­
nómicos del impuesto, en general, podrían duplicarse.
4.3. Controversias jurídicas y situación actual
La situación actual es ciertamente de una gran incertidumbre habida cuenta la gran
dispersión y características disímiles de los Estados miembros (85). El impuesto creado en
Suecia en el año 1984, que hubo de ser derogado en 1991, debido a los problemas que pro­
dujo en el mercado financiero nacional y sus consiguientes efectos económicos, se esgrime
en algunos foros como prueba de los peligros a que conduce la adopción de un ITF. En re­
alidad, este antecedente impositivo sueco adolecía de una defectuosa configuración, ya
que tenía un escaso ámbito objetivo de sujeción, gravaba sólo a intermediarios financieros
establecidos en el país, y aplicaba un tipo de gravamen relativamente elevado.
Con todo, el Informe jurídico del Consejo emitido el 6 de septiembre de 2013 ha venido
recientemente a poner en tela de juicio el éxito de la Propuesta de la Comisión. El docu­
mento del Servicio Jurídico del Consejo cuestiona una de las partes fundamentales del lla­
mado «principio de residencia», por el que se les exige el gravamen a las instituciones de
acuerdo al lugar donde tienen su sede central, en vez del lugar donde se realiza el inter­
cambio comercial. El informe concluyó que el lugar de establecimiento de un grupo «supe­
ra la jurisdicción de los Estados miembros en materia de tributación, de acuerdo a las nor­
mas del derecho internacional consuetudinario». Igualmente, se agrega que la medida no
es compatible con los tratados de la UE, ya que atenta contra las competencias fiscales de
los Estados miembros no participantes de la UE. Y, como colofón, el Informe considera
que la disposición es «discriminatoria» y que puede llevar a una distorsión de la compe­
tencia en detrimento de los Estados no participantes de la UE.
Desde esta perspectiva, a juicio del servicio jurídico del Consejo europeo la disposi­
ción que fija como punto de conexión el criterio de residencia de una de las partes para
que la operación quede sujeta al impuesto, con independencia del lugar donde se sitúe la
entidad financiera, infringiría los tratados de la Unión Europea y excedería los límites
de la jurisdicción de los países miembros. Por tanto, ello supone atender a un criterio de
territorialidad para evitar la deslocalización de la inversión. Así, la Comisión pretendía
gravar todas las transacciones que involucraran a un comprador o vendedor residente
en la UE, independientemente de si esa operación se cierra en un mercado que partici­
pa en el ITF, de un miembro de la UE que no participa o de un tercer Estado.
Así pues, las incertidumbres se sitúan en la medida en que el establecimiento del im­
puesto por esta vía no afecta negativamente al mercado interior ni a la cohesión econó­
(85) Sobre las figuras impositivas existentes en los Estados miembros, se recomienda la con­
sulta del documento de MARTÍNEZ CARRASCAL, C.: «El Impuesto sobre Transacciones Financieras.
Descripción de la Propuesta de la Comisión Europea», Estabilidad Financiera, nº 23/2012,
http://www.bde.es/f/webbde/GAP/Secciones/Publicaciones/InformesBoletinesRevistas/RevistaEstabilidadFinanciera/12/Nov/Fic/ref20122313.pdf. También con mayor exhaustividad sobre las pos­
turas de los Estados miembros, vid. CALVO VÉRGEZ, J.: «En torno a la pretendida implantación de
un impuesto sobre las transacciones financieras: principales cuestiones conflictivas», Papeles de
Economía Española, nº 130/2011, pp. 115 y ss. Y del mismo autor, «La pretendida implantación de
un impuesto sobre las transacciones financieras», Revista de Contabilidad y Tributación, nºs 353­
354/2012, pp. 71 y ss.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 150-2014
mica y social, pero provocando distorsiones de competencia entre los Estados miembros,
lo cual hace albergar ciertas dudas. Como ejemplo de lo anterior cabe citar la sujeción al
impuesto de una entidad financiera estadounidense que opere con un cliente español
frente a la no sujeción al mismo si el cliente es residente en Reino Unido. Pero si este
«principio de residencia» no es aplicable, la Comisión pierde su principal herramienta
para evitar que el ITF desvíe cierto volumen de operaciones desde las bolsas de los once
Estados participantes (España, Italia, Bélgica, Alemania, Estonia, Grecia, Francia,
Austria, Portugal, Eslovenia y Eslovaquia) a otros mercados como la City londinense.
