análisis político

análisis político
No. 35 SEP/DIC 1998
INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y
RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI)
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
Francisco Leal Buitrago
FUNDADOR
William Ramírez Tobón
DIRECTOR
Fernando Cubides Cipagauta
EDITOR
Gonzalo Sánchez Gómez
ASESOR EDITORIAL
Sandra Patricia Martínez B.
ASISTENTE EDITORIAL
Diana Marcela Rojas
EDITORA VERSIÓN ON LINE
Carlos Germán Sandoval
ASISTENTE EDITORIAL VERSIÓN ON LINE
ASESORES EDITORIALES INTERNACIONALES
Klaus Meschkat ALEMANIA
María Isaura Pereira de Queiroz BRASIL
Daniel Pécaut FRANCIA
Eric Hobsbawm INGLATERRA
Norbert Lechner CHILE
Thomas Fischer ALEMANIA
Charles Bergquist ESTADOS UNIDOS
Catherine LeGrand CANADÁ
UNIBIBLOS Impresión
Siglo del Hombre Editores Distribución
CONTENIDO
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA DE LA DIFERENCIA
CULTURAL EN COLOMBIA
Mary Roldán
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS FRENTE A
AMÉRICA LATINA
Giovanni Molano Cruz
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS Y CULTIVOS ILÍCITOS
EN COLOMBIA
Juan Gabriel Tokatlian
DEMOCRACIA
ULISES
REVISITADO.
CONSTITUCIONALISMO
Jon Elster
COMPROMISOS
PREVIOS
DEBATE
FUERZAS ARMADAS, REFORMA MILITAR Y PROCESO DE PAZ
Ana Teresa Bernal / Álvaro Valencia Tovar
/Francisco Leal Buitrago
TESTIMONIO
DIARIO DEL DESPEJE. CRÓNICA DE UN TRABAJO DE CAMPO
Fernando Cubides
RESEÑAS
¿QUÉ ES LA GLOBALIZACIÓN?
De Ulrich Beck
Por Hugo Fazio Vengoa
BIBLIOGRAFÍA TEMÁTICA
CAPITAL SOCIAL
Miguel García Y Juan Carlos Rodríguez
Y
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y
LA
GEOGRAFÍA
DE
LA
DIFERENCIA CULTURAL EN
COLOMBIA
fenómeno generalmente conocido como
La Violencia. Los acontecimientos en
esta zona -considerada de suma
importancia estratégica tanto por su
ubicación geográfica como por sus
recursos naturales- impulsaron al
Gobernador de Antioquía a tomar la
inusitada decisión de enviar un oficial
militar de alto rango (en vez de los visitadores administrativos comúnmente
encargados de investigar crímenes de
origen partidista en el Departamento
durante este período) para que éste
llevara a cabo una extensa investigación
de la región y definiera una estrategia
para restaurar el orden público allí. En
su informe el Coronel encargado resaltó
el estado de abandono de la región, la
ausencia de autoridades antioqueñas en
la mayoría de las localidades, el
resentimiento local hacia Antioquía, la
falta de "civilización", y el carácter
inculto o inmoral de los habitantes, los
cuales, anotó, en su Mayoría no
provenían de Antioquía sino del Caribe
y otros departamentos colombianos.
Basando su decisión en el contenido de
este informe 3 el gobierno regional optó
unos meses más tarde por designar a
Urabá como zona militarizada y le
entregó el manejo de orden público a las
Fuerzas Armadas.
Mary Roldan*
INTRODUCCIÓN
El 21 de agosto de 1950 el Inspector de
Policía de El Carmelo en Urabá informó
a las autoridades antioqueñas que el
corregimiento y "todo el valle del río
San Juan y comarcas circunvecinas, está
invadida por bandoleros armados en
guerrillas"1 . El ataque empezó a las
cuatro y media de la mañana y duró
hasta las dos de la tarde del siguiente
día. Los "bandoleros" arrasaron con los
"principales almacenes, llevándose la
casi totalidad de la mercancía, mientras
que otra parte de los bandoleros atacaba
despiadadamente el edificio de la
Administración de Rentas y la
Inspectoría de la policía." La contienda
dejó varios heridos, entre ellos dos
policías y varios agentes de rentas, y un
policía muerto. El número de civiles
muertos en cambio no se pudo
establecer con precisión, pues los
cuerpos de estos habían sido arrojados
al río San Juan y despedazados por
tiburones. Aterrado, el Inspector urgió
al gobernador "enviar un fuerte
destacamento del Ejército Nacional
permanentemente" para contrarrestar la
influencia nefasta del "personal civil
local" quien el Inspector tildó de ser
"enemigo [s] del actual gobierno"2 .
En general, aquello que denominamos
La violencia ha sido considerado como
un fenómeno cuya razón de ser fue el
odio partidista que culminó en más de
200.000 muertes en toda Colombia
entre 1946 v 1966. La ma yoría de estas
muertes ocurrieron entre la población
rural de unos pocos departamentos
(siendo Antioquía uno de estos). 4 Un
análisis
pormenorizado
de
los
El ataque guerrillero de 1950 en El
Carmelo representa el inicio local del
*
Historiadora, profesora del Departamento de
Historia Universidad de Cornell, Estados
Unidos.
1
Archivo privado del señor gobernador de
Antioquia (en adelante, APGA), 1949-1950,
Oficio #86 de J. A. Echavarría, Inspector de
Policía, a Braulio Henao Mejía, 23 de agosto de
1950.
2
Ibid.
3
APGA, 1951, tomo 5 “informe de la Comisión
de la región de Urabá", Coronel Luis Abadía,
Ejército Nacional, 4ª Brigada, Medellín, 6 de
octubre de 1950.
4
Paul Oquist, Violence, Conflict and Politics in
Colombia, Academic Press, 1980, cuadros 1.4
y, 1.5, 9.
3
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
municipios o áreas mas afectados por la
violencia en este último resalta cómo la
intensidad, duración, motivación y
repercusiones de la violencia variaron
significativamente según la ubicación
geográfica de ésta. A pesar de que ha
sido el área del suroeste antioqueño
(Urrao,
en
particular)
la
que
históricamente ha sido considerada
como el epicentro de la violencia en
Antioquía durante la década del
cincuenta, Por ejemplo, el mayor
número de muertes, desplaza mientos
forzosos y, ataques contra la propiedad
ocurridos entre 1948 y 1953 tuvieron
lugar en sólo un número reducido de
municipios, casi todos, como los de
Urabá, ubicados en la periferia
geográfica del departamento y no en la
zona centra 5 . Más aún, los episodios de
violencia partidista vividos en la zona
central rara vez suscitaron una respuesta
draconiana por parte de las autoridades
antioqueñas.
Este ensayo sugiere que al crear un
marco de análisis de la violencia Y establecer una tipología de esta última, es
necesario considerar la existencia de
distintos tipos de violencia cuyas
características fueron producto en parte
de
factores
geo-culturales.
La
experiencia de la violencia en Urabá,
por ejemplo, nos obliga a tomar en
cuenta cómo conflictos no necesariamente de origen partidista (como por
ejemplo la lucha por la tierra y/o por el
monopolio o acceso a recursos naturales) contribuyeron de ma nera determinante al desencadenamiento de la
violencia en regiones fronterizas o
periféricas6 . Examinado a través de esta
otra óptica un ataque como el que
ocurrió en El Carmelo en agosto de
1950, podría entenderse no sólo como el
resultado de la oposición liberal a un
gobierno regional. conservador sino
también como un rechazo más
complejo, dirigido contra el poder
regional y en protesta a la subordinación económica y cultural de las
gentes y los recursos de la zona. Así
interpretó el gobierno regional el significado de los acontecimientos en
Urabá. Es decir, menos como un incidente exclusivamente partidista y más
como un acto de insubordinación local
contra el poder del estado regional, un
repudio a los valores y las costumbres
"antioqueñas" y una grave amenaza al
incipiente desarrollo capitalista en un
área de incalculable valor estratégico y
económico para el departamento.
En contraste, el gobierno departamental
frecuentemente militarizó y toleró -en
ocasiones hasta impulsó- la creación de
grupos paramilitares para contrarrestar
la violencia en las zonas de Urabá
(incluyendo algunos municipios hoy
considerados parte del occidente como
Dabeiba), el Magdalena Medio y el
Bajo Cauca. En ocasiones en que la
violencia
partidista
afectó
los
municipios de la zona central, el
gobierno departamental abordó el
problema de orden público a través de
la negociación, la sustitución de
empleados públicos y el desplazamiento
de la policía, pero nunca sólo a través
de la represión o la ocupación militar.
6
Ver Darío Fajardo, Violencia y Desarrollo,
Bogotá, 1979, Carlos Miguel Ortiz Sarmiento,
Estado y subversión en Colombia, La Violencia
en el Quindío Años 50, Bogotá, 1985; José Jairo
González Arias y Elsa Marulanda Álvarez,
Historias de Frontera, colonización y guerras
en el Sumapaz, Bogotá, 1990., Gonzalo Sánchez
y Donny Meertens, Bandoleros, garnonales y
campesinos, Bogotá, 1983; y Alejo Vargas
Velásquez, Colonización y conflicto armado,
Bogotá, 1992.
5
Mary Roldán, Génesis and Evolution of La
Violencia in Antioquia, Colombia 1900-1953.
tesis de doctorado sin publicar, Harvard
University, 1992, y, en el libro Hegemony and
Violence: Class, Culture and Politics in
Twentyeth Century Antioquia (en publicación).
4
ESTUDIOS
PERIFERIA Y CENTRO:
MARCO TEÓRICO
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
UN
pobladores o habitantes de la periferia
eran percibidos por las autoridades
antioqueñas y por los habitantes
"civilizados" del interior como personas
en las Cuales no se podía confiar, pues
su
comportamiento
v
creencias
contrastaban con las del ideal cultural
promovido por las autoridades y la élite
regional. Más que el reflejo de unas
diferencias bien marcadas de apariencia
fisiológica o de origen racial (que por lo
general no eran tan evidentes como para
distinguir entre los habitantes del
interior y los de la periferia), la
atribución de diferencias culturales y de
características
específicas
a
los
habitantes de la periferia se utilizó para
construir una ideología del "otro"7 que
simultáneamente
contribuyó
a
consolidar y reforzar una identidad
regional y legitimar la exclusión
política, social y económica de aquellos
que parecían desviarse en su
comportamiento dia rio de dicho ideal8 .
Desde la época colonial se empezó a
tejer en Antioquía un discurso de diferencias culturales que tuvo como
punto de partida las diferencias climáticas, económicas y étnicas de distintos espacios geográficos dentro de la
región. Ya para fines del siglo diecinueve y principios del siglo veinte estas
percepciones de diferencias geoculturales constituían un especie de
mapa en el imaginario de las élites regionales. Éstas distinguían entre las
áreas centrales de colonización como el
oriente cercano, suroeste, norte y el área
de Medellín y su inmediato entorno, y
las zonas periféricas como Urabá, el
Magdalena Medio, noroeste y Bajo
Cauca. Las áreas de asentamiento
central eran imaginadas como lugares
en donde se reproducía o era acogida
una serie de valores -devoción a la
Iglesia
Católica,
"blancura",
legitimidad, matrimonio y capitalismomientras que las zonas perifé ricas eran
asociadas con comportamientos que
subvertían o impedían la reproducción
de dichos valores. Las gentes de la
periferia típicamente eran descritas
como personas caracteriza das por
prácticas como el concubinato o unión
libre, la prostitución, la vagancia, la
migración estacional, la ausencia de
propiedad privada o de asentamientos
agrícolas permanentes, la disidencia
política y la falta de una identificación
prioritaria con el culto católico (pues en
estas zonas competían con él los
chamanes, las curanderas, etc.)
El "otro" se asociaba con la criminalidad, la corrupción y la insubordinación,
comportamientos
que
amenazaban la estabilidad de la
identidad antioqueña, la autoridad y la
prosperidad departamental. A su vez, la
"habilidad cultural y la satisfacción de
normas de "respetabilidad"9 , estaban ligadas al concepto del "medio cultural,
la noción de que "la raza y la identidad
nacional10 podían estar asegurados o ser
alterados por el entorno físico,
7
Sander L. Gilman, Difference and Pathology,
Stereotypes of Sexuality, Race and madness,
Cornell University Press, 1985, 22 y Lisa H.
Malkki, Purity and Exile: Violence, memory
and National Cosmology Among Hutu Refuges
in Tanzania, University of Chicago Press, 1995.
8
Peter Wade, “Race and class: The Case of
South American B1acks”, Ethnic and Racial
Studies 8 (2), April 1985,233-249.
9
George Mosse, Nationalism and Sexuality,
Midle Class Morality and Sexual Norms in
Moderm Europe. University of Wisconsin
Press, 1985. Traducción de la autora.
10
En este caso se sustituiría la identidad
"regional".
Además de su condición de aisla miento
físico las zonas periféricas típicamente
habían sido pobladas por gentes
oriundas de otras regiones colombianas
(muchas veces de origen afro-caribeño)
y/o indígenas, y no por gentes del
interior de Antioquía. A consecuencia
de este patrón demográfico, los
5
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
psicológico, climático y moral en el que
se vivía"11 . En términos espaciales e
ideológicos, Medellín y los pue blos
dentro de la zona central (como
Marinilla en oriente) cumplían con el
criterio de la "antioqueñidad", estos
eran descritos en el discurso oficial en
revistas como Progreso (órgano de la
Sociedad de Mejoras Públicas de Medellín) como lugares poblados por gente
de "raza noble y fuerte, sana, valerosa y
trabajadora, cuna de libertadores y
héroes"12 Los pueblos de la periferia o
frontera aledaños a ciertos ríos como
"Nare, Nechí, Cauca, Barroso, San
Juan, Armá"13 y Atrato en cambio, eran
descritos como lugares insalubres
poblados por gente de descendencia
africana,
indígena
o
forastera
(no-antioqueña), etc., considerados
desde los días del geógrafo Manuel
Uribe Ángel como "enfermizos", Indolentes", y de "una naturaleza
apasionada e inconstante, de espíritu supersticioso,
y
predispuestos
al
14
fetichismo y la anarquía" .
construido y desplegado por los líderes
políticos y hombres de nego cios
antioqueños (grupos compuestos de
individuos afiliados a ambos partidos)
estaba basado en estas jerarquías de la
diferencia cultural. El acceso a la
caridad, la educación, los servicios
públicos, la movilidad social y la
participación política estaba condicionado por la aceptación de nociones
"burguesas" que regían el orden social.
Al sugerir la existencia de dicho proyecto y del uso de estereotipos para
adelantarlo, no es mi intención sugerir
que las características que se utilizaban
para diferenciar los grupos de un lugar
de aquellos residenciados en otro
existían en la realidad o que una
distinción de Jure existía entre las zonas
periféricas y las centrales, ni tampoco
que en lugares en donde existían diferencias observables de producción,
organización y creencia, estas últimas
eran estáticas o inherentes a las personas allí residenciadas. Pues el significado del comportamiento era cuestión
de
interpretación.
lo
que
era
representado como lujurioso o amenazante por los habitantes identificados
con un proyecto de "antioqueñida"
podía ser visto como simple expresión
normal de la sexua lidad por los
habitantes de la periferia. Más bien
quiero
marcar
la
profunda
y
ampliamente diseminada presencia en
Antioquía de estereotipos basados en
supuestas diferencias culturales y la
influencia que estas tuvieron en la
construcción de la identidad regional.
Lo que de ahora en adelante llama ré un
"proyecto hegemónico regional"15 ,
11
Ann Laura Stoler, "Sexual Affronts and
Racial Frontiers: European Identities and the
Cultural Politics of Exclusion in Colonial
Southeast Asia, "Comparative Studies in Societv
and History” 34 (3), 1992, 536. Traducción de
la autora.
12
Progreso, órgano de la Sociedad de Mejoras
Públicas de Medellín: 19, 11 de octubre de
1927, 294.
13
Ibid. 21, 4 de diciembre de 1927, 326.
14
Manuel Uribe Ángel, Geografía de Antioquia,
París, 1886, 255 y 296. Ver también las
descripciones de Remedios (177), Zaragoza
(187), Frontino (definido como parte de Urabá
por Uribe Ángel) (257) y Cocorná (282). Estos
estereotipos fueron adoptados y reproducidos en
numerosas obras regionales y hasta en PL Bell,
Colombia: A Commercial and Industrial
Handbook, U.S. Department of Commerce,
Special Agents Series, No.206, Washington,
Government Printing Office, 1921.
15
Utilizaré el término "hegemonía" en el
sentido en que lo usó Antonio Gramsci, es decir,
como algo cuyo poder “depende no sólo de la
expresión del los intereses de una clase
El geógrafo James Parsons que fue
siempre un gran admirador de la
dominante sino también de su aceptación como
la “realidad normal” o el “sentido común” por
aquellos que en la práctica están subordinados a
este [poder]". Ver Raymond Williams,
KeyWords, A Vocabulary of Culture and
Society,, Oxford University Press, 1976, 145 y
Quintin Hoare y Geoffrey No well Smith, eds.,
Antonio Gramsci, Selections from the Prison
Notebooks, New York, 1971, 161.
6
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
sociedad antioqueña, por ejemplo,
reconoció que los antioqueños come ten
"una herejía etnológica" Cuando "los
habitantes se refirieren a sí mismos
como la raza antioqueña" e ident ifican
dicha raza como "blanca", pues "la
Antioquía contemporánea es producto
de una mezcla inicial de españoles,
indios y esclavos negros"16 . La creencia
de los ant ioqueños de ser miembros de
una raza aparte (basada en valores
netamente "blancos"), alegó Parsons, se
encontraba "firmemente enraizada en la
conciencia popular" a pesar de que ya
para la década del cuarenta los censos
regionales
mostraban
que
la
preponderancia de la sangre mixta...
constituía una flagrante contradicción a
la aseveración de que Antioquía es una
provincia de blancos". 17
de fronteras y oposiciones entorno a las
cuales una identidad interna puede ser
marcada como distintiva. Para la élite
antioqueña y los habitantes comunes v
corrientes quienes tomaron parte en la
construcción de barreras culturales entre
los habitantes de las áreas centrales y
los de la periferia, los límites de una
noción de comunidad compartida
fueron forjados en espacios que habían
sido durante mucho tiempo objetos de
deseo -ya fuera por su ubicación
estratégica , sus recursos naturales o su
potencial para ampliar el poder
económico y político antioqueño- que,
por varias razo nes históricas, habían
resultado difíciles de controlar o
resistentes a la dominación regional.
Estos fueron los sitios en torno a los
cuales se peleó y forjó la identidad y el
poder antio queño.
La noción de una "comunidad
imaginada"18 propuesta por el politólogo Ben Anderson para entender la
construcción de la identidad nacional a
partir de la demarcación de diferencias
culturales y muchas veces míticas entre
los habitantes de un país y los de otro,
nos puede ser útil para entender la
relación entre la emergencia de una
identidad regional y las diferencias
culturales en Antioquía. Las diferencias
culturales
se
construyeron
y
desplegaron para distinguir entre
distintas áreas antioqueñas e imbuir
éstas con significados simbólicos como
parte de un proceso más amplio del
establecimiento del control político
cuya base fue la identificación local con
un proyecto regional del poder y con las
formas específicas del comportamiento
individual inherentes en el ejercicio de
dicho poder. En otras palabras, las
comunidades requieren de la existencia
URABÁ: EL OSCURO OBJETO
DEL DESEO
Urabá siempre ha sido objeto de raptores. Atraídos por rumores de inmensa
riqueza, los españoles intentaron
subyugar a la gente indígena de la zona
pero se toparon con una resis tencia
activa que se manifestó a través de la
guerra y el suicidio colectivo 19 . Incapaz
de establecer su autoridad incondicionalmente, el gobierno español
optó por prohibir la navegación y el
comercio a lo largo del Atrato, el río
que conecta el interior de Antioquía con
las regiones auríferas del occidente y el
Chocó con el Caribe. 20 Más de una
fortuna comercial antioqueña fue
consolidada a través de la exportación
ilícita de oro y la importación de telas y
productos de lujo de Jamaica, Santo
Domingo y Panamá a lo largo de Urabá.
16
19
James Parsons, La Colonización Antioqueña
en el Occidente de Colombia, Bogotá, 1979, 19.
17
Ibid., ver Cuadro #1, "Composición Racial en
Antioquia", 20.
18
Benedict Anderson, Imagined Communities,
Verso, 1991.
Francisco Duque Betancur, Historia de
Antioquia, segunda edición, Medellín, 1968,
47-119.
20
William F. Sharp, Slavery on the Spanish
Frontier, University of Oklahoma Press, 1976,
38.
7
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
En la década de 1830 comerciantes
pudientes antioqueños presionaron al
gobierno central para que Urabá fuera
asignada a la jurisdicción oficial de
Antioquia, para así monopolizar el
control del comercio que cruzaba Urabá
desde Cartagena, Panamá y el Caribe21 .
El control de la zona se justificó
explícitamente en términos del potencial
económico que representaba Urabá para
la región de Antioquia: “Es necesario
elevar nuestra patria al puesto a que la
llama su situación en el Golfo [ ...]
llamando a los mares de Antioquia a las
poblaciones del mundo mercantil". 22
que la futura flota comercial de Antioquia izará con gloria el pabellón
nacional."24 Un poema titulado "El
Progreso", incluido en el mismo número, resume de manera viva y brutal
cómo se pensaba asegurar la penetración y posesión de Urabá:
Progresar es violar. El indio, el
monte, la cascada ululante, el bosque
puro, la azul diafanidad del
horizonte, la Fauna, el océano... todo
eso, en pro del vellocino del futuro,
sufre las violaciones del Progreso. 25
Progresar es violar. Y sin embargo,
bienvenido a mi patria, tú, el amargo
violador del paisaje rumoroso...
Bienvenido a mi patria, tú, el de pies
de hierro para el valle florecido,
Bienvenido a mi patria, tú el Burgués
de las fraguas, del sórdido alarido:
a pesar del paisaje, silenciario
de la Belleza herida,
de la trémula esencia de la vida... 26
A pesar de estos intentos antioque ños,
el control político de Urabá pasó
primero a manos del departamento del
Chocó en 1847 y después al departamento del Cauca. Antioquia lo gró
acceder al control de Urabá sólo en
1905 cuando a raíz de la pérdida de
Panamá, el gobierno central decidió
confiar la administración de esta zona al
departamento percibido como aquel con
la trayectoria de colonización más
exitosa y amplia en Colombia 23 .
La industrialización, extracción y
subordinación de áreas fronterizas como
Urabá se constituían en ele mentos
esenciales para lograr la aspiración
antioqueña de dirigir los destinos
económicos y políticos de Colombia:
La importancia de Urabá para la
prosperidad antioqueña constituyó uno
de los temas principales del primer
número de la revista Progreso en 1912,
dedicada a marcar el inicio de una
moderna era en el desarrollo capitalista.
Se pensó inicialmente en construir una
línea de ferrocarril y carreteras entre el
Atrato y Amagá que unieran Urabá con
el interior de Antioquia y así asegurar el
futuro económico de Antioquia y su
independencia política. Urabá brindaría
“puerto seguro, en aguas propias, en
serán los seguros vehículos de esta
máquina poderosa de nuestro
progreso regional, llamado a
revolucionar, con incontestable
impulso y, merced a las riquezas de
sus minas y a los productos de sus
fábricas, que ya empiezan a
consolidar su imperio, la vida
pasada de la Nación, encaminando
sus aspiraciones al logro de la paz,
del bienestar económico y, de la
buena administración... 27
21
María Teresa Uribe de Hincapié, Urabá, ¿
Región o Territorio? Un análisis en el contexto
de la política, la Historia y la etnicidad,
Medellín, 1992, 21.
22
Discurso del Gobernador Aranzazu a la
Asamblea Regional en 1833, citado en María
Teresa Uribe de H., Urabá, ¿Región o
Territorio?, 22.
23
Ibid., 27.
24
Progreso “Juegos Florales”, 1912, 14.
Ibid., F. Jaramillo Medina, “El Progreso”.
26
Ibid.
27
Ibid., 14.
25
8
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
Más aún, según los autores de
Progreso, el desarrollo capitalista
manejado por una administración netamente antioqueña traería para Urabá (y
Colombia entera) el fin del "caudillismo
del siglo diecinueve" y de la "barbarie"
típica de las zonas incultas.
reproducción de la cultura regional, su
organización económica y el orden
político, y definían en última instancia,
los parámetros del poder, la identidad y
el concepto de la ciudadanía en
Antioquia 30 .
"Higiene,"
no
redistribución,
concluyó
Restrepo,
solucionaría el problema "inexistente"
de la tierra en Antioquia.
Nunca fue puesta en duda la necesidad
de civilizar zonas como Urabá, aunque
se borrara o negara el papel jugado por
la coerción en tal proyecto. Carlos E.
Restrepo, por ejemplo, dedicó la mayor
parte de una reseña del libro Problemas
Colombianos escrito por Alejandro
López
a
comprobar
que
"el
parcelamiento y la población" en
Antioquia "se han ido verificando sin
injusticias ni trastornos revolucio narios,
y, antes bien, como un desarrollo
natural del trabajo y de la austeridad de
costumbres."28 Restrepo rechazaba el
argumento de López en que este último
alegaba que de no haber sido
monopolizada la tierra para la creación
de haciendas de ga nado por unas pocas
familias antioqueñas en la zona del río
Cauca, entre 50.000 y 100.000
campesinos habrían podido escapar de
los males sociales creados por el
desempleo y la falta de acceso a la
propiedad.
No
había
sido
la
concentración de tierra la que ha bía
impedido la colonización de Urabá y el
Bajo Cauca, insistió Restrepo, sino la
ubicación geográfica de estos lugares,
pues sus condiciones insalubres e
inmorales inhibían el establecimiento
permanente de colonos antio queños.
Los "antioqueños", insistió Restrepo,
"como los ingleses y los sue cos" sólo se
establecen en lugares donde también
pueden establecer un "hogar", pues para
el antioqueño "el hogar es todo" y "el
hogar no prospera donde hay
paludismo"."' 29 Las coordenadas del
espacio doméstico aseguraban la
Las observaciones de Carlos E. Restrepo también señalan la intolerancia del
antioqueño hacia las diferencias
culturales. Tanto Restrepo como otros
estadistas antioqueños se vieron obligados a reconocer que el antioqueño del
siglo diecinue ve tenía fama de ser de
"raza pendenciera"31 cuya "psicología
primitiva y ruda" había constituido una
barrera, antes no traspasada, a la
penetración de gentes e ideas extrañas"32 , pero insistían en que el
antioqueño del siglo veinte había dejado
atrás su carácter beligerante y xenofóbico,.
El antioqueño de hoy no es el de
ayer. Hay que ver el hombre de la
ciudad, para darse cuenta de ese
cambio admirable. El trabajo, el
civismo y el anhelo de progreso
moral y material son las miras en
que se orienta hoy el antioqueño 33 .
Lugares como Urabá, descritos una y
otra vez como incultos, serían redimidos por la presencia y ejemplo moral de
este "nuevo" antioqueño, quien sin tener
30
John y Jean Comaroff han notado la
existencia de discursos coloniales parecidos al
de Restrepo en el caso de Suráfrica y anotan
cómo "en un mundo impulsado por la propiedad
y el decoro, el hogar era investido de valores
elementales, en Marcando las imágenes de la
propia identidad de la clase media, de la
producción, la sexualidad y el género" en
Etnography and the Historical Imagination,
Westview Press, 1992, 43.
31
Ricardo Olano en Progreso, 1926: 4, 24 de
septiembre, 48.
32
Progreso, 1912, “Juegos Florales", 13.
33
Progreso, 1926: 4, 24 de septiembre, 48.
28
Progreso, 1927:21, 4 de diciembre, 326.
Énfasis mío.
29
Ibid.
9
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
que recurrir a la violencia, seduciría a
las gentes de la frontera y las
convencería de la superioridad de los
valores culturales regionales y de las
ventajas que representaría emular el
modo de ser antioqueño.
de la colonización regional, quienes
soñaban con recrear el éxito de la
colonización
cafetera
del
siglo
diecinueve en Urabá y el Bajo Cauca, el
retrato aterrador de la vida cotidiana,
pintado con dexteridad por personas
como Ospina, aseguró que muy pocos
serían los paisas atraídos a hacer
"patria" allí. Los esfuerzos de promover
la colonización en Urabá hechos por
aquel
par
de
incansables
emprendedores, Gonzalo Mejía y Camilo C. Restrepo, tampoco tuvieron
gran éxito. Estos dos liberales, quienes
durante muchos años habían abogado
por reorientar el comercio y la inversión
pública hacia Urabá, donde un puerto
reforzaría el poder departamental,
surgieron como los defensores más
entusiastas v consistentes de construir
una carretera que uniera Urabá y,
Antioquia. Un contrato finalmente se
celebró para la construcción de la
carretera al mar entre Antioquia, el
gobierno
central
y
algunos
inversionistas extranjeros en 1926. 36 El
potencial de la zona parecía no tener
límites: algodón en Dabeiba y
Cañasgordas; ganado en Chigorodó;
oro, petróleo y el cultivo de bananos
("el [cultivo] más remunerador de todos
los cultivos del mundo"37 ) en el resto de
Urabá, y la extracción y beneficio de
todos estos productos, para Antioquia.
Otro estadista antioqueño, Pedro Nel
Ospina, intentó mitigar la imagen
negativa que Carlos E. Restrepo había
pintado de zonas fronterizas como el
Bajo Cauca y Urabá para encaminar la
colonización antioqueña en las primeras
décadas del siglo veinte hacia estos
lugares. Pero la imagen de inmoralidad,
violencia y promiscuidad que pintó
Ospina al describir la vida diaria de un
pueblo como Cáceres en el Bajo Cauca
poco o nada calmarían la ansiedad
antioqueña frente al "otro" de la
frontera. En un artículo publicado en
1926 pero basado en unas memorias
escritas en 1919, Ospina contó cómo al
regresar un día a su hacienda la
encontró en manos de la cocinera y un
solitario vaquero, pues "el resto del
personal estaba en Cáceres, en las ruidosas y ruinosas fiestas mensuales del
paquete"34
La cocinera era de armas tomar: todo
un hombre, como lo son casi todas en
aquellas lejanas comarcas en que
cada día suele llegar cargado con
alguna sorpresa amenazante o cuando
menos con algún cuidado. Llamaba
Andreíta y cargaba al cinto enorme
revólver, precursor de las bertas
alemanas, y largo y ancho machete,
la hoja clásica de los bajeros. 35
Pero las hordas de colonos antio queños
que no tardarían en llenar el vacío que
representaba Urabá en el imaginario de
sus gestores regionales nunca llegaron.
¿Por qué no? En primer lugar, a pesar
del retrato pintado por la élite regional
de Urabá como una "región riquísima e
inexplorada", lista a ser convertida en
"un campo de trabajo, de energía y de
lucha [para] ... nuestra juventud", 38 la
realidad era otra. Urabá sí había sido
explorada y colonizada, mas no por
Es difícil imaginar a la viril Andreíta
como la compañera preferida de un
colono antioqueño empeñado en reproducir el hogar patriarcal y heterosexual que formaba la base fundamental
de la felicidad doméstica regional. Así,
a pesar de la insistencia de promotores
36
Progreso, 1926: 4, 24 de septiembre, 51-54.
Ibid.
38
Progreso, 1927: 9, 8 de febrero, 140
34
37
Progreso, 1926: 7, 1 de diciembre, 104-105.
35
Ibid., 105.
