Módulo 7. Independencia y control de la discrecionalidad en la función publica Instructores Meritxell Batet Marcelo Lasagna Índice Objetivo Introducción 1. La necesidad de la administración pública de tener un marco jurídico. 1.1 Modelo garantista de administración pública: menos discrecionalidad 1.2 Nuevo modelo de administración pública: más discrecionalidad menos 3 3 5 5 7 arbitrariedad 2. Aproximación a los tres conceptos básicos: definición y límites entre ellos 2.1 Actuación reglada de la administración 2.2 Actuación discrecional de la administración 2.3 Actuación arbitraria de la administración 3. Elementos de control es ante para evitar la arbitrariedad 3.1 Rigor en la elección, formación y promoción del servidor 11 11 12 13 14 14 15 público. 3.2 Simplificación de trámites administrativos. 3.3 Profesionalización de los agentes públicos. 3.4 Existencia de códigos éticos. 17 3.5 Reglamento disciplinario para el servidor público. 18 3.6 Evaluación del desempeño del servidor público. 3.7 Participación ciudadana. 4. Elementos de control ex post de la arbitrariedad 4.1 Control administrativo. 4.2 Control judicial. 4.3 Control parlamentario. 4.4 Control del sector privado. 16 19 20 22 22 22 24 5. CONCLUSIONES 24 25 6. Material de apoyo 28 2 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Objetivo a) Comprender qué es la discrecionalidad en la Administración Pública y su relación con el rendimiento de las administraciones públicas b) Entender la relación entre discrecionalidad y control de la corrupción c) Diferenciar entre los actos discrecionales y los arbitrarios d) Identificar los diversos factores que intervienen en los actos arbitrarios de la Administración e) Posicionar la discrecionalidad responsable como un elemento necesario para el buen funcionamiento de la administración moderna Introducción El control del poder público en todas sus manifestaciones ha sido y será cuestión recurrente de estudio y análisis. La delegación por parte de la ciudadanía que inevitablemente se produce de la toma de decisiones en los agentes públicos irá asociada siempre, en un sistema democrático, al control de la actividad de estos agentes para intentar reducir al máximo actividades, acciones o resoluciones que no sean consecuencia de la aplicación de las reglas del juego previamente establecidas, es decir del Derecho. No todos podemos participar en todo, ni las soluciones a las que se llega son siempre los mejores frutos de una deliberación sin acotación temporal. Aún así, los servidores públicos (y entendemos por servidores públicos tanto los electos como los funcionarios o trabajadores que desarrollan una actividad en la administración o gobierno) tienen unas limitaciones importantes que hay que tener en cuenta. En muchos países del mundo se constata un descenso del nivel de confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, incluidas las locales. La dimensión de la desconfianza y las causas del fenómeno varían de un país a otro, en función de la situación propia de cada uno de ellos. Uno de los elementos detonantes de estas 3 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. reticencias es sin duda la opacidad en la gestión y el descubrimiento de situaciones de malversación o incluso directamente corrupción. El peligro o los peligros principales de esta situación son: el populismo, el absentismo electoral, la radicalización del mensaje político, la censura de los medios de comunicación, o la mezcla de poderes, inmiscuyendo el poder judicial de forma activa en la vida política. Todos ellos, elementos que merman la democracia, de allí su gravedad. La respuesta a estos diferentes fenómenos sólo puede ser compleja y universal, sin embargo, el primer paso hacia la recuperación de la confianza de los ciudadanos en las instituciones que los representan pasa por el restablecimiento de un nivel aceptable de comportamiento éticamente irreprochable por parte de los electos y de los funcionarios. Para ello será importante establecer métodos abiertos de coordinación, para fomentar la cooperación, intercambiar buenas prácticas (iniciativas que destacan por su eficacia a la hora de aportar soluciones a problemas existentes) y acordar objetivos y orientaciones comunes para los Estados. 4 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. 1. La necesidad de la administración pública de tener un marco jurídico. La administración pública surge con el propósito de tratar los problemas de la producción en el sector público. En ese sentido son entidades distintas a las privadas. El primer modelo moderno de administración pública surgió en los países del Atlántico Norte que se modernizaron en el siglo XIX. Fue elaborado como una respuesta a la interferencia política, a la corrupción y a la falta de profesionalismo prevalecientes en el entonces sector público. Ese fue el llamado modelo garantista o jerárquico. Este modelo se basó, en consecuencia, en una clara separación de la administración y la política con la finalidad de que ésta última no interfiriera en la primera. Este propósito se cumplió fundamentalmente con la consagración del Estado de Derecho. Esto es, con el establecimiento de un ordenamiento jurídico que lo garantizara. El derecho, por tanto, se consagró como el pilar fundamental de la legitimidad del Estado y de las administraciones públicas modernas. El modelo jerárquico pretendió garantizar a través de un ordenamiento jurídico fundamental la independencia de la administración de las veleidades políticas, lo que supuso la creencia que desde el derecho se podía programar normativamente toda la acción estatal, y, en consecuencia, satisfacer la necesidad de los agentes económicos de asegurar la máxima predictibilidad de las decisiones públicas. 