Por su parte, la Comisión Europea mantiene su postura acerca de la legalidad del
amplio alcance del impuesto y expresó su rechazo al Informe jurídico del Consejo el 14
de septiembre de 2013, si bien deja entrever que no conserva el pleno convencimiento
sobre el éxito del ITF en tanto reconoce que sería necesario llegar a un acuerdo con cada
uno de los once países de la UE donde se implantase.
Aunque las conclusiones del Informe no son vinculantes, la fortaleza de las objecio­
nes legales probablemente acelerará los movimientos de quienes pretenden echar por
tierra el diseño de este impuesto común. En concreto, alienta el impulso de los argu­
mentos de Gran Bretaña que ya había sostenido igual argumento respecto a que el im ­
puesto propuesto sería ilegal pues sobrepasaría la jurisdicción de los países involucra ­
dos (86). Por este motivo, si bien en la discusión negociadora se trabaja actualmente
en base a dos impuestos de referencia, el francés (vigente desde agosto de 2012) (87) y
el británico Stamp Duty Reserve Tax (vigente desde hace años) (88), las objeciones
planteadas podrían llevar a una nueva versión de la propuesta más cercana al modelo
inglés, que grava los valores en el lugar donde son emitidos. El modelo francés, italia ­
no, e incluso el del stamp duty inglés (89), giran en torno al criterio de nacionalidad.
De hecho, el impuesto francés establece la nacionalidad del emisor como criterio de su ­
jeción. No obstante, el problema se presenta también en países pequeños como Litua­
nia, Estonia y otros donde no tienen empresas importantes.
También ha sido destacado el viraje experimentado en la posición francesa respecto
del ITF. El sector financiero francés, en contra del establecimiento de este impuesto, en­
vió el 2 de abril de 2013 una carta conjunta al Ministerio de Economía francés en un in­
tento de presión a las instituciones comunitarias para que se minimice el impacto del
impuesto sobre las transacciones financieras y, al parecer, la delegación francesa ha so­
licitado a la Comisión una rebaja en el alcance del ITF.
Asimismo, el procedimiento debe respetar los derechos de los Estados miembros
que decidan no adherirse al mismo. Pues bien, el elemento extraterritorial del im­
puesto podría considerarse que menoscaba este derecho. En efecto, las entidades fi­
nancieras establecidas en los Estados miembros no acogidos al procedimiento, pue­
den verse sometidas al impuesto por aplicación de las cláusulas de atracción de la re­
sidencia.
(86) Case C-209/13, 18 April 2013 – United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland v
Council of the European Union, http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?do­
cid=137910&mode=req&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=enhanced%2Bcoopera­
tion&doclang=EN&cid=27172#ctx1
(87) http://www.impots.gouv.fr/portal/dgi/public/popup?espId=2&typePage=cpr02&docOid=do
cumentstandard_6497&temNvlPopUp=true
(88) http://www.hmrc.gov.uk/sdrt/intro/basics.htm
(89) El Stamp Duty Tas Reserve puede considerarse la evolución del impuesto sobre el timbre,
pero en el ámbito de los mercados sobre títulos representados mediante anotación en cuenta, y trá­
fico electrónico.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
En definitiva, podríamos decir que el debate político dentro de la Unión Europea se
ha enfriado y no pasa por los momentos más álgidos en la apuesta por el estableci­
miento de un impuesto de este tipo. La perspectiva temporal de implantación se pro­
longa y probablemente la Propuesta de Directiva se vea sometida a un nuevo proceso
de revisión, en el que se lleven a cabo algunas modificaciones en su diseño e incluso
se produzcan dilaciones en el ya imposible calendario previsto de implantación para
enero de 2014. No obstante, a mediados del mes de febrero de 2014, las más recientes
noticias hacían vaticinar un nuevo impulso al establecimiento del Impuesto sobre las
Transacciones Financieras tras la reunión de los ministros de Economía y Finanzas
de la UE celebrada (90) en la que parece haberse discutido acerca de dos puntos fun­
damentalmente: el ámbito de aplicación objetivo y subjetivo (objeto de gravamen y
sujetos gravados). Como se ha señalado convive una postura defendida por los países
grandes de la UE que persigue un ámbito de aplicación más reducido de activos (ac­
ciones, deuda pública, deuda privada, derivados...) frente a los países pequeños que
se muestran proclives por una mayor amplitud en su aplicación. Sin embargo, una
versión reducida también supondrá una menor recaudación, ya que el 25% de los in­
gresos estimados por la Comisión Europea provenían del gravamen de la deuda pú­
blica. Además, la configuración jurídica del impuesto ha de enfrentarse a los proble­
mas legales del ITF reflejados en el documento de septiembre de 2013 por los servi­
cios legales del Consejo Europeo, lo cual supone un importante escollo para la pro­
puesta de la Comisión.