10
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
antioqueños. Dos grupos étnicos y
culturales -unos, colonos que huían de
la expansión forzosa de grandes
haciendas ganaderas en Montería
(departamento de Bolívar en ese
entonces), y otros, ne gros oriundos de
Bolívar, Panamá y el Magdalena
Medio- quienes habían buscado refugio
en la zona después de las guerras civiles
del siglo diecinueve, ocupaban pueblos
como Damaquiel, San Juan de Urabá,
El Carmelo y Arboletes en el costado
superior nororiental. 39 En el interior de
Urabá por el golfo, pueblos como
Necoclí habían sido colonizados por
familias negras, quienes mantenían
amplios nexos económicos, familiares y
religiosos con Cartagena. 40 Aquellas
personas emigrantes de Cartagena y
otros pueblos caribeños que llegaron a
Urabá cuando ya había sido distribuida
la mayor parte de Id tierra baldía en el
norte de la región pasaron a Carepa,
Chigorodó y Apartado en medio de la
zona donde se trazaría la carretera al
mar. 41 Sólo Turbo, donde va existía una
colonia de migrantes chocoanos, logró
atraer algunos antioqueños, sobre todo a
Partir de 1935, cuando el gobierno
regional oficialmente impulsó la
colonización de esta zona. 42
zona. Los sinuanos, en cambio, se
asemejaban más al patrón de
colonización típica de los antioqueños:
tumbaban monte, sembraban pasto,
criaban ganado, extraían madera y
montaban cultivos permanentes de
productos agrícolas 43 , pero Id rivalidad
entre
sinuanos
desplazados por
ganaderos antioqueños en Bolívar (hoy
Córdoba) creaba poca base de
entendimiento entre estos dos grupos.
El segundo factor que pudo haber
inhibido el establecimiento permanente
de una presencia antioqueña tenía que
ver con los mecanismos empleados para
subordinar e imponer la autoridad
regional en Urabá. De poco servía la
riqueza natural de la zona sin carreteras
o medios de comunicación que la uniera
a Antioquia. El sueño regional de
transformar a Medellín en la
esplendorosa reina de todo el occidente
colombiano y hacer bajar a nuestro gran
río de todas las poblaciones que se
empinan en las crestas de, sus montes...
cablecillos
aéreos
y
carreteras
automoviliarias que Vacíen los frutos
ubérrimos de nuestras tierras y los
minerales de nuestras minas en las
toldas apropiadas de los mismos vagones al mar y que asegurarían que
Medellín sería siempre el centro
material y moral de nuestra gran raza
antioqueña, raza que come mucho frisol
con tocino, como los americanos del
norte, y, mucho maíz, también como
ellos. 44
Las distintivas tradiciones culturales y
étnicas encarnadas por estos colo nos
dieron lugar a patrones de cultivo y
formas de organización económica
igualmente diversas en la zona. Los
migrantes negros del Caribe y el Chocó,
por ejemplo, tendían a reproducir
estrategias de supervivencia económica
basadas en la pesca, la agricultura de
subsistencia y la extracción esporádica
de productos naturales del monte y los
abundantes bosques que pululaban en la
no tenía riesgo de cumplirse mientras la
única forma de llegar a Urabá fue ra a
pie, a lomo de mula o en canoa.
Precisamente a raíz de su distancia y
43
Ibid., 99 y, ver también las tipologías y
descripciones regionales en Virginia Gutiérrez
de Pineda, Familia y Cultura en Colombia,
Bogotá, 1975.
44
Crónica Municipal, órgano del Concejo de
Medellín, Año XXVI (981), Medellín, 12 de
octubre de 1937.
39
María Teresa Uribe de H., Urabá, op. cit. 41.
40
Ibid., 95-96.
41
Ibid., 46.
42
Hermes Tovar Pinzón, El movimiento
campesino en Colombia durante los siglos XIX
y XX, Bogotá, 1975, 41.
11
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
difícil acceso surgió el monótono discurso regional enfatizando la necesidad
de construir la Carretera al Mar. A falta
de volunt arios antioque ños, los líderes
regionales
establecieron
colonias
penales y echaron mano del trabajo
forzoso como castigo para determinados
crímenes (la vagancia, el desempleo, la
homosexualidad, el estupro y el concubinato 45 ), para así asegurar un adecuado
número de obreros para ésta y otras
obras en las zonas más retiradas o
inhóspitas de Antioquia. Si la
posibilidad de empleo en las obras
públicas era limitada por la existencia
de un ejército de reserva de presos - y
Carlos E. Restrepo ya había notado que
los antioqueños sólo migrarían a zonas
como Urabá atraídos por un "buen
jornal" 46 ,- entonces el único otro
incentivo material capaz de atraer el
interés antioqueño sería el acceso a la
tierra. Pero el tamaño de las
concesiones, la distribución de baldíos y
el tipo de explotación económica que
caracterizaban a Urabá, precluían esta
posibilidad para todos menos los
individuos más pudientes o bien
conectados. He aquí la paradoja de la
penetración antioqueña en Urabá: la
mayoría de los "colonos" antioqueños
atraídos a la zona resultaron ser
terratenientes,
ganaderos
y
concesionarios de bosques absentistas
mas no las legiones de colonos pobres,
quienes reproducirían las "costumbres
austeras", la devoción al culto o las
pequeñas fincas familiares asociadas
con la colonización cafetera del siglo
diecinueve, patrón de colonización que
se constituyó en el elemento central del
mito y la identidad regional.
La mayor parte de la tierra y recur sos
naturales (bosques y productos de
extracción) en Urabá formaban parte del
patrimonio nacional. El que pudiera
comprobar
que
residía
permanentemente y había hecho mejoras en
determinado lote de tierra baldía tenía
derecho a peticionar para que el gobierno central le otorgará título. En
principio la fortuna personal del suplicante no afectaba el resultado de
dicha solicitud, pero en la práctica, un
sistema de titulación inadecuado, incompleto y fraudulento garantizaba que
la mayoría de las propiedades -aún
aquellas consideradas como privadasno gozaran de títulos legales que
establecieran límites precisos. La
propiedad se determinaba típicamente a
través del ejercicio de la coerción, la
rosca" y el poder adquisitivo. 47 A
principios del siglo veinte grandes extensiones de tierra en Urabá habían sido
adjudicadas a inversionistas privados,
quienes lograron conseguir títulos de
tierras baldías o concesiones con
derecho a explotar los bosques
nacionales. Estas concesiones y la
concentración del poder económico que
crearon dieron pie a numerosos litigios
y conflictos, sobre todo entre los
habitantes de la región y los propietarios de origen antioqueño. Derechos a más de 271.830 hectáreas de
bosques se concedieron en 21 contratos
a distintos inversionistas privados entre
1900 y 1939 en Urabá para la
extracción de sisal, tagua, chinchona,
maderas, y palma 48 . Las concesiones se
otorgaban en contratos de 10 o 20 años,
45
Ver Código de Policía, Ordenanza Número
50, 30 de abril de 1914, Imprenta Oficial,
Medellín, Capítulo 10, artículo 98 y Código de
Policía, Ordenanza Número 46 de 1925,
Medellín, Imprenta Oficial, Capítulo 12,
artículo 114. En éste último la definición de la
vagancia se amplió al incluir los que andan de
pueblo en pueblo sin ejercer una industria u
oficio capaz de proporcionarles honradamente
la subsistencia.
46
Progreso, 1927:21, 4 de diciembre, 36.
47
Catherine LeGrand, Frontier Expansion and
Peasant Protest in Colombia, 1830-1936,
University of New Mexico Press, 1986, 136-7.
48
Panorama Estadístico de Antioquia (en
adelante, PEA), DANE, Imprenta Oficial, 1981,
cuadro 8.1.1.1 “Explotaciones forestales
contratadas en bosques nacionales 1900-1939”,
385-7.
12
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
cada una de ellas incluía hasta 15.000
hectáreas. 111.460 hectáreas adicionales
fueron otorgadas en concesión en once
contratos entre 1940 v 1953 49 .
argüían también que los contratos
habían perjudicado a "gente pobre, la
economía y el comercio de la región”52
y que los vecinos se habían visto
obligados a vender la tagua que extraían
a cambio de "precios extremadamente
bajos y arbitrarlos" que no reflejaban el
valor del produc to en el mercado
mundial. 53
La extracción de chinchona, sisal y
tagua -empresa en la cual individuos
podían fácilmente participar sin tener
Capital propio- fue sustituida por una
casi exclusiva concentración en la explotación en grande de maderas en la
década inmediatamente anterior y durante los primeros años de La Violencia.
La extracción de madera para fines
comerciales en contraste con la
extracción en pequeña escala de tagua y
otros productos naturales, requería de
una fuerte inversión de capital para
poder
cubrir
su
transporte
y
procesamiento. De hecho, la mayoría de
concesiones otorgadas entre 1940 y
1952 fueron dadas a corporaciones
como Maderas del Caribe, Exportadora
de Maderas Urabá Ltda., etc. 50 La
concesión de una parte importante de
los bosques nacionales suscitó protestas
por parte de los vecinos de Chigo rodó,
quienes se quejaban de sentirse más y
más marginados económicamente a
medida en que se concentraba el control
de la tierra y los recur sos en la zona.
Setenta y siete colonos se quejaron al
gobierno central en 1927 insistiendo
que las tierras reclamadas por
inversionistas privados no estaban
"vacías, sino pobladas por colonos
durante más de 50 años". 51 Los colonos
Estaba en juego no sólo la cuestión de
un ingreso en efectivo crítico para la
supervivencia de los vecinos de la zona
-ingreso que muchas veces constituía la
tenue diferencia entre la subsistencia y
el
hambre-,
sino
también
la
supervivencia de formas colectivas de
producción, propiedad o usufructo. Los
habitantes de pueblos como Chigorodó
no se resistían al capitalismo en sí, pues
la falta de todo menos algunos
productos agrícolas desde tiempo atrás
había obligado a los urabeños a formar
parte de una economía de mercado. Lo
que preocupaba a los habitantes de
Chigorodó era la institucionalización de
un sistema de producción que les
prohibía el acceso a tierras hasta
entonces consideradas públicas los
ponía a merced de las decisiones de
monopolistas. La inconformidad de los
habitantes de Chigorodó no era una
situación aisla da. Los vecinos de
Pavarandocito también se quejaron en
torno a las concesiones de bosques al
gobierno central. El concejo municipal
de este último lugar venía protestando
por la adjudicación de baldíos ante el
Ministerio de Hacienda desde 1899.
Igual que los habitantes de Chigorodó,
los de Pavarandocito alegaban que
"dicha adjudicación iría en contra de los
intereses del municipio cuyos habitantes
viven de la extracción de tagua de
49
PEA, cuadro 8.1.1.2 “Concesiones forestales
otorgadas en bosques nacionales su evolución,
1940-1952”, 387-8.
50
Ibid.
51
Colombia, Archivo Nacional, Ministerio de
Industrias, Correspondencia de Baldíos (de aquí
en adelante, ANCB), petición enviada por los
habitantes de Chigorodó al Ministro de
Industrias, 20 de febrero de 1927 y, carta
enviada por los mismos habitantes al Procurador
General, el Congreso y los periódicos
principales con fecha de 1927, tomo 65, 435.
Quiero agradecer la generosidad de Catherine
LeGrand quien muy gentilmente me envió
copias de este material cuando se enteró que yo
estaba tratando de trazar una correlación entre
La Violencia y los conflictos en torno a la tierra
y, recursos naturales en la región de Antioquia.
52
Ibid.
53
ANCB, carta de Chigorodó, 25 de agosto de
1927, tomo 64, 572.
13
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
bosques baldíos". 54 También temían la
pérdida de la autonomía local y preguntaban si la adjudicación incluía todo
el pueblo". Veintiséis años más tarde,
los vecinos del lugar aún se quejaban
ante el gobierno central del efecto
nefasto de grandes concesionarios
quienes “monopolizan el mercado" de
tagua. 55 Conflictos en torno a las tierras
públicas (en que el promedio de cada
concesión era de más de 2.200
hectáreas) también surgieron en Turbo
entre 1918 y 1931. 56
sugerir que más que un conflicto
partidista, esta violencia representaba
un repudio a la agricultura capitalista
intensiva. 58 Los colonos de Cañasgordas
con la ayuda de la gue rrilla liberal
basada en Camparusia, igualmente
invadieron varias grandes haciendas
(pertenecientes a miembros de ambos
partidos), erradicando los cultivos
comerciales y sembrando maíz y
fríjol. 59
En resumen, Urabá experimentó un
crecimiento económico sin precedentes
en los años inmediatamente anteriores
al inicio de La Violencia. El efecto
doble de la migración hacia Urabá de
otras partes del Caribe y la conversión
de amplias extensiones de tierra baldía
en empresas privadas para la
producción intensiva de artículos
comerciales hicieron que el costo de los
artículos de la canasta familiar en Urabá
pasara a ser el segundo más alto en todo
Antioquia (superado sólo por el costo
de estos en Zaragoza, otro pueblo
fronterizo que experimentaba un
crecimiento parecido en esos años). 60
Grandes parcelas de tierra anteriormente
públicas eran convertidas a diario en
propiedad
reservada
para
la
construcción de la carretera al mar o en
propiedad privada dedicada a la
explotación
intensiva
capitalista.
Comercializadoras de madera y aserríos
empezaban a monopolizar el uso de los
bosques locales, y grandes cultivos de
caucho, arroz, cocos y haciendas
ganaderas se extendían por la región.
Con la posible excepción de la
carretera, ninguna de estas empresas
requería de mano de obra intensiva, y
muy pocas llega ron a beneficiar a los
habitantes de la región, quienes eran en
su mayoría pobres sin tierra.
La lucha por el acceso a la tierra en la
zona de Urabá continuó hasta la época
de La Violencia y aunque la filiación
partidista indiscutiblemente jugó un
papel en estos conflictos, también
jugaron un papel determinante las
diferencias socioeconómicas de los
litigantes. Todos los casos de invasiones
de tierra o conflictos en torno al acceso
a ésta ocurridos en Antioquia entre
1948 y 1953 (excepto cuatro) tuvieron
lugar en Urabá e involucraron pequeños
colonos y grandes terratenientes. 57 Los
colonos de Pavarandocito, por ejemplo,
destruyeron el producto comercial (caucho) cultivado por un consorcio de
capitalistas estadounidenses y colombianos, sustituyendo el cultivo de
caucho con sembrados de fríjol, plá tano
y maíz, acciones que nos llevan a
54
ANCB, petición enviada por el Concejo
municipal de Pavarandocito al Ministro de
Hacienda, Bogotá, 24 de septiembre de 1899,
tomo 19, folios 8 y 10.
55
ANCB.
telegrama
del
personero,
Pavarandocito al Ministro de Industria, 29 de
julio de 1925, tomo 63, folio 384.
56
LeGrand, Frontier Expansion, Apéndice D,
187. 24 contratos cubrían más de 25,477
hectáreas fueron concedidos en la región de
Turbo en este período.
57
Archivo de la Secretaría de Gobierno de
Antioquia (en adelante, ASGA), Pavarandocito,
14 diciembre de 1950; Uramagrande, 4 de
marzo de 1952; Urama, Dabeiba, Urarco,
Buriticá, Carepa, Murri, Mutatá, Caraúta,
Platanales y Frontino, 28 de abril de 1952; y,
Cañasgordas, 3 de julio de 1952.
58
ASGA, Caucheras, Pavarandocito, 14 de
diciembre de 1950.
59
ASGA, Cañasgordas, 3 de julio de 1952.
60
PEA, cuadro 6.1.2.2 y 6.2.3 “Valor promedio
semanal de un mercado de víveres, 1923-1941”,
253-6.
14
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
Hago énfasis en la situación econó mica
de Urabá en vísperas de La Vio lencia
no para sugerir una simple correlación
entre pobreza y violencia, sino más bien
para resaltar las tensiones, diferencias
culturales y patrones de organización
social que a lo largo de muchos años
habían moldeado el contacto entre los
habitantes de Urabá y las autoridades e
intereses económicos antioqueños. La
relación muchas veces conflictiva entre
estos grupos y la desigualdad en la
distribución del poder económico y
político en la región constituyeron el
telón de fondo de La Violencia e
influenciaron de manera crítica su
desarrollo en la década del cincuenta.
DIFERENCIAS
VIOLENCIA
OFICIALES
Y
de apellido Bolívar, habitante de Turbo
y descrito como dueño de "propie dades
y (es) hombre rico", insistía en la
existencia de la "chusma" y acusaba a
"Ramón Hincapié" de liderarla, pero
otro individuo con propiedades en San
Juan y Arboletes aseguraba que la
misma banda había atacado esta otra
zona en el mismo día en que se le
acusaba de operar en Turbo, algo
imposible.
Propietarios
ansiosos
insistían en que el gobierno les mandara
tropas para proteger sus propiedades,
algunas de las cuales eran tan grandes
que el Coronel observó que ocupaban
una buena parte del terreno entre
Damaquiel y San Juan, convirtiéndose
en "paso obligatorio" para cualquier
transeúnte en la zona. El Coronel puso
en claro que en su opinión el temor a la
extorsión más que razones partidistas
impulsaban los muchos rumores de
inminente desorden en Urabá, pues los
terratenientes de la región se quejaban
continuamente
de
haber
sido
"amenazados por la banda de Hincapié"
que pasaba de hacienda en hacienda
solicitando armas y víveres y
extorsionando a los mayordomos y
peones de éstas sin distingo políticos.
CULTURALES,
POLÍTICAS
Informes detallados del estado de orden
público en Urabá comisionados por las
autoridades antioqueñas ha cen evidente
cómo la presencia de determinantes
no-partidistas llamaron la atención del
gobierno regional e influyeron sobre las
políticas adoptadas por éste para
controlar el orden público en la zona. El
Coronel Luis Abadía llevó a cabo una
detallada investigación de cinco áreas
críticas en la región de Urabá -San Juan
de Urabá, Arboletes, Damaquiel,
Necoclí y Turbo- en octubre de 1950. 61
Al comienzo de su recuento el Coronel
enfatizó que los ciudadanos más ricos
de la región "sienten por todas partes a
los bandoleros" sin poder dar cuenta de
la ubicación exacta de estos. Un señor
Pasando al pueblo de Damaquiel, el
oficial notó que cien civiles armados de
machetes se habían aparecido en el
puerto pensando que el Gobernador
había enviado a la policía para restaurar
el orden público. Al enterarse de que no
era la policía sino el Ejército -con
personal de Bolívar y no de Antioquia 62 - el que había llegado, el mo tín
61
62
Archivo privado del señor Gobernador de
Antioquia (de aquí en adelante, APSGA),
“informe de Comisión Región Urabá", (1951),
tomo 5, Coronel Luis Abadía, Ejército
Nacional, Medellín, 4a Brigada, 16 de octubre
de 1950. Por razones de espacio, la autora ha
omitido asignar, en los párrafos que siguen, pie
de páginas pormenorizados en las citas extraídas
de este documento; en caso de hacer referencia
a información extraída de otro documento, este
último será debidamente anotado.
Cabe anotar que en Antioquia se vivió un
fenómeno bastante importante en torno a la
percepción local del personal de la Policía y el
Ejército en distintas zonas que iba más allá del
comúnmente comentado problema de "los
chulavitas", es decir, de policías conservadores
cundiboyacenses. Por su aislamiento físico y el
alto costo de mandar tropas desde Medellín a
Urabá por avión, frecuentemente operaban en la
zona soldados de Cartagena y no tropas
Antioqueñas, en varias ocasiones el personal de
15
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
se dispersó. La actitud de los habitantes
de Damaquiel convenció al oficial de
que muchos habitantes desconfiaban de
Antioquia y de sus autoridades. Las
observaciones del Coronel revelan
además hasta qué punto las jerarquías
de diferencia cultural imbuían e influían
sobre las evaluaciones oficiales de las
condiciones locales y el fenómeno local
de violencia. Damaquiel, por ejemplo,
era descrito como:
malidad y en donde la ciudadanía no se
mostró hostil hacia el gobierno regional
fue Arboletes; la economía allí andaba
"en plena marcha" y no había indicios
de "chusma": "todo el mundo salió a
recibirnos con manifestaciones de
simpatía". El Coronel Abadía concluyó
su informe con una explicación de por
qué, puramente desde el punto de vista
del interés propio, Antioquia debería
remediar los problemas creados por la
violencia en Urabá. Esta última
representa para la economía nacional
una de las fuentes de más amplio
porvenir; y si se relaciona con
Antioquia, los aspectos económicos que
(sic) representan esos rincones alejados
del departamento, son fundamentales y
de unas proyecciones incalculables en el
futuro de los intereses del mismo.
dolorosamente abandonado... no hay
quien represente la autoridad... la
más grande indolencia (ilegible) por
su abandono, por el ambiente hostil y
desconfiado.
Los
hombres
no
trabajan sino que a esa hora se
encontraban todos tendidos en sus
hamacas, reflejando en sus rostros el
rictus de una raza vencida y
atormentada por la pereza.
El fenómeno de la violencia en Urabá,
según la opinión del oficial militar, se
podía resumir en cuatro factores: la
ausencia de autoridades regionales; la
falta de vías de transporte; la
indiferencia de los antioque ños y la falta
de moralidad y civilización entre los
habitantes de la zona. Además, mientras
productos locales como la manteca, el
arroz, el plátano y el maíz fueran
exportados a Cartagena, y bananos y
cocos fueran exportados a Panamá, en
vez de enviarlos hacia Antioquia en
donde podrían abastecer "los escasos
mercados" del departamento, concluyó
el militar, Antioquia no tenía riesgos de
poder establecer su hegemonía en la
región.
Aunque
la
incipiente
construcción de la carretera al mar era
vista como un indicio positivo de que
Antioquia
va loraba
Urabá,
el
departamento necesitaba hacer más por
los habitantes de la zona - mostrándoles
que "Antioquia toda vive pendiente de
ellos"- para así superar el "aislamiento"
y "resentimiento" sentido por una gran
parte de la población. En fin de cuentas
el problema de la violencia en Urabá se
reducía al problema de la civilización:
El pueblo se había convertido en el
lugar preferido para "efectuar concentraciones", lanzar ataques hacia pue blos
vecinos y como punto de salida de
fugitivos hacia Panamá. Los habitantes
de San Juan eran descritos en términos
parecidos a los de Damaquiel y el
pueblo era caracterizado por estar
arruinado con "multitudes de casas
abandonadas... en el estado más espantoso de suciedad." Atemorizados por
el reciente ataque de unos mil hombres
armados, y resentidos con las
autoridades antioqueñas, los habitantes
de San Juan habían huido del lugar
antes de que llegara la comisión oficial
a investigar la situación de orden
público. El único pueblo en que el
Coronel detectó la semblanza de norBolívar notaba en sus informes que eran
recibidos con más agrado por la ciudadanía rasa
que lo que habría sido cierto para el personal de
Antioquia. A su vez, tanto el gobierno regional
y algunos propietarios (conservadores, pero
también liberales) percibían que el Ejército
simpatizaba con los habitantes de Urabá en
parte por tener algunos nexos familiares,
culturales y raciales en común.
16
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
hay necesidad de hacer llegar hasta
esos lugares los aspectos morales y
cívicos del pueblo antioqueño, que
son garantía para la redención de
muchos hombres que en esas
apartadas regiones, viven una vida
primitiva de relajación moral y
mental.
"pacto" hegemónico antioqueño. Tal
vez de igual importancia, como
"ninguna he gemonía es total" (según
Gramsci), y todo arreglo hegemónico
debe re-negociarse continuamente,
siempre existe la posibilidad de que la
hegemonía puede ser "disuelta". 64 En el
interior de Antioquia, este "pacto" o
"arreglo" hegemónico al que hace
referencia
Grarrisci
había
sido
construido en torno a una negociación
(la cual podía muy bien no ser
equitativa) en la que la participación
real de los habitantes en el
departamento -en sus servicios, su
inversión, su política- suponía una
adhesión (al menos en apariencia) por
parte de estos a las normas de comportamiento, los valores y las formas de
organización social del ideal regio nal.
Al no acogerse a estas normas, los
urabeños ponían en juego su participación en dicho pacto. Pero, por otra
parte, el Departamento tampoco ofrecía
a los habitantes de Urabá las "concesiones" o beneficios que la obediencia
había conferido a los habitantes del
interior. El desafío urabeño al poder
regional frustraba las ambiciones de
control antioqueñas a la vez que dejaba
al descubierto las bases exclusivistas
sobre las cuales eran cons truidos los
derechos a la ciudadanía y la
participación en el Departamento.
Urabá no estaba integrada al resto de
Antioquia, sus habitantes no se
identificaban como antioqueños, no
dependían de Antioquia para satisfa cer
sus necesidades básicas y no consideraban a las autoridades regionales
como los legítimos representantes de la
ley. La situación material de Urabá era
además crítica: no existían reservas de
gasolina ni barco motorizado que
pudiera patrullar la costa; el transporte
aéreo ocurría esporádicamente según el
capricho
de
Avianca;
las
comunicaciones eran reducidas a
mensajeros que viajaban a pie o en
canoa porque faltaba el servicio de radio
o no existían líneas de telegráficas que
unieran a la mayor parte de Urabá con
Medellín,- el servicio de correo lo
proveían particulares; y los únicos
representantes de la autoridad regional
se reducían a unos agentes de rentas o
un inspector de policía. En semejantes
condiciones, se lamentaba el Coronel
encargado de la investigación, pocas
esperanzas existían de que los urabeños
cambiaran de actitud frente a Antioquia.
LA PÉRDIDA DE CONTROL
Si como sugiere Gramsci, la hegemonía
presupone "que se tome en cuenta los
intereses y las tendencias de los grupos
sobre quienes se ejercerá la hegemonía,
y que se forme un cierto equilibrio de
negociación63 , entonces la incapacidad
de imponer y mantener el orden en
Urabá por parte de Antioquia tendría
que interpretarse parcialmente como
resultado de la falta de necesidad por
parte de los urabeños en participar en el
Grupos armados incrementaron sus
actividades violentas en los meses inmediatamente posteriores a la investigación militar realizada en octubre de
1950. Estos grupos concentraron sus
seguidores en dos áreas: el valle del río
San Jorge en el alto Sinú y a lo largo de
la carretera al mar entre Dabeiba y
Turbo. La guerrilla liberal con bases en
Antioquia, Bolívar y lo que hoy en día
es el Departamento de Córdoba
63
64
Antonio Gramsci, Selections from the Prison
Notebooks, op. cit., 161.
Comaroff and Comaroff, Ethnography and the
Historical Imagination, 30.
17
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
operaban en todo Urabá. Los
"bandoleros" establecieron una extensa
red de campamentos, retenes y sistemas
de abastecimiento que aprovechaban el
conocimiento local y las viejas rutas del
contrabando que cruzaban todo el
territorio. Miembros de la guerrilla
pasaban fácilmente de trabajar en la
carretera a ser agricultores o
trabajadores estacionales, migrando de
una parte de Urabá a otra y formando
así una fuerza omnipresente e invisible.
antes del anterior incidente, agentes de
la Administración de Rentas en el
Chocó también se habían ofrecido para
colaborar
con
las
autoridades
antioqueñas pero en el control de
contrabando. El plan fue frustrado
porque ni el Chocó ni Antioquia
disponían de una lancha motorizada con
qué patrullar los ríos frecuentados por
los contrabandistas en Urabá. 67 El
Gobernador antioqueño confesó que
tampoco tenía una lancha con qué
patrullar Turbo. En últimas fue el
Departamento de Orden Público de
Cartagena el que se vio obligado a
rogarle al gobierno central para que éste
hiciera un plan de defensa naval para
Urabá, y para que proveyera seis
estaciones de embarcamiento para
lanchas motorizadas, estaciones de
patrullaje a lo largo del río, tres lanchas
y dos aviones. 68
La consolidación de fuerza guerrillera
estuvo acompañada por el desarrollo de
un amplio mercado en el contrabando
de armas. Explosivos y armas
transitaban desde Puerto Obaldía y el
Golfo de Urabá por el río León hasta
llegar al río Chigorodó, de ahí por toda
la carretera al mar hasta el río Atrato, y
de éste al río Sucio en Pavarandocito a
través de Puerto Arquía hasta Urrao. 65
Además, la dina mita y otros explosivos
destinados al uso de la Carretera al Mar
eran robados y revendidos o filtrados a
grupos guerrilleros que operaban en
Urabá y otras partes de Antioquia. En
diciembre de 1950, por ejemplo, el
Goberna dor de Bolívar le advirtió al
Gobernador de Antioquia que iba a ser
introducida una gran cantidad de armas
desde Panamá por la zona de
Sapzurro/Acandí a lo largo del río
Atrato cuyo destino final era la Carretera al Mar. El Gobernador de Bolívar
ya había enviado una tropa desde
Cartagena, pero insistió en que para
poder tener efecto, Antioquia tenía que
hacer lo mismo. De nada valió esta
advertencia, pues el Departamento de
Antioquia no tenía ni lanchas equipadas
de armas ni hombres disponibles con
qué impedir la introducción ilícita de
armas a la región de Urabá. 66 Un mes
Impedido por la falta de personal y
armas, y por la pérdida de confianza por
parte de los habitantes de Urabá,
quienes poco creían en la capacidad del
gobierno regional para defender sus
vidas o intereses, el (siempre) tenue
control ejercido hasta ese entonces
sobre Urabá por el Departamento de
Antioquia quedó aún más resquebrajado. Asustado además por la posibilidad de que trabajadores simpatizantes de la guerrilla se tomaran la
Carretera al Mar y cerraran la única vía
de acceso terrestre entre Antioquia y
Urabá, lo cual marcaría el fin a
cualquier pretensión de control en la
región, Braulio Henao Mejía optó por
de 1950; APGA, 1950, tomo 3, respuesta de
Braulio Henao Mejía a Roberto Cavalier, 10 de
diciembre de 1950.
67
APGA 1950, tomo 8, telegrama (en clave y
descifrado al revés) enviado por la Secretaría de
Hacienda, departamento del Chocó a Braulio
Henao Mejía, 15 de noviembre de 1950.
68
APGA, 1950, tomo 8, telegrama enviado por
el Departamento de Obras Públicas, Cartagena,
a Braulio Henao Mejía, 12 de diciembre de
1950.
65
APGA, 1950, tomo 2, telegrama enviado por
el Coronel Abadía al Gobernador Braulio Henao
Mejía, 4 de diciembre de 1950.
66
APGA, 1950, tomo 3, telegrama de Roberto
Cavalier a Braulio Henao Mejía, 9 de diciembre
18
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
entregar la responsabilidad de mantener
el orden público al cuerpo de ingenieros
del Ejército Nacional en ene ro de
1951.69
órdenes de los líderes del Partido
Liberal de Medellín, “los conservadores
también están engrosando las turbas del
pillaje". 72 El Gobernador reiteró su
perplejidad frente al fenó meno de La
Violencia a nivel local en una carta
dirigida a su amigo, el Ministro de
Relaciones
Exteriores,
Gonzalo
Restrepo Jaramillo:
Por esta época también empezaron a
rondar rumores de que en algunas
instancias la violencia en Urabá era
resultado de conflictos económicos. El
Inspector Nacional de Bosques informó
al Gobernador, por ejemplo, que
muchos de los habitantes locales se
habían quejado de las acciones de un
aserrío de propiedad de un destacado
miembro del Partido Liberal en Medellín. Era
La situación de orden público en
todo el occidente continúa siendo
inquietante. Decididamente no
puedo saber si se trata de un millar
de hombres en desorden, o si su
extraordinaria movilidad los hace
aparecer un gran número. Mucho
más
grave
que
la
torcida
inspiración política inicial y que las
actuaciones en pandilla o guerrilla
contra el gobierno y contra las
instituciones, que era lo que
veníamos contemplando hasta hace
un par de meses, es lo que estamos
presenciando ahora o sea grupos de
verdaderos vándalos entregados
absolutamente al pillaje como
principal motivo, compuestos ya de
elementos de los dos partidos. Ya
hay chusmas de una y otra clase
que actúan separadamente para
robar y, que de paso asesinan,
incendian y violan; y las hay
mezcladas en las mismas tareas a lo
largo de toda la carretera al mar
pero
muy
especialmente
en
Dabeiba y Cañasgordas... sin que
falten asesinatos aislados en toda la
extensión hacia Chigorodó. 73
opinión unánime de los vecinos...
en el sentido de que la Empresa ha
fomentado, apoyado y sostenido el
Estado de Inseguridad reinante allí,
con fines de obtener un monopolio
económico de los productos forestales que abundan en la región . 70
Mientras Antioquia no poseía una
lancha con qué patrullar la región, la
empresa de maderas a la que hacía
alusión el Inspector poseía cuatro camiones, una lancha con motor y tenía
acceso a otra lancha y una ametralladora.71
No se trataba sencillamente de un
negociante liberal colaborando con la
guerrilla para desestabilizar un go bierno
regional conservador, pues como el
mismo Gobernador se vio obligado a
informar al Presidente, cuando este
último sugirió la posibilidad de que la
guerrilla simplemente seguía las
En la misma carta el Gobernador hace
referencia a conversaciones anteriores
con el Presidente en que se había
69
APGA, 1951, tomo 7, telegrama enviado por
Braulio Henao Mejía a Gonzalo Restrepo
Jaramillo, Ministro de Relaciones Exteriores,
Bogotá, 30 de enero de 1951.