1.1 Modelo garantista de administración pública: menos discrecionalidad Este modelo utiliza dos técnicas para mejorar la relación entre mandante y mandatario, y por lo tanto para fomentar el gobierno más eficiente y honesto a favor del interés público: a) controles y equilibrios entre los diversos poderes políticos y b) una forma jerárquica de organizar la administración pública sobre la base de un control centralizado. En primer lugar, por lo general, los controles se hallan insertos en una separación constitucional de poderes, la cual estipula la especialización de funciones, segundas opiniones en la toma de decisiones y una supervisión mutua de comportamiento de dichos poderes. Este modelo busca principalmente la autonomía de los poderes públicos a través de frenos y contrapesos legalmente constituidos. Los políticos supervisan la ejecución de las políticas, pero están restringidos por reglas que limitan su interferencia en la administración pública profesional. Otras instituciones, particularmente, el poder judicial y el contralor público, brindan una supervisión externa independiente. En segundo lugar, las formas jerárquicas y centralizadas de organización de la administración pública, especialmente comando y control, tienen como fin brindar 5 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. un medio de creación de funcionarios públicos profesionalizados que responden a un mandato político amplio, pero que están aislados de la influencia política individualizada. Este modelo se caracteriza por: a) El negocio está organizado en unidades especializadas desde las cuales la información financiera y técnica fluye hacia arriba, abajo y transversalmente, las órdenes se obedecen, los organismos cooperan y la toma de decisiones se delega al nivel apropiado b) El personal es empleado estrictamente en base a sus méritos y conforme a reglas que relacionan las escalas salariales a puestos de trabajo definidos, y proveen procedimientos abiertos y justos para la contratación, despido y ascenso c) Los presupuestos son previstos de manera exacta, los gastos e ingresos son planificados, y los sistemas financieros verifican que los gastos se efectúen de forma honesta y conforme a estos presupuestos. d) Los registros son precisos y los procedimientos están codificados. Este modelo supuso, en consecuencia, fundamentalmente el establecimiento de las bases de los estados de derecho modernos. Su objetivo central fue reducir los niveles de discrecionalidad y penalizar la arbitrariedad en los asuntos públicos. El gobernar se concebía como el mero cumplimiento de reglas y normas mediante la utilización de instrumentos y procedimientos predeterminados que reflejaban lo que ocurría en la realidad. El garantismo, con todo, ha sido el modelo prevalente en los países desarrollados, donde se ha aplicado siguiendo la cultura legal, política y organizacional de cada país. En la práctica no ha supuesto que los Estados avanzados hallan marginado de sus esferas públicas la corrupción y la incompetencia, así como la interferencia política. Siempre han existidos algunos grados de estos males sociales. Con el crecimiento del estado, con la asunción de nuevas funciones, especialmente desde la creación del estado del bienestar, este modelo de administración pública ha perdido vigencia, sin que ello comporte el cuestionamiento del papel del Derecho. De hecho, el problema que muchos de los países latinoamericanos tienen es que no han conseguido crear un verdadero Estado de Derecho: que pasa por gozar de un sistema de normas legítimamente democrático y que además la ciudadanía lo reconoce como parte de su propio Pacto Social. 6 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. 1.2 Nuevo modelo de administración pública: más discrecionalidad menos arbitrariedad Como decíamos, el modelo garantista no es el más adecuado para responder a la necesidad de sociedades más complejas y fragmentadas. El crecimiento del estado, la emergencia de nuevas funciones, los procesos de descentralización, la escasez de recursos, y la consecuente necesidad de su uso eficiente, los procesos de globalización, la creciente demanda ciudadana de mejores servicios públicos, las nuevas formas de relación con los ciudadanos derivados de otras modalidades de representación políticas, son algunos entre otros factores que han presionado al cambio del modelo garantista. Fundamentalmente, los cambios se han centrado en concebir la administración pública como una arena de relacionamiento con los ciudadanos. Este modelo no abdica, porque no quiere ni puede, del Estado de derecho, pero es consciente de que ese modelo no da respuesta a las nuevas exigencias. No se plantea, en primer lugar, una separación de poderes, sino que una colaboración de poderes que aumente el poder, no que lo anule, o paralice. El control de la administración es necesario, pero no se alcanza sólo con el derecho, sino que también a través de garantizar el pluralismo político. Esto es, la existencia de varios puntos de acceso (o puntos de veto) al proceso político y del sometimiento de la administración al control ciudadano y partidario, como veremos más adelante, y no sólo a las normas del derecho, como ocurría en el modelo garantista. La administración pública requiere de mayores niveles de discrecionalidad para ponderar valores en conflicto. Esto no significa que debamos anular los viejos sistemas de control, sino sustituirlos por nuevos sistemas de rendición de cuentas y de responsabilidad. La racionalidad legal (antidiscrecional), en la que se basa el modelo garantista, es compatible y complementaria con la racionalidad gerencial que promueve el nuevo modelo. No son antinómicos sino que se implican y superponen mutuamente, como consecuencia de la asunción por ambos de unos mismos supuestos, valores, problemas y métodos. La racionalidad gerencial que demanda el nuevo modelo no supone que se deban asumir los principios, valores y normas de la gestión privada. Mayor eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos públicos debe hacerse reflexionando en el marco institucional de la gestión pública, la que obedece a principios y valores distintos a los de la gestión privada. 7 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. El derecho es un factor indispensable en el nuevo modelo. Este no puede pretender señalar lo que debe ser, pero sigue resultando fundamental para definir el espacio del comportamiento aceptable, dentro del cual los individuos pueden autoorganizarse. La existencia de un ordenamiento jurídico es crucial por varias razones, a saber: a. el derecho es el marco institucional en el que nacen las organizaciones y que constriñe la libertad de los actores b. es un instrumento para la obtención de finalidades específicas c. finalmente, también es objeto de la práctica gerencial en la medida que ésta se constituirá en agente para su defensa o su modificación. Para este modelo Gobernar deja de ser el cumplimiento de normas y reglas para convertirse en la gestión de una acción colectiva cuyos agentes manejan márgenes inevitables de libertad y en la que la fijación de fines y resultados resulta tan problemática como la movilización de los recursos y la determinación de las consecuencias. La gestión pública deja de ser concebida principalmente como planificación y control para visualizarse ante todo como dirección, estrategia o política, o, mejor, como asunción de la responsabilidad por la acción colectiva. Esta concepción