5. CONCLUSIONES
La soberanía en materia fiscal se encuentra ligada al concepto de control de las acti­
vidades económicas en el interior de un territorio concreto, premisa que, considerando
las verdaderas posibilidades de intercambio comercial existentes a nivel internacional,
resulta cada vez más compleja y ficticia. Ante esta situación, los intentos de los Estados
nacionales por mantener su poder político y margen fiscal, se han traducido en políticas
fiscales agresivas de atracción de capitales y recursos humanos, en la búsqueda de un
incremento de la recaudación procedente de rentas salariales al tiempo que una reduc­
ción de la recaudación por actividades empresariales en términos globales con la pers­
pectiva de uniformizar la fiscalidad (91).
Resulta una evidencia que las estimaciones de recaudación previstas por la implanta­
ción del ITP en un ámbito de cooperación reforzada dentro de la UE, despejan cualquier in­
tento de emparentar su introducción con el rescate bancario que ha operado en múltiples
entidades financieras. Dependiendo de las reacciones del mercado, las estimaciones inicia­
les que oscilaban entre los 30.000 y los 35.000 millones de euros al año en el conjunto de los
Estados miembros participantes, en caso de que la propuesta original referente a la EU-27
se hubiera aplicado a la EU-11, pueden verse reducidas significativamente. En consecuen­
cia, teniendo en cuenta los efectos netos de los ajustes realizados con respecto a la propues­
ta original –en concreto, 1) el hecho de que la emisión de participaciones y acciones de
OICVM y FIA no se considere ya una transacción del mercado primario, y 2) el hecho de
que las disposiciones contra la deslocalización basadas en el principio de residencia que
(90) http://www.expansion.com/2014/02/18/economia/1392720274.html
(91) Algunas críticas de los Estados miembros, como por ejemplo Suecia, que ha mostrado su
negativa a realizar mayores concesiones a la UE en materia tributaria, ponen el acento en que la
recaudación de impuestos es una competencia nacional, lo cual revela el tradicional celo de los paí­
ses por sus intereses fiscales.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRÓNICA TRIBUTARIA 150-2014
fueron inicialmente definidas se hayan reforzado al complementarse con algunos elemen­
tos del principio de emisión, las primeras estimaciones indican que los ingresos proceden­
tes del impuesto podrían girar en torno a los 31.000 millones de euros al año (92).
La negativa de Reino Unido, el mayor centro financiero del bloque, y otros quince Es­
tados miembros de la UE, a apoyar la propuesta del impuesto a las transacciones, no de­
ja de plantear dudas sobre cómo funcionaría la implantación del impuesto con la parti­
cipación de sólo algunos Estados miembros de la UE, ya que existe una opinión genera­
lizada de que el primer paso para su éxito a nivel global pasa por la implantación dentro
del territorio UE en su totalidad. De igual modo, la deslocalización de transacciones fi­
nancieras fuera de la UE que puede provocar el impuesto es un riesgo que no termina de
estar solventado en la actual Propuesta de Directiva, a pesar de los múltiples esfuerzos
de la Comisión por atajarlo sobre el papel.