70
APGA, 1951, tomo 7, informe escrito por L.
Ramírez, Inspector Nacional de Bosques, 18 de
enero de 1951.
71
APGA, 1951, tomo 4, Chigorodó/Carretera al
Mar, informe sobre Surambay, 15 de diciembre
de 1950.
72
APGA, 1951, tomo 7, Carta de Braulio Henao
Mejía a Laureano Gómez, 28 de febrero de
1951.
73
APGA, 1950-51, tomo 6, Carta de Braulio
Henao Mejía a Gonzalo Restrepo Jaramillo, 1
de marzo de 1951.
19
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
discutido la necesidad de militarizar la
región de Urabá:
por miembros de grupos armados
afiliados a la oposición. El Visitador
Especial del Directorio Conservador de
Antioquia, enviado a informar sobre el
estado del partido en el occidente, por
ejemplo, advirtió a sus superiores que
Es de mayor urgencia que nunca
la realiza ción inmediata del plan
sugerido por el doctor Urdaneta,
o sea declarar todo aquello zona
militar, entregarla al ejército con
plena autoridad y, con plena
responsabilidad y, dotar a éste,
pero rápidamente, de todos los
elementos necesarios para que
pueda cumplir esta misión en
corto plazo y sin desdoro. 74
grandes haciendas situadas en los
municipios
de
Antioquia,
Cañasgordas, Frontino y Dabeiba...
están en la zona ocupada por los
bandoleros [...] las haciendas
situadas en zonas afectadas por la
violencia liberal, están a cuidado de
liberales. En un paraje denominado
La Mesa o La Meseta cerca y
visible de Uramita, paraje de
propiedad
de
los
XX
[conservadores], habitan campesinos con certificados conservadores
y carnet liberal. [...] Lo cierto es
que
después
se
encuentran
cadáveres en encuentros militares,
cadáveres pertenecientes a los
bandole ros, con recomendaciones
conservadoras [...]del Comité de
Frontino, Dabeiba y Antioquia.76
La decisión de militarizar a Urabá fue
catalizada en parte, como lo admitió el
mismo Gobernador, por el temor del
efecto que podría tener una violencia
indiscriminada sobre la propiedad en la
zona:
aquí sufrimos el permanente clamor
de gentes aterradas y arruinadas de la
población campesina o la perpetua y,
justificada queja de numerosos
colonos que han creado verdadera
riqueza en esas regiones y, cuyas
propiedades están siendo también
asoladas, las cosechas robadas o
destruidas y sus hombres de trabajo
asesinados o dis persados en busca de
salvar sus vidas. Te estoy hablando
con toda intimidad y sobre
monstruosas realidades. 75
Conservadores pudientes abandonaban
sus intereses partidistas "dizque para
defender sus intereses [económicos]" no
sólo al tratar de evadir la guerrilla
liberal, sino para protegerse de las
acciones de conservadores "muy
pobres" quienes, resentidos por estar
excluidos del poder económico y, la
política local, invocaban la lealtad
partidista para justificar la organización
de grupos paramilitares que se
dedicaban a "asesinatos y robo genera"77 . La violencia ejercida por la con-
Propietarios conservadores, además,
coludían con miembros de la oposición
y abiertamente desafiaban su partido y
el gobierno, adoptando medidas
autónomas para enfrentar la situación de
orden público en sus lo calidades. En
muchas partes de Urabá, como en otras
zonas fronterizas, propietarios afiliados
con un partido protegían y empleaban
con regularidad a miembros de la
oposición o negociaban el derecho a
trabajar o habitar en áreas controladas
74
75
76
Archivo de la Secretaría de la Gobernación de
Antioquia (en adelante, ASGA), 1953, tomo 8,
“informe Correspondiente al municipio de
Frontino, Elaborado por Mario Javier Mesa,
Visitador Especial del Directorio Conservador",
17 de diciembre de 1952.
77
ASGA, 1953, tomo 8, “informe
Correspondiente al Conservatismo de Dabeiba",
Mario Javier Mesa, Visitador Especial del
Ibid.
Ibid.
20
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
trachusma "inclusive a conservadores"78
llevó al Comité de Cafeteros de
Antioquia a pedir que el Ejército
protegiera haciendas conservadoras situadas en pueblos como Juntas de
Uramita en donde la Policía Nacional
"no puede actuar [...] porque Inspolicía
Cestillal siembra pánico mediante
comisiones civiles armados mezclados
guardias". 79 Filiación política, violencia
y clientelismo estaban claramente implicados en estos episodios de desorden
público, pero no de la manera en que un
conflicto definido en torno a una
división meramente liberal/conservador
sugeriría. Los intereses económicos
divergentes creaban rupturas entre
miembros de un mismo partido y los
llevaba a adoptar diversas estrategias de
supervivencia. El desarrollo de grupos
informales de protección organizados
para defender ciertos intereses durante
este período, además, estableció las
bases para la generación de grupos de
seguridad privados, paramilitares, "auto
defensas" y matones a sueldo que hoy
en día abundan en Urabá y otras zonas
fronterizas en donde se vivió
intensamente La Violencia de los años
cincuenta. El mercado laboral también
estuvo íntimamente ligado a un
mercado de influencias, en donde la
consecución de documentos falsos para
trabajadores y dependientes o la capacidad de pagar extorsionistas se constituían en los determinantes del poder.
Estas redes de influencia y clientelismo
recientemente construidas en zonas
fronterizas garantizaban que el desorden
público no perjudicaría una economía
pujante, ni que fuera “casi imposible
obtener trabajadores".
A mediados de 1951 el gobernador de
Antioquia, Braulio Henao Mejía
anunció que "había hecho todo lo
posible en su capacidad como Gobernador"80 por restaurar el orden público
en Urabá, pero que había fracasado. No
quedaba más remedio que entregarle la
región al Ejército; éste podía establecer
cuarteles y conducir "batidas" para
defender a la ciudadanía. El bombardeo
y el racionamiento de víveres y otros
artículos de consumo como azúcar,
café, cigarrillos, fósforos y sal se
volvieron medidas rutinarias. Se
restringía además la movilidad de los
habitantes y en especial de los
trabajadores de la zona a través de un
sistema de salvoconductos regulado por
la Cuarta Brigada. De todas las tropas
militares presentes en diversos sectores
de Antioquia para el mantenimiento de
orden público en noviembre de 1953,
casi la tercera parte estaba estacionada
en Urabá. 81 La transformación de la
región en un Estado ocupado fue total.
CONCLUSIONES
Mientras más éxito tenga un régimen,
más desaparecerá su ideología en el
dominio de la práctica hegemónica;
mientras menos éxito tenga, más
estarán
expuestas
sus
reglas
82
invisibles a ser retadas.
Y podríamos agregar, más pronuncia da
será la necesidad de recurrir a la
coerción. En una serie de artículos
publicados en la primera mitad de 1994,
el diario regional El Colombiano hizo
80
APGA, 1951, tomo 6, telegrama enviada por
Braulio Henao Mejía al alcalde de Turbo, 27 de
marzo de 1951.
81
APGA, 1955, tomo 2, "Cuadro demostrativo
de las comisiones de orden público destacadas
en la jurisdicción de la 4a Brigada
(Disposiciones radiogramas números DGE-787
y DGE-S3-56-36 del presente año)”, noviembre
de 1953.
82
Comaroff and Comaroff, Ethnography and the
Historical Imagination, op, cit., 30.
Directorio Conservador, 17 de diciembre de
1952.
78
APGA, 1952, tomo 4, telegrama del alcalde
de Cañasgordas quejándose al Gobernador de
que la contrachusma roba indiscriminadamente
en el municipio, 14 de octubre de 1952.
79
APGA, 1951, tomo 5, Comité de Cafeteros,
Antioquia, Juntas de Uramita, 5 de octubre de
1951.
21
ESTUDIOS
VIOLENCIA, COLONIZACIÓN Y LA GEOGRAFÍA …
un recuento histórico de Urabá y
concluyó que la violencia endémica se
debía a que Antioquia no había
pero el Departamento insistía en pensar
que algún día lo logr aría.
logrado realizar los proyectos que
había desarrollado para la región.
Dedicó sus energías a promover e
impulsar el desarrollo de los
pueblos de la cordillera y dejó un
territorio sin su presencia, en una
posición fértil y estratégica para el
refugio de sus enemigos.83
La serie sobre Urabá criticaba
abiertamente la política regional con
respecto a la zona y simpatizaba con el
dilema de los urabeños. Pero a pesar de
esta aparente compasión, la serie
reproducía precisamente el discurso
colonialista y las categorías de
representación que por muchas décadas
habían caracterizado y definido la
relación entre Urabá y Antioquia y que
de alguna forma seguían disimulado las
complejas bases materiales y culturales
de la violencia en la zona. Urabá en
1994 seguía siendo el mismo objeto de
deseo que había sido en 1912; aún
"vacía" y en espera de la dominación
antioqueña, aún "propicia a la
insurgencia"84 ; aún la víctima del
conflicto
entre
distintos
rivales
ideológicos; aún la virgen seductora y
tabula rasa esperando ser creada por el
deseo antioqueño. Para evitar que los
lectores ignoraran las referencias colonialistas, el periódico acompañó cada
número de la serie sobre Urabá con la
representación gráfica de un buque
armado con un fusil AK-47 sobre el
cual era sobrepuesto el contorno del
mapa de Urabá con una bandera
antioqueña sembrada en toda la mitad.
El proyecto de dominación antioqueña
en Urabá hacía mucho había fracasado
83
El Colombiano, “Urabá y los procesos del
caos (2)," Medellín, 21 de marzo de 1994, 8B.
84
El Colombiano, "Urabá, tierra propicia a la
insurgencia (14)," 4 de abril de 1994, 6B.
22
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
LAS CONTRADICCIONES DE LAS
POLÍTICAS EUROPEAS FRENTE
A AMÉRICA LATINA*
desde principios de los años noventa la
UE ha modificado sus relaciones con el
subcontinente
latinoamericano,
tomando posición frente a los Estados
Unidos y buscando un equilibrio de
fuerzas
ante
la
influencia
norteamericana en la región. Hoy, desde
el Río Grande hasta la Patagonia, toda
América Latina está cubierta por una
completa red de rela ciones con la Unión
Europea.
Estas
relaciones
son
canalizadas básicamente por los
acuerdos de cooperación que la UE ha
establecido
con
la
región
latinoamericana. 87
Giovanni Molano Cruz**
INTRODUCCIÓN
América Latina se encuentra en una
posición desfavorable en la pirámide de
preferencias internacionales de la Unión
Europea (UE). 85 En primer lugar la UE
orienta sus relaciones exteriores hacia
los países de la Asociación Europea de
Libre Comercio y los principales países
industrializados
(Estados
Unidos,
Japón, Canadá, etc.). Enseguida la
preeminencia recae sobre las relaciones
con los países del sur del Mediterráneo
y algunos países de África, el Caribe y
el Pacífico (ACP), cuya relevancia se ve
ensombrecida por los países de Europa
central y oriental. Y finalmente, en el
último lugar, se encuentran los países de
América Latina y Asia 86 . Se podría
deducir entonces que América Latina no
ocupa un lugar significativo para la
Europa comunitaria. Sin embargo,
Ante la pregunta sobre cuáles son las
principales dificultades para sus relaciones con Europa, los latinoamericanos no dudan en responder que la Política Agrícola Común representa uno
de los mayores obstáculos. 88 Así la literatura sobre las relaciones entre los
países latinoamericanos y la Europa
comunitaria generalmente hace énfasis
sobre el objetivo de la política
Europea de Cooperación de favorecer
los vínculos entre las dos regiones;
mientras que la Política Agrícola
Común es abordada como una política
que provoca efectos negativos sobre
las relaciones UE- América Latina.
Para algunos autores estas dos
políticas europeas están enmarcadas
por las relaciones económicas, 89
mientras que otros las consideran
desde una perspectiva amplia de las
relaciones internacionales o específica
de las relaciones permanentes90 como
*
Este trabajo fue preparado para participar en el
coloquio "Comercio y cooperación entre la
Unión Europea y el Mercosur en el sector
agrícola", organizado por el Ministerio de
Relaciones Exteriores de Francia y Solagral en
la Escuela Nacional Superior de Agronomía de
Montpellier el 2 y 3 de abril de 1998. Para la
presente publicación se han agregado algunas
notas de pie de página con el fin de reforzar
ciertas reflexiones.
**
Sociólogo, estudiante de posgrado en la
Universidad de Ginebra, Suiza.
85
Utilizamos la denominación Unión Europea
porque de acuerdo con las disposiciones del
Tratado de Maastricht, ella engloba "las
Comunidades europeas [y] las políticas y
formas de cooperación instauradas por el
presente tratado". Cfr. L'Union Européenne.
Les traités de Rome el de Maastricht. Textes
comparés, París, La Documentation Française,
1992.
86
Cfr Fazio H. "La política exterior de la
integración europea" en: Análisis Político
No. 27, IEPRI-UN, 1996, p. 45- 57.
87
Renaux G., Les relations entre l'Union
Européenne et I’Amérique Latine, Club de
Bruxelles, Bruxelles, 1994.
88
Grillie, The European Cornmunity and
Developing Countries, Cambridge University
Press, London, 1994, 24.
89
Van Klaveren A. "Les relations EuropeAmérique Latine: entre l’illusion et le réalisme"
en: Cahiers CERCAL No. 7, ULB, janvier
1997, p. 11- 42.
90
Baicochi G, "La relazione tra 1'Unione
Europea e l' America Latina. Dalla
23
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
una definición clara de cada política
europea, o analizándolas de manera
tangencial, tienden a confundir los
objetivos comunitarios con la retórica
europea hacia América Latina. 91 En
general estos trabajos reflejan los
diferentes intereses de la acción exterior europea así como la complejidad
de los mismos. Pero los enfoques analíticos no permiten distinguir las conexiones entre los distintos niveles de la
acción exterior de la UE ni aprehender
las relaciones de fuerza y los
conflictos entre la Política Europea de
Cooperación y la Política Agrícola
Común. Los estudios prestan atención
a los principales temas de la agenda
Unión Europea- América Latina sin
considerar el contexto de la
formulación
de
las
políticas
comunitarias.
Latina. Para discernir las interacciones
y comprender los motivos del
conflicto entre estas dos políticas
comenzamos
por
presentar
un
panorama de la PEC. En seguida
abordamos el estado actual de esta
política en el caso de América Latina,
para luego describir la organización de
la PAC y sus vínculos con los países
latinoamericanos.
Finalmente,
a
manera de conclusión, presentamos
algunas reflexiones en torno a la
formulación de la PEC y la PAC.
LA POLÍTICA
COOPERACIÓN
EUROPEA
DE
El tratado de Maastricht, cuyas disposiciones entraron en vigor en noviembre de 1993, consagra la cooperación
al desarrollo dentro del marco de las
relaciones exteriores de la UE. La
Política Europea de Cooperación al
desarrollo, con sus características y
dinámica propias, constituye en efecto
un componente de la Política Exterior
Común. A pesar de que corresponden
a dos capítulos diferentes del Tratado,
estas dos políticas deben desarrollarse
paralelamente de acuerdo con el conjunto de las acciones exteriores europeas. Esta exigencia está inscrita en el
artículo C de la carta constitutiva de la
UE, el cual estipula en su segundo
párrafo que
Sin embargo, en los hechos las relaciones entre la UE y América Latina
están determinadas por la organización de las políticas comunitarias. En
este sentido, resulta significativo para
el análisis no solamente el estudio de
lo que se puede ganar o perder frente a
la UE, sino también la identificación
de los diferentes factores e intereses
que articulan las políticas europeas. El
objetivo de este artículo es aportar a la
comprensión de la Política Europea de
Cooperación (PEC) y la Política Agrícola Común (PAC) frente a América
La Unión velará, en particular,
por mantener la coherencia del
conjunto de su acción exterior
en el marco de sus políticas de
relaciones exteriores, en el
ámbito de la seguridad, de la
economía y del desarrollo. El
Consejo y la Comisión tendrán
la responsabilidad de garantizar
dicha coherencia y asegurarán,
cada cual conforme a sus
competencias, la realización de
tales políticas.
dimenticanza all'apertura reciproca", Politica
Internaziotiale, No. 22 (4), ott -cic. 1994;
Sánchez Cimetti G, "La Communauté
Européenne et 1' Amérique Latine: soutien a la
démocratie ou défense de ses intéréts?" en
Sánchez López G, Les chemins incertains de
la démocratie ett Amérique Latine?, Paris,
L'Harmattan, 1993, p. 201-237.
91
Ramjas A, "Las relaciones Unión EuropeaAmérica Latina. Hacia una nueva era de
entendimiento" en: Análisis Político No. 28,
IEPRI-UN, 1996, pp. 85-90; Tokatlian J.,
Carvajal L., "Tendencias de la cooperación
internacional en la Posguerra Fría" en
Colombia Internacional, No. 27, CEI UNIANDES, Bogotá, p. 18 -2 7
24
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
En este sentido, no es sólo una política
altruista sino también una política que,
considerando los intereses mutuos de
las partes implicadas en los acuerdos de
cooperación y ayuda al desarrollo,
contribuye a la defensa de los intereses
de los países comunitarios. 92 No obstante, el mundo en desarrollo no es
homogéneo; por ello, la UE adelanta
una política de cooperación a partir de
una clasificación geográfica que va
desde los países menos avanzados
(África) hasta los nuevos países industrializados (Asia), pasando por los
países de ingreso medio (Cuenca del
Mediterráneo, América Latina) y los
llamados países en transición (Europa
Central y Oriental).
equilibrios
macroeconómicos
impulsados por las instituciones de
Breton Woods y la participación en el
comercio internacional son los motores
del desarrollo. La orientación de la
lucha contra la pobreza se basa en la
búsqueda de un equilibrio geográfico de
la cooperación que permita atender las
necesidades de las capas de población
menos favorecidas de los países con
ingresos medios. En tanto, los objetivos
de consolidar la democracia pluralista y
el respeto de los derechos humanos que
provienen del consenso europeo sobre
la proyección universal del Estado democrático liberal, reflejan la estrategia
comunitaria de condicionar la cooperación para el desarrollo según el comportamiento del país receptor.
Los artículos 130y a 130u del título
XVII del Tratado de Maastricht definen
los objetivos de la cooperación comunitaria para el desarrollo. Estos objetivos son: a) el desarrollo económico y
social durable de los países en desarrollo y particularmente de lo menos
favorecidos; b) la inserción armoniosa y
progresiva de los países en desarrollo en
la economía mundial; c) la lucha contra
la pobreza en los países en desarrollo; y
d) la consolidación de la democracia y
el Estado de derecho así como el
respeto de los derechos humanos y las
libertades
fundamentales.
Estos
objetivos se inscriben en la perspectiva
de los resultados de la Conferencia de la
Organización de las Naciones Unidas
sobre el medio ambiente y el desarrollo,
organizada en Río de Janeiro en 1992.
Se argumenta que el desarrollo es un
proceso a largo plazo, en donde cada
etapa
exige
consideraciones
de
durabilidad y viabilidad económica,
demográfica, social y política. La lógica
adoptada asume por lo demás que los
Para alcanzar estos objetivos las
instituciones europeas cuentan con un
sistema de cooperación que está dividido grosso modo en dos partes: 1) la
cooperación y la ayuda al desarrollo
dirigida a los 71 Estados ACP, programa que se rige por la Convención de
Lomé IV y que es financiado por el
Fondo Europeo de Desarrollo a partir de
contribuciones especiales pero no por el
presupuesto de la UE; y 2) la
cooperación con el resto del mundo en
desarrollo, que está financiada en su
totalidad sobre el presupuesto gene ral
de la UE. Esta distribución es válida
para la PEC en general pero su gestión
es comp leja y hace intervenir diversos
actores de la Comisión de las Comunidades Europeas. De hecho, la gestión de
la cooperación esta repartida entre cinco
comisarios, dos direcciones generales
(Dirección General de Relaciones
Exteriores, Dirección Gene ral de
Desarrollo) y la Oficina Humanitaria de
la Comunidad Europea. Además otras
direcciones generales, como las
encargadas de la agricultura y el medio
ambiente, también tienen competencia y
el Banco Europeo de Inversiones
asegura la financiación de algunos
92
Sobrino Heredia M, "La comunitarización de
la política de cooperación al desarrollo en el
Tratado de la Unión Europea". e n Recherches
et Réalisations: mélanges, Pedone, París,
1995, p. 335.
25
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
aspectos de la Política Europea de
Cooperación.
Desde finales de la década de los 80 la
UE ha modificado su política de cooperación con América Latina, tanto
sobre los aspectos cuantitativos como
cualitativos. Entre 1976 y 1983 las obligaciones del presupuesto comunitario
para la región alcanzaron 314 millones
de ecus, mientras que en el período
1984-1989 la cifra fue de 1022.8 millones de ecus. 95 Este incremento de la
cooperación comunitaria se explica por
dos factores. Por una parte, porque los
países latinoamericanos han logrado el
establecimiento formal de la democracia
y porque, superada la "década perdida",
el subcontinente es considerado como
una zona económicamente emergente.
Por otra parte, las nue vas condiciones
del orden interna cional -pos-Guerra
Fría- han provo cado una segmentación
de la estrategia europea frente a los
países en desarrollo, en la cual la
atención tiende a focalizarse en las
regiones "útiles" y a aislar aquellas que
han "fracasado" en sus procesos de
desarrollo e industria lización. 96 Desde
esta óptica,
Pero la cooperación europea no es de la
competencia exclusiva de la Comisión
puesto que ella está orientada por el
principio comunitario de subsidiaridad.
Esto significa que la Comunidad "sólo
interviene en la medida en que los
objetivos propuestos no pue dan ser
alcanzados
por
los
Estados
93
miembros". No obstante, en virtud del
artículo 130x la Comisión está habilitada para emprender iniciativas de coordinació n de las políticas de cooperación
para el desarrollo de los Estados
miembros. Y en su artículo 130V el
Tratado de Maastricht sugiere a la Comunidad tener en cuenta los objetivos
de la PEC en la realización de las otras
políticas comunitarias que son susceptibles de afectar de una u otra forma
los países en desarrollo. Es decir que la
coherencia de la cooperación al
desarrollo con los objetivos del conjunto de las políticas comunitarias es un
criterio de la estrategia de la PEC.94
LA POLÍTICA EUROPEA DE
COOPERACIÓN
HACIA
AMÉRICA LATINA
Europa está interesada en
participar en este proceso de
crecimiento
[en
América
Latina] y en contribuir a la
profundización de las reformas
así como en la reducción de los
riesgos
de
inestabilidad
originados en las fuertes
tensiones sociales. 97
93
De acuerdo con este principio hasta hoy los
países comunitarios "han juzgado indispensable
mantener sus propios programas bilaterales de
cooperación al desarrollo" OCDE-CAD,
Communaué Européenne, Serie des examens en
matiére de coopération pour le développemmt
No. 12, OCDF París, 1996, p. 13.
94
Desde comienzos de los años noventa el
criterio de la coherencia es considerado por el
conjunto de países industrializados que buscan
adelantar relaciones eficientes con los países en
desarrollo. Sin embargo, la Unión Europea es la
única que en su carta constitutiva establecida en
el Tratado de Maastricht, inscribe este criterio
como un objetivo de su política de cooperación
al desarrollo. Cfr Hofbink P, "Coherence and
development policy: the case of European
Comunity", trabajo presentado en la conferencia
"Globalization, Competitiveness and Human
Security: Challenges for Development Policy
and Institutional Changé", Viena, septiembre
de 1996.
Así en 1992 un nuevo reglamentomarco fue adoptado por la Europa comunitaria, reforzando las relaciones de
95
Cfr Commission Européenne, Toutes formes
Faules d’aides avec les PVD d'Amerique Latine
et d’Asie. Annexe statisfique du 17 eme
Rapport annuel, Bruxelles, octubre 20 de 1994.
96
Pries F, Les Grands Debats Européenns,
Seuil, París, 1995, p. 468.
97
CCE, Unión Européenne-Amérique Latine.
Actualite et perspectives du renforcement du
partenariat 1998-2000,. Bruxelles, 25. 10. 1995
COR1 (95) p. 3.
26
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
cooperación para el desarrollo con
América Latina y ampliándolas al campo de la cooperación económica, lo cua l
ha permitido incrementar la cooperación
con los países más ricos de la región
que
hasta
ese
momento
eran
escasamente considerados por la PEC.
Desde entonces la intensificación de las
relaciones de la UE con América Latina
es el resultado de una conjugación de
motivos donde el interés económico y la
estrategia política frente a los Estados
Unidos juegan un papel preponderante,
inclusive si los documentos europeos
minimizan estos argumentos haciendo
énfasis sobre un deber histórico y un
pasado común. 98
relaciones entre grandes grupos continentales. Pero el marco bilateral también es significativo puesto que refleja
las motivaciones y el peso de cada país
comunitario en la orientación de las
relaciones exteriores de la UE. Por ello
el balance bilateral es necesario para
comprender las relaciones regionales
UE-América Latina; sin embargo, los
objetivos de este artículo no nos
permiten presentar las numerosas relaciones de cooperación que países como
España, Italia, Alemania, Francia,
Holanda o Suecia han establecido con
diversos países latinoamericanos. 99
Para planificar la PEC frente a América
Latina, orientada por "tres ejes
prioritarios: compromiso mutuo en
favor de la democracia, del desarrollo
social y de la competividad internacional" 100 , la Comisión adopta una
perspectiva financiera escalonada en
cinco años. Pero la autorización para
desembolsar fondos es acordada cada
año. De esta forma la cooperación con
los países latinoamericanos se convierte
en un tema de negociación directamente
relacionado con la orientación general
de la financiación de la UE. En
concreto, el presupuesto de la PEC para
América Latina, está sometido al
presupuesto general que comprende los
países asiáticos, los países mediterráneos y los países de Europa central y
oriental. Este presupuesto representa
cada año entre 4 y 6 por ciento del
presupuesto global de la Política Europea de Cooperación y no comprende ni
los recursos financieros destinados a los
países asociados de la Convención de
Lomé IV, ni aquellos concentrados en el
Fondo Europeo de Desarrollo. En otras
La Política Europea de Cooperación
hacia América Latina contiene dos dimensiones: la ayuda al desarrollo y la
cooperación, moduladas de acue rdo con
los diferentes niveles de desarrollo
logrados por cada región o país. De esta
forma, algunos países son los
principales beneficiarios de la ayuda al
desarrollo, mientras que otros con
mejores rendimientos económicos son
los socios privilegiados de las actividades de interés mutuo, es decir de la
cooperación económica. De hecho, el
enfoque de la cooperación comunitaria
es regional (Comunidad Andina,
América Central, Mercosur) o específico (México, Chile, Cuba) pero siempre
en función de los indicadores económicos de cada país y/o región. El enfoque regional es una característica de
las relaciones exteriores de la UE, en el
cual el esquema tradicional de relaciones entre Estados-Nación es superado
progresivamente por un sistema de
98
No sobra señalar que la celebración del
"Encuentro de dos Mundos" también contribuyó
a la renovación de un discurso común y al
acercamiento en varios niveles entre los países
europeos y los latinoamericanos. Al respecto
véase por ejemplo Remechie -Martynow. A.
(sous la direction), Demain: le Nouveau
Monde, Dialogues Amérique Latine/Europe,
La Découverte, París, 1993.
99
Véase al respecto Freres C (coordinador), La
Cooperación al Desarrollo bilateral de la
Unión Europea con América Latina, AIETI,
Madrid, 1997.
100
CCE, Unión Européenne -Amérique
Latine. Actualité et perspectives du
renforcement du partenariat. 1996-2000,
op.cit.
27
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
palabras, la PEC hacia América Latina
es financiada de la misma forma que las
otras políticas comunitarias: sobre el
presupuesto general de la UE. No
obstante, en comparación con otras
regiones, la cooperación europea con
América La tina aumentó sensiblemente
a lo largo de los años 80 y comienzos de
los 90 para ubicarse en un poco más del
10% del total de dicha cooperación
entre 1993 y 1994. 101
Mediterráneo, Medio y Cercano
Oriente, Sudeste asiático, América
Latina y cooperación Norte-Sur".
LA AYUDA AL DESARROLLO
Consiste principalmente en la cooperación clásica al desarrollo, es decir la
ayuda financiera y técnica, y puede ser
atribuida tanto al sector público como al
privado. Este tipo de cooperación
privilegia al sector rural, el mejoramiento del nivel de seguridad alimentaria e incluye las acciones en favor de
la población rural más necesitada. El
10% de la ayuda financiera y técnica es
consagrado a la protección del medio
ambiente y al desarrollo sostenible,
particularmente de la selva tropical;
mientras que el 15% está reservado a las
acciones de ayuda humanitaria. Una
atención particular es acordada al papel
de las mujeres en la gestión de la ayuda
al desarrollo, así como en la protección
de la infancia y los grupos étnicos
minoritarios. Las acciones que tienen un
efecto sobre la estructura económica y
sobre las instituciones también son un
campo estratégico, de allí que el diálogo
con las instituciones internacionales y
los donantes bilaterales sea una
constante. 103 De igual ma nera el apoyo
a la integración regional es un objetivo
prioritario, particularmente en lo que
concierne el comercio intrarregional, la
consolidación
de
ins tituciones
regionales,
el
transporte
y
la
comunicación.
La importancia relativa de la PEC hacia
la región también fue marcada por la
entrada de España y Portugal a la
Europa comunitaria. A partir de 1986 la
óptica política española, guiada por un
deseo
oficialmente
explícito
de
modificar los portafolios de la cooperación comunitaria en favor de la región
latinoamericana, se impuso progresivamente sobre la visión francesa
constantemente motivada por favo recer
el grupo de países ACP. En este proceso
ha sido determinante la actitud de
diferentes países comunitarios que
rechazan pagar los costos de una
cooperación con los países ACP en la
cual al parecer solamente París obtiene
los beneficios. Sin embargo, los esfuerzos desplegados por España para
incorporar
varios
países
latinoamericanos en la Convención de Lomé
fueron aislados y sólo consiguieron incluir a República Dominicana y Haití en
el grupo ACP. 102 Pero en general desde
1988 la PEC dirigida hacia América
Latina se encuentra bajo la tutela directa
de la Dirección General de Relaciones
Exteriores y particularmente de la
división
"Relaciones
Exteriores:
En 1976 Bolivia fue el principal país
beneficiario de la ayuda al desarrollo
pero la principal región receptora de la
cooperación financiera y técnica es
América Central. En Honduras desde
1977 y luego en Nicaragua desde 1979,
la Europa comunitaria comenzó sus
ayudas de urgencia alimentaria y a los
refugiados. A comienzos de los 90 la
101
OCDE-CAD, Rapport Annuel 1996, OCDE,
París, 1997, p. 133.
102
Sobre la acción política y diplomática
española en favor de América Latina a finales
de los 80 véase Del Arenal Moyua C, "La
adhesión de España a la Comunidad Europea y
su impacto en las relaciones entre América
Latina y la Comunidad Europea" en: Revista
de Instituciones Europeas Vol 17, tiro. 2,
.Madrid, mayo-agosto 1990.
103
28
Cfr Renaux G (sous la dir.), op.cit.
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
región centroamericana recibió más de
500 millones de ecus, es decir la mitad
del total de fondos consagrados al
subcontinente latinoamericano. Esta
cifra estuvo repartida en: un 47% para
el conjunto regional y un 53% distribuido en la ayuda a cada uno de los
países centroamericanos (Costa Rica,
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá). En segundo renglón
están los países de la Comunidad Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú,
Venezuela) que obtuvieron durante la
misma época 400 millones de ecus, de
los cuales el 12% estuvo destinado a la
integración regional y el 78% representó la suma total de la ayuda a cada país.