de la gestión pública valora los mayores márgenes de discrecionalidad como necesarias para el buen manejo de los asuntos públicos. En relación al tipo de organización jerárquica y centralista del modelo Garantista, el modelo emergente se caracteriza principalmente por las siguientes peculiaridades: • Delegación de la toma de decisiones. La reducción de las reglas jerárquicas y la promoción de una mayor discrecionalidad en los niveles inferiores de jerarquía permiten tomar decisiones adecuadas, ya que los encargados de ellas están más próximos al problema y tienen objetivos más claros • Orientación hacia el desempeño. El cambio en la relación de responsabilidad, desde un énfasis en los insumos y el cumplimiento legal a un énfasis en los productos, provee incentivos que conducen a una mayor efectividad • Orientación hacia el ciudadano/usuario. El informar y escuchar a los usuarios del sector público le permite a los gobiernos comprender sistemáticamente lo que quieren los ciudadanos y responder con productos más apropiados. • Orientación de mercado. Un mayor aprovechamiento de los mercados o cuasi mercados, por lo general a través de contratos de gestión y personal, la competencia entre los organismos públicos, el cobro entre los organismos 8 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. y la externalización, mejoran los incentivos orientados al desempeño. Esto supone mejorar e incentivar la capacidad reguladora del Estado, pues sin un buen ordenamiento jurídico que universalice la ley y garantice su cumplimiento y aplicación no habrá garantías que de estos servicios provean los bienes públicos no sólo de manera eficiente, sino que cumplan con su finalidad pública. Como ya dijimos, los fines, valores y métodos de la gestión privada no son equiparables a los de la gestión pública. De ahí, insistimos, la importancia del derecho. 9 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Figura Nº 1 Modelos de Administración Pública y Discrecionalidad Modelo Garantista o Jerárquico Modelo de Gestión Pública Características Resultados Características Resultados • • • • • • • • • • Apego a la ley Separación de la política y de la administración Centralismo Jerarquización de funciones Procedimientos reglados Baja delegación Servicio público profesional y meritocrático • • • Baja discrecionalidad Inadecuación a los cambios sociales Ineficiente Consagración Estado de Derecho • • • • • • • La ley como marco institucional necesario Colaboración entre poderes Descentralización Delegación de funciones Orientación al desempeño Orientación al usuario Orientación de mercado Servicio civil profesional y capacitación continuada • • Mayor discrecionalidad Adecuación a los cambios en sociedades complejas Re-definición de las capacidades reguladoras del estado • Objetivos • • • • • Cumplir la ley Evitar interferencias políticas Reducir corrupción Garantizar separación de poderes Cumplir interés general predefinido Objetivos • Cumplir la ley • Redefinición constante del interés general • Gobernar estratégicamente • Rendimiento eficiente y eficaz del gasto público 10 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. 2. Aproximación a los tres conceptos básicos: definición y límites entre ellos Como hemos visto en el apartado anterior hay tres conceptos básicos que conviene tener claramente definidos y delimitados, ya que se refieren a realidades distintas y diferenciables. De no cumplirse este objetivo podemos incurrir en equívocos a la hora de denotar la realidad que pretendemos analizar y explicar, y en consecuencia introducir una innecesaria confusión para comprender cómo funciona la administración pública de un país dado, cuáles son sus límites y problemas, y cuáles las estrategias institucionales que deben diseñarse para conseguir su mejora. Los conceptos que veremos son: i. Actuación reglada de la administración ii. Actuación discrecional de la administración iii. Actuación arbitraria de la administración Esta claro que entre las dos primeras la delimitación de la frontera será difícilmente nítida, en la medida en que la mayoría de actuaciones de la administración tendrá parte de la acción acotada a una norma (actuación reglada) y una zona de margen de discrecionalidad. 2.1 Actuación reglada de la administración Seguramente no vale la pena detenernos excesivamente en este punto ya que su acepción está implícita en lo que ya hemos expuesto en el apartado 1. Sin embargo, a modo de clarificar los conceptos claves de este texto queremos constatar que los actos de la administración pública deben fundamentarse en derecho. Cuando nos encontremos frente a una norma que establece de forma concreta y determinada cual tiene que ser la actuación de la administración estaremos frente a una actuación reglada, en la medida en que el margen de maniobra o de decisión que tiene el actor público está completamente reducida a la aplicación de dicha norma. Los procedimientos administrativos, por ejemplo, acostumbran a contener trámites temporalmente especificados (trámite de alegaciones, trámite de presentación de pruebas, trámite de audiencia...) que el ente público tendrá que respetar. La previsión de ofrecer un servicio público determinado por parte de la administración (por ejemplo pensemos en la obligatoriedad de tener una red de transporte público en municipios mayores de 11 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. 5.000 habitantes) también será un acto reglado de la administración, pudiendo quedar margen de discrecionalidad el cómo ofrecer o articular ese servicio público. 2.2 Actuación discrecional de la administración Siguiendo también la reflexión del apartado 1, la discrecionalidad la entenderemos como un mayor margen de libertad para que los gestores públicos, según unos valores generales elegidos, puedan decidir en uno y otro sentido su actuación. Esta mayor libertad para los gestores públicos debe ir acompañada obviamente de una mayor capacidad para la toma de decisiones y, consecuentemente, del respeto al ordenamiento jurídico. Discrecionalidad no significa que se trate de un acto al margen del orden jurídico o que los actos discrecionales no deban resultar fiscalizables. La discrecionalidad no debe implicar consagrar ninguna “patente de corso” ni a favor de la Administración ni a favor de los directivos que la apliquen. La discrecionalidad, por consiguiente, no debe asimilarse con corrupción, como suele hacerse en no pocos casos. La discrecionalidad no ha de confundirse tampoco con arbitrariedad, ni con hacer lo que a cualquier funcionario público le viene en gana, y obviamente esa facultad ha de coexistir eficazmente con el derecho público. La discrecionalidad es, por tanto, una facultad legal de la cual son tributarias las administraciones públicas para el mejor cumplimiento de sus fines y de los intereses generales. Discrecionalidad es una facultad legal Discrecionalidad NO es corrupción Discrecionalidad NO es arbitrariedad La discrecionalidad de los actos de la administración se fundan, como estableció una sentencia del Tribunal Supremo español en la presunción de racionalidad inherente a su ejercicio: “la potestad discrecional de la administración en la producción de actos no reglados por el derecho administrativo únicamente se justifica en la presunción de racionalidad con que aquella se ha utilizado en relación con los hechos, medios técnicos y la multiplicidad de aspectos y valores a tener en cuenta en su decisión, de tal suerte que la actividad discrecional no ha de ser caprichosa, ni arbitraria, ni 12 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. ser utilizada para producir una desviación de poder, sino, antes al contrario, ha de fundarse en una situación fáctica probada, valorada a través de previos informes que la norma jurídica de aplicación determine e interpretados y valorados dentro de la racionalidad del fin que aquella persigue”. Con todo, el uso de la discrecionalidad legalmente atribuida a un gestor público puede desembocar en casos de corrupción y de arbitrariedad. Esto puede llegar a ocurrir y de hecho hay muchos casos que así lo avalan. Estas situaciones, en general, se producen cuando: • Hay un marco legal mal definido que crea áreas marrones • No hay instancias de rendición de cuentas y de fiscalización eficaces • Las competencias profesionales de los gestores están por debajo de su nivel de responsabilidad • No existe una cultura organizacional pública basada en valores y comportamientos éticos • Los procedimientos administrativos son engorrosos y mal definidos • Existe una captura de rentas por parte de los actores políticos y económicos • La sociedad civil es débil y poco implicada en la vida política • No hay pluralismo en los medios de comunicación 2.3 Actuación arbitraria de la administración Un gestor público en uso de una facultad legal puede decidir discrecionalmente y esta decisión derivar en arbitrariedad. Esa posibilidad existe. La arbitrariedad de un acto de la administración en el que se conculcan los derechos y libertades de los ciudadanos, violándose el principio de igualdad frente a la ley. La motivación y la aplicación de los principios generales y los derechos fundamentales son los criterios que distingue un acto arbitrario de otro que no lo es. La arbitrariedad no se combate sólo con más regulación; el derecho no es una ciencia exacta y, por tanto, es imposible la previsión de todos los supuestos. El lenguaje siempre será interpretable y admitirá lecturas diferentes, es mejor dejar un margen de discrecionalidad aportando valores o principios generales que hay que respetar, que no encorsetar excesivamente, provocando que la única salida de la norma sea su flagrante incumplimiento. Una regulación demasiado exhaustiva y detallada corre el riesgo de favorecer un cierto sofisma, porque sus inevitables lagunas permitirían burlar la ley. 13 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Es cierto que este planteamiento requiere necesariamente ir acompañado de actores públicos responsables, maduros democráticamente e involucrados en la vida pública de forma profunda. A su vez, la sociedad debe también participar de esta corresponsabilidad, confiando en otorgar ese margen de flexibilidad que permitirá la calidad superior de la acción pública. 3. Elementos de control es ante para evitar la arbitrariedad El control de la arbitrariedad se puede dar en distintos momentos del proceso de toma de decisiones o de actuación de la administración. En este apartado vamos a abordar aquellos factores que hemos considerado medulares en el control anterior o durante el desarrollo de un acto de la administración pública. Estos instrumentos ayudarán a evitar que se produzca un acto público arbitrario. Algunos de estos factores hacen referencia a los actores (funcionarios, electos o personal laboral de la administración) otros al procedimiento y otros al entorno donde se produce la actuación pública. 3.1 Rigor en la elección, formación y promoción del servidor público. Tanto los electos como los funcionarios públicos deben tener un marco jurídico sencillo y a poder ser unitario en sus principios básicos que regule sus derechos y obligaciones, responsabilidad, garantías, protecciones, remuneraciones y condiciones de trabajo, incompatibilidades, cesación de funciones y suspensión de las mismas. Aquí toma fuerza, de nuevo, la diferencia entre discrecionalidad y arbitrariedad que hemos querido remarcar desde un buen comienzo. Queda claro en este caso que la selección o promoción de un funcionario tiene que venirnos orientada por una norma, pero ¿debe ser ésta una norma rígida, que acote al 100% los criterios a utilizar?. Sin duda será necesario, en primer lugar, tener claros los objetivos que buscamos y las exigencias que se le harán al agente público, y con ello intentar definir, entonces, los conocimientos, habilidades o aptitudes que le pediremos para cumplir esos objetivos. Habrá elementos objetivos que nos ayudarán a hacer una buena selección del personal público como puede ser la titulación mínima, la experiencia laboral previa, 14 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. el conocimiento de idiomas, la inexistencia de conflicto de intereses público/privados... pero habrá otros elementos con una carga subjetiva elevada; la confianza, la lealtad, una habilidad concreta identificable en una entrevista para el cargo, conocimientos adicionales en otros campos... que será imposible determinar en una norma. La implicación del personal funcionarial en la institución y los objetivos que ésta persigue es un elemento más a tener en cuenta. La motivación por su trabajo los hace, sin duda, menos permeables a las tentativas de irregularidades o acciones de corrupción. CUESTIONES PARA DEBATE: ¿un juez debe limitarse a aplicar el derecho o debe impartir justicia? ¿Un funcionario debe limitarse a cumplir el reglamento o debe exceptuar aquellos casos que así lo requieran?...¿queremos actores públicos responsables, con capacidad de pensar, de decidir, de razonar...? ¿qué formación debe tener un actor para cumplir con estos objetivos? 3.2 Simplificación de trámites administrativos. La burocracia se presenta a menudo como pretexto para justificar retrasos, decisiones sin responsabilidades claras (accountability), oscurantismo o simples silencios, creando, por ende, indefensión, inseguridad e incertidumbres para la ciudadanía. Inevitablemente la administración pública debe tener procedimientos preestablecidos, porque ello da también seguridad jurídica necesaria que acaba repercutiendo en una confianza ciudadana. Ahora bien, los trámites administrativos deben ser en todo momento conocidos, transparentes e inteligibles, de manera que buscar la simplicidad, sin perder rigor, debe ser uno de los objetivos. Los procedimientos administrativos vienen, por regla general, establecidos por las autoridades centrales, que establecen el marco general con unos principios determinados. Las decisiones administrativas deben ser motivadas, elemento que tanto si la decisión viene por normas concretas, como si viene por decisión discrecional es fundamental. La motivación, el tener que justificar el porqué de una decisión es algo exigible en todo momento a la administración pública. En los procedimientos relativos a la celebración de contratos con particulares, éstos deberían ser seleccionados de acuerdo con un procedimiento de licitación pública. Esta licitación debe permitir poder elegir la persona o personas más adecuadas para 15 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. formalizar el contrato. Y aquí nos podemos volver a plantear la adecuación o no de preestablecer de forma rígida los requisitos para acceder a la contratación. Es muy posible que la flexibilidad y la posibilidad de tener en cuenta elementos diversos pueden ayudar a tomar una decisión no sólo más eficiente, sino que cumpla de forma más adecuada las obligaciones o requisitos de la gestión pública. El “secreto” en la actuación o la documentación pública debe limitarse a las informaciones vinculadas a intereses especiales determinados por la ley (seguridad pública, prevención de criminalidad, protección de la moneda y del crédito, vida privada...) no cabiendo, en este caso, un gran margen de discrecionalidad. Los presupuestos y los documentos financieros de las entidades públicas, deben ser, en especial, accesibles al público, no exigiendo un interés personal o una relación particular con la información para acceder a ella. Las autoridades públicas deberán también establecer mediante normas generales los criterios de otorgamiento de una ayuda financiera a los particulares. En este caso podemos ver que sucede algo similar a lo que comentábamos en el anterior párrafo, teniendo que encontrar el equilibrio para evitar la arbitrariedad de la decisión de otorgar el dinero, pero sin caer en la sobreregulación que impida, en cada caso, la toma de decisión adecuada. La posibilidad de disponer de dinero público debe ser objeto de amplias campañas (para garantizar una difusión adecuada, no limitando el círculo de aspirantes) así como también debe figurar expresamente la obligación de rendir cuentas del empleo que hacen los particulares de ese dinero. 3.3 Los funcionarios Profesionalización de los agentes públicos. constituyen la columna vertebral de la Administración. Especialmente en el ámbito local uno de los principales problemas con los que nos encontramos es la poca profesionalización de los agentes públicos, tanto en el personal funcionarial o laboral, como en los electos que ocupan responsabilidades políticas. Garantizar la formación continuada debería ser una prioridad para las autoridades centrales y locales. Hay algunas acciones concretas que se pueden llevar a cabo y que sin duda ayudarán a que el grado de implicación y responsabilidad de todos 16 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. ellos ayude a la toma de decisiones de forma más razonada o argumentada y de forma, por tanto, no arbitraria: • Preparar manuales de derecho y de gestión para los nuevos electos • Preparar módulos de formación distribuidos a través de nuevas tecnologías • Ofrecer un servicio de asesoramiento jurídico a las entidades locales que lo soliciten • Estimular el intercambio de experiencias entre los electos locales Pero la profesionalización también exige condiciones de trabajo adecuadas que permitan realizar las tareas asignadas. La deontología de la Administración se ha vuelto prioritaria recientemente, dados los problemas de corrupción. Un estatuto fijado por la ley reduce el riesgo de conflicto entre las entidades locales y su personal. Hay una serie de factores que ayudan paliar la insatisfacción laboral, de manera que el agente público se sienta más satisfecho con su puesto de trabajo y esto acabe repercutiendo en una mejor y más responsable actuación: • Condiciones materiales y seguridad social • Garantías estatutarias y condiciones de empleo aceptables, de manera que la potestad discrecional para las cuestiones de personal no sea excesiva • Garantía de no injerencia política excesiva • Promoción de la valorización del estatuto social de los funcionarios por parte de la población 3.4 • Atribución de obligaciones bien definidas • Respeto a los cuadros superiores Existencia de códigos éticos. En los último años, y a medida que la madurez democrática, la educación general de la población y el nivel de exigencia ha aumentado, se detecta la intensidad creciente de los casos de violación de los deberes y principios legales de la “Buena Administración” que ponen de manifiesto (o permiten sospechar) motivos de corrupción. En general se subraya que sin un cierto rigor moral resulta difícil aplicarse el respeto de la reglamentación y en la ejecución concienzuda de las tareas administrativas. 17 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. La deontología de la Administración es una cuestión compleja, basada en las reglas generales de la ética de un grupo social determinado, el contexto familiar, la educación y otras particularidades de los diversos funcionarios, así como en las condiciones de empleo, el estatuto material y social del servicio público y el clima moral de las diferentes Administraciones. Hay que buscar en todo momento el buen funcionamiento del servicio público preservando y reforzando la confianza de la población en la integridad, la imparcialidad y la eficacia de la Administración. Para ello deberán perseguirse especialmente algunos objetivos que presentamos a continuación: • Definir reglas de buena conducta para ayudarles a cumplir las normas de servicio público. • Impedir todo comportamiento irregular o corrupto, estimularles a rendir cuentas de sus acciones, a ejercer un control y a adoptar responsabilidades en el seno de la Administración (como ya hemos apuntado cuando hablábamos de formación, selección y promoción de los funcionarios). • Favorecer la transparencia y reducir los componentes arbitrarios y el anonimato. • Mejorar la comunicación entre los particulares e informarlos de lo que pueden esperar de los funcionarios. Corresponde sobre todo a los electos y los cuadros superiores crear en la práctica un clima de discreción y de apoyo a la acción legítima de los funcionarios: • Comportamiento ejemplar a los ojos del personal. • Desarrollo metódico de sus funciones de supervisión y aplicación de procedimientos disciplinarios. • Emplear medios de motivación en el plano material y también en el moral. 3.5 Reglamento disciplinario para el servidor público. En este punto queremos empezar con la máxima que Hart ya apuntaba, en base a la cual “no hay norma sin sanción”. Las obligaciones del funcionario o en general 18 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. del actor público irán asociadas, por tanto, a la previsión de una sanción en caso de su incumplimiento. El reglamento será marco de incentivo y de constricción al comportamiento de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones. En consecuencia, el reglamento disciplinario comportará a la vez deberes y derechos. El cumplimiento del derecho en todo momento será la principal y mayor exigencia que se le hará al actor público. En aquellas actuaciones que sean regladas deberá aplicar la norma de manera diligente y en aquellos casos en los que se enfrente a una actuación discrecional deberá, en todo caso, motivar su actuación de acuerdo a los principios generales que impregnan el ordenamiento jurídico. Hay un campo especialmente sensible referido a la transparencia de la actuación pública. En los casos que esta exigencia sea soslayada hay que prever también sanciones disciplinarias que la garanticen como una condición indispensable de la actuación de la administración. En el marco de los derechos disciplinarios podemos destacar la necesidad de ofrecer una protección apropiada a los funcionarios contra todo abuso de poder de sus superiores y contra toda medida irregular adoptada contra ellos por actos que hayan adoptado de acuerdo con la reglamentación (la discrecionalidad tiene cabida allí donde no hay una norma clara que indique la actuación adecuada), así como proteger especialmente a los funcionarios contra todo cese abusivo. 3.6 Evaluación del desempeño del servidor público. Todos los progresos y aplicación de nuevas técnicas que garanticen la acotación de la discrecionalidad tiene que venir complementada por una evaluación sistemática de los mismos, lo que permite a los Estados establecer una comparación entre sus respectivos esfuerzos y aprender de la experiencia ajena, pero también de la propia. Esta exigencia aún es más necesaria cuando los criterios de gestión que se están utilizando en la administración actual se están basando no ya en el mero ofrecimiento del servicio, sino en cómo se da ese servicio. El método de la evaluación es una cultura reforzada de información de retorno que permite extraer conclusiones de los éxitos y errores del pasado. Esto contribuye a 19 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. evitar el carácter sobreregulador de las propuestas y hace posible que las decisiones se adopten y apliquen al nivel apropiado. 3.7 Participación ciudadana. La sociedad civil está teniendo un papel cada vez más importante no sólo en la agregación y expresión de intereses diversos, sino que en la fiscalización de los actos de la administración en sus diversos niveles. En una primera aproximación, entonces, señalamos que el fortalecimiento de la sociedad civil es una condición necesaria para mejorar la calidad de las actuaciones de la administración pública. En la medida en que haya una sociedad civil fecunda en organizaciones, con un tejido asociativo diverso, plural y empoderado, los niveles de arbitrariedad y corrupción se reducen. Con todo, ello no sólo depende del voluntarismo de las organizaciones, sino que es necesario que en todos los niveles de la administración, especialmente aquellas que están cerca de los ciudadanos, diseñen mecanismos de participación que canalicen las demandas ciudadanas, entre ellas la exigencia de rendición de cuentas. El principio de la ciudadanía activa, presente cada vez más en las democracias avanzadas y en transición, es clave para mejorar la calidad de la gestión pública y los niveles de responsabilización de los gobiernos. La fiscalización ciudadana de los actos de la administración es claramente un desincentivo para que ésta no caiga en actuaciones ilegales y crea incentivo para que los gobiernos aumente los niveles de responsabilidad, transparencia y rendición de cuentas. Las políticas públicas no son fruto exclusivamente de las decisiones tecnocráticas de la administración, sino que de las interacciones entre actores que representan intereses diversos de la sociedad. Por ejemplo, la decisión de urbanizar el litoral del municipio de Tela en Honduras movilizará a agentes inmobiliarios, promotores de suelo, grupos ecologistas, comunidades de vecinos, partidos, etc. Con ello queremos enfatizar que cada política tiene su propia estructura institucional (gobernanza), la que deberá ser articulada por la autoridad política. La sociedad civil, por ello, mientras esté más fragmentada en organizaciones de intereses, será más eficiente en el control de la administración, lo que no comporta que se realicen acciones concertadas entre diversos grupos. En la mayor parte de países no hay problema a la hora de reconocer explícitamente la existencia de transparencia administrativa, acceso a la información, control de la administración por la ciudadanía, etc. Sin embargo, las normas varían según los países, y sobre todo varía la aplicación de las mismas. 20 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. El acceso de la información a la población es indiscutiblemente un desincentivo a la perpetración de irregularidades por parte de los servidores públicos. El riesgo a que salgan a la luz pública determinadas actuaciones es una motivación para que ésta ya no se produzca. Acceso a las informaciones de los siguientes datos mediante la publicación y el análisis, utilizando especialmente las nuevas tecnologías de la información: • Instrumentos legislativos que rigen el ejercicio de las funciones de los electos locales. • Códigos de conducta aprobados por las autoridades locales para permitir un análisis comparado de éstos. • Estadísticas referentes a los casos de corrupción y a las otras formas de violación de la ética pública y de la confianza de la población en los electos y en los funcionarios locales. • Archivos y expedientes administrativos públicos, destinando suficiente personal para atender a estas demandas. • Acceso del público a los archivos y obtención de documentos o copias de éstos sin sometimiento a tarifas elevadas que supongan discriminación económica. Las autoridades deben tan sólo tratar de obtener la cobertura de los gastos necesarios para garantizar el acceso del público a esos archivos y cubrir gastos en copias. • Establecer reuniones públicas. Todo lo expuesto, cada una de las medidas apuntadas o ideas explicitadas, implican un cambio de mentalidad y de comportamiento del conjunto de participantes: agentes públicos y privados. El cambio en los modelos mentales y actitudinales son un proceso de aprendizaje colectivo que requiere de un tiempo de maduración que va más allá de la aprobación de un simple decreto, de allí de su complejidad a la hora de intentar aplicar medidas concretas en según que países. 21 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. 4 Elementos de control ex post de la arbitrariedad 4.1 Control administrativo. En contrapartida a su autonomía, los entes públicos deben asumir la entera responsabilidad de su gestión ante los electores y la opinión pública. La existencia de un mecanismo de control interno hace que el control externo actúe en un segundo nivel, de manera que será más rápido, más eficaz y más provechoso para la entidad controlada cuando tenga que actuar. Los controles internos de la administración ayudarán a reducir los riesgos pudiéndose fijar en factores básicos tales como la mala gestión económica y financiera, la mala gestión administrativa o la mala calidad de los servicios prestados. El control interno está constituido por el conjunto de procedimientos escritos. Habrá, por regla general, tres grupos de control administrativo a destacar, a saber: el control por parte de una instancia superior de la actuación (lo que se conoce habitualmente como recurso administrativo); el control interadministrativo, ejercido por otro ente independiente público; y el control por órganos públicos independientes (tribunal de cuentas, defensor del pueblo, contralor público, consejo de estado...). El control interadministrativo tiene como inconveniente que adolece de una frontera muy frágil en relación a un principio público importante que es el de la autonomía. Todos los niveles de administración (incluyendo la local) deben tener garantizado este principio de autonomía. Por ello este mecanismo de control no goza dentro de las administraciones de una aceptación que avale su aplicabilidad. Su mera existencia, especialmente en aquellos países donde la garantía de la autonomía no existe formalizada o aún existiendo no es de aplicación real, hace que muchas administraciones (especialmente la local, que siempre en estos casos es la más débil) se inhiban a realizar actos que pudieran comportar la confrontación con otro nivel administrativo. 4.2 Control judicial. Es bien sabido que en todo acto concurren elementos reglados y discrecionales y que no existen actos discrecionales puros. Por ello, aunque la elección discrecional 22 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. se basa en criterios extrajurídicos de decisión, en ella concurren elementos predeterminados por el derecho. En ese sentido nos parece ilustrativo un fundamento jurídico de una sentencia del Tribunal Supremo español en el que a pesar de hacer referencia a un ordenamiento jurídico determinado es lo suficientemente genérico como para interesar en este punto: “...ni aún en el caso de actos discrecionales, las facultades de la administración son omnímodas, pues han de estar presididas por la idea del buen servicio al interés general; sin perjuicio de la potestad que en estos actos discrecionales tiene la administración de elegir entre varias alternativas legalmente indiferentes, ya que la decisión discrecional se basa en criterios extrajurídicos (de oportunidad o conveniencia) que la ley predetermina, sino que deja su propia decisión, pudiendo en su consecuencia optar según su subjetivo criterio, pero queda a salvo la facultad del juzgador de examinar después si la decisión adoptada por la administración se ha producido con arreglo a los fines para los que la ley le concedió la libertad de elegir, dado que la discrecionalidad no es arbitrariedad, estando la arbitrariedad de los poderes públicos prohibida o vedada por el artículo 9.3 de la Constitución”. Grandes han sido las discusiones doctrinales alrededor de la conveniencia o no de control judicial de los actos discrecionales de la administración pública. A sido subrayado reiteradamente en estas páginas la libertad que la administración debe tener para tomar determinadas decisiones de acuerdo con criterios de oportunidad y no tanto de legalidad (potestad discrecional de la administración). En base a estas premisas y bajo nuestro criterio el poder judicial deberá actuar solamente como controlador de la legalidad de los actos administrativos, no pudiendo entrar a valorar los criterios de oportunidad seleccionados por el poder ejecutivo (la administración). De otra forma, si erigiéramos el poder judicial como el controlador de los fundamentos políticos de los actos discrecionales de la administración caeríamos en el riesgo de precarizar la división de poderes, pieza fundamental de todo estado democrático. 23 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. 4.3 Control parlamentario. El poder legislativo juega un rol destacado en el control político de la administración. Si bien este control no se realiza respecto a las actuaciones cotidianas de la administración, sí lo hace en relación a aquellas de mayor trascendencia política. Esta fiscalización es un desincentivo a posibles actuaciones arbitrarias por parte del Gobierno. Como ya dijimos en la primera parte, es indispensable que el marco institucional de un país garantice la interacción, independencia y colaboración entre los poderes públicos. Los poderes legislativos, en sus diferentes niveles, requieren de capacidades institucionales, organizativas y técnicas adecuadas para llevar a cabo su tarea fiscalizadora. Legislativos mermados en estas dimensiones no podrán ejercer cabalmente esta función y, por tanto, darán pábulo a espacios sin el control adecuado de la administración. 4.4 Control del sector privado. a) Partidos Políticos El control de la discrecionalidad de la administración no debe quedar exclusivamente radicado en los Jueces o poderes públicos. Este control es importante, pero puede llegar a ser insuficiente para evitar que la discrecionalidad caiga en corrupción y arbitrariedad. Esto es especialmente cierto en el caso de la utilización de la administración con fines políticos. La práctica clientelar, muy extendida por lo demás en América Latina, no se elimina evitando la discrecionalidad necesaria de la administración, sino que muy particularmente con más pluralismo político y mejorando la calidad de la representación. En otras palabras, con más y mejor política. Ello demanda que los partidos políticos realicen un esfuerzo importante en mejorar la selección de sus élites y cargos públicos. Para que los partidos realicen eficientemente este rol de control, se requiere tanto que fortalezcan sus estructuras partidarias (organizativas), como que exista una institucionalidad que fortalezca el sistema de partidos. No basta con partidos fuertes, sino que es necesario que el sistema de reglas que regulan las interacciones entre los partidos sea también aceptado, conocido y respetados por todos. En ese sentido, se requiere un sistema de regulación de la financiación, de la organización interna que fomente la transparencia, la responsabilidad y la calidad en la representación. La representación debe asegurar, además, el pluralismo político de la sociedad. 24 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. b) Medios de comunicación Es indispensable en una sociedad abierta y plural la existencia de medios de comunicación para garantizar el control de los actos arbitrarios y de la corrupción. Los medios deben expresar e informar sobre aquellos acontecimientos en los que la administración ha incurrido en actos arbitrarios o de corrupción a fin de crear opinión pública y estimular una ciudadanía activa e informada. Es importante, asimismo, que los medios, particularmente en entornos políticos restrictivos y/o coactivos superen autocensura. Los medios deben estar al margen de intereses monopólicos. Es utópico pensar que los medios sean asépticos a intereses diversos, sin embargo, no lo es que sean en independiente a poderes monopólicos y expresen el pluralismo de la sociedad. Italia, por ejemplo, es un caso flagrante de violación del pluralismo. Robert Dahl, destaca precisamente que un elemento consustancial al estado de derecho es la autonomía y el pluralismo en los medios de comunicación. c) Sociedad civil Las organizaciones de la sociedad civil, como ya adelantamos, juegan un rol crucial también en el control ex post de la administración. En este sentido es importante que éstas se constituyan en mecanismos de “feed-back” de las actuaciones de la administración para corregir los impactos de las políticas públicas, contribuyan a crear opinión pública, articulen intereses, coordinen sus acciones con los partidos políticos, etc. La sociedad civil debe actuar expresamente ante los actos arbitrarios de la administración a través del ejercicio del voto y de la movilización social. Asimismo, deben participar activamente en la construcción de la agenda pública e influir en la toma de decisiones, en la formulación e implementación de las políticas públicas. Una sociedad madura, corresponsable e implicada en la vida pública es, sin duda, la garantía última de tener instituciones respetables, legítimas y fuertes. 5. CONCLUSIONES La corrupción y la arbitrariedad deben entenderse como debilidad institucional. Éstas son un síntoma de una mala definición de los arreglos institucionales que en un país o un territorio se dan. Puesta la situación en estos términos, su superación o evitación radica en emprender reformas de carácter institucionales. Esto es, reformas de las normas, de los órganos que las administran, de los incentivos que intervienen en su administración y de las conductas y valores de las personas. 25 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Debilidad institucional Corrupción Superación corrupción Institucionalidad informal: ciudadanía educada, responsable y comprometida Reforma institucional formal Estructura administrativa del Estado Marco legal y administrativo de la Discrecionalidad La reforma institucional para evitar o reducir la arbitrariedad y la corrupción pasa por la definición de un buen y claro marco legal e institucional de la discrecionalidad responsable. En ese sentido ésta será comprendida más como una oportunidad que como un problema para el servicio público responsable en la consecución de los intereses generales. Tenemos, para finalizar, argumentos diversos en favor de la discrecionalidad responsable que podemos resumir en los siguientes puntos: • El interés general no se descubre, se construye. Significa este dictum que no puede interpretarse como un concepto jurídico indeterminado, con una solución única. El interés general es el resultado de la interacción incesante entre la autoridad pública y la ciudadanía activa. 26 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. • Hemos de hacer una lectura positiva de la discrecionalidad pensando que el poder no es corrupto, sino corruptible, y que por tanto, para no ocluir la virtud, debemos diseñar instituciones que no penalicen a quienes cumplen. La pretensión de sujetar a normas muy estrictas la actuación de la Administración para impedir un mal uso de la discrecionalidad tiene el resultado perverso de favorecer la falta de iniciativa y creatividad de los directivos públicos. • Que la salud de la democracia no depende sólo de los jueces ni sólo de la defensa individual de los derechos particulares. Además de estos medios, la vitalidad democrática exige calidad en la representación política, buena gestión pública estratégica y responsabilidad cívica entendida como deber ciudadano y no sólo como libertad negativa. Meritxell Batet y Marcelo Lasagna 27 D.R.© Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. 6. Material de apoyo Lecturas • The e-government InfoDev y handbook for Center for The developing countries. Democracy & (2002) Technology. http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/E-Gov%20Handbook.pdf • Sitio de eGovernment for Development. Recuperado de Internet el 30 de abril de 2004 en la siguiente dirección: http://www.egov4dev.org/links.htm • Sitio de eGovernment for Development: Achieving Success/Avoiding Failure in eGovernment Projects. Recuperado de Internet el 30 de abril de 2004 en la siguiente dirección: http://www.egov4dev.org/topic1.htm • Sitio de Development Gateway. E-Government. Recuperado de Internet el 30 de abril de 2004 en la siguiente dirección: http://www.developmentgateway.org/node/130619/? • Sitio del Grupo del Banco Mundial. 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