Hubiera sido deseable alcanzar un acuerdo en la negociación del Marco Financiero
Plurianual 2014-2020 (MFP) en relación con la inclusión de la nueva tipología de ingre­
sos propuesta para evitar que se avance de forma desacompasada en materia de presu­
puestos comunitarios –que exige el acuerdo por unanimidad– y en la adaptación de un
ITF por un número más reducido de países que han aceptado el procedimiento de coope­
ración reforzada (93). No obstante, el Comité de Representantes Permanentes aprobó el
28 de junio de 2013, en nombre del Consejo, el acuerdo alcanzado con el Parlamento Eu­
ropeo sobre el proyecto de Reglamento por el que se establece el Marco Financiero Plu­
rianual (MFP) de la UE para el período 2014-2020 y el Acuerdo Interinstitucional en
materia presupuestaria sólo atisba el ITF como un nuevo recurso propio en una pers­
pectiva futura para los participantes en la cooperación reforzada (94). De otro lado, es
cierto que la implantación del ITF sería deseable a nivel global, lo cual despejaría las in­
certidumbres en la toma de decisiones en la UE, pero parece augurarse un éxito poco
probable a esta posibilidad a corto o medio plazo, todo ello, contando con el fiasco que los
antecedentes de otras propuestas de imposición global han obtenido.
Esta perspectiva permite afirmar que la crisis está actuando colateralmente a modo
de movimiento generador de un pensamiento integrador y solidario. Actualmente, es ne­
cesaria una política fiscal común en la que sean equitativos los esfuerzos en la tributa­
ción por parte de todos los sujetos (95). En tal sentido, la imposición sobre las transac­
ciones tributarias permite actuar ante el riesgo, orientación que se alienta desde las
tendencias sociológicas actuales que priorizan corregir las eventuales distorsiones que
puedan provocarse antes que castigar o penalizar a los responsables del daño. Y ello en
concordancia con la sintomatología de abogar por volcar los esfuerzos de las Adminis­
traciones en la lucha contra el fraude fiscal que se ha visto promovida destacadamente
por organismos internacionales como la OCDE.
Asimismo, el ITF colaboraría en el reclamado giro al modelo económico global, en el que
los ciudadanos adviertan una gobernanza participativa, integradora y responsabilidades
compartidas. Desde esta perspectiva, el futuro cercano plantea la necesidad de asegurar
un marco de estabilidad financiera en los mercados internacionales, lo cual debería pasar
por su regulación y, adicionalmente, por la viabilidad de un modelo de recaudación que ha­
ga partícipe al sector financiero de las consecuencias sociales y ambientales que una crisis
(92) COM(2013) 71 final, p. 16.
(93) MONTORO ZULUETA, B.; SÁINZ HERRERO, J. y MARTÍNEZ POZO, E.; «La reforma del sistema de
recursos propios…», op. cit., p. 22.
(94) http://www.consilium.europa.eu/special-reports/mff/summary-of-the-european-council­
agreement?lang=es
(95) Vid. MOLINA MOLINA, J.: Ciudadano y gasto público, Thomson Reuters Aranzadi, 2013, p. 214.
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GEMMA PATÓN GARCÍA / «La viabilidad del Impuesto sobre Transacciones Financieras: propuestas a nivel global y comunitario»
sistemática de este calado ocasiona a nivel global. En tal sentido, el ITF reivindica su papel
como medida redistributiva y elemento de justicia económica global (96). La idea es preve­
nir y financiar el coste de futuras crisis y no tanto la actual, junto con la asunción de res­
ponsabilidad de los efectos perniciosos causados, en razón de una medida complementaria,
como el ITF, junto a aquéllas otras de regulación y supervisión del sector financiero (97).
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2014 sobre la responsabilidad social de las empresas», 25 de Octubre de 2011,
COM(2011) 681 final.
(96) Como aprecia VILA, D. «en la medida en que la estabilidad financiera y la adecuada asig­
nación de recursos financieros es un bien común global, el ITF internaliza externalidades negati­
vas y busca la corrección de fallos del mercado financiero; en este sentido se trata de un impuesto
pigouviano», «El impuesto a las transacciones financieras…», op. cit., p. 32.
(97) GONZÁLEZ MÉNDEZ, A.: «La crisis económica y financiera…», op. cit., p. 309.
En España, una herramienta legal en este sentido viene constituida por la recientemente apro­
bada Ley 26/2013, de 27 de diciembre, de cajas de ahorros y fundaciones bancarias.
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