No obstante, los sectores más pobres de
los países con ingresos me dios, como
Brasil que recibió 600.000 ecus en
1992, también son beneficiarios de la
ayuda financiera y de la cooperación
técnica.
industria agroalimentaria o la
pesca, el sostenimiento de
reestructuración económica y la
realización de microproyectos
en las zonas rurales 104 .
Un proyecto agrícola, de un programa
de irrigación, por ejemplo, es adelantado en seis u ocho años, mientras
que los microproyectos rurales tienen
una duración de dos o tres años, como
es el caso de los créditos agrícolas y de
ciertos proyectos industriales. También
existen proyectos que son realizados en
un año, como aquellos que consisten en
ayudas a la investiga ción agrícola. La
prioridad del sector agrícola y rural de
la ayuda financiera y técnica, que está
focalizada tanto a nivel de cada país
como a nivel regional, es comprensible
no solamente por las características
económicas de la mayoría de países
latinoamericanos, sino también por la
proyección política europea que busca
validar la experiencia de la integración
comunitaria en el orden internacional.
De hecho, la Europa comunitaria ha
construido gran parte de su identidad a
partir de cuestiones agrícolas y rurales,
"tanto desde el punto de vista interno
como externo los agricultores son
actores esenciales del proyecto político
europeo"105 . Sin embargo, con base en
el rápido crecimiento de las ciudades
latinoamericanas, la UE también
adelanta el programa denominado
URB-AL cuyos objetivos son establecer
relaciones entre actores locales de
ciudades latinoamericanas y europeas.
De igual manera, existen intercambios
universitarios
de
estudiantes
e
investigaciones que son canalizados a
través del programa ALFA, específico
para la región latinoamericana.
La ayuda al desarrollo se traduce
principalmente por la financiación de
programas.
Un
programa
está
conforma do por varios proyectos que
son adelantados con diferentes ritmos,
según las oportunidades definidas sobre
el terreno. En 1993, por ejemplo, fueron
adelantados 78 proyectos con un
presupuesto global que se acercaba a los
719 millones de ecus. Desde los inicios
de la cooperación financiera y técnica
con América Latina en 1976 hasta los
años 90, el sector rural ha representado
tres cuartos del total de dicha
cooperación. Así, entre 1976 y 1988
sobre un total de 246 proyectos, el
74.3% correspondía a las actividades de
la agricultura. De hecho la Comisión
estima que en el caso latino americano
la distribución de los proyectos
programados por la Comunidad
revela, a través de los años, una
evolución constante hacia las
acciones por el desarrollo de las
instituciones, el crédito a la
104
105
Ibidem p. 73.
Le Naelou A, Politiques Européennes
de Développement avec les pays du Sud,
L'Harmattan, París, 1995, p. 85.
29
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
LA COOPERACIÓN ECONÓMICA
América
Latina
continental
se
beneficia
de
la
cooperación
económica. Por lo demás, es
importante señalar que desde comienzos de los años 90 el subcontinente se ha convertido en una de las
regiones más dinámicas para las exportaciones europeas. Entre 1990 y
1993,
por
ejemplo,
estas
exportaciones aumentaron en un
57%, mientras que aquellas del
sudeste asiático crecieron un 43% y
las correspondientes al conjunto de
los países en desarrollo lo hicieron en
un 25%. Estos porcentajes contrastan
con el 2% de las exportaciones
europeas hacia los países industrializados, el 8% de la evolución de
las exportaciones hacia los Estados
Unidos y Canadá, y la disminución
hacia el Japón (- 1%) y los países de
la Asociación Europea de Libre
Comercio (- 4%). 107
Si la cooperación financiera y técnica
privilegia los países con pequeñas y
medianas economías, la cooperación
económica -que alcanzó 33,6 millones
de ecus en 1993 después de totalizar
20,7 en 1991- se dirige particularmente
a los países más competitivos en la
economía mundial. La cooperación
económica, concebida en el interés
mutuo de la UE y los países latinoamericanos, busca apoyar las políticas
macroeconómicas y los programas estructurales de liberalización del comercio y apertura a las inversiones. Sus
objetivos son
hacer el entorno de estos países
más favorable a la inversión y
obtener el mejor partido de las
perspectivas que ofrecen al
incremento de los intercambios
internacionales, incluido el
mercado único, reforzando la
presencia de técnicos, de la
tecnología y del savoir-faire de
todos los Estados miembros,
particularmente en el sector
privado y en las industrias
medianas. 106
Desde sus orígenes la UE ha emprendido una serie de relaciones económicas aisladas con varios países latinoamericanos. Pero estas relaciones
no constituían un plan de acción global. Se recuerda, por ejemplo, que en
1957 un protocolo adjunto al Tratado
de Roma garantizaba a la República
Federal Alemana un comercio privilegiado del banano proveniente de
América Latina. Es a lo largo de los
años 70 hasta comienzos de los 80,
que la Europa comunitaria firma sus
primeros acuerdos comerciales con
América Latina. Con Argentina
(1971), Brasil (1973), Uruguay
(1973), México (1975) y el Pacto
Andino (1983) fueron establecidos
acuerdos pero sin ningún tipo de
preferencia comercial especial. Estos
acuerdos, denominados de primera
generación, buscaban no obstante
desarrollar y diversificar los inter-
A diferencia de la ayuda en el plano
financiero y la cooperación técnica,
que no exigen la firma de acuerdos
para su ejecución, la cooperación
económica
se
desarrolla
principalmente
en
función
de
acuerdos de cooperación a nivel
nacional o regional. El acuerdomarco de cooperación firmado por la
UE y el Mercosur el 15 de diciembre
de 1995 para crear una zona de libre
comercio, es sin lugar a dudas el más
significativo. Pero en general toda la
106
Cfr CEE, Réglement fro. 443/92 du Conseil
du 25 fevrier, relatif a Faire financiere et
technique et a la coopération économique avec
les pays en développement d'Amérique Latine et
d'Asie, p. 3 y 4.
107
Smith R, "La relación económica entre
América Latina y la Unión Europea" en: Revista
de la Cepal o. 56, agosto de 1995, p. 100.
30
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
cambios entre las dos regiones. En la
década de los 80 se establecieron los
acuerdos de segunda generación, que
se extendieron a nuevos países y nuevas temáticas. La cooperación
europea integró entonces los sectores
industria les, científico y tecnológico
y temas novedosos como la
protección del medioambiente y la
lucha contra el tráfico y consumo de
drogas. Hoy los llamados acuerdos de
tercera
generación
son
cualitativamente diferentes de los
anteriores puesto que, además de considerar explícitamente la cooperación
económica, incluyen una cláusula
sobre el respeto de los derechos
humanos y el establecimiento de los
principios democráticos,108 así como
una cláusula evolutiva que permite
extenderlos a cualquier sector si las
dos partes lo desean.
cuenta las tasas de crecimiento
económico", y por ello se ha
establecido el programa ALURE,
especial para el sub continente. Sin
embargo, más allá de los programas
de formación y la financiación del
intercambio científico y tecnológico,
la promoción de inversiones europeas
es el aspecto más relevante de la
cooperación económica con América
Latina. Dicha promoción se adelanta
por medio de dos instrumentos
financieros de tipo general y un
programa específico para América
Latina. El primero es el European Comunity
International
Investment
Partners (ECIP) que también esta
destinado a los países asiáticos y a
aquellos de la cuenca mediterránea.
Su objetivo es promover las
inversiones privadas de la UE bajo la
forma de joint ventures con los
inversionistas latinoamericanos. En la
gestión
del
ECIP
participan
instituciones financieras de los dos
lados del Atlántico, como bancos de
desarrollo, bancos privados y comerciales
y
las
instituciones
multilaterales.
Los
criterios
establecidos van desde la viabilidad
de las inversiones hasta el impacto
sobre la balanza comercial y sobre la
balanza de pagos, pasando por la
creación de empleos locales y la toma
en cuenta del rol de las mujeres en los
procesos de desarrollo. Todos los
bancos europeos de desarrollo
participan en el programa ECIP,
mientras que del lado latinoamericano
están asociados cuatro bancos
mexicanos,
tres
chilenos,
dos
argentinos, dos colombianos, dos
venezolanos, un banco peruano, uno
boliviano y uno de Costa Rica.
Con el horizonte de favorecer el interés mutuo y, de contribuir al
desarrollo y la participación de las
economías latinoamericanas en el
mercado mundial en general y en el
europeo
particularmente,
la
cooperación económica se concentra
en tres sectores: el savoir-faire
económico, científico y energético, el
entorno económico y comercial y las
acciones relacionadas con el sector
privado. La cooperación en el sector
energético merece una atención
particular de la UE, "teniendo en
108
Aquí debemos señalar dos excepciones:
Cuba y México. No obstante las diferencias
en el plano político, la L; E mantiene una
posición frente a la isla que garantiza una
ayuda humanitaria y ciertas acciones en favor
de la población. Cuba no ha firmado acuerdos
con la UE sin embargo, algunos señalan que
próximamente será incluida en los acuerdos
de Lomé. Cfr Mouradian A-M , (Mlenaces sur
la convetion de Lomé) en Le Monde
Diplomatique, Juin 1998, p. 7. El acuerdo con
México
no
comprende
la
cláusula
democrática porque este país estima que
aquella es una cues tión de soberanía nacional.
El segundo instrumento general de
financiación es el Banco Europeo de
Inversiones (BEI), que en 1993 desembolsó su primer préstamo con dirección
a América Latina. Los préstamos del
31
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
BEI son otorgados para inversiones
económicas, técnicas y financieras y
tienen como objetivo contribuir al
desarrollo económico y social de los
países beneficiarios. Finalmente, el programa particular para la región denominado AL-INVEST, creado en 1993
con un monto global de 41 millones de
ecus sobre el presupuesto general de la
UE, busca fomentar las inversio nes
directas, las operaciones conjuntas y las
alianzas
estratégicas
inter- firmas,
especialmente entre las pequeñas y
medianas empresas latinoamericanas y
europeas. Los actores seleccionados
para participar en este programa son los
grupos de empresas, las organizaciones
o asociaciones profesionales, las
sociedades locales o regionales y las
instituciones que posean competencia
en la actividad económica. En concreto
AL-INVEST cons idera dos aspectos.
Por una parte, la multiplicación de
contactos y relaciones entre empresas
europeas y latinoamericanas. Por la
otra, la creación de una red de nodos
conjuntos de empresarios. En ambos
casos el objetivo es establecer sistemas
que faciliten la comunicación y los
intercambios de oportunidades entre
empresarios, es decir lugares de
encuentro y formación que fortalezcan
los intercambios de tecnología y savoirfaire.109 De hecho, desde finales de la
década de los 80 América Latina es una
de las principales regiones de la
inversión directa europea. Durante
1987- 1990, por ejemplo, Europa
representó el 25% de la inversión
mundial
total
en
la
región
latinoamericana. Siendo el Reino Unido
el principal inversionista, seguido en
orden descendente por Alemania,
España y Francia. Mientras que Brasil,
Argentina, México y Chile han sido los
principales destinatarios de los flujos de
inversión europeos. 110
En cuanto al aspecto comercial, el
único instrumento utilizado por la
cooperación económica europea hacia
América Latina es el Sistema General
de Preferencias (SGP). El SGP, a
pesar de que comúnmente es
presentado como un mecanismo
eficaz de la cooperación europea para
el desarrollo en general, es ante todo
un instrumento de la ayuda financiera
y técnica complementario de la
cooperación
económica.
Esto
significa que el SGP no es negociado
por las partes interesadas sino
otorgado unilateralmente por la U E.
Desde el punto de vista técnico se
trata de un mecanismo complejo que
otorga a los países en desarrollo una
tarifa de aduana preferencial con relación a los países industrializados. Por
lo
demás
las
negociaciones
multilaterales en materia comercial
han reducido progresivamente las
ventajas ofrecidas por el SGP. El
SGP comunitario ha sido positivo en
algunos casos como en los programas
de preferencia comercial otorgados a
los países centroamericanos durante
los años 80 o el Programa Especial de
Cooperación establecido a comienzos
de los 90 para apoyar a los países
andinos en su lucha contra el
narcotráfico.
Sin
embargo,
en
realidad se trata de un sistema de
graduación de derechos de aduana
según los productos de cada país,
cuando los países considerados alcanzan cierto nivel económico, los productos favorecidos salen del SGP. En
el estudio subyacente a la graduación
de derechos de aduana la UE
considera el nivel general de
desarrollo del país interesado y por
ello a partir de este año varios países
latinoamericanos
podrían
ser
completamente excluidos del sistema.
Además el SGP no es aplicable a los
109
América Latina, Fuentes, efectos y
políticas, Fondo de Cultura Económica,
México, 1995, p. 71.
Renaux G. op. cit. p. 82.
French-Davis R, Griffth-Tones S, Las
nuevas corrientes finanáeras hacia la
110
32
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
productos que son objeto de una
política comunitaria, como aquellos
de la Política Agrícola Común.
LA
POLÍTICA
COMÚN
precios y la solidaridad financiera entre
los Estados miembros. 111
Las instituciones comunitarias están
encargadas de gestionar y poner en
marcha la PAC. Sin embargo, la Comisión y el Consejo de Ministros son sus
principales actores; y los grupos de
presión nacionales así como los intereses propios de cada Estado miembro
también juegan un papel decisivo en las
orientaciones de esta política. Desde el
momento en que Bruselas negocia una
apertura de los mercados, los
agricultores europeos expresan su desacuerdo en las calles de las principales
capitales, en las carreteras y en las vías
ferroviarias y por medio de lobbies. De
hecho la PAC es uno de los temas de
tensión entre la s orientacio nes de
Bruselas y las acciones políticas de los
Estados miembros más poderosos. 112
AGRÍCOLA
Desde los orígenes de la UE la Política
Agrícola Común es una de las condiciones sine qua non para construir y
mantener la integración comunitaria. De
hecho la PAC representa la forma más
acabada de integración económica de la
UE. Sobre todo porque la autosuficiencia alimentaria ha sido una
preocupación constante de los Estados
miembros y porque la gestión de la
producción agrícola siempre ha sido
complicada en razón de los factores
naturales. Estos elementos revelan la
importancia de la PAC para la UE y
favorecen la comprensión de los principios del mercado común agrícola. En
efecto en el artículo 38 del segundo
título del Tratado de Roma, firmado
en 1957, se argumenta que "el funcionamiento y desarrollo del Mercado
Común para los productos agrícolas
debe estar acompañado de una Política
Agrícola Común de los Estados miembros". En este sentido el Tratado establece en sus artículos 39 a 46 los
siguientes objetivos para la PAC: a)
incrementar la productividad agrícola,
b) asegurar el nivel de vida equitativo
de la población agrícola; c) estabilizar
los mercados; d) garantizar la seguridad
de provisiones y e) asegurar precios
razonables para los consumidores.
Mientras que el mercado común agrícola, institucionalizado en 1962, está
basado en tres principios: 1) la unicidad
del mercado, que implica la libertad
completa de intercambios entre los
países miembros; 2) la preferencia
comunitaria, que asegura la protección
de los mercados europeos contra las
importaciones y las fluctuaciones del
mercado mundial y 3) la estabilidad
financiera para garantizar la unicidad de
La PAC descansa sobre tres mecanismos:
el
financiamiento
comunitario, la organización de los
mercados agrícolas y la política
socio-estructural. Con base en la
decisión del 14 de enero de 1962 la
Comunidad creó el Fondo Europeo de
Orientación y Garantía Agrícola
(FEOGA), el cual disfruta de un poco
más de la mitad del presupuesto total
de la UE. El FEOGA es alimentado,
de una parte, por los ingresos
provenientes de las deducciones sobre
las importaciones de terceros países
y, de la otra, por el impuesto al valor
agregado. De esta forma, funcionando
como una caja de compensación, el
FEOGA reembolsa los gastos que
efectúa. No obstante, el financiamiento comunitario del sector
111
Bentolilla M, "La nouvelle Politique
Agricole Commune" en: Problemes Politiques
et Sociaux No. 723, La Documentation
Française, Paris, 1994, p. 5.
112
Cfr "Les sénatours prennent la defense de la
politique agricole commune" en Le Monde ,
junio 5 de 1998, p. 8.
33
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
agrícola está fundado sobre la
solidaridad entre los miembros de la
UE, lo cual significa que cada país no
recibe la misma cantidad que
desembolsa. La sección Garantía del
fondo permite intervenir sobre los
mercados financiando los gastos
necesarios para sostener los precios.
Mientras que la sección Orientación
asegura el financiamiento de las
acciones destinadas a mejorar las estructuras agrícolas.113
Aunque el nombre de los sistemas de
precios varía de acuerdo con los
productos, es posible distinguir tres
tipos de sistemas. Los precios de
orientación, que son fijados con base
en los precios del mercado del año
precedente, sirven de referencia
teórica a los agricultores para orientar
la producción. Los precios de
intervención
que,
además
de
garantizar los ingresos mínimos de
los cultivadores, permiten al FEOGA
comprar los productos que el mercado
europeo o externo no absorbe. El
tercer sistema de precios determinado
por los ministros de agricultura es el
de protección, cuyo objetivo es
defender el sector agrícola europeo
frente a la competencia externa. Los
tres sistemas de precios cubren de
una u otra forma aproximadamente el
94% de la producción agrícola: el
70% de los productos disfruta de los
tres
precios
(cereales,
azúcar,
productos lácteos, carne bovina,
ovina y porcina, vinos de mesa y
algunas frutas y le gumbres); el 21%
de los productos (frutas y legumbres,
huevos y aves de corral, entre otros)
son solamente protegidos de las
importaciones de terceros países por
medio de derechos de aduana o a la
importación y el 3% de los productos
(tornasol, soya, tabaco, lino, cáñamo,
entre otros) es cubierto por los
precios de garantía o intervención. 115
En cuanto a la organización de los
mercados, ella está basada sobre el
principio del mercado único, el cual
implica que los productos agrícolas
circulen libremente en todos los Estados miembros con precios únicos.
Los precios internos del mercado
comunitario son, sin embargo, más
elevados que los precios externos del
mercado mundial. Por ello el desfase
entre estos precios, en caso de
importación o exportación, son
compensados por los derechos de
importación o las subvenciones
otorgadas a la exportación. El
consumidor en caso de importación y
el contribuyente en caso de exportación soportan la diferencia de precios.114 De esta forma la organización
de los mercados agrícolas realiza el
principio
de
preferencias
comunitarias, asegurando el consumo
de productos europeos, ya que ella
protege el mercado único de las
importaciones de bajo precio o las
fluctuaciones mundiales. Por lo
demás la organización de los
mercados se apoya sobre tres sistemas de precios fijados cada año por
el
Consejo
de
Ministros
de
Agricultura.
Las estructuras agrícolas son el
conjunto de condiciones de producción y trabajo en la agricultura. Es
decir la cantidad y la distribución por
edad de la población agrícola, la cantidad y la dimensión de los cultivos,
las herramientas técnicas, la calificación profesional de los cultivadores,
los grupos de productores, la comercialización y la transformación de los
productos agrícolas, etc. Las estructu-
113
Bentolilla M, op. Cit
Cfr Fumey G, L'agriculture Bans la
nouvelle économie mondiale, PUF, París,
1997, p. 76.
114
115
34
Bentolilla .tit, op. cit. p. 6.
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
ras agrícolas son generalmente muy
constantes, por diversos factores,
frente
a
aquellas
del
sector
116
industrial.
Esta situación genera un
retardo
significativo
de
las
condiciones socio-económicas de las
personas
que
trabajan
en
la
agricultura con relación a otros
grupos económicos. Para remediar
esta situación, la política socioestructural, que constituye el tercer
soporte de la PAC, ha sido
establecida con el fin particular de
modernizar el sector agrícola. Sin
embargo, la financiación destinada a
resolver los grandes problemas
estructurales de la agricultura europea
es mínima. De hecho, solamente el
5% de los gastos de la sección de
orientación del FEOGA toman el
camino de las reformas estructurales;
mientras que el 47.8% del presupuesto comunitario corresponde a
los sistemas de precios de la sección
garantía.117
Este
desequilibrio,
denominado "lógica productivista"
por algunos analistas, 118 provoca
excedentes que afectan las relaciones
comerciales con los terceros países en
general.
LA
PAC
Y
LA
LATINOAMERICANA
miembros. No obstante, la producción
agroalimentaria
autosuficiente
aumentó a comienzos de los noventa.
La utiliza ción de los mecanismos de
restitución de exportaciones ha
permitido que la Comunidad exporte
cantidades crecientes de productos
agrícolas, aumentando de esta forma
su participación en el mercado
mundial. Entre 1991 y 1992, por
ejemplo, la Europa comunitaria
produjo el 129% de su consumo en
cereales, el 123% de sus necesidades
en azúcar y el 115% del consumo de
carne bovina. En la actualidad la UE
es el segundo exportador agrícola y el
primer agro- importador en el mundo.
De allí que su política agrícola condicione significativamente el equilibrio
de los mercados internacionales y
juegue un papel determinante en el
crecimiento
económico
y
la
organización de la producción de los
países en desarrollo. Bajo este
contexto, a comienzos de los años 80
los otros países tradicionalmente
exportadores, y particularmente los
Estados Unidos, sintiéndose amenazados reaccionaron con una guerra
comercial que provocó una disminución de precios en el mercado mundial. Fue entonces cuando, por ejemplo, Uruguay fue sacado del mercado
egipcio debido a la sobreproducción
europea de carne bovina.119
REGIÓN
Los objetivos de la agricultura
europea han sido alcanzados tal v
como
fueron
proyectados
y
concebidos por el Tratado de Roma.
Desde los años 80 la Europa
comunitaria
ha
logrado
una
producción agro-alimentaria autosuficiente, así como la consolidación de
la integración entre los Estados
La PAC no ha estado entonces exenta
de efectos negativos. Incluso en el
plano interno esta política ocasiona
repercusiones sociales críticas y
ciertas consecuencias dramáticas
sobre el medio ambiente. Por lo
demás, una de las principales críticas
a la PAC son los crecientes gastos
que genera al presupuesto general de
la UE, cuya pobla ción agrícola
116
Moussin N, Acces á L' Unión Européenne.
Droit éconornie, politiques, Editorial Euro,
París, 1996, p. 454.
117
CCE, Budget general de L'Union
Européenne pour 1'excercice 1996: synthese
chifrée, Office de Publications Officielles des
Communautés Européennes, Bruxelles, 1996.
118
Fumey G, op. cit.
119
Schmieg
E,
"Cohérence
betwen
Development Policy and Agricultural Policy"
en Intereconomies, January-February, 1997 p.
33-40.
35
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
representa menos del 10% del total de
la población activa. Tal situación ha
llevado en consecuencia a la UE a
revisar su política agrícola. En 1992
el Consejo adoptó oficialmente una
reforma de la PAC basada en tres
objetivos principales: 1) la gestión de
la producción por medio de una
reducción de precios -de cereales y
carne bovina principalmente- y una
detención de cultivos con el fin de
recuperar la fertilidad del suelo, 2) el
mantenimiento
de
un
ingreso
compensatorio para los agricultores y
el fomento de la ganadería extensiva
de calidad y 3) el apoyo a la
población agrícola respetando y
valorando el medio ambiente. Sobre
el plano internacional, el sostenimiento de la producción y el
intercambio
de
los
productos
agrícolas europeos fueron, por
primera vez, abordados en las
negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda Uruguay Con la
firma del acuerdo de Marrakech en
mayo de 1994, la UE se comprometió
a reducir progresivamente el apoyo
interno de precios en un 20%, la protección a la frontera en un 36% en
promedio y el volumen de las
exportaciones subvencionadas en un
21%, así como los apoyos financieros
en un 36%. La UE también adoptó el
compromiso de importar menos del
5% de su consumo en un plazo de
seis años y de mantener los ajustes a
la
importación
existentes
para
favorecer a los países abastecedores.
No obstante, en la práctica las
restricciones tarifarias para los
productos agrícolas no han sido
cambiadas completamente, mientras
que los compromisos relativos a la
exportación no son aplicados, por una
parte. Por la otra, aunque la reforma
de 1992 ha representado sacrificios
importantes, la UE
ha sido incapaz de valorizar en
el plano externo las decisiones
adoptadas en el marco de la
reforma de la PAC. Incluso si
mecánicamente
dichas
decisiones han favorecido la
disminución de la presencia de
productos agrícolas europeos en
los mercados mundiales. 120
Sobre este telón de fondo son comprensibles las seis querellas relacionadas con productos agrícolas que
algunos países latinoamericanos han
presentado ante la Organización
Mundial del Comercio (OMC) en
contra de la UE. 121
Pero a diferencia de otras regiones en
desarrollo que son afectadas por el
régimen europeo de exportaciones
agrícolas,122 es el régimen de
protección a las importaciones de la
PAC con sus sistemas de precios el
que perjudica principalmente a
América Latina. Aunque, en relación
con otros países del mundo en
desarrollo,
los
países
latinoamericanos mantienen cierta diversidad en sus exportaciones, los productos agrícolas no dejan de ser una
proporción importante en los intercambios internacionales del subcontinente. Estos productos están efectivamente en el primer lugar de las
exportaciones de materias primas, representando 25.9% de los ingresos de
120
David F, Les échanges comerciaux dans la
nouvelle économie mondiale, PUF, Paris,
1994, p. 161.
121
Focus Bulletin d’Information de I'OMC
No. 21 aout 1997, p. 2 et 3.
122
Véase al respecto Jadot y et al, Les
contradictions des politiques européennes á
1'égard des pays en developpe ment , Solagral,
Paris, 1996. Este trabajo analiza principalmente
los efectos negativos de la exportación de los
excedentes agrícolas europeos en el desarrollo
de algunos países africanos, pero también
incluye un estudio sobre Bolivia.
36
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
las exportaciones latinoamericanas.123
De hecho, ciertos productos, como el
jugo de naranja, los camarones, las
frutas de zonas templadas o las flores,
tienen en América Latina una importancia bastante significativa. Por lo
demás la región es la principal productora de café y bananos y uno de
los más importantes proveedores
mundiales de azúcar, soya, aceite de
soya, carne bovina, trigo y maíz. 124
Considerando pues este perfil de
especialización
internacional,
el
subcontinente se ve efectivamente
influenciado por la PAC. En concreto
los países latinoamericanos se
encuentran en competencia directa
con algunos países europeos (España,
Portugal, Italia, Francia, Grecia) y
con los países asociados reunidos en
la Convención de Lomé IV, en lo que
se refiere a productos agrícolas.
Particularmente el azúcar, la carne
bovina y el banano proveniente de los
países ACP continúan vendiéndose en
la UE con los mismos precios
garantizados que son otorgados a los
agricultores europeos. 125 La situación
se hace más problemática al
considerar que, por una parte, la UE
preconiza en los foros internacionales
la liberalización interna y externa de
la economía, mientras que, por la
otra, ella mantiene un mercado
agrícola desleal a la luz de las reglas
del "libre juego del mercado". Una
incoherencia que afecta por supuesto
la credibilidad de las acciones
exteriores europeas frente a los países
latinoamericanos.
Desde esta perspectiva las relaciones
con los países de Mercosur son
significativas. El Mercosur, que ha
firmado acuerdos- marco con Chile cuya integración al Tratado de Libre
Comercio norteamericano se ha
dilatado- y Bolivia - país clave para
ganar el Pacífico- , representa el
principal objetivo estratégico y
económico de la UE en América
Latina. Los países de este grupo
regio nal representan la mitad de los
intercambios comerciales de la UE
con
todo
el
subcontinente.
Paralelamente a la liberalización
comercial,
la
estabilización
macroeconómica y al impulso del
crecimiento en los cuatro países del
Cono Sur latinoamericano, la UE incrementó fuertemente sus exportaciones en la región. ¡Mientras tanto, las
exportaciones de Mercosur aún
encuentran serios obstáculos para
ingresar al mercado comunitario. De
hecho, el grupo latinoamericano está
en déficit comercial con la Unión
Europea. Hoy alrededor del 60% de
las exportaciones del Mercosur hacia
los países comunitarios se concentra
en productos agroalimentarios. Entre
ellos la carne, el trigo y las frutas,
teniendo un peso importante en las
exportaciones totales de la región, son
limitados por barreras no tarifarias
originadas en la PAC. 126
123
ALADI, "Apreciación general de los
resultados de la Ronda Uruguay y su impacto en
la integra ción regional" en Integración
Latinoamericana #201 junio de 1994, p. 43.
124
Benavente J. M, "Rasgos distintivos de las
economías latinoamericanas y sus sectores
primarios" en Revista de la Cepal No. 45,
diciembre de 1991, p. 43 y 44.
125
La convención de Lomé desaparecerá el
próximo año, sin embargo, inicialmente los
cambios en cuanto a las preferencias
comerciales al parecer no serán muy radicales,
según se desprende de las declaraciones de Joao
de Deus Pinheiro, comisario europeo encargado
del grupo ACP, quien sostiene: "El futuro
acuerdo para el período 2000- 2005,
conservará esencialmente las particularidades
de la convención actual, con ciertas mejoras".
Cfr Le Monde Diplomatique, juin 1998, p. 7.
126
Castilho M, Quenan C, "Le projet d'une zone
de libre echange entre le .Mercosur et 1'Unión
Europpéenne; quelles perspectives?" en:
Annales
d'Amérique
Latine
et
des
Caraibes, No. 14-15, Institut d'Etudes
Politiques d'Aix-en-Provence-CREALC, 1997.
37
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
En este sentido el dinamismo agrícola
del grupo latinoamericano explica el
hecho de que algunos Estados
miembros, algunos representantes comunitarios e importantes grupos de
presión hayan buscado excluir el sector agrícola del acuerdo- marco de
crear una zona de libre comercio entre
el Mercosur y la UE. De allí las declaraciones de Manuel Marín, vicepresidente de la Comisión Europea, en procura de reducir las tensiones en el
interior de la UE: "Las negociaciones
deberán respetar la cuestión agrícola,
que es el principal tema de inquietud
de los países europeos". No obstante,
y a pesar de que reconocen el
obstáculo que representa el sector
agrícola, los responsables europeos
minimizan su alcance cuando señalan
que las tarifas de aduana son bajas y
que las importaciones de productos
agrícolas sensibles representan apenas
el 14% del comercio total entre los
dos mercados. Las principales trabas a
las exportaciones de Mercosur con
destino al mercado europeo no son
únicamente las medidas tarifarias sino
también los mecanismos internos de
apoyo a la agricultura comunitaria.127
Las relaciones entre la PAC y la
región latinoamericana están inscritas
entonces en el marco de las acciones
exteriores europeas. De esta forma la
UE oscila entre la voluntad por
preservar la PAC y la necesidad de
abandonar su especifidad agrícola en
provecho de nueva áreas geopolíticas
y económicas más vastas.
banano es producido en varios países
latinoame ricanos, sin embargo, en
América Central la comercialización
de este produc to representa un poco
menos de un tercio del total de
exportaciones y alrededor del 12% del
PNB regional. Honduras y Guatemala
obtienen un cuarto de sus cifras de
exportaciones de la venta de banano,
mientras que para Costa Rica y
Panamá el porcentaje es menos
elevado, pero también significativo.
Un millón de personas, es decir
aproximadamente el 3.5% de la población regional, trabajan en los cultivos
centroamericanos de banano. 128 Sin
embargo, las exportaciones y los
empleos de la economía bananera se
ven seriamente afectados a partir de
1993 como consecuencia de la
Organización Común del Mercado del
Banano. Este mercado, sustentado en
la lógica y los instrumentos de la
PAC, limitaba entonces de manera
general las importaciones de banano
latinoamericano con un derecho de
aduana del 20%. Más adelante, en
marzo de 1994, se llegó a un acuerdo
con los productores que permitió
aumentar las cuotas de importación de
bananos
latinoamericanos.
Sin
embargo, la medida no fue satisfactoria v en 1995 Guatemala,
Honduras y México junto con los Estados Unidos (en 1997 se les uniría
Ecuador), expresaron su inconformidad ante la OMC en contra del régimen aplicado a la importación, la
venta v distribución de bananos en la
Unión Europea. A comienzos del año
en curso la OMC condenó y juzgó discriminatorio el régimen europeo a la
importación de bananos. No obstante
la UE continúa favoreciendo a los productores europeos de las Islas
Canarias y las Antillas francesas así
como aque llos del grupo ACP, en
detrimento de América Latina que
En lo que se refiere a los países centroamericanos,
principales
beneficiarios de la ayuda financiera y
técnica, con sus objetivos de favorecer
el sector rural y la integración, el
desenvolvimiento de la denominada
"guerra del banano" es ilustrativo. El
127
Buxedas M, "Mercosur-UE. Ne pas exclure
1'agriculture” en: Courier de la Planete No.
32 janvier-février 1996, p. 33.
128
Cfr. Développement et coopérations, No. 3,
1992, p. 6.
38
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
produce bananos a más bajo precio y
de amplia aceptación por los
consumidores alemanes e ingleses.
luego, en el campo de las relaciones
internacionales no supone ninguna
novedad resaltar las influencias y
tensiones entre una política con
vocación al exterior y otra con
orientación al interior. Pero lo
significativo en el caso de la Unión
Europea surge de la naturaleza de su
régimen político. La articulación entre
"lo interno" y "lo externo" -a pesar del
aparente poco sentido que estas
nociones puedan tener actualmenteno es la misma en un Estado Federal
que en un régimen internacional. Y
mucho menos en un régimen que no es
ni lo uno ni lo otro, como es el caso
particular de la Unión Europea. En
este sentido, a partir del caso
latinoamericano, se pueden precisar
dos ejes problemáticos en la
formulación de la Política Agrícola
Común y la Política Europea de
Cooperación.
Sobre esta situación Bruselas argumenta constantemente las paupérrimas
condiciones de trabajo que persisten
en las zonas bananeras latinoamericanas bajo el control de firmas estadounidenses. Sin embargo, para los latinoamericanos resulta paradójico que la
UE condicione sus bananos con normas sociales y ambientales, mientras
que las exportaciones de África occidental, cuyas prácticas impiden a los
trabajadores organizarse además de
degradar el medio ambiente, no tengan
ningún problema de acceso al mercado
único y, por el contrario, sean subvencionadas a través de desembolsos
comunitarios. La "guerra del banano"
ejemplifica, pues, el debate dentro de
la UE entre las presiones por una
liberalización
acelerada
de
los
intercambios
comerciales
y
la
invención
de
condicionalidades
sociales y/o ambientales a la
importación. De la misma forma que
la exigencia europea a los países
latinoamericanos de respeto a los
derechos humanos y los principios
democráticos, como condición de
acceso al mercado común, frente a la
elasticidad del mismo tema en el caso
de los países asiáticos.
En primer lugar está el conflicto de
intereses. Los objetivos de la PAC
están esencialmente dirigidos a la
consolidación de la integración
europea, es decir, del mercado único.
Mientras que los objetivos de la PEC
conciernen, por un lado, los intereses
hacia el desarrollo económico y social
de los países latinoamericanos, es
decir, la cooperación técnica y
financiera, por el otro, la dinámica del
comercio mundial, o sea, los intereses
mutuos
de
latinoamericanos
y
europeos que promueve la cooperación económica. Es cierto que tal
y como son definidos en los tratados
de la Unión Europea (Roma y
Maastricht) los objetivos de estas dos
políticas no están per sé en conflicto.
En
CONCLUSIONES
El enfoque analítico que hemos adoptado, describir comparativamente la
Política Europea de Cooperación y la
Política Agrícola Común, aunque sencillo,
permite
distinguir
las
confluencias y contradicciones entre
estas dos políticas europeas. Desde
OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA AGRÍCOLA COMÚN Y DE
LA POLÍTICA EUROPEA DE COOPERACIÓN HACIA AMÉRICA LATINA
Política Agrícola Común Política Europea de Cooperación
39
INTERNACIONALES
Campo de
acción
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
Mercado Común
América Central y América del Sur
Y economía mundial
•
Aumento
de
la
• Desarrollo económico v social durable
productividad
• Inserción armoniosa en la economía
agrícola
mundial
• Aseguramiento del nivel
Objetivos
• Lucha contra la pobreza
de
vida de la población • Consolidación de la democracia v el
Estado
agrícola
• Estabilidad de los de derecho
mercados
Cooperación al desarrollo
Cooperación
• FEOGA
económica:
(más de la mitad del
• Ayuda financiera y
• Acuerdos
presupuesto
regionales y
comunitario)
Instrumentos
• Inversiones:
•
Preferencias técnica: (sometida al
(ECIP; BEI
comunitarias
ALINVEST)
• Política socio-estructural bilaterales
presupuesto que incluye
• Sistema
General
de sólo en el peso financiero asigfleja no
el mismo sentido los campos de
nado a cada política en el presupuesto
acción de las dos políticas son a priori
comunitario sino sobre todo en el rol
diferentes. Sin embargo, en la práctica
que juegan los grupos de presión y los
los instrumentos de la PAC están
Estados miembros en el momento de
frecuentemente en contradicción con
debatir cada política. Evidentemente, en
los objetivos de la PEC de fomentar a
presencia de dos intereses legítimos, los
largo plazo la participación de los
unos internos y los otros externos, la
países
latinoamericanos
en
la
confrontación se resuelve en favor de
economía mundial en general, y en el
los primeros. Por lo demás el sistema
mercado europeo en particular, por
decisional de la UE es otro elemento
una parte. Por la otra, las
estructural a considerar, puesto que
consecuencias de la PAC también
diversos
actores
institucionales
alcanzan los objetivos de la cooperaparticipan de una u otra forma en la
ción al desarrollo, particularmente en
formulación de la dos políticas. La
sus propósitos de favorecer el sector
Comisión Europea, que ejecuta y está
rural y la actividad agrícola de los paífacultada para proponer, el Parlamento
ses latinoamericanos. Por el contrario,
Europeo, que participa tanto en las acla realización de la PEC en América
tividades legislativas y presupuestarias
Latina no ejerce la misma presión socomo en las iniciativas de política exbre los objetivos de la PAC, a pesar de
terior, y el Consejo de Ministros, que
que los objetivos comunitarios de
representa los intereses de los Estados
cooperación, que son determinantes en
miembros. La influencia ejercida por
la consolidación de la UE como polo
cada una de estas instituciones varía en
mundial, están íntimamente relacionafunción de los procedimientos en vigor
dos con la problemática agrícola euroy de las coyunturas políticas y sociales.
pea.
Resulta claro que una evaluación del rol
de cada una de las instituciones
El segundo eje problemático es de
comunitarias y el papel que juegan otros
carácter estructural. La relación de
actores en la elaboración de la PAC y la
fuerzas entre la PAC y la PEC es amPEC, en sus vínculos con América
pliamente desequilibrado, lo cual se reLatina, requiere estudios de largo
40
INTERNACIONALES
LAS CONTRADICCIONES DE LAS POLÍTICAS EUROPEAS …
aliento analítico y empírico. Nosotros
nos limitamos a afirmar, con base en
nuestra exposición, que el fortalecimiento de relaciones y acuerdos
son necesarios pero no suficientes para
potencializar las oportunidades estratégicas que la UE, en su rivalidad
política y comercial con los Estados
Unidos, percibe en el subcontinente latinoamericano. Sobre todo cuando
América Latina ha comprendido que
nunca es bueno colocar todos los huevos en el mismo canasto.
41
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
POLÍTICA ANTIDROGAS DE
ESTADOS UNIDOS Y CULTIVOS
ILÍCITOS EN COLOMBIA LA
FUNESTA RUTINIZACIÓN DE
UNA ESTRATEGIA
DESACERTADA
mente lucrativo en manos de grupos
(mafias, criminalidad orga nizada,
etc.) de la sociedad.
3. Se asume que un tratamiento fuertemente coercitivo en los centros de
provisión de drogas es más efectivo
tanto en términos de resultados
(metas, logros, etc.) como de recursos (asistencia, presupuesto, etc.); lo
cual implica que en el balance costo-beneficio se percibe como más
ventajoso, al menos para Washington, la concentración de los esfuerzos antinarcóticos en los polos de
oferta.
4. Se asume que los efectos de una
mayor y mejor erradicación de cultivos ilícitos, como uno de los pilares esenciales de la lucha antidrogas
en los epicentros de oferta, serán de
tres tipos para los países donde se
produce la demanda de drogas ilegales: menor disponibilidad de sustancias psicoactivas, mayor precio
de las mismas para los que usan
drogas y menos potencial de pureza
de aquellas; todo lo cual reduciría el
consumo de narcóticos. (Como
consecuencia de este triple efecto, se
supone, a su vez, que la
criminalidad urbana ligada al asunto
de las drogas descenderá).
5. Se asume que los efectos de una
mayor y mejor erradicación de cultivos ilícitos para los países donde
se produce la oferta de drogas ilegales serán varios: entre otros, reducir el precio del cultivo ilícito en
las zonas de producción, disminuir
el poder de los traficantes, contener
la violencia generada por el narcotráfico sobre los sectores más vulnerables de la población ligados a
esos cultivos, y evitar la mayor degradación ambiental generada por
los plantíos ilegales en áreas frágiles
y valiosas.
Juan Gabriel Tokatlian*
Sobre qué base se apoya la política
antidrogas de Estados Unidos es la
pregunta fundamental desde la que aquí
se pretende abordar el tema de las
drogas.
La fumigación con herbicidas responde,
al menos conceptualmente, a una
racionalidad
apoyada
en
cinco
presupuestos:
1. Se asume un vínculo entre la
demanda y la oferta en la exis tencia
y expansión del fenómeno de las
drogas ilícitas en el que, implícitamente, se rechaza la noción de
que la demanda genera la oferta y
que, por lo tanto, es necesario
colocar el acento de la represión en
los polos de cultivo, produc ción,
procesamiento, transporte y tráfico
de narcóticos más que en los
epicentros de consumo de sus tancias
psicoactivas y de realización de
mayores ganancias de la empresa
transnacional
ilegal
de
los
narcóticos.
2. Se asume que las estrategias punitivas diseñadas y aplicadas por los
Estados, tanto donde se manifiesta
la demanda como donde se desarrolla la oferta, son pertinentes para
atacar el fenómeno de las drogas
ilícitas a pesar de que, de hecho,
éste surge, evoluciona y crece en el
ámbito no estatal como expresión
mercantil de un negocio ilegal alta*
Sociólogo e internacionalista, investigador del
Instituto de Estudios Políticos y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de
Colombia.
En ese sentido, resulta fundamental
efectuar un recorrido histórico sobre la
42
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
política de fumigación impuesta por
Estados Unidos sobre Colombia como
parte de la narcodiplomacia entre los
dos países.
EL
EMPUJE
INICIAL
gobierno del presidente Julio César
Turbay Ayala (1978-1982), Washington
comenzó a presionar en forma reiterada
para que Bogotá utilizara químicos en la
erradicación de los cultivos de
marihuana, particularmente en la
Guajira 131 .
FUMIGADOR
Ya en 1978, Colombia se había
convertido en el primer productor y
exportador de marihuana a Estados
Unidos. De las aproximadamente
10.000 toneladas de marihuana introducidas a ese país, entre el 60% y el
65% provenía de los traficantes colombianos. Para la época se calculaba
que en Colombia había 25.000 a 50.000
hectáreas cultivadas de marihuana 132 .
Sin duda, la fumigación ha sido uno de
los temas más controvertidos en la
lucha por la erradicación de cultivos
ilícitos en Colombia 129 . La toxicidad de
los herbicidas utilizados y la importancia que adquirió en la estrategia
internacional de Estados Unidos contra
las drogas, hicieron de éste un tema
esencialmente polémico 130 . Durante el
129
Los problemas ecológicos y, los efectos
negativos sobre los derechos humanos
derivados de la fumigación química de cultivos
ilícitos en Latinoamérica en general se analizan
en Rosa del Olmo, "Herbicidas y derechos
humanos en América Latina", en Rosa del
Olmo, ¿Prohibir o domesticar? Políticas de
drogas en América Latina, Editorial Nueva
Sociedad, Caracas, 1992.
130
Durante la administración del presidente
Jimmy Carter (1976-1980), dos piezas claves de
la política internacional antinarcóticos de
Estados Unidos eran la interdicción y la
erradicación. El freno al contrabando de drogas
tenía la dimensión de problema fronterizo:
evitar su ingreso a territorio estadounidense y
comprometer a los países productores y a
aquellos utilizados como punto de tránsito en la
tarea de mejorar los sistemas de control y
represión de la salida de narcóticos. Desde los
setenta, el esfuerzo por erradicar manualmente
las plantaciones de marihuana ya no era
percibido en Washington como suficiente y
positivo. La Casa Blanca y el Congreso
comenzaron a coincidir en la necesidad de
utilizar herbicidas para terminar con los cultivos
tanto de marihuana (en particular en Colombia)
como de opio (en particular en Turquía). En
Latinoamérica, la erradicación con herbicidas se
dio en México y en Jamaica. A mediados de los
años setenta, la "Operación Cóndor" en México,
buscó la destrucción de las plantaciones de
marihuana y fue presentada como un éxito
resonante en la lucha contra las drogas. Los
resultados iniciales parecieron muy alentadores:
se redujo el área cultivada, disminuyeron las
exportaciones de marihuana a Estados Unidos y
se interrumpieron temporalmente los canales de
acceso a ese mercado. A finales de la década, la
Todo parece indicar que Washington le
propuso al gobierno de Turbay la idea
proporción de la oferta de marihuana mexicana
a Estados Unidos se había disminuido al 10%
(aunque a mediados de los ochenta volvió a
representar el 35%). Un factor que ayudó a la
caída de las importaciones de marihuana
mexicana hacia Estados Unidos fue el rechazo
del consumidor estadounidense por la
marihuana rociada con paraquat y el ascenso de
la producción marihuanera en Estados Unidos
con una variedad más potente y menos
peligrosa. La "exitosa" experiencia mexicana (y
la de la "Operación Bucanero" en Jamaica)
motivó a Estados Unidos a persuadir a
Colombia para seguir la misma táctica para
acabar con la producción nacional de
marihuana.
131
Sobre las relaciones entre Estados Unidos y
Colombia en materia de drogas ilícitas durante
la administración del presidente Turbay véase
Juan Gabriel Tokatlian, "La política exterior de
Colombia hacia Estados Unidos, 1978-1990: El
asunto de las drogas y su lugar en las relaciones
entre Bogotá y Washington", en Carlos G.
Arrieta, Luis J. Orjuela, Eduardo Sarmiento y
Juan G. Tokatlian, Narcotráfico en Colombia:
Dimensiones políticas, económicas, jurídicas e
internacionales, Ediciones UNIANDES/Tercer
Mundo Editores, Bogotá, 1990.
132
Véanse U.S. Congress, Select Committee on
Narcotics Abuse and Control, Fact Finding
Mission to Colombia and Puerto Rico, U.S.
Government Printing Office, Washington D.C.,
1979 y Asociación Nacional de Instituciones
Financieras, Marihuana: Legalización o
represión, Biblioteca ANIF, Bogotá, 1979.
43
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
de emprender un programa de
erradicación con herbicidas en Colombia, pero éste prefirió lanzar una
ofensiva militar contra la producción y
el contrabando de marihuana me diante
el despliegue de la "Operación
Fulminante" contra el negocio de los
narcóticos en la Guajira. Así, a partir de
octubre (cuando se anuncia) y noviembre (cuando se comienza) de 1978,
y
mediante
el
decreto
2144,
aproximadamente 10.000 soldados de la
Segunda Brigada son destinados a un
gran operativo con el fin de acabar con
la producción y el tráfico de marihuana
en la costa atlántica colombiana.
colombiano con un plan para erradicar
químicamente la marihuana fueron más
sutiles. Por su parte, el Procurador
General de la Nación, Guillermo
González Charry, viajó a México en
junio de 1979 con el fin de conocer los
resultados de las tareas de erradicación
de cultivos de marihuana con paraquat
en ese país 133 . El presidente Turbay se
mostró renuente a comenzar un
programa de fumigación con herbicidas
por la controversia internacional
alrededor del paraquat y por las
preocupaciones ecológicas internas 134 .
De alguna manera, Bogotá buscó una
salida técnica para evitar un problema
político con Washington. En efecto,
luego del viaje del Procurador a
México, el gobierno reunió una
comisión de científicos para estudiar y
evaluar la utilización de fumigación con
herbicidas para atacar la produc ción de
marihuana. Esta comisión se opuso a la
erradicación con químicos. De allí la
decisión pasó al Consejo Nacional de
Estupefacientes (CNE) creado por el
Decreto 1188 de 1974. La amplia
composición del CNE y su papel
relativamente importante en el proceso
de adopción de decisiones en materia de
drogas ilícitas, le otorgaban una voz
singularmente rele vante en ciertos
aspectos de la política antinarcóticos.
Siguiendo las conclusiones presentadas
Con esta "Operación" no se cuestionaba
el ánimo de colaboración con
Washington en la lucha antinarcóticos
ya que se adoptaba un mecanismo aún
más contundente que la erradicación
química: se comprometía a los militares
en el combate contra la marihuana. Se
transaba la erradicación, que no contaba
con mucho respaldo de algunos sectores
del Estado y de la opinión pública, por
la militarización, que al menos gozaba
de cierto consenso en el Ejecutivo colombiano. El debate suscitado en el
seno de la sociedad estadounidense por
el uso del paraquat y la polémica en
torno al costo de su utilización,
contribuyeron a que Washington
aceptara, transitoriamente, la táctica
escogida por Bogotá. Finalmente, hacia
1979-1980 aún estaba en vigencia la
Enmienda Percy que prohibía el uso de
recursos federales para aplicar en el
extranjero
herbicidas
prohibidos
domésticamente.
133
Al mismo tiempo, en abril de 1979, visitaban
el país seis congresistas estadounidenses
tres
de ellos del Comité de Abuso y Control de
Narcóticos. Según el informe producido por los
legisla dores, sus conversaciones con el
mandatario
colombiano
acerca
de
la
erradicación
química
no
avanzaron
positivamente.
134
No obstante, a pesar de esta posición del
Ejecutivo nacional, en sus recomendaciones los
miembros del Legislativo estadounidense
insistieron en que debía desarrolla rse un
"programa efectivo de erradicación" (lo cual
suponía claramente el uso de productos
químicos) en territorio colombiano. Véase, U.S.
Congress, Select Committee on Narcotics
Abuse and Control, Fact... op. cit., p. 10.
Sin embargo, ni en el Ejecutivo ni en
algunos sectores del Legislativo de
Estados Unidos se abandonó la exigencia de medidas más drásticas para
destruir la marihuana, como es la
erradicación con defoliantes. En me dio
de la "Operación Fulminante", los
gestos para comprometer al gobierno
44
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
por los expertos, el Consejo determinó
no aplicar el procedimiento de
erradicación de cultivos con herbicidas,
aunque se habían efectuado ensayos
experimentales con paraquat en la
Sierra Nevada de Santa Marta con
participación del Ejército 135 .
complejidad que adquirió años después,
la Embajada de Estados Unidos en
Colombia no operaba proconsularmente
y Colombia era percibida en medio de
la Guerra Fría como una aliada firme de
Washington por su postura fuertemente
anticomunista.
En resumen, el gobierno colombiano se
rehusaba a poner en marcha un
programa masivo de erradicación con
paraquat, pese a la insistencia de la administración del presidente Carter.
Aunque en 1981 el Legislativo estadounidense derogó la Enmienda Percy y
las presiones del gobierno del presidente Ronald Reagan (1980-1988) en
materia de fumigación química aumentaron, Colombia no cambió su
conduc ta. El Ejecutivo colombiano
tenía muchos elementos a su favor para
probar su "mano dura" contra las drogas
y demostrar su estrecha colaboración
con Washington en va rios aspectos de
la lucha antinarcóticos: para 1981 ya se
habían firmado con Estados Unidos los
Tratados de Extradición (1979) y de
Asistencia Legal Mutua (1980).
EL
MOMENTO
FUMIGACIÓN
DE
LA
Desde el inicio del cuatrienio del presidente Belisario Betancur Cuartas (19821986), el Ejecutivo estadounidense
volvió a reiterar su tesis sobre la
erradicación con químicos y comenzó a
presionar a Colombia para su utilización136 . Simultáneamente, en agosto
de 1983, una misión de congresistas
estadounidenses estuvo en el país e
intentó persuadir al mandatario conservador de promover y llevar adelante
la fumigación de la producción de
marihuana, lo cual fue rechazado 137 . El
argumento de Betancur no difirió del
que en su mome nto expresó Tur bay. Sin
embargo, el gobierno conservador
modificó su posición en 1984. Sin duda,
el asesinato del ministro de Justicia,
Rodrigo Lara Bonilla, fue el motivo
subyacente para producir tal viraje,
viraje que incluyó la aplicación de la
extradición de nacionales a Estados
Unidos y una mayor militarización de la
lucha antidrogas en Colombia 138 .
A su vez, Colombia poseía y usaba
argumentos científico-técnicos para
rechazar la alternativa de la erradicación. Por el momento se dejaba de lado
esta táctica en la estrategia contra las
drogas, sin que ello agrietara sensiblemente las relaciones entre Bogotá y
Washington.
136
Sobre las relaciones entre Estados Unidos y
Colombia en materia de drogas ilícitas durante
la administración del presidente Betancur véase
Juan Gabriel Tokatlian, op. cit.
137
Véase U.S. Congress, Select Committee on
Narcotics Abuse and Control, International
Narcotics Control Study Mission U.S.
Government Printing Office, Washington D.C.,
1984.
Finalmente, a comienzos de los ochenta,
Bogotá aún poseía cierto margen de
maniobra en algunos aspectos de la
lucha contra las drogas. La imagen
externa del país aún no estaba
totalmente narcotizada, el fenómeno de
las drogas ilícitas en el plano mundial
no tenía ni la dimensión ni la
138
En lo referente a la fumigación, la decisión
generó bastante controversia, desatando
disputas interburocráticas que ampliaron el
espacio de debate público. A pesar de ello, no se
logró alterar la decisión de fumigar tomada por
la administración. Las escasas manifestaciones
no gubernamentales contrarias a la erradicación
135
Ministerio Público, Informe del Procurador
General de la Nación, Guillermo González
Charry, al Congreso Nacional, Procuraduría
General de la Nación, Bogotá, 1980, p. 30-33.
45
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
Con los decretos de estado de sitio
posteriores al crimen de Lara se consideró la pertinencia de que las reunio nes
y decisiones del Consejo Nacional de
Estupefacientes tuvieran un carácter
confidencial. Durante los primeros días
de mayo de 1984 se discutió en el CNE
la posib le aplicación del paraquat en la
fumigación de cultivos de marihuana,
en especial aquellos ubicados en la
costa atlántica colombiana. El 14 de
mayo, el Consejo Nacional de Estupefacientes aprobó la realización de
tareas de erradicación, pero dejó en el
Consejo de Ministros la decisión acerca
de la aplicación de productos químicos.
El 22 de mayo, el Consejo de Ministros
aprobó la erradicación con herbicidas.
glifosato, pues ello implicaba que la
erradicación química se imponía independiente del producto seleccionado
para rociar los cultivos ilícitos. En
esencia, se adoptaba la sugerencia
estadounidense de erradicar, pero se
contemplaba una opción colombiana de
fumigación vía otro defoliante; el cual,
presuntamente, causaba menos daño.
Los relativamente bajos costos internos
resultaban opacados debido al apoyo y
la
felicitación
que
recibía
la
administració n por parte del Ejecutivo y
del Legislativo estadounidenses. Este
tercer componente - fumigación, más
extradición y militarización- de la nueva
ofensiva colombiana contra las drogas
motivó un gran respaldo de las
autoridades en Washington y ge neró
promesas de mayor asistencia.
Para evitar las polémicas que había
generado la eventual utilización del
paraquat, se optó por el glifosato para
iniciar la fumigación de la producción
de marihuana. Es decir, se dio luz verde
a esta medida pero se le otorgó un
carácter supuestamente autónomo a la
decisión. Washington, por su parte,
rápidamente aprobó la escogencia del
Para finales de 1984, según fuentes
estadounidenses, se habían erradicado
3.400 hectáreas de cultivos de marihuana (según estadísticas colombia nas,
el total erradicado llegaba a 3.171
hectáreas), y para 1985, la erradicación
alcanzaba 6.000 hectáreas (2.375
hectáreas según datos nacionales). La
cobertura de fumigación con herbicidas
llegó a 12.000 hectáreas (9.700
hectáreas según fuentes estadounidenses) para 1986. Estas acciones condujeron a que el área de marihuana
cultivada se redujera y a que las exportaciones a Estados Unidos descendieran. Colombia parecía seguir la
"exitosa" experiencia mexicana. Los
comentarios elogiosos de las autoridades en Washington se multiplicaron139 .
química no pudieron configurar una coalición
socio-política gravitante en esta materia en el
país ni lograron desplegar una "diplomacia
ciudadana" en el exterior orientada a buscar
adherentes, conformar grupos de trabajo y
presión o establecer mecanismos para ampliar el
debate de opciones en torno a la lucha contra las
sustancias psicoactivas ilícitas. El término
"diplomacia ciudadana" lo utiliza Cathryn
Thorup. Según ella, ese término "es utilizado
para referirse a las acciones de los ciudadanos y los grupos no gubernamentales que ellos
forman- de un país respecto de terceros países.
Imp lica la usurpación de papeles considerados
del dominio exclusivo de los actores
gubernamentales. En contraste con los grupos
domésticos
de
interés
político,
que
tradicionalmente actúan dentro de un escenario
nacional específico, la diplomacia ciudadana se
da en la arena exterior o transnacional". Cathryn
L. Thorup, “Diplomacia ciudadana, redes y
coaliciones transfronterizas en América del
Norte: Nuevos diseños organizativos", en Foro
Internacional Vol. XXXV, No. 2, Abril-Junio
1995.
En 1985, según estimaciones del
Departamento de Estado de Estados
139
Véase U.S. Congress, Select Committee on
Narcotics Abuse and Control, Latin America
Study Missions Concerning International
Narcotics Problems, U.S. Government Printing
Office, Washington D.C., 1986
46
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
Unidos sólo se habían cultivado en el
país 8.000 hectáreas de marihuana. La
oferta de este producto colombiano a
Estados Unidos -que había alcanzado el
80% del total ingresado a ese país- disminuyó a menos del 25%. Al parecer
había indicadores elocuentes que
parecían demostrar una verdadera
victoria contra la marihuana mediante el
uso del glifosato. No obstante, para
1988,
Colombia
se
convirtió
nuevamente en el principal exportador
de marihuana a Estados Unidos, con
una producción cercana a las 8.000
toneladas métricas140 .
el país. En diciembre de 1985, se
decidió aplicar el herbicida garlon-4
para destruir aproximadamente 1.000
hectáreas de ese cultivo ilícito. Sin
embargo, hacia comienzos de 1986, se
optó por descontinuar esta práctica. El
garlon-4 demostró ser altamente
peligroso y perjudicial. Además, la
compañía fabricante del herbicida, la
Dow Chemical Corporation, se rehusó a
proveerlo a Colombia por temer que se
demandara su utilización142 .
Así entonces, se inició la política de
fumigación contra la marihuana y la
coca en el país. Al aceptar la exigencia
estadounidense para utilizar esta táctica,
el gobierno del presidente Betancur
aceptaba, de hecho, el argumento de que
el "flagelo" de los narcóticos estaba
localizado en los polos de producción;
lo cual vulneraba la concepción oficial
acerca de la naturaleza multilateral y del
alcance internacional del asunto de las
drogas. De forma paralela, comenzó a
reducirse gradualmente, aunque de
manera notoria, el margen de maniobra
del gobierno colombiano en cuanto a la
lucha antinarcóticos. La presión de
Washington sobre Bogotá en el frente
de las drogas ilícitas fue cada vez más
ostensible y difícil de responder mediante estrategias autónomas de respuesta al fenómeno del narcotráfico.
De hecho, el éxito colombiano fue
pírrico. La fumigación había dado resultados parciales alentadores, pero la
producción ya se movía de la costa
atlántica al departamento del Cauca,
donde el rendimiento por hectárea
aumentaba (de 1.1 toneladas métricas
por hectárea a 3.5). Se redujeron las
dimensiones de los campos cultivados
con marihuana pero no su produc ción
total, camuflándola con cultivos
lícitos 141 .
Ahora bien, si la fumigación química de
marihuana en Colombia no arrojaba
resultados satisfactorios ni permanentes,
en la erradicación de los cultivos de
coca con herbicidas las conclusiones no
fueron más alentadoras. A partir de
1984, y con el apoyo estadounidense, el
gobierno colombiano buscó identificar
un químico efectivo y no dañino para
terminar con la producción de coca en
LA FUMIGACIÓN CONTINÚA...
En 1986, el gobierno del presidente
Virgilio Barco Vargas (1986-1990) hereda una situación más intrincada y
preocupante que la de las dos administraciones anteriores en cuanto al
140
Véase U.S. Department of State, Bureau of
International Narcotics Matters, International
Narcotics Control Strategy Report, U.S.
overnment Printing Office, Washington DC-,
1989.
141
La actitud del productor colombiano no fue
muy diferente a la del estadounidense. En
efecto, luego de la ineficaz Operación Delta 9
de 1985 para erradicar la marihuana en Estados
Unidos, la producción se desplazó a pequeñas
parcelas, parques nacionales, sótanos privados y
cultivos hidropónicos.
142
Véanse U.S. General Accounting Office,
Drug Control: U.S.-Supported Efforts in
Colombia and Bolivia, U.S. Government
Printing Office, Washington D.C., 1988 y
Clifford D. May, "US Secretly Grows Coca to
Find Way to Destroy Cocaine's Source", The
New York Times, 12 de Junio de 1988.
47
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
asunto de las drogas ilegales 143 . Los ingresos al país por concepto del nego cio
de la cocaína crecían sin ningún tipo de
control, mientras que los narcotraficantes incrementaban sus inversiones rurales y urbanas. Se calculaba que el 80% de la cocaína y el 25%
de la marihuana consumida en Estados
Unidos eran proveídos por traficantes
colombianos y los indicadores de la
demanda estadounidense no mostraban
un descenso del consumo de drogas 144 .
glifosato. Al año siguiente, la labor de
erradicación se incrementó de modo
notable. En 1986, se fumigaron 12.000
hectáreas de marihuana. En 1987 se
erradicaron con glifosato 10.368
hectáreas de marihuana 146 .
En 1988, el total del área fumigada no
superó las 4.400 hectáreas aproximadamente. La erradicación de hectáreas de coca pasó de 2.000 en 1985 a
760 en 1986, a 460 en 1987 y a 230 en
1988147 . Las causas de esta disminución
fueron de diversa índole. Primero, los
resultados de diferentes informes técnicos, tanto oficiales como no gubernamentales, indicaban los efectos
negativos del uso de herbicidas y
mostraban que la disrupción temporal
de la producción no significaba, a
mediano plazo, el fin del cultivo 148 . Por
Socialmente, la penetración del narcotráfico era creciente; lo cual se evidenciaba tanto en los sitios de producción y procesamiento como en los
lugares en los que expandieron su inversión y finca raíz. Políticamente, por
medio del soborno, la intimidación, el
uso directo de la fuerza y la cooptación,
la presencia y la proyección del negocio
de las drogas se manifestaban en franco
ascenso. Además, la violencia generada
por este fenómeno se multiplicó
después de la aplicación de la
extradición en 1984 mediante el narcoterrorismo y se elevó visiblemente a
través
de
sus
organizaciones
paramilitares, con centros de operación
en diferentes regiones del país; pero con
particular importancia para la época en
el Magdalena Medio 145 .
146
Para el nuevo gobierno liberal era primordial
otorgarle mayor intensidad a las acciones antinarcóticos iniciadas en la segunda mitad del
mandato conservador. Barco, preocupado por
las dimensiones impresionantes que ya tenía el
narcotráfico, creía necesario abordar el
fenómeno en todos sus aspectos. Se pensó que
la erradicación química debía continuar para la
marihuana,
mientras
se
impulsaba
la
erradicación manual de la coca. Aunque las
críticas a estos procedimientos eran constantes,
no se había conformado una coalición con
capacidad de veto para frenar la fumigación con
herbicidas de cultivos ilícitos en particular y
para cuestionar la totalidad de la lucha contra
las drogas ilegales en general.
Como se indicó, en mayo de 1984 el
Ejecutivo autorizó la fumigación de la
producción de marihuana en la zona de
la costa atlántica colombiana; en
especial en la Sierra Nevada de Santa
Marta y la Serranía de Perijá. Entre
1984 y 1985, según datos del gobierno
nacional, se habían erradicado 5.446
hectáreas utilizando 11.418 galones de
147
Véase U.S. Department of State, Bureau of
International Narcotics Matters, op. cit.
148
Véanse "Erradicación de narcocultivos con
medios
mecánicos:
Minjusticia",
El
Espectador, 12 de Octubre de 1988; "Los
químicos anti-marihuana", El Espectador, 24
de Octubre de 1988. "Cortan, fumigan y
queman la marihuana", El Espectador, 25 de
Octubre de 1988; y "Terminó la destrucción de
cultivos de marihuana en Corinto, Cauca", El
Espectador, 8 de Noviembre de 1988. Sobre
los estudios en cuanto a la erradicación y sus
efectos, véanse Firma Consultora Ecoforest
Ltda., "Declaración de efecto ambiental para la
erradicación de cultivos ilícitos en zonas de
jurisdicción de Corinto", Ministerio de Justicia,
Consejo
Nacional
de
Estupefacientes,
143
Sobre las relaciones entre Estados Unidos y
Colombia en materia de drogas ilícitas durante
la administración del presidente Barco véase
Juan Gabriel Tokatlian, op. cit.
144
Véase Bruce M. Bagley, "Colombia and the
War on Drugs", en Foreign Affairs, No. l, Vol.
67, 1988.
145
Véase Carlos G. Arrieta et al., op. cit.
48
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
ejemplo, de 8.000 hectáreas cultivadas
de marihuana en 1985 se pasó a 13.000
en 1987 149 .
por la realización de actividades que
colocaban en un mismo escenario a
narcotraficantes
y
soldados,
y
dificultades
para
atacar
simultáneamente todos los puntos de la
red del negocio interno de los narcóticos 150 .
Segundo, los reclamos de la pobla ción
en las regiones donde se llevaba a cabo
la erradicación se multiplicaron, no sólo
por las consecuencias ecológicas de la
aplicación de herbicidas, sino también
por la carencia de programas de
sustitución de enverga dura que hicieran
frente a la pérdida del cultivo de
productos ilícitos que resultaban más
rentables. Tercero, en 1988 la estrategia
gubernamental para combatir el
narcotráfico había variado levemente.
El Ejecutivo promovía y respaldaba una
mayor participación de las Fuerzas
Armadas en la lucha contra las drogas,
pero deseaba evitar algunos de los
problemas derivados de su anterior
compromiso directo en este frente, por
ejemplo: reclamos y críticas de
campesinos por las tareas emprendidas
por los militares a nivel regional,
riesgos de mayor soborno y corrupción
150
Las áreas de concentración de la acción
estatal antidrogas pasaron a ser laboratorios
urbanos y centros de procesamiento rurales;
campañas de arresto de bandas de sicarios en
ciudades como Medellín; labores de inteligencia
militar; e intentos de captura a los líderes
reconocidos del narcotráfico. De allí que se
redujeran en intensidad y alcance las tareas de
erradicación química y manual. En una línea
similar de "replanteamiento" del papel funcional
de las Fuerzas Armadas en el combate contra
los narcóticos para lograr más "efectividad" y
menos "tensiones" entre la población civil local
y los militares, se escuchaban pronunciamientos
en Estados Unidos. De acuerdo con la ley antinarcóticos estadounidense de 1986 y con un
Executive Order del presidente Reagan del 5 de
mayo de 1987, se debía convocar una comisión
que preparara un informe para el primer
mandatario en torno a cómo y con qué
instrumentos confrontar el fenómeno de las
drogas. Se reunieron 127 individuos del sector
público y privado, expertos en salud y justicia,
congresistas,
banqueros,
educadores,
sindicalistas y deportistas, entre otros. Este
grupo, presidido por Lois Haight Herrington,
organizó una serie de conferencias que contó
con cientos de participantes, evaluó distintas
iniciativas y finalmente produjo un informe.
Una de sus recomendaciones principales en el
área de erradicación y respecto a la política
estadounidense frente a los países productores
indicaba lo siguiente: "Concentrar los recursos
para erradicación en la destrucción de centros
de refinación y laboratorios de procesamiento
en vez de la destrucción de cultivos ilícitos". Y
agregaba: "No apoyar la sustitución de cultivos
o programas de reemplazo de cultivos en el
exterior con fondos de Estados Unidos". Véase
The White House Conference for a Drug Free
America, U.S. Government Printing Office,
Washington D.C., 1988, p. 134. En esa misma
dirección de "reubicar" el rol de las fuerzas
armadas en la lucha anti-narcóticos se
pronunció David Westrate, director asistente
para operaciones de la DEA, en una conferencia
organizada en mayo de 1989 por el World
Peace Foundation. Véase Gregory F. Traverton,
Combating Cocaine in the Supplying
Countries: Challenges and Strategies. A
Septiembre, 1988; Corporación Autónoma
Regional del Cauca, "Diagnóstico preliminar y
agenda de tratamiento de emergencia para la
erradicación de cultivos ilícitos en zonas de
jurisdicción del municipio de Corinto", Informe
Técnico No. SRN-GGA-032, Cali, Septiembre
19, 1988; Inderena, "Evaluación de la
declaración de efecto ambiental para la
erradicación de cultivos ilícitos en zonas de
juris dicción de Corinto, Cauca-Fase I",
Concepto Técnico 11/88, Ministerio de
Agricultura, Bogotá, Septiembre 26, 1988;
Ministerio de Justicia, “Erradicación de cultivos
en Corinto, Cauca", Comunicado de prensa,
Septiembre 29, 1988 y Ministerio de Justicia.
"Fumigación cultivos de marihuana - zona de
Corinto, Cauca", Acta No. 8 del 25 de Agosto
de 1988 y Acta No. 9 del 15 de Septiembre de
1988.
149
La producción masiva de marihuana en la
costa atlántica se trasladó al Cauca con un
rendimiento mayor. La producción de
marihuana para ser fumada se vio acompañada
de la de aceite de marihuana y de hachís; lo cual
representaba en Estados Unidos un negocio más
lucrativo. Así mismo, en el Cauca y el Tolima
comenzaron las plantaciones de amapola para la
obtención de heroína.
49
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
Cuarto, había un alto grado de
frustración de las autoridades nacionales
respecto a los resultados efectivos de la
política de fumigación de marihuana.
Estados Unidos seguía siendo el mayor
consumidor de marihuana colombiana y
los traficantes continuaban diseñando
nuevos mecanismos para sacar su
contrabando de narcóticos hacia el
exterior. Hubo logros importantes desde
1986 pero indudablemente el fenómeno
persistía, al punto de que en 1988
Colombia fue, otra vez, el mayor productor de marihuana (seguido de
México y Estados Unidos).
Por todo lo anterior, Bogotá matizó su
política de erradicación química. Sin
abandonarla le dio una dimensión
distinta: fumigó pero menos. Como la
política de erradicación y fumigación
manual y aérea no ofreció resultados
tangibles, en 1990 su lugar en la
estrategia colombiana antidrogas perdió
centralidad. El acento real de la "guerra
contra las drogas" se ubicó entonces en
el campo militar y en la aplicación de la
extradición por vía administrativa.
ilícitas; con lo cual pudo amortiguar
ciertas exigencias de Estados Unidos en
esta materia.
OTRA
FUMIGACIÓN
IMPOTENTE
La administración del presidente César
Gaviria Trujillo (1990-1994) he redó
pobres resultados de la política de
erradicación151 . Fumigación experimental durante el gobierno del presidente Turbay, fumigación masiva durante el mandato del presidente
Betancur y fumigación discontinua
durante la gestión del presidente Barco.
Todas igualmente ineficaces, torpes y
deplorables. El país había ensayado el
paraquat y el glifosato para detener el
avance de los cultivos de marihuana y el
garlon-4 para frenar las plantaciones de
coca. Mercancías ilícitas diferentes,
herbicidas
legales
distintos,
consecuencias
prohibicio nistas
semejantes:
la
narco-criminalidad
organizada colombiana diversificaba de
modo eficiente la producción, el
procesamiento y el tráfico de drogas,
mientras los gobiernos la combatían con
acciones que no afectaban estratégica y
seriamente ni el negocio, ilícito ni el
poder creciente de los traficantes
nacionales. Aunque estos antecedentes
no podían pasar inadvertidos para un
mandatario que pretendía reorientar la
lucha antinarcóticos con el ánimo de
ensayar nuevas iniciativas como la
política
de
sometimiento,
las
experiencias de las administraciones
previas no parecieron muy útiles a
Gaviria.
El gobierno del presidente Barco
asumió unos costos internos gigantescos
mediante el uso sostenido de la
extradición de nacionales a Estados
Unidos entre agosto de 1989 y agosto
de 1990. Probablemente, ello explique
por qué Washington no presionó más al
país en términos de una política de
erradicación química más vehemente y
por qué Bogotá tuvo un margen de
maniobra moderadamente mayor para
definir algunos aspectos internos de la
estrategia antinarcóticos. El reconocimiento internacional -en particular
en Europa- del esfuerzo colombiano
contra las drogas le dio adicionalmente
un espacio relativo de maniobra al
gobierno para dar más énfasis a uno u
otro instrumento punitivo en el combate
contra las sus tancias psicoactivas
151
Sobre las relaciones entre Estados Unidos y
Colombia en materia de drogas ilícitas durante
la administración del presidente Gaviria véase
Juan Gabriel Tokatlian, "Política pública
internacional contra las drogas de la
administración Gaviria y las relaciones entre
Colombia y Estados Unidos", en Varios
Autores, Drogas ilícitas en Colombia: Su
impacto económico, político y social, Santafé de
PNUD/DNE/Editorial Ariel, Bogotá, 1997.
Conference Report, World Peace Foundation,
Boston, Julio 1989.
50
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
En efecto, repitió la táctica de la fumigación química, pero esta vez con
respecto a la amapola 152 . En términos
prácticos, en los últimos meses de la
administración Barco se había dejado de
fumigar con químicos ya que desde
1989 el acento de la represión fue
colocado en otros terrenos: en especial
en la aplicación de la extradición por
vía administrativa. En aquel momento,
el asunto de la erradicación con
herbicidas no parecía incidir de modo
significativo en las relaciones entre
Bogotá y Washington. En realidad, la
erradicación
manual
de
coca
continuaba. Ello, sumado a la
disminución de las hectáreas dedicadas
al cultivo de marihuana, hacía, por el
momento, innecesario situar el procedimiento de la fumigación en el centro
de la narco-diplomacia entre Estados
Unidos y Colombia. No obstante, el
descubrimiento de que el país se estaba
convirtiendo en un incipiente, aunque
importante, punto de plantación de
amapola alteró esta situa ción.
señalando que, según fuentes oficiales,
se habían descubierto 2.000 hectáreas
de lo que denominó la "flor maldita"153 .
A finales de 1991, el DAS indicó la
existencia de 2.500 hectáreas de amapola cultivadas en el país 154 . Sin una
explicación acabada o una jus tificación
pormenorizada de su aparentemente
sorpresivo desarrollo en el país, la
Policía Antinarcóticos señaló que
durante ese año
En efecto, los hallazgos iniciales de
cultivo de amapola se produjeron en
1983 en el Departamento del Tolima.
En septiembre de 1991, la revista
Semana presentó una extensa nota sobre
la irrupción de la amapola en el país,
El gobierno anunció entonces la
erradicación manual de 1.406 hectáreas
de amapola, el decomiso de 17 kilos de
morfina y 30 kilos de opio y la
destrucción de 5 laboratorios de base de
morfina en Neiva 156 .
se presentó un incremento
inusitado de cultivos de
amapola a lo largo del macizo
colombiano en jurisdicción de
los departamentos de Huila,
Tolima,
Cauca,
Boyacá,
Cundinamarca,
Caquetá,
Antioquia,
Callos,
,Meta,
Nariño, Risaralda y Santander,
principalmente155 .
Así, entre 1983 y 1991, el cultivo de
amapola se había extendido a 12 departamentos.
152
También, como en situaciones anteriores, se
reincidió en el debate sobre la fumigación
química con un tono de fuerte elitismo moral:
por un lado, los "duros-buenos-inteligentes" no
contami nados por el narcotráfico y, por el otro,
los "blandos-malos-estúpidos" que expresa o
inconscientemente le hacían el juego a éste.
Probablemente el comentario de un miembro
del gabinete del presidente Gaviria resuma bien
este último punto. En medio de la relativamente
escasa polémica sobre al erradicación química
de la amapola, el 21 de febrero de 1992 el
ministro de Justicia, Fernando Carrillo, señaló
que había "una especie de manto de
complicidad que se está tendiendo con
argumentos
ambientalistas
(contra
la
fumigación con herbicidas), haciéndole el juego
a los intereses del narcotráfico". Véase, El
Tiempo, 21 de Febrero de 1992
153
Semana, 10 de Septiembre de 1991
Véase, Departamento Administrativo de
Seguridad, Dirección, "Aspectos de interés
sobre el cultivo de amapola" (mimeo), Santafé
de Bogotá, Noviembre de 1991.
155
Policía
Antinarcóticos,
Policía
antinarcóticos. Balance actividades 1992,
Policía Santafé de Bogotá, 1992, p. 18.
156
Policía
Antinarcóticos,
Policía
antinarcóticos. Balance actividades 1991,
Policía Santafé de Bogotá, 1991, p. 18-20. Cabe
mencionar que a partir de mayo de 1991 se
comenzó a identificar y decomisar heroína
colombiana en Es tados Unidos. Véase Joseph B.
Treaster, "Colombia's Drug Lords Sending
Heroin to US", The New York Times, 14 de
Enero de 1992.
154
51
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
Por lo tanto se esperaba que ha biéndose
erradicado el 56% (1.406 de las 2.500
indicadas por el DAS) de las hectáreas
descubiertas en 1991, la cuestión de la
amapola no adquiriera proporciones
preocupantes; al menos si las cifras de
las plantaciones existentes eran
acertadas y si la destruc ción realizada
era de tal magnitud 157 . No obstante, en
enero de 1992 el Consejo Nacional de
Estupefacientes autorizó la fumigación
con glifosato158 .
La decisión del CNE el 31 de enero de
1991 en favor de la fumigación manual
y por aspersión aérea controlada de los
cultivos de amapola mediante el uso de
glifosato, se entiende si se miran los
siguientes aspectos:
En primer lugar, la determinación no
pareció obedecer a una presión inusual
de Washington sobre Bogotá ni a un
condicionamiento ostensible de Estados
Unidos sobre Colombia respecto al
futuro de la colaboración en materia de
drogas psicoactivas. La voluntad
gubernamental de emprender la
fumigación química de los cultivos de
amapola no parece haber sido una
concesión a Estados Unidos, no
obstante existir razones en Bogotá para
querer evitar reacciones negativas de
Washington al rechazo de US$ 2,8
millones de dólares en ayuda oficial
estadounidense para crear una unidad
antidrogas en el Ejército, a semejanza
de la ya existente en la policía 161 .
Indudablemente, funciona rios de la
Drug Enforcement Agency (DEA) y de
la Embajada de Estados Unidos en
Bogotá promovieron la fumigación de
la amapola y se sintie ron complacidos
En marzo de 1992, el director de la
Policía Antinarcóticos, Brigadier General Rosso José Serrano Cadena, indicó
que la producción de amapola podía
llegar a las 10.000 hectáreas 159 . Un mes
después, informes de prensa basados en
afirmaciones
de
funcionarios
gubernamentales, daban cuenta de la
posible existencia de 20.000 hectáreas
sembradas de amapola 160 .
157
Por ejemplo, México había erradicado en
1989 algo más de un tercio de sus plantíos de
amapola y en 1990 algo más del 45% de éstos.
En efecto, México destruyó 3.000 hectáreas de
las 9.600 hectáreas cultivadas de amapola en
1989 y 4.650 hectáreas de las 10.100 hectáreas
cultivadas de amapola en 1990. Véase U.S.
Department of State, Bureau of International
Narcotics Matters, International Narcotics
Control Strategy Report, U.S. Government
Printing Office, Washington D.C., 1991.
Comparativamente, entonces, el porcentaje
erradicado por Colombia era muy alto.
158
Véase Policía Antinarcóticos, El glifosato en
la erradicación de cultivos ilícitos, Policía
Nacional de Colombia, Santafé de Bogotá,
1992.
159
Esta afirmación la hizo el General Serrano
Cadena en un seminario sobre el glifosato
organiza do por el Centro de Estudios
Internacionales de la Universidad de los Andes.
160
Edgar Torres, "Amapola: Se disparan cifras",
El Tiempo, 19 de Abril de 1992. De acuerdo
con un cuidadoso estudio auspiciado por la
entonces recientemente establecida Consejería
para la Defensa y Seguridad Nacional, los
plantíos de aproximadamente 20.000 hectáreas
de amapola estaban ahora distribuidos en 17
departamentos en 113 localidades del país.
Véase Presidencia de la República, Consejería
para la Defensa y Seguridad Nacional, "La
amapola en Colombia", (mimeo), Santafé de
Bogotá, 1992.
161
Véase El Espectador, 28 de Febrero de
1992. Además, Estados unidos no podía
exagerar su demanda en favor de la fumigación
química por parte de Colombia pues no podía
demostrar en el terreno de la destrucción de
cultivos de amapola una actitud consistente. No
se podía entender ni justificar bien un reclamo
inusitado de Washington sobre Bogotá cuando
el país no era un productor siquiera
medianamente significativo de heroína y cuando
de los diez países con mayores plantaciones de
este producto ilícito, cinco aplicaban la
erradicación aérea (Guatemala. India, México,
Pakistán y Tailandia), uno utilizaba sólo
erradicación manual (Burma), uno no usaba
ningún
procedimiento
de
erradicación
(Afganistán), en uno se desconocía si erradicaba
o no (Irán) y dos apenas sí lo hacían de manera
mínima (Laos y Líbano). Véase, Michael
Childress, "A System Description of the Heroin
Trade", en RAND Note , 1994, p. 12
52
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
con la medida oficial de llevarla a
cabo162 .
Ante el crecimiento de la producción de
amapola, el gobierno pareció optar por
no perder tiempo y aplicar una táctica
punitiva en términos de erradicación;
ensayando, nue vamente, la ya vieja
política de fumigación química. Como
en épocas anteriores, surgieron voces
críticas al uso de herbicidas. Pero
también, como en otros momentos
históricos, el gobierno las desestimó,
fustigó a los opositores y siguió
adelante con su iniciativa de fuerza 164 .
En segundo lugar, el uso del g1ifosato
parece haber sido una determinación
resuelta del gobierno del presidente
Gaviria por la sorpresa y la
preocupación que despertó en círculos
oficiales la dimensión lograda por el
fenómeno de la amapola/heroína en el
país. A partir de 1992, fue escaso el
esfuerzo colocado para erradicar la coca
y la marihuana. Por ejemplo, en 1992 se
destruye ron 944 hectáreas de coca y 100
hectáreas de marihuana, mientras en
1993 fueron destruidas 846 hectáreas de
coca y 138 hectáreas de marihua na163 .
el país no era un productor importante, ni en
términos de cantidad ni de calidad, de coca, sino
que Colo mbia era el escenario principal del
procesamiento de cocaína y del tráfico de ésta
hacia los mercados consumidores. Por el otro,
que Estados Unidos había logrado una muy
eficaz sustitución de importaciones mediante el
desarrollo de su variedad nacional de
marihuana, la sin semilla, y que con ella se
abastecía la demanda doméstica en EE.UU., lo
cual generaba una caída en el cultivo
colombiano de marihuana. Si bien esta
interpretaciones eran correctas, sólo lo eran
parcialmente. En la década de los noventa,
Colombia había concentrado un conjunto de
ventajas comparativas y competitivas en el
negocio ilícito de los narcóticos que hacía del
territorio nacional un espacio privile giado para
la producción y procesamiento de distintas
sustancias psicoactivas ilegales. El cultivo de
coca persistió v se amplió, tanto en cantidad
como en calidad. A su vez, las heladas en
Estados Unidos que afectaban ocasionalmente
las plantaciones de marihuana y el incremento
episódico de la represión en el cultivo de
marihuana en México, produjeron, en distintos
momentos, el resurgir de los cultivos de
marihuana colombiana. La infraestructura
establecida le permitía a Colombia plantar más
coca y marihuana si ello le resulta rentable a la
narco-criminalidad organizada en el país.
164
El negocio ilícito de la heroína en los
ochenta y noventa parecía seguir un curso
similar al de la marihuana en los sesenta y
setenta. Para el caso de la marihuana, el
"triángulo" de producción hemisférico lo
constituían México, Jamaica y Colombia. Se
reprimía más en un país, en particular mediante
el uso de herbicidas, y el cultivo se movía al
otro aunque siempre regresaba al sitio inicial de
mayor cultivo. Y así sucesivamente. Un
“triángulo" semejante se produjo con la amapola
entre México, Guatemala y Colombia. También,
en este ejemplo se utilizó la fumigación química
para atacar el negocio, con resultados idénticos
162
Así mismo, aquellos contribuyeron a
legitimar el uso del glifosato mediante la
divulgación de opiniones de científicos de ese
país y de estudios como el de la firma LabatAnderson de Arlington, Virginia, realizado para
el Departamento de Estado, y en el que se
afirmaba la eficacia práctica y la ausencia de
toxicidad de ese herbicida en su aplicación en
Guatemala. Véase U.S. Department of State,
"Estudio conciso del medio ambiente para la
erradicación de la ama pola y la marihuana en
Guatemala" (mimeo), Washington D.C., 1987.
En Colombia, también durante los noventa, se
publicaron trabajos de expertos nacionales que
indicaban el presunto bajo daño ecológico de la
fumigación aérea con glifosato. Al respecto,
véase, entre otros, Luis Eduardo Parra
Rodríguez, "Impacto ambiental de los cultivos
ilícitos en Colombia", en Coloquio, Año 3, No.
3, Marzo 1997.
163
Véase Ministerio de Justicia y del Derecho,
Hacia un compromiso global frente al problema
de [ti droga, Imprenta Nacional de Colombia,
Santafé de Bogotá, 1994, p. 14. Los totales de
destrucción de amapola fueron: 12.864
hectáreas en 1992 y 9.821 hectáreas en 1993.
Siendo un productor más importante que
Colombia en términos de cantidad y calidad de
heroína, México erradicó en esos mismo años
11.220 hectáreas y 13.020 hectáreas,
respectivamente. Véase Mexican Government,
Drug Control in México, National Program
1989119_94:
Progress
asid
Results,
Procuraduría General de la República, México
D.F., 1994. Lo anterior respondía, en parte, a
dos nociones que desde la administración
Betancur habían predominado entre los
funcionarios y especialistas colombia nos en
materia de drogas psicoactivas. Por un lado, que
53
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
Como ha sido evidente en el caso
colombiano y en otros ejemplos internacionales, atacar aislada y temporalmente un cultivo ilícito es orientar la
política pública antidrogas hacia el
eslabón menos decisivo de la enorme y
compleja red de la empresa ilegal de las
drogas psicoactivas, y situarla en el
espacio con mayor impacto social
negativo sobre los colonos, el campesinado y la población indígena y con
menor incidencia real sobre la
narcocriminalidad organizada.
Sin embargo, durante 1993 el boom de
la amapola siguió expandiéndose.
Según un nuevo informe de la Consejería para la Defensa y Seguridad
Nacional, el negocio cubría ahora 18
departamentos:
La administración Gaviria había
decidido enfrentar el fenómeno de las
drogas psicoactivas desde una perspectiva distinta (con énfasis en la
política de sometimiento) y con una
estratagema desagregada del mismo
(separando el narcotráfico del narcoterrorismo; para lo cual el Presidente
sostuvo que "si bien el narco-terrorismo
es nuestro problema, el narcotráfico es
un fenómeno internacio nal"). No
obstante, en el caso de la amapola
repitió lo hecho por gobiernos
anteriores en el campo de la coca y la
marihuana. Las victorias fueron tan
pobres y efímeras como en ocasiones
previas.
Un
comportamiento
gubernamental
basado
sólo
en
sanciones negativas y carente de
incentivos positivos, alimentado por la
ilusión de una fumigación técnicamente
sana, terminaba por contribuir a un
deterioro ambiental y un descalabro
social mayor en las áreas de cultivo.
en 174 municipios colombianos
que representan el 17% del total
de municipios del país han sido
descubiertos
cultivos
de
amapola.
Los
municipios
productores de amapola se
encuentran en los departamentos
de
Huila
(28).
Cundinamarca (19), Boyacá
(19), Cauca (19), Nariño (18),
Santander (12), Tolima (11),
Valle (9), Meta (7 ). Antioquia
(6), Cesar (5), Norte de
Santander (5), Risaralda (4),
Caquetá (3), Quindío (3),
Caldas (3), Bolívar (2) y.
Putumayo (1) 165 .
El gobierno no enfrentó al narcoterrorismo ni al narcotráfico en el
campo material. En la lógica de la
apertura económica de comienzos de los
noventa resultaba incongruente imponer
más restricciones y mejores controles al
libre movimiento de capital. Como bien
lo resumió un informe de 1993 de la
Junta Interna cional de Fiscalización de
Estupefa cientes de Naciones Unidas con
sede en Viena:
La Junta recomienda que el
blanqueo de capitales se
a los de la marihuana. De hecho, ni se eliminó el
problema original de los cultivos ilícitos, ni se
desmanteló la parafernalia que ha permitido que
las plantaciones ilegales continúen en todas esas
naciones.
165
Presidencia de la República, Consejería para
la Defensa y Seguridad Nacional, "La amapola
en la tradición colombiana: producción para la
especulación, auges regionales y violencia"
(mimeo), Santafé de Bogotá, 1993, p. 70. En
1992, se habían destruido 12.864 hectáreas
(9.561 con glifosato) de amapola. Durante
1993, se erradicaron 9.821 hectáreas pero en
1994 los cultivos de amapola seguían
proliferando. Durante 1994, se erradicaron
5.314 hectáreas (4.676 hectáreas mediante
fumigación aérea). Sin embargo, de acuerdo a
estimativos de las autoridades estadounidenses,
en ese año las plantaciones de amapola se
mantuvieron en aproximadamente 20.000
hectáreas, dato que el gobierno colombiano
nunca refutó. Véase U.S. Department of State,
Bureau of International Narcotics Matters,
International Narcotics Control Strategy
Report, U.S. Government Printing Office,
Washington D.C., 1995.
54
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
considere un acto delictivo en
la legislación colombiana y que
los reglamentos bancarios se
hagan más estrictos para
permitir
la
cooperación
multilateral... Colombia tiene
una larga historia de vio lencia y
actividades
antigubernamentales.
De
cualquier modo, el tráfico de
drogas se está infiltrando en la
vida comercial legal... 166 .
tión antinarcóticos del mandato de
Ernesto Samper (1994-1998)167 . El deseo y la fuerza de supervivencia política
del Presidente hicieron que optara por
"norteamericanizar" por completo la
lucha contra las drogas en Colombia.
Samper se convirtió en el mandatario
que impulsó la mayor criminalización
del fenómeno de las drogas en los
últimos años, al tiempo que en
Colombia se eclipsó notoriamente la
probabilidad de discutir sobre la pertinencia o conveniencia de la legalización de las drogas, como él mismo lo
había sugerido a finales de los setenta
ante el fracaso de la estrategia represiva
contra la marihuana impulsada por el
presidente Turbay y estimulada desde
Estados Unidos.
Desde la sociedad se escucharon
expresiones aisladas y circunstanciales
contra la fumigación química. Nunca se
logró conformar una ins tancia de
presión cohesiva, seria y afirmativa
frente
a
esa
determinación
gubernamental. A pesar de comentarios
individuales y ocasionales que ponían
en duda la efectividad a largo plazo de
la medida oficial, el Ejecutivo no
recibió
críticas
sustantivas
ni
impedimentos a su accionar por parte
del Legislativo o del Judicial. El
gobierno pudo llevar a cabo la política
de erradicación con herbicidas con muy
poco condicio namiento interno. El
resultado obvio no podía ser muy
positivo;
por
el
contrario,
el
encumbramiento del emporio de la
amapola en el país era una demostración
adicional de los límites de la política
pública antinarcóticos de Colombia y de
las dramáticas consecuencias internas
del prohibicionismo acérrimo en
Estados Unidos.
La "norteamericanización" de la "guerra
contra las drogas" que encabezó Ernesto
Samper significa que la estrategia
prohibicionista de Estados Unidos en el
caso de los polos de producción,
procesamiento y tráfico de narcóticos es
asumida y adaptada en su totalidad por
los centros de oferta de sustancias
psicoactivas ilícitas. Dicha estrategia
consiste en la aceptación y aplicación de
varias tácticas punitivas para doblegar,
hipotéticamente, al narcotráfico: la
militarización de la lucha antidrogas
que implica un involucramiento
creciente y directo de las Fuerzas
Armadas -ejército, armada, fuerza
aérea- en ese combate tradicionalmente
de naturaleza policiva; la erradicación
química de cultivos ilegales mediante el
uso intensivo de herbicidas cada vez
más agresivos; el incremento de la
criminalización y el rechazo a la
FUMIGACIÓN TOTAL
El fantasma omnipresente de los
narcocasetes, que revelaban los aportes
del narcotráfico a su campaña presidencial, acompañó desde un inicio la ges-
167
Sobre las relaciones entre Estados Unidos
y Colombia en materia de drogas ilícitas
durante la administración del presidente
Sampe r véase Juan Gabriel Tokatlian, En el
límite: La (torpe) norteamericanización de la
guerra contra las drogas, CEREC/Editorial
Norma, Santafé de Bogotá, 1997.
166
Junta Internacional de Fiscalización de
Estupefacientes, Informe de la Junta
Internacional
de
Fiscalización
de
Estupefacientes correspondiente a 1993,
Naciones Unidas, New York, 1993, p. 47 -48.
55
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
legalización como alternativa para
confrontar el fenómeno de los
narcóticos; la inadmisibilidad de la
negociación tácita o expresa para
incorporar lenta o definitivame nte a los
narcotraficantes a la sociedad y la
extradición de nacionales como
herramienta clave para doblegar el
narcotráfico.
En
breve,
"norteamericanizar" la "guerra contra
las drogas" conduce a transferir los
mayores costos de la misma a los países
productores/procesadores/traficantes
que son los que, en realidad, padecen
las consecuencias más desfavorables de
la demanda de estupefacientes en los
epicentros de consumo como Estados
Unidos
y
los
países
más
industrializados.
se hizo evidente con la denominada
Operación Conquista en el sur del país
durante 1996; a lo cual se debe sumar el
complejo acuerdo marítimo colomboestadounidense firmado en 1997 y las
señales positivas emitidas desde Bogotá
para operativos aéreos más intensos en
tareas de interdicción de acuerdo a los
planes hemisféricos de Estados Unidos
en ese frente. A su vez, Colombia
aceptó en 1997 a través de un memorando bilateral el hecho de que la
asistencia militar estadounidense estuviese condicionada al respeto de lo s
derechos humanos de parte de las
brigadas encargadas de realizar operativos contra las drogas (La Enmienda
Leahy de 1996 establece que la ayuda
antinarcóticos estadounidense no puede
ser
En esa dirección, Colombia durante el
gobierno del presidente Ernesto Samper
se convirtió en el epítome de la
"norteamericanización" de la lucha
antinarcóticos. Es decir, Estados Unidos
ha obtenido, en términos de conjunto de
medidas y políticas punitivas, con aquel
gobierno más de lo que había logrado
con los cuatro previos mandatos; de
quienes extrajo políticas puntuales
altamente represivas pero nunca casi
todos sus objetivos. Samper ya no pudo
sugerir la idea de legalizar los
estupefacientes y aún si lo hubiese
deseado no tuvo espacio ni capacidad
para asegurar una lenta incorporación
de los traficantes nacionales a la
sociedad colombiana. Su administración
emprendió la mayor y más fuerte
erradicación química conocida en las
últimas dos décadas utilizando el
glifosato masivamente, ensayando
además el imazapyr, un herbicida
granulado más potente y proyectando el
uso del tebuthiuron, un granulado aún
más
devastador
que
los
dos
mencionados.
otorgada a unidad alguna de las
fuerzas de seguridad de un país
extranjero, si la Secretaría de
Estado tiene evidencia digna que
indique que tal unidad ha
cometido graves violaciones a los
derechos humanos).
Adicionalmente, la aprobación de las
leyes de extinción de dominio (1996) y
aumento de penas (1997) se ubicaron en
la perspectiva de una criminalización
creciente de los distintos esla bones del
negocio ilícito de las drogas. Por
último, el asunto de la extradición,
aunque sin retroactividad, se reinstaura
el año pasado.
La administración liberal fue nacionalista en la retórica pero en los hechos
aceptó sin vacilación el diagnóstico
estadounidense sobre las drogas.
Aprovechando la debilidad interna y
externa de la administración Samper, el
gobierno en Washington ha logrado el
American Dream: "norteamericanizar"
en Colombia la "guerra contra las
drogas"168 .
Así mismo, la inclusión de las Fuerzas
Armadas en el combate antinarcóticos
168
En
la
medida
que
crecía
la
"norteamericanización" de la "guerra contra las
56
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
En lo que corresponde a la táctica de la
fumigación química, el gobierno incluso
se anticipó a las exigencias del
Ejecutivo y del Legislativo de Estados
Unidos. Muchos meses antes de que
circulara y de se hablara del infausto
"Memorando Frechette" que hacía exigencias a Colombia para adoptar leyes,
medidas y acciones draconianas en
materia de lucha antidrogas, el presidente Samper lanzó en febrero de
1995 su plan integral contra los narcóticos que excluía el tema de la
extradición pero que incluía el anuncio
de la "Operación Resplandor" destinada
a terminar "en un plazo de dos años, y
de manera definitiva, todos los cultivos
ilícitos existentes en el país”169 .
La firmeza en la política de erradicación
sería evidente. Por ejemplo, en 1994
Colombia (los gobiernos de Gaviria y
Samper) había erradicado 4.094
hectáreas de coca. En 1995, la
administración Samper erradicó 25.402
hectáreas de coca y en 1996, la
erradicación fue de 9.711 hectáreas. (En
los cinco años que cubría el período
1990-1994, el total de hectáreas de coca
erradicadas había sido de 7.154). En
1994, las administraciones de Gaviria y
Samper habían erradicado 5.314
hectáreas de amapola. En 1995, el
gobierno Samper erradicó 5.074
hectáreas de amapola y en 1996, la
erradicación fue de 6.044 hectáreas170 .
Durante
1995-1996,
se
utilizó
masivamente el glifosato para destruir
los cultivos ilícitos 171 .
Sin embargo, la ilusión de acabar
definitivamente con las plantaciones
ilícitas probó ser, otra vez, errónea. Para
1996, el gobierno estadounidense
calculaba que las hectáreas dedicadas a
la siembra de coca en Colombia llegaban a 53.800 (datos independientes
en Colombia ubicaban la cifra de coca
cultivada cercana a 80.000 hectáreas172 ;
lo cual significaba superar a Bolivia
drogas" en el país, Washington fue elevando la
asistencia policiva y militar antinarcóticos para
Colombia. En efecto, en 1995 la ayuda fue de
US$ 51.4 millones de dólares (US$ 18.9
millones del programa de International
Narcotics Control; US$ 21.9 millones del
programa de Foreign Mlilitary Sales; US$ 10
millones del programa de Foreign Military
Financing y US$ 600.000 del programa de
International Military Education and Training);
en 1996 llegó a US$ 73.9 millones de dólares
(US$ 22.9 del pro grama de International
Narcotice Control; US$ 10.4 millones del
programa de Foreign Military Sales, USS 40.5
millones de acuerdo a la Sección 506 (a) (2) del
Foreign Assistance Act de 1961 y USS 100.000
del programa de International Military
Education and Training) y en 1997 alcanzó los
US$ 136.4 millones de dólares (US$ 46.6
millones del programa de International
Narcotics Control; US$ 75 millones del
Foreign Military Sales, US$ 14.2 millones de
acuerdo a la Sección 506 (a) (2) del Foreign
Assistance Act de 1961 y US$ 600.000 del
programa de International Military Education
and Training). Véase, United States General
Accounting Office, Drug Control. US.
Counternarcotics Efforts in Colombia Face
Continuing Challenges, U.S. GAO, Washington
D.C., 1998, p. 16.
169
Ernesto Samper, “Palabras del Señor
Presidente de la República, Ernesto Samper, en
el acto de presentación de la política contra las
drogas" (mimeo), Santafé de Bogotá, Febrero 6
de 1995.
170
Presidencia de la República, Compromiso
Colombia: Por un país libre de drogas,
Presidencia de la República, Santafé de Bogotá,
1997, p. 11-13.
171
De acuerdo con el Ejecutivo, la erradicación
química de 1996 desarrollada a través de la
Operación Conquista -"una de las mayores
operaciones militares en la historia de
Colombia" según el gobierno- se enmarcaba en
la "lucha contra los carteles y las
narcoguerrillas". Véase Colombia: La lucha
contra las drogas ilícitas. 1996 Un año de
grandes progresos, Presidencia de la República,
Santafé de Bogotá, 1997, p. 11 y 24. Ahora
bien, la fumigación con herbicidas en 1996 en
el sur de Colombia resultó tan poco eficaz en
términos del desmantelamiento efectivo del
negocio ilegal de las drogas como la de años
anteriores. La diferencia fue que en 1996 se
aceleró la presencia del paramilitarismo en el
sur del país.
172
Véase, Varios Autores, Drogas... op. cit.
57
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
quien era tradicionalmente el segundo
productor sudamericano de coca detrás
de Perú), que Colombia tenía 4.133
hectáreas de marihuana (en 1992, las
hectáreas de marihuana en el país
alcanzaban sólo a 1.650 hectáreas) y
que ya se producían en Colombia 63
toneladas métricas de heroína.
podía afirmar que desde su llegada al
poder en agosto de 1994 se habían
batido todos los récords históricos de
fumigación química en el país: más de
120.000 hectáreas con cultivos ilícitos
habían sido fumigadas con herbicidas
en cuatro años. Pero paradójicamente,
ello mostraba aún más lo equivocado,
nocivo e infecundo de la erradicación
química de plantíos ilegales: según
fuentes colomb ianas, en 1981 las
plantaciones de coca y marihuana en
Colombia ocupaban aproximadamente
25.000 hectáreas, mientras en 1998, las
cosechas de coca, marihuana y amapola
se esparcían en casi 100.000 hectáreas.
No obstante, la mayor sorpresa nacional
en 1996 provino del hecho de las
grandes marchas campesinas en el sur
del país; en especial en el Caquetá.
Colombia, perpleja y tardía mente,
descubrió que había dejado de ser
procesador de sustancias psicoactivas y
se había transformado en productor de
cultivos ilegales, que el Estado no
existía en una porción estratégica del
territorio nacional y de que el poder
regional lo ejercían los grupos
insurgentes (en particular, las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia,
FARO) y que la violencia no podría
resolver el entramado de problemas
sociales, políticos y econó micos de
fondo que se habían encubado por
décadas en ese espacio geográfico de la
nación173 .
Más aún, según estimativos estadounidenses los datos sobre drogas
ilícitas en Colombia fueron cada vez
más negativos. Por ejemplo, en 1990 la
producción de heroína era insignificante
y había 32.100 hectáreas cultiva das de
coca y 1.500 hectáreas cultivadas de
marihuana, mientras en 1996 el país
producía 63 toneladas métricas de
heroína, tenía 53.800 hectáreas cultivadas de coca y poseía 4.133 hectáreas
cultivadas de marihuana 174 .
La ceguera política interna de civiles,
policías y militares en el gobierno y la
subordinación del Ejecutivo colombiano
ante Estados Unidos condujeron a que
en 1997 se repitiera la fumigación
indiscriminada
con
herbicidas
(masivamente con el glifosato y de
modo experimental con el imazapyr).
En 1997, Colombia fumigó 41.847
hectáreas de coca y 6.962 hectáreas de
amapola (manualmente se erradicaron
22 hectáreas de coca, 25 hectáreas de
amapola y 261 hectáreas de marihuana).
En 1998, la adminis tración Samper
A ello hay que agregar que en el
mercado estadounidense la cocaína y la
heroína se tornaron más baratas y más
puras. En 1981, el precio por gramo de
la cocaína era US$ 275.12 y la pureza
de 47.53%, mientras en 1996 el precio
por gramo era US$ 94.52 y la pureza de
68.61%. En 1981, el precio por gramo
de heroína era USS 3,374.40 y la pureza
de 6.73%, mientras en 1996 el precio
por gramo era US$ 1,126.57 y la pureza
del 41.48% 175 . Así entonces, la
racionalidad que justificaba una fuerte
política de erradicación química en los
polos de oferta ha probado ser total-
173
Véanse Varios Autores, Conflictos
Regionales:
Amazonía
y
Orinoquía,
IEPRI/FESCOL, Santafé de Bogotá, 1998 y
Graciela Uribe, "Caquetá: Contexto y dinámica
de las marchas campesinas", en Coloquio, Año
5, No. 3, Marzo 1997.
174
Office of National Drug Control Policy, The
National Drug Control Strategy, 1998 , U.S.
Government Printing Office, Washington D.C.,
1998, p. 90.
175
Ibid., p. 88.
58
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
mente equivocada. En efecto, se
suponía que la destrucción masiva y
forzada de drogas ilícitas en los puntos
de producción y procesamiento iba a
generar menor disponibilidad de
narcóticos en los centros de demanda,
una elevación en los precios de venta al
consumidor y una menor pureza de las
sustancias psicoactivas ilícitas. Hoy se
consiguen en Estados Unidos más
drogas, de mejor calidad y a menor
valor.
evaluado el papel perverso de la
fumigación con herbicidas en ese
proceso de destrucción ya que fuerza un
movimiento geográfico de los cultivos
ilícitos y, por lo tanto, un mayor
desastre ambiental179 .
Aún a pesar de que organizaciones
como Greenpeace y el Worldwide Fund
for Nature y la firma Dow
Agrosciences,
que
produce
el
tebuthiuron, se han opuesto al uso de
este herbicida, el gobierno de Estados
Unidos ha insistido en su pertinencia
técnica por su carácter inofensivo 180 . En
Colombia, la empresa estadounidense
Dowelanco
que
manufactura el
tebuthiuron se negó a vender el químico
para ser usado en el país. Mie ntras
tanto, muchas organizacio nes no
gubernamentales ambientalistas se
opusieron al uso de ese herbicida 181 .
Además, se debe sumar que en términos
de consumo de drogas ilegales y
criminalidad vinculada a los narcóticos,
la situación estadounidense no ha
mostrado avances positivos. Por
ejemplo, en 1988 el número de consumidores ocasionales de heroína se ubicó
en 167.000 y en 1995 se elevó a
322.000, mientras el total de fuertes
consumidores de heroína pasó de
692.000 en 1992 a 810.000 en 1995. La
demanda general de heroína que llegó a
1.800.000 personas en 1988, alcanzó a
2.400.000 individuos en 1996 176 . En
1990, el total de arrestos vinculados al
fenómeno de las drogas (consumo,
venta, distribución, manufactura, etc.)
llegó a 1.089.500, mientras que en 1996
trepó a 1.128.647. En 1990, el total de
prisioneros federales encarcelados por
delitos ligados al fenómeno de los
narcóticos fue de 53.5%, mientras en
1995 fue de 59.9% 177 .
Ahora bien, el uso del tebuthiuron en
Colombia en nada modificará la demanda de drogas en Estados Unidos. En
179
Cabe destacar que crecientemente se
reconoce en Naciones Unidas el problema
derivado de la fumigación química de cultivos
ilícitos. En efecto, en un reciente estudio del
Programa de Naciones Unidas para el Control
de Drogas se señala: “Finally, the
environmental impact of herbicides used to
eradicate illicit drug cultivation is also a
cause
of
concern ".
United
Nations,
International Drug Control Programme,
"Economic and Social Consequences of Drug
Abuse and Illicit Trafficking", en UNDCP
Technical Series, No. 6, 1997, p. 37.
180
Véanse, Jeremy Lennard, "Drugs Crops Face
‘Toxic Rain' from US", Manchester Guardian ,
26 de Abril de 1998; Tod Robberson, "Drug
War Herbicide May Harm Environment", The
Miami Herald, 2 de Mayo de 1998 y Diana
Jean Schemo, "Pushed by U.S., Colombia Plans
New Attack on Coca", The New York Times , 20
de Junio de 1998.
181
La opinión de Alfredo Rey, presidente de
Dowelanco en Colombia, negándose a
suministrar el tebuthiuron, al gobierno
nacional, así como las reacciones negativas ante
ese herbicida por parte de las organizaciones no
gubernamentales ambientalistas se pueden ver
en El Espectador, 16 de Abril de 1998.
Finalmente, el costo ambiental para
Colombia de la erradicación química no
ha sido suficientemente cuantificado. Se
ha estimado que "por cada hectárea de
amapola se destruyen en promedio 2.5
hectáreas de bosque (y que) en los
cultivos de coca, la relación es de 1 a 4
y para los de marihuana es de 1 a
1.55"178 . Sin embargo, no se ha
176
Ibid., p. 75.
Ibid., p. 84.
178
Ministerio de Justicia y del Derecho, op. cit.,
p. 14.
177
59
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
cambio, más fumigación química en el
país sólo crea condiciones propicias
adicionales para nuevos y mayores
problemas internos 182 .
asunto de los narcocultivos.
Pienso que éstos no se
erradicarán ni con fumigaciones
ni con actos de fuerza. El
narcocultivo, más que un
problema judicial, es un
problema social, derivado de la
miseria de los miles de
campesinos dedicados a esta
actividad, arruinados por las
equivocadas políticas agrarias
de este gobierno (el de Ernesto
Samper).
Los
países
desarrollados deben ayudarnos
a ejecutar una especie de "Plan
Marshall" para Colombia, que
nos permita desarrollar grandes
inversiones en el campo social,
en el sector agropecuario y en
la infraestructura regional, para
ofrecerles
a
nuestros
campesinos
alternativas
diferentes a los cultivos
ilícitos...
Ello
será
complementado
por
una
reforma agraria integral. que
vaya más allá del limpie
criterio distributivo y ayude a
los campesinos con centros de
acopio, seguros de cosecha,
transporte r valor agregado
local, que contribuya a crear
una
industria
alimentaria
capaz
de
competir
eficientemente
en
los
mercados. Resulta también
indispensable, para afrontar
con éxito el tema de los
narcocultivos y todas sus
implicaciones
que
pueda
llegarse a una solución del
conflicto armado interno 184 .
UNA BREVE REFLEXIÓN FINAL
Como bien lo afirma Molano, "la
fumigación de cultivos ilícitos (en
Colombia) es una operación más
espectacular que efectiva”183 . El riesgo
que hoy corre Colombia con la aplicación obsesiva y obsecuente de la
fumigación es enorme. De insistir en la
táctica inconveniente e improductiva de
la fumigación química, el país podría
verse sometido a una potencial
catástrofe humana, ecológica y política.
El gobierno del presidente Samper
intensificó como ningún otro la
fumigación masiva y forzada de
cultivos ilícitos. No fue por falta de
represión en el epicentro de las
plantaciones que la política de
erradicación química demostró su
torpeza e ineficacia. Hacia el futuro se
hace
imperativo
reevaluar
en
profundidad los méritos de esa política.
Habrá que observar en detalle si la
propuesta del presidente Andrés Pastrana en esta materia resulta pertinente y
aplicable. Al respecto, en su propuesta
de paz, el entonces candidato por la
Gran Alianza por el Cambio señaló:
íntimamente ligado al problema
social y a la violencia está el
182
Una crítica en Estados Unidos a la política de
erradicación química en Colombia por sus efectos sobre el lamentable estado de los derechos
humanos en el país, así como a la presión de
Washington en favor de la fumigación y de un
mayor compromiso militar en la lucha antinarcóticos se encuentra en Coletta Youngers,
"Coca Erradication Efforts in Colombia", en
WOLA
Briefings
Series:
Issues
in
International Drug Policy , Junio 2, 1997.
183
Alfredo Molano, "Contradicciones en
pasta", en Estrategia, No. 269, 30 de Enero de
1998, p. 37.
En este aspecto de los cultivos ilícitos
hay un nivel de coincidencia parcial,
aunque relevante, con la insur gencia. En
efecto, para el Ejército de Liberación
184
Andrés Pastrana, "una política de paz para el
cambio, (mimeo, Santafé de Bogotá. 8 de Junio
de 1998. pp. 16-17)
60
INTERNACIONALES
POLÍTICA ANTIDROGAS DE ESTADOS UNIDOS …
Nacional (ELN) es importante, en el
contexto de “un manejo autónomo y
soberano" de ese fenómeno, "combatir
el negocio del narcotráfico en el
territorio nacional"; para lo cual, y en
términos del
química en Colombia? ¿Cómo se ligará,
en los hechos y me didas concretas, el
tema del diálogo y la paz con la
insurgencia, el control y la supresión de
los cultivos ilícitos en el sur del país y
el
desmantelamiento
del
paramilitarismo en esa zona y una
futura reforma agraria regional o nacional? ¿Aceptará Estados Unidos un
eslabonamiento temático entre política
antidrogas internacional, paz interna
colombiana y relaciones bilaterales
entre Washington y Bogotá? ¿Cómo
incidirá la política doméstica (burocrática, partidista, intra-estatal) estadounidense en la actitud oficial de
Washington hacia Bogotá en materia de
combate antinarcóticos? Estos y
muchos otros interrogantes en el frente
de la lucha contra los narcóticos en
Colombia se irán develando a finales de
1998. Es prematuro avanzar respuestas
específicas y certeras. Lo único cierto es
que no será fácil ni inmediato reducir la
enorme incidencia del narcotráfico en la
vida social, económica, política y
militar del país.
cultivo
(ilícito)
y
la
erradicación del negocio (de las
drogas) se tendrá muy en
cuenta la necesidad de buscar
alternativas económicas para el
campesinado. ligado a la
siembra y fuentes de ingreso
sustitutivas para la población
relacionada con las diferentes
actividades del narcotráfico.
Y en esa dirección, "es responsabilidad
de toda la comunidad internacional
promover grandes planes de desarrollo
con apoyo y gerencia que permita
sustituir cultivos". Así mismo, para las
FARC el asunto de los narcóticos es,
ante todo, "un grave problema social
que no puede tratarse por la vía militar,
que requiere acuerdos con la participación de la comunidad nacional e
internacional" 185 .
En el primer cuatrimestre del go bierno
Pastrana se podrá constatar si se
produce un cambio significativo en la
política de fumigación del país. ¿Go zará
el nuevo mandatario colombiano de un
margen de maniobra suficiente frente a
Washington para intentar una estrategia
antidrogas más sofisticada que no se
apoye de modo privilegiado en la
represión en los núcleos de producción,
procesamiento y tráfico? ¿Se iniciará
una política severa de extradiciones que
compense la presión estadounidense en
favor de una mayor erradicación
185
Véanse los planteamientos de la guerrilla en
el documento “La paz sobre la mesa” compilado
por el comité Internacional de la Cruz Roja, la
Comisión de Conciliación Nacional y la revista
Cambio 16, Mimeo Santafé de Bogotá. Mayo
1998.
61
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
ULISES REVISITADO
COMPROMISOS PREVIOS Y
I. INTRODUCCIÓN.
Comúnmente se sostiene que las
constituciones
políticas
son
instrumentos para establecer un
compromiso
previo
o
una
autolimitación, que han sido creados
por el cuerpo político para protegerse de
sus tendencias, predecibles, a tomar
decisiones insensatas. Que yo sepa, el
primer postulado al respecto se
encuentra en el Tractatus TheologicoPoliticus (VII.1) de Spinoza, en el que
compara a los reyes que dan
instrucciones “a sus jueces para que, al
administrar
justicia,
no
tengan
consideraciones con las personas, ni
siquiera con el mismo rey”, con Ulises
atándose a sí mismo al mástil y
ordenando a su tripulación que ignore
cualquier pedido suyo para ser desatado.
Lo que me propongo es evaluar la
validez y utilidad de este punto de vista.
El artículo es también un ensayo de
autocrítica. En Ulises y las Sirenas
sostuve que “en las democracias
modernas algunas instituciones pueden
ser interpretadas como instrumentos de
compromiso previo”, citando como
ejemplos la existencia de la banca
central independiente y del sistema de
elecciones periódicas186 . Aunque anoté
que la metáfora de Ulises es sólo
parcialmente válida, y en particular que
la idea de la sociedad atándose a “sí
misma” es discutible, ahora creo que
tomé la idea con mayor seriedad de lo
que merecía. Como en muchos otros
casos, transferir conceptos que se usan
para estudiar lo individual al
comportamiento de las colectividades,
como si éstas pudieran ser vistas como
grandes individuos, puede ser muy
engañoso 187 . En la reconsideración de
mis puntos de vista ha influido un
comentario crítico de mi amigo y
mentor, el historiador noruego Jens
Arup Seip: “en la política, la gente
nunca trata de limitarse a si misma, sólo
de limitar a los demás”. Aunque esta
afirmación
es
muy
extrema,
probablemente está más cerca de la
verdad que la idea de que la
autolimitación es la esencia de la
elaboración de una constitución. Daré
primero un ejemplo sencillo y luego
aduciré
algunas
consideraciones
generales.
En las primeras etapas de la
elaboración de la primera constitución
francesa,
se
dio
un
fuerte
enfrentamiento tácito entre el Rey y la
asamblea constituyente. Luis XVI
amenazó implícitamente a la asamblea
en julio de 1789, al concentrar tropas
alrededor de Versalles donde la
asamblea se encontraba reunida, y al
dar, en septiembre, la orden a un
regimiento que se encontraba en
Flandes de marchar sobre París. Sus
acciones desencadenaron los eve ntos
decisivos ocurridos en París el 14 de
julio y el 5 y 6 octubre que, en
retrospectiva,
fueron
momentos
cruciales de la revolución. La asamblea,
victoriosa, no olvidó la lección cuando
estableció, en la constitución de
septiembre 3 de 1791, que “el poder
ejecutivo [v.g. el Rey] no puede hacer
que ningún regimiento militar de la
frontera
pase
o
permanezca
temporalmente a treinta mil toises
[aproximadamente 59 kilómetros] a la
redonda del cuerpo legislativo, excepto
por solicitud o autorización de este
último”. Éste no fue un acto de
autolimitación. El rey no tomó parte en
esa restricción de sus poderes. Tuvo
186
187
CONSTITUCIONALISMO
Jon Elster
Universidad de Columbia
John Elster, Ulysses and the Sirens,
Cambridge University Press, Cambridge, 1984,
pp. 89ss.
Ver John Elster, Solomonic Judgements,
Cambridge University Press, Cambridge, 1989,
pp. 176ss.
62
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
poder de veto en la constitución, pero
no sobre la constitución.
Supongamos ahora, como un caso
putativo de autolimitación, que un
grupo de constituye ntes estipulan, por
mayoría simple, (i) que la legislación
está restringida por algunos derechos de
propiedad, y (ii) que (i) sólo puede ser
modificado por una mayoría de dos
tercios en la siguiente legislatura. Este
no es necesariamente un acto de
autolimitación. En primer lugar, es
imposible aceptar el punto de vista —
defendido notablemente por Sieyès—
de que una vez que la mayoría ha
hablado, su opinión se convierte ipso
facto en la voluntad general188 . La
mayoría ata a la minoría, y eso es todo.
En segundo lugar, debido al sufragio
limitado, la mayoría en un momento
dado entre los constituyentes puede
representar una minoría en la población.
Anticipando futuras extensiones del
sufragio, pueden entonces tratar de
limitar la libertad de acción de las
mayorías futuras. En la convención
federal, de acuerdo con Thornton
Anderson, “los Padres Fundadores [...]
al defender la propiedad en contra de
mayorías esperadas de no-propietarios,
vincularon su descendencia mediante un
sistema poco flexible y de baja
adaptación”189 . En tercer lugar, aun con
sufragio universal, la mayoría puede
actuar estratégicamente para atar a la
minoría, constitucionalizando una ley
en vez de promulgarla como un estatuto
ordinario. Supongamos que el 51% de
los constituyentes están a favor de la
propiedad pero temen que su punto de
vista pueda convertirse pronto en una
opinión minoritaria dentro de la
población. En este caso, pueden
afianzar su punto de vista usando su
mayoría del 51% de tal manera que se
requiera una mayoría del 67% para
desmontar la provisión. En estos casos,
no es posible hablar de autolimitación.
Tampoco
nuestro
caso
es
necesariamente una autolimitación en
un sentido estricto (pero más adelante
se verá uno menos estricto). Cuando
Ulises se ató al mástil e hizo que sus
remeros pusieran cera en sus oídos, fue
para hacer imposible que él sucumbiera
al canto de las Sirenas. Las
constituciones, en comparación con la
legislación ordinaria, se diseñan
usualmente para hacer difícil pero no
imposible la modificación de sus
provisiones.
Aunque
algunas
constituciones poseen disposiciones
inmunes a las enmiendas, esto ni
siquiera constituye una limitación en el
sentido estricto porque siempre existe la
alternativa de la acción extraconstitucional. El individuo que quiere
limitarse a sí mismo puede encomendar
su deseo a instituciones externas, fuera
de su control, que evitan que cambie de
opinión. Si recibe una gran herencia
debe evitar derrocharla adquiriendo un
certificado
que
no
pueda
ser
reconvertido en efectivo durante un año.
Pero no hay nada externo a la sociedad,
a excepción del caso de los
compromisos previos a través de
instituciones
internacionales
con
poderes de imposición, tales como el
FMI. De hecho, los intentos de limitar a
la sociedad con mucho rigor pueden
tener el efecto contrario. Al comentar su
trabajo como miembro del comité
constitucional en la asamblea francesa
de 1848, Tocqueville escribió que “he
pensado largamente que, en lugar de
intentar hacer eternas nuestras formas
de gobierno, deberíamos prestar
atención a hacer que los cambios
188
En la primera asamblea constituyente
francesa (1789 - 1791) este punto de vista tuvo
la implicación práctica de que no se llevara
ningún registro del número de votos a favor y
en contra de una proposición dada (A. Castaldo,
Les méthodes de travail de la constituante,
Presses Universitaires de France, París, 1989, p.
272 - 273.
189
T. Anderson, Creating the Constitution: The
Convention of 1787 and the First Congress,
Pennsylvania State University Press, University
Park (PA), 1993, p.15.
63
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
metódicos sean un asunto sencillo.
Consideradas todas las posibilidades, lo
encuentro menos peligroso que la
alternativa opuesta. Pienso que uno
debería tratar a los franceses como a
aquellos lunáticos con quienes hay que
tener el cuidado de no limitar, por temor
a que se enfurezcan por la
restricción”190 .
Dicho esto, la idea del compromiso
previo constitucional sí tiene algún
valor. Distinguiré tres usos de la idea:
funcional, explicativo y normativo. En
el modo funcional, nos preguntamos si
las
disposiciones
constitucionales
existentes de hecho tienden a tener
efectos restrictivos benéficos sobre un
grupo
de
actores
políticos,
independientemente de por qué (y por
quiénes) fueron establecidas en un
principio. Aunque los requerimientos de
una supermayoría para enmendar la
constitución ciertamente no han sido
establecidos con el propósito de evitar
las mayorías cíclicas, pueden, como
veremos, tener tal efecto. Aun cuando
los requerimientos de que las enmiendas
constitucionales
pasen
por
dos
legislaturas sucesivas ciertamente no
han sido adoptados con el propósito de
superar la inconsistencia en el tiempo,
pueden tener ese efecto, como también
veremos.
En el modo explicativo, nos
preguntamos si las disposiciones
existentes fueron establecidas con el
propósito de restringir la libertad de
acción de los individuos que votaron
por ellas, y la de los individuos que en
el futuro estén en la misma situación.
La
decisión
de
la
asamblea
constituyente húngara, en 1989 – 1990,
de
crear
una
poderosa
corte
constitucional con la facultad de echar
abajo la legislación parlamentaria, fue
un acto explícito de autolimitación. (Un
contraste ilustrativo es el caso de
Rumania, donde, en 1991, la asamblea
estableció la posibilidad de rescindir las
decisiones de la corte constitucional.)
Las decisiones por mayoría en el
parlamento para restringir al ejecutivo
también pueden ser instancias de
autolimitación, si el ejecutivo sur ge de
dicha mayoría. Un ejemplo de esto lo
constituye la decisión del parlamento
constituyente checo que, en 1992, le
prohibió al gobierno el manejo del
banco central.
Es fácil confundir los enfoques
funcional y explicativo, v.g. para
admitir explicaciones funcionales sin
pruebas. En Ulises y las sirenas que,
entre otras cosas, fue una cruzada contra
las explicaciones funcionales, cometí
exactamente el mismo error cuando
argumenté que el sistema de elecciones
periódicas “puede ser interpretado [...]
como un método del electorado para
autolimitarse y para protegerse de su
propia impulsividad”191 . Obviamente,
ningún electorado ha hecho nunca algo
de esa naturaleza. Si los votantes
pierden los medios para revocar a
voluntad a sus representantes, la
191
Ibid., p. 90; las itálicas irrelevantes han sido
eliminadas. No fui el primero en admitir este
tipo de razonamiento. En la asamblea
constituyente
francesa,
Lally-Tolendal
argumentaron que “Ce fut [...] un beau
mouvement que celui qui porta les deux
Chambres du parlement britannique à se
dépouiller elles-mêmes de plusieurs parties du
pouvoir exécutif, dont elles avaient été mises en
possession dans des temps de troubles, et à les
restituer à la prérogative royale [...] elles
voulaient défendre le peuple contre ellesmêmes” (8, p. 517-18: el subrayado es mío). En
la Convención Federal, Madison sostenía que
“las comunidades democráticas pueden ser
inestables, y guiadas en su acción por los
impulsos del momento. - Como los individuos
pueden ser sensibles a sus propias debilidades,
y pueden desear el consejo y control de amigos
que los protejan de las turbulencias y violencia
de la pasión incontrolada” (I, p. 430 - 31: el
subrayado es mío). A partir de aquí los
numerales romanos se refieren a los volúmenes
I y II de M. Farrand, de. (1966), y los numerales
arábigos a los Archives Parlementaires. Série I:
1789 - 1799, París 1875 - 1888.
190
Alexis de Toqueville, Recollections: The
French Revolution of 1848, Transaction Books,
New Brunswick, 1990, p. 181.
64
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
explicación seguramente tiene que ver
más con los motivos de los políticos que
con los de los votantes. No obstante, la
confusión no es del todo irredimible. En
algunos
casos,
la
aproximación
funcional
puede
explicar
el
mantenimiento de las instituciones que
fueron originalmente introducidas por
razones completamente diferentes. Las
justificaciones cambiantes a favor del
bicameralismo constituyen un ejemplo
de esto.
En el modo normativo, nos
preguntamos si son deseables nuevas
restricciones
constitucionales
al
gobierno. Se ha argumentado, por
ejemplo, que la constitución debe
garantizar la independencia de los
medios de comunicación de propiedad
del Estado, allí donde éstos existan; que
en un país rico en petróleo como
Noruega debe contemplarse en su
constitución que parte de las ganancias
petroleras se reserven para respaldar
futuras pensiones; que un presupuesto
balanceado
debe
constituir
un
requerimiento constitucional; que se
tienen que constitucionalizar límites
temporales para los políticos electos;
que el derecho a la vida debe ser
protegido en la constitución; etc. En
estos casos hay que argumentar que
estos asuntos necesitan una regulación y
que deben regularse por la constitución
y no por la ley. En otros casos, podemos
preguntamos si un asunto que ya está
regulado por la ley ha de recibir
protección constitucional. Se podría
argumentar, por ejemplo, que las leyes
electorales
deben
ser
constitucionalizadas; que el banco
central debe ser regulado por la
constitución y no por la ley (como en la
mayoría de los países); que ciertas
restricciones legales de las libertades
constitucionales básicas deben formar
parte de la constitución misma, etc. A la
inversa,
naturalmente,
podemos
preguntarnos si las disposiciones
constitucionales existentes han de ser
transformadas en leyes estatutarias o
quizás abolidas del todo.
Procedo ahora de la siguiente
manera. En la sección II, explico qué
entiendo por constitucionalismo para
nuestros efectos. En la sección III
discuto los instrumentos de compromiso
previo y las razones para su uso,
concentrándome en el comportamiento
individual. La sección IV se basa en las
secciones II y III para considerar
algunos instrumentos y fundamentos
lógicos del ámbito constitucional. En la
sección V discuto algunas objeciones
normativas y obstáculos empíricos para
el compromiso previo. En la sección VI
hay una breve conclusión.
II.
CONSTITUCIONES
Y
CONSTITUCIONALISMO
Sustantivamente, una constitución se
caracteriza por el hecho de que regula
los rasgos más fundamentales de la vida
política.
Procedimentalmente,
se
caracteriza por el hecho de que es más
difícil cambiar la constitución que
promulgar la legislación ordinaria.
Legalmente, se caracteriza por el hecho
de que la constitución es prioritaria
sobre la legislación ordinaria en caso de
conflicto.
La
idea
del
constitucionalismo, entendida como una
propensión general a cumplir con la
constitución y con la revisión judicial,
no puede ser reducida a la sola
presencia de una carta política con esos
rasgos.
Aunque
éstos
obtienen
constitucionalismo,
no
pueden
garantizarlo, como se ve en el caso de la
constitución de la India. Cuando la corte
suprema de la India ha echado abajo
legislaciones por inconstitucionales, el
parlamento normalmente ha respondido
enmendando la constitución. El
parlamento austríaco le ha dado el
mismo trato arrogante a la constitución.
Aunque estas prácticas están en perfecta
conformidad con la constitución, violan
el
constitucionalismo.
El
constitucionalismo asegura que el
65
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
cambio constitucional será lento,
comparado con la vía rápida de las
políticas ordinarias del parlamento. En
la mayoría de los países, la necesidad de
una supermayoría para las enmiendas
constitucionales, junto con la poca
frecuencia de grandes mayorías en el
parlamento, garantizarán que, de hecho,
las constituciones cambien lentamente.
En los países con una larga tradición
constitucional, los poderosos acuerdos
políticos pueden disuadir a los políticos
de jugar constantemente con la
constitución con el fin de promover
objetivos de corto plazo o fines
partidistas 192 .
Debido a que el tema de este artículo
es el compromiso previo y el
constitucionalismo, sólo me ocupo de
los rasgos de la constitución que la
hacen más resistente al cambio, v.g. las
reglas formales que gobiernan las
enmiendas de la constitución, y no los
acuerdos políticos que pueden actuar
como barreras de facto al cambio
constitucional. Las reglas formales
pueden dictarse de antemano. Los
acuerdos políticos, por el contrario, no
se crean; evolucionan de modos que no
se entienden muy bien. Ellos no hacen
parte del repertorio de instrumentos de
compromiso previo. Procedo, por lo
tanto, a un examen de lo s
procedimientos de enmienda.
Con la excepción de Nueva Zelandia,
es más difícil enmendar la constitución
que promulgar la legislación ordinaria.
(Usualmente,
sin
embargo,
las
constituciones son adoptadas por
mayoría simple.) Los principales
obstáculos
para
las
enmiendas
constitucionales son las salvaguardias
absolutas, la adopción por una
supermayoría en el parlamento, el
requerimiento de un quórum mayor que
el de la legislación ordinaria, las
demoras, la ratificación estatal (en los
sistemas federales), y la ratificación
mediante un referendo. Muchas
constituciones establecen también que
la constitución no puede ser enmendada
durante un estado de emergencia. En
Alemania, una enmienda, aun si pasa
por la vía establecida en la constitución,
puede ser declarada inconstitucional por
la Corte Constitucional Federal, si se la
considera contraria a los principios
constitucionales
fundamentales193 .
También
es
posible
observar
conjunc iones,
disyunciones
e
intercambios entre estos principios.
Adicionalmente,
la
constitución
estadounidense abre la posibilidad, que
nunca ha sido usada, de enmendar la
constitución apelando a convenciones
constitucionales
especiales.
El
propósito, formulado con frecuencia, de
constitucionalizar
convenciones
periódicas para revisar la constitución,
hasta donde sé, nunca ha sido
implementado 194 .
193
J.E. Finn, Constitutions and Crisis, Oxford
University Press, Oxford, 1991, p. 190.
194
En los Estados Unidos, esta idea fue
defendida por Thomas Jefferson, y duramente
criticada por James Madison (S. Holmes,
“Precommitment
and
the
Paradox
of
Democracy”, en Elster y Slagstad (eds.)
Constitutionalism and Democracy, Cambridge
University Press, Cambridge, 1988, pp. 215221). En Francia, se discutió en la Assemblée
Constituante de 1789 - 1791 (30, pp.36ss.).
Exis te una aproximación en la Constitución de
Pennsylvania de 1776, la cual llamó cada siete
años a la elección de un Consejo de Censores
para revisar la constitución y proponerle las
enmiendas necesarias a una convención
especialmente convocada. La constitución
polaca de 1791, que convocó a una “dieta
constitucional extraordinaria” cada veinticinco
años, sólo estuvo vigente dos años. Una
disposición similar existe en la constitución
polaca de 1921, cuya vida también terminó
192
En
contraste
con
los
“acuerdos
constitucionales” que pueden sustituir o
complementar constituciones escritas (Marshall
1984), estos “acuerdos políticos” pueden
pensarse
como
“acuerdos
metaconstitucionales”. Como en el caso de
violaciones de los acuerdos constitucionales, la
violación de los acuerdos meta-constitucional
provocará sanciones políticas en lugar de
legales — derrota electoral o revolución en vez
de una revisión jurídica adversa.
66
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
Algunas constituciones ofrecen
salvaguardias absolutas a los derechos.
El artículo 79 (3) de la constitución
alemana establece que los derechos
básicos son inmunes a las revisiones.
Del mismo modo, el artículo 57 de la
constitución búlgara establece que los
derechos
fundamentales
son
irrevocables 195 . Las constituciones
rumana y húngara afirman que se
protegen los derechos en el sentido de
que sólo pueden ser modificados
extendiéndolos, nunca restringiéndolos.
Algunas de estas constituciones también
ofrecen la misma protección de las
formas básicas de gobierno, v.g. la
organización
federal
del
país
(Alemania) o la forma republicana de
gobierno (Rumania). Aunque la
constitución estadounidense no hace
que la igualdad de votos de los estados
en el Senado esté exenta de enmiendas,
se acerca a esa figura al estipular que
“ningún estado será despojado, sin su
consentimiento, de la igualdad de su
Sufragio en el Senado”.
Las supermayorías varían desde la
unanimidad (el liberum veto en Polonia
antes de 1791), hasta el requerimiento
de una mayoría de tres cuartas partes
(Bulgaria: ver más adelante), dos
terceras partes (en muchos países) o tres
quintas partes (Francia y las repúblicas
Checa y Eslovaca). Cuando estas cifras
se refieren a la mayoría de los votos y
no a la de diputados, se combinan
usualmente con altos quórum; una
combinación común es un quórum de
dos tercios y una mayoría de dos
tercios. En Canadá —un país donde las
luchas sobre los procedimientos de
enmienda han estado en el centro de la
política durante varias décadas— la
mayoría de las disposiciones requieren
el consentimiento del parlamento
federal y de dos tercios de las
provincias, lo que representa el
cincuenta por ciento de la población. El
procedimiento de enmienda en sí
mismo, sin embargo, puede ser
enmendado solamente por una decisión
unánime.
Las demoras se pueden imponer de
varias formas. En Noruega, las
enmiendas tienen que ser propuestas
durante la vigencia de un parlamento y
adoptadas durante otra. En Suecia,
tienen que pasar por dos parlamentos
sucesivos. En Bulgaria, un camino para
la enmienda constitucional se describe
como sigue: “Un proyecto de enmienda
será debatido por la Asamblea Nacional
en el período comprendido entre un mes
y tres meses a partir de la fecha de su
presentación.
Una
enmienda
constitucional requerirá una mayoría de
tres cuartos de los votos de todos los
miembros de la Asamblea Nacional, en
tres votaciones en tres días diferentes.
Un proyecto que reciba menos de tres
cuartos pero más de dos tercios de los
votos de todos los miembros será
elegible para una nueva presentación
después de no menos de dos meses y no
más de cinco. Para que pase en esta
nueva lectura, el proyecto requerirá una
mayoría de dos tercios de los votos del
total de los miembros.” (Art. 154 - 155).
Una vez que ha sido adoptada una
enmienda en el parlamento, puede pasar
a otra instancia para su ratificación. En
los países organizados federalmente, se
requiere comúnmente el respaldo de
alguna proporción de las legislaturas
estatales. La ratificación por referendo
popular es opcional en algunos países y
obligatoria en otros. De nuevo, es
posible que se requiera que un cierto
porcentaje de los electores registrados
voten la enmienda, o bien la imposición
antes de que estuviera lista para su
implementación.
195
No obstante, el artículo 158 sugiere que el
artículo 57 es enmendable. Del mismo modo, el
artículo 148 de la constitución rumana y el
artículo 79 de la constitución alemana, que
enumeran las cláusulas protegidas de la
constitución, no se incluyen a sí mismos. Para
una discusión de este enigma, ver P. Suber, The
Paradox of Self-Amendment, Peter Lang, Nueva
York, 1990, p. 101 y passim.
67
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
de requerimientos de una combinación
de participación y mayoría. Debido a
que estos procesos toman tiempo,
tienden a servir también como un freno.
Estos obstáculos pueden combinarse
de diferentes formas. En primer lugar,
por conjunción: la constitución puede
requerir, como en Noruega, tanto de una
demora como de una supermayoría. En
los sistemas federales, es posible que se
requiera el voto favorable tanto de la
mayoría de los ciudadanos como de la
mayoría de las repúblicas que
componen el estado federal. En la
constitución Suiza de 1848 existe una
disposición de este tipo; Canadá tiene
un sistema similar pero bastante más
complicado. En segundo lugar, por
disyunción: en Francia, por ejemplo, las
enmiendas pueden ser adoptadas o bien
por mayoría simple en el parlamento y
sometiéndolas posteriormente a un
referendo, o por mayoría de tres quintas
partes del parlamento sin referendo 196 .
Un caso típico es la transacción
disyuntiva, en la cual las demoras
pueden acortarse a cambio de una
mayoría más grande. Entre los países
que tienen transacciones de este tipo
están Francia, Bulgaria, Noruega (pero
sólo con respecto a la delegación de la
soberanía nacional) y Finlandia.
En
términos
generales,
los
instrumentos más importantes de
compromiso previo constitucional son
las supermayorías y las demoras. Como
veremos más adelante las lógicas para
usar unas u otras son bien diferentes.
III. COMPROMISO PREVIO INDIVIDUAL :
POR QUÉ Y CÓMO .
En general, el compromiso previo
encarna
una
cierta
forma
de
racionalidad en el tiempo. En un
momento 1 un individuo quiere hacer A
en un momento 2; pero predice que,
cuando llegue el momento 2, querrá o
podrá hacer B, a menos de que se le
impida hacerlo. En tales casos, el
comportamiento racional del momento
1 puede involucrar medidas preventivas
para evitar la elección de B en el
momento 2.
Discutiré dos razones por las que un
individuo
puede
desviarse
predeciblemente, en el momento 2, de
lo que en el momento 1 planeaba hacer
para el momento 2; y en consecuencia
tomar medidas en el momento 1 para
evitar las desviaciones en el momento
2: pasión e inconsistencia en el
tiempo197 . El primer fenómeno es bien
conocido; el segundo algo menos. Este
último significa, a grandes rasgos, que
los planes trazados en el momento 1 son
internamente inconsistentes, de tal
197
Otra razón, que no discutiré, es un cambio
predecible de los deseos en una dirección que el
agente, en su encarnación previa, considera
indeseables. Este caso difiere de aquél de la
pasión en que se supone que el cambio de
deseos es duradero, y de aquél de las
preferencias inconsistentes en el tiempo en que
lo que causa el cambio de preferencias es un
cambio real en el agente y no simplemente el
paso del tiempo. El objeto del compromiso
previo podría ser el de prevenir el cambio de
preferencias en sí mismo (como cuando la gente
se niega a tomar el primer trago o a fumar el
primer cigarrillo porque temen enviciarse) o el
de evitar que el agente actúe según un nuevo
tipo de preferencias cuando éstas surjan (como
en el caso del noble ruso discutido por D. Parfit,
“Later selves and moral principles”, en
Montefiore (ed.), Philosophy and Personal
Relations, Routledge and Kegan Paul, Londres,
1973, p. 145). No incluyo estos casos porque
ellos no tienen una analogía en el compromiso
previo constitucional.
196
En la más famosa enmienda bajo la Quinta
República —que estipulaba la introducción de
la elección del Presidente por voto directo— el
General de Gaulle no utilizó ninguno de esos
procedimientos. En vez de esto, procedió
directamente a un referendo, justificándolo
mediante un artículo de la constitución que, de
acuerdo con la mayoría de las opiniones
judiciales, no era aplicable a enmiendas
constitucionales (G. Burdeau, F. Hamon y M.
Troper, Droit Constitutionel, 22ª. ed. Librairie
Générale de Droit et de Jurisprudence, París,
1991, pp. 480ss.; también J. Lacouture, De
Gaulle, vols. I-III, Seuil, París, 1990, vol. III,
pp. 572ss.).
68
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
manera que el individuo no tiene
incentivos para aferrarse a ellos cuando
llegue
el
momento 2.
Puede
subdividirse en inconsistencia en el
tiempo provocada por descuento
hiperbólico e inconsistencia en el
tiempo provocada por interacción
estratégica.
Pasión
Las personas pueden actuar en contra de
su buen juicio bajo la influencia de
pasiones que hacen que se desvíen de
los planes trazados en un momento más
tranquilo. Aquí, uso “pasión” en un
sentido extenso que cubre no sólo ira,
codicia, temor y similares, sino también
estados como embriaguez, ansiedad por
drogas adictivas y otros sentimientos
viscerales 198 . Hay varios mecanismos
mediante los cuales la pasión puede
causar esta discrepancia entre planes y
conducta. En primer lugar, la pasión
puede hacer que se piense con el deseo
sobre las consecuencias de la conducta.
Antes de ir a una fiesta, decido dejar mi
carro al final de la velada y tomar un
taxi a casa. Cuando llego allá y me
embriago, me convenzo de que estoy en
perfectas condiciones de manejar hasta
la casa. En segundo lugar, la pasión
puede ser tan fuerte que sobresale por
encima
de
todas
las
demás
consideraciones. Antes de un encuentro
poco placentero, resuelvo mantener la
calma. No obstante, cuando me
provocan, estallo sin detenerme a
considerar las consecuencias. En tercer
lugar, puedo saber, aun en el momento
2, que estoy actuando en contra de mi
buen juicio. Si trato de dejar de fumar y
voy a una fiesta donde me ofrecen un
cigarrillo, puedo aceptarlo a pesar de
saber, en el momento de aceptarlo, que
no debo hacerlo. En el primer caso,
actúo con una visión distorsionada de
las consecuencias; en el segundo las
ignoro completamente; en el tercero, la
tentación supera incluso la conciencia
cabal de las consecuencias. En el
segundo caso, estoy sordo a los
incentivos que van más allá de los
deseos del momento. El primero y
tercer casos no tienen esta implicación.
Si los incentivos son lo suficientemente
fuertes, resistirán la invasión de las
pasiones. Por
lo
tanto,
tengo
anticipadamente un estímulo para
fortalecerlos suficientemente, elevando
los obstáculos, como veremos.
Estos mecanismos tienen en común
una tendencia a que la pasión provoque
desviaciones de los planes determinados
de antemano. Esto es algo que nos ha
sucedido a todos. En efecto, a la
mayoría nos ha ocurrido con tal
frecuencia que estamos, o deberíamos
estar, en capacidad de aprender de la
experiencia. Si fuéremos perfectamente
racionales, nunca dejaríamos que la
pasión interfiriera en nuestros planes.
Sin embargo, al ser irracionales y
saberlo, podemos seguir los cánones de
la
“racionalidad
imperfecta”
y
comprometernos previamente, con
anticipación, de manera que el
comportamiento que buscamos evitar
llegue a ser prohibitivamente costoso o
físicamente imposible. En Ulises y las
Sirenas doy muchos ejemplos de este
tipo de comportamiento. Aquí ilustraré
el comportamiento mediante dos
ejemplos de conductas de compromiso
previo en adictos a la cocaína.
Un caso en el que el compromiso
previo toma la forma de hacer que el
comportamiento sea prohibitivamente
costoso, ha sido descrito por Thomas
Schelling:
En un centro de adicción a la
cocaína en Denver, a los pacientes
se les ofrece la oportunidad de
someterse a extorsión. Pueden
escribir
una
carta
198
Para una discusión sobre el lugar de la
visceralidad
en
la
explicación
del
comportamiento, ver G. Loewenstein, “A
visceral theory of addiction”, por aparecer en
Elster y Skig (eds.), Getting Hooked:
Rationality and the Addictions, y “Out of
control: Visceral influences on addiction”,
manuscrito sin publicar.
69
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
autoincriminatoria, una carta que,
preferiblemente,
confiese
su
adicción a las drogas, depositar la
carta en la clínica, y someterse a un
programa aleatorio de pruebas de
laboratorio. Si el laboratorio
encuentra evidencia de uso de
cocaína, la clínica envía la carta al
destinatario. Un ejemplo es el de
un médico que dirigió la carta a la
Junta Estatal de Examinadores
Médicos, confesando que se había
administrado cocaína y violado las
leyes de Colorado, y solicitando
que su licencia fuera revocada 199 .
Un ex-adicto a la cocaína amenazado
por una recaída, aún es suficientemente
dueño de sus facultades como para que
le afecten las consecuencias de ser débil
ante la tentación. Él sabe que puede
experimentar
una
ansiedad
lo
suficientemente fuerte como para que
supere las consecuencias ordinarias de
una recaída, pero espera neutralizarla
imponiéndose costos extras. Mientas
esté bajo la influenc ia de la cocaína, el
adicto puede no estar en absoluto en
capacidad de tener en cuenta las
consecuencias, aunque éstas sean
severas. Para limitar el consumo, por lo
tanto, uno debe usar la estrategia del
compromiso previo para que el
comportamiento indeseado se haga
físicamente imposible:
Jeannette, madre soltera de dos
niños, vive en una vivienda
subsidiada
en
una
zona
económicamente deprimida del
centro histórico de una gran ciudad
norteamericana. Trabaja como
cajera en un restaurante de comidas
rápidas, devenga un salario cercano
al mínimo legal [...] Un viernes por
la tarde, después de recibir su pago
semanal, recibe una llamada
telefónica de uno de sus novios
ocasionales, quien le cuenta que
acaba de conseguir algo de “crack”
(base libre de cocaína) y unas
cervezas, y que planea hacer una
fiesta esa noche con unos amigos.
Jeannette está invitada a que
“vengas, metas un poco y te
diviertas”. Después de unos
momentos de indecisión, Jeannette
acepta la invitación. Le dicen “trae
algo de dinero, para pagar el crack
que vas a usar”. Jeannette cuenta
cuidadosamente su paga semanal,
calcula la cantidad de dinero que
necesita para comida, arriendo y
otras necesidades de la semana
siguiente,
y
entonces
se
“compromete previamente” a usar
para el crack sólo aquellos dólares
que no son “necesarios” para la
semana siguiente. Deja sus niños
con una amiga del edificio para
que los cuide durante la noche, y le
da también a su amiga todo el
“dinero necesario” para la semana
entrante, diciéndole “no me lo
devuelvas antes del lunes, no
importa cuánto te lo suplique” 200 .
Inconsistencia en el tiempo provocada
por descuento hiperbólico
Cuando los individuos planean su
comportamiento
en
el
tiempo,
típicamente descuentan el bienestar
futuro, a un valor presente más bajo.
Cuando se enfrentan con opciones en
las cuales los efectos en el bienestar se
sentirán en varias ocasiones en el
futuro, eligen aquélla para la cual la
suma de los valores presentes de tales
efectos es la mayor. Aunque existe un
amplio acuerdo acerca de esta
descripción general, hay dos visiones
con respecto a la forma exacta de la
función de descuento. Los economistas
neoclásicos ortodoxos suponen que el
descuento es exponencial, en el sentido
de que el bienestar, t unidades de
200
E. Gardner y J. David, “The neurobiology of
chemical addiction”, por aparecer en Elster y
Skig (eds.), Getting Hooked: Rationality and the
Addictions.
199
T.C.
Schelling,
“Self-control”,
en
Loewenstein y Elster (eds.), Choice over Time,
Russell Sage, Nueva York, 1992, p. 167.
70
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
tiempo hacia el futuro, se descuenta del
valor presente en un factor de rt , donde r
es el factor de descuento en un período.
Los psicólogos conductistas sostienen
que el descuento es hiperbólico, de
manera que el bienestar, t unidades en el
futuro, se descuenta del valor presente
en un factor de 1/1+kt, donde k es una
constante positiva 201 . En lo que sigue,
asumiré la segunda perspectiva 202 . Tal
vez la intuición central detrás de esta
perspectiva es que los individuos tienen
una fuerte preferencia por el presente en
comparación con cualquier fecha futura.
Si reciben una gran suma de dinero hoy,
tal vez decidan gastar inmediatamente
la mitad y distribuir el resto de manera
uniforme para el resto de su vida.
Una diferencia importante entre las
dos perspectivas es que los individuos
que
descuentan
el
futuro
hiperbólicamente tenderán a desviarse
de sus planes a menos que tomen
medidas precautelativas. Esto se ve en
la figura 1. El agente tiene que elegir
entre una pequeña recompensa que
estará disponible en el momento 2 y una
recompensa
mayor
que
estará
disponible en el momento 3. Las curvas
muestran cómo estas recompensas
futuras
se
descuentan
(hiperbólicamente) del valor presente en
los momentos previos. Antes de t*
cuando el valor presente de la
recompensa mayor está por encima de
aquél de la recompensa menor, el
agente trata de elegir la recompensa
mayor. Sin embargo, después de t*,
domina el valor presente de la
recompensa más pequeña. En el
momento 2, por consiguiente, el agente
elige la recompensa menor. Con
descuento exponencial, nunca puede
ocurrir tal cambio de preferencia: si se
prefiere una opción en un mome nto
dado, se preferirá siempre.
Para exhibir casos de este tipo,
debemos buscar instancias en las que no
estén involucradas las pasiones o las
ansiedades. Ainslie sostiene que el
descuento hiperbólico explica por qué la
gente toma la decisión de dejar de
beber, fumar o apostar y luego fallan en
ese propósito, y tal vez esté en lo
correcto. No obstante, estos casos no
constituyen una evidencia decisiva del
descuento hiperbólico, dado que la
desviación de los planes iniciales puede
deberse también a que se piense con el
deseo o a ansias más fuertes. Ser
incapaz de ahorrar para Navidad o para
la vejez, de acostarse temprano o
levantarse temprano, y de hacer
ejercicio físico, constituyen casos más
contundentes. En todas estas situaciones
es relevante la oración de San Agustín:
“Dame castidad y continencia, sólo que
aún no.” (Confesiones VIII. vii.). Ser
incapaz de mantener las propias
resoluciones es atribuible simplemente
al tiempo, no a impulsos o a ansias de
alguna naturaleza.
Para ilustrar el uso del compromiso
previo en este contexto, consideremos
el problema de los ahorros inadecuados.
Las instituciones, otrora populares, de
los clubes de Navidad “ofrecían la
inusual combinación de inconveniencia
(los
depósitos
eran
hechos
personalmente cada semana), iliquidez
(los fondos no podían ser retirados hasta
finales de noviembre) y bajo interés (en
algunos casos, cero interés). Por
supuesto, la iliquidez fue la raison
d’être de los clubes de Navidad, dado
que los clientes buscaban garantizarse
los fondos para pagar los regalos de
201
Para esta última teoría, ver especialmente G.
Ainslie, Picoeconomics, Cambridge University
Press, Cambridge, 1992.
202
Existen fuertes evidencias empíricas de que el
descuento en animales es hiperbólico. En D.
Laibson, “Golden eggs and hyperbolic
discounting”, manuscrito, Departamento de
Economía de MIT, 1993, se presentan
evidencias sobre el comportamiento económico.
Para mi propósito, basta que exista evidencia
suficiente de descuento hiperbólico para que
valga la pena seguir esta idea.
71
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
Navidad”203 . Más generalmente, de
acuerdo con David Laibson
todo activo ilíquido provee una
forma de compromiso previo [...]
Una pensión o un plan de retiro es
el ejemplo más claro de activos de
este tipo. Muchos de estos planes
se benefician de un tratamiento
impositivo favorable, y la mayoría
de ellos inhiben efectivamente a
los consumidores de usar sus
ahorros antes del retiro. Para IRA,
los planes Keogh, y los planes 401
(K), los consumidores pueden
acceder a sus activos, pero deben
pagar una penalización por retiro
anticipado. Adicionalmente, los
préstamos sobre parte de estos
recursos son tratados legalmente
como un retiro anticipado y, en
consecuencia, están sujetos a
penalización.
Un
mecanismo
menos transparente de compromiso
previo es una inversión en un
recurso ilíquido que genera un
flujo continuo de beneficios, pero
que es difícil vender debido a
costos de transacción sustanciales,
a problemas de información, y/o a
mercados incompletos. Como
ejemplos están la compra de una
casa, de electrodomésticos, o la
emisión de acciones de un negocio
personal204 .
En el modelo formal de Laibson los
instrumentos de ahorro ilíquido son
definidos por el hecho de que “una
venta de este activo debe iniciarse un
período antes de que se reciban las
ganancias reales”. Una analogía es el
cierre de las licorerías los sábados, de
forma que la gente deba comprar sus
bebidas el viernes si desean asegurar su
farra para el sábado. El cierre de los
sábados reduce de hecho el consumo de
alcohol por parte de los grandes
bebedores 205 .
Inconsistencia en el tiempo provocada
por interacción estratégica
Supongamos que Adán debe tomar una
decisión (l o r), luego Eva debe tomar
otra decisión (L o R). Ambos ganan
pagos que dependen de las decisiones
de ambos 206 .
En la figura 2, el primer número al
final de cada nodo terminal representa
el pago de Adán, y el segundo el pago
de Eva. Se supone que los pagos de Eva
están condicionados por a > c y a > d.
Por lo tanto, ella tiene un incentivo para
inducir a Adán a moverse a la izquierda,
usando una amenaza, una promesa o
una combinación de ambas. Supóngase
primero que a > b > c > d. Entonces Eva
puede amenazar con que se va a mover
a la derecha si Adán se mueve a la
derecha. Sin embargo, esa amenaza no
es creíble. Él sabe que ella no se va
sacrificar moviéndose a la derecha, así
que él se mueve a la derecha, sabiendo
que ella se moverá a la izquierda. El
resultado será peor para Eva y mejor
para Adán que si la amenaza hubiera
sido creíble. Supongamos ahora que b >
a > d > c. Entonces Eva puede prometer
moverse a la izquierda si Adán se
mueve a la izquierda. Una vez más, sin
embargo, esta promesa no es creíble.
Adán sabe que una vez él se mueva a la
izquierda ella tendrá interés de moverse
a la derecha. Como resultado, él se
moverá a la derecha y Eva también,
dejándolos a ambos en peor situación
que si su promesa hubiera sido creíble.
Supongamos, finalmente, que b > a > c
> d. Eva puede exhibir tanto la
zanahoria como el garrote, prometiendo
moverse a la izquierda si él se mueve a
la izquierda y amenazando con moverse
205
G. Edwards et al., Alcoholic Policy and the
Public Good, Oxford University Press, Oxford,
1994, p. 137.
206
Los siguientes esquemas se encuentran en,
Jon Elster, The Cement of Society, Cambridge
University Press, Cambridge, 1989, pp. 272ss.
203
R. Thaler, The Winner´s Curse, The Free
Press, Nueva York, 1992, p. 98.
204
Laibson, op. cit..
72
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
a la derecha si él se mueva a la derecha.
Ninguno de estos mensajes es creíble;
Adán se mueve a la derecha, y Eva se
mueve a la izquierda; él está mejor y
ella peor de lo que estaría si la promesa
/ amenaza hubiera sido creíble.
Concentrémonos ahora en el segundo
caso, en el que existe una secuencia de
movimientos que sitúan a Adán y Eva
mejor de lo que están en el resultado de
equilibrio (2,d). Debido al problema de
credibilidad, este plan óptimo es
inconsistente en el tiempo. Si Adán cree
en la promesa de Eva, ella no tendrá
ningún incentivo para cumplirla. Para
ilustrar
este
predicamento,
consideremos la relación entre el
sindicato y la administración de una
firma 207 . Primero, el salario se establece
por negociación colectiva; luego, la
firma decide cuántos empleados va a
contratar. La firma sólo se preocupa de
las ganancias; el sindicato se preocupa
tanto por el salario como por el empleo.
Es posible mostrar entonces que para
cualquier nivel de salario alcanzado por
la negociación colectiva, seguida de una
decisión de empleo que maximiza la
ganancia, por parte de la firma, existe
una combinación salario / empleo que
es estrictamente mejor para ambas
partes. No obstante, dado que una
promesa, por parte de la firma, de
establecer un nivel de empleo no
óptimo, no será creíble, no es alcanzable
dicho resultado óptimo.
O consideremos políticas de
despidos en las firmas 208 . Puede parecer
claramente beneficioso para las firmas
estar en capacidad de despedir
empleados cuando las condiciones
comerciales estén malas y, aun más,
poder elegir a cuáles empleados se
despedirán. Los trabajadores, por su
parte, tienen un interés claro en su
seguridad laboral. Es más, una mayoría
de los empleados querrían que los
despidos se rigieran por la antigüedad.
De otro lado, no obstante, la firma
también tiene interés en la seguridad
laboral y en despidos por antigüedad,
puesto que tales prácticas reducen la
rotación de personal y por lo tanto
aumentan la productividad y (siendo
iguales otras cosas) la ganancia. Las
firmas que no cuentan con sindicatos no
pueden, sin embargo, estar en capacidad
de hacer promesas creíbles de que los
despidos se harán por antigüedad. Si la
firma se mete en líos, usualmente querrá
despedir a los trabajadores menos
productivos o, más generalmente, usar
la política de despidos que maximice
sus posibilidades de sobrevivir.
Sabiéndolo, los trabajadores no creerían
en promesas de que los despidos se
harán por antigüedad. Al actuar de
acuerdo con esa creencia, tenderían a
renunciar con mayor frecuencia,
reduciendo así la productividad y
aumentando la probabilidad de que la
firma se meta de verdad en problemas.
El compromiso previo puede usarse
para superar esta variedad de
inconsistencias en el tiempo. Una
técnica genérica es la de quemar los
propios puentes: mejorar el resultado
para uno mismo (y tal vez también para
la otra parte) ya sea eliminando algunas
de las opciones propias o asociando una
penalización a su uso 209 . Si Eva puede
hacer un contrato, que se pueda hacer
cumplir, para que un tercero pague una
penalización si ella va hacia la derecha,
su promesa de ir hacia la izquierda
puede ser más creíble. La firma puede
colocar un bono que perderá si rompe
su promesa de establecer un nivel de
empleo que no maximice la ganancia.
En el caso del despido, la firma puede
darle credibilidad a la promesa
permitiendo
o
estimulando
la
207
Para una discusión más completa de este
ejemplo, consulte Elster, The Cement…, p. 172173.
208
Lo siguiente se basa en Elster, The
Cement…, p. 277-278.
209
Esta idea surge originalmente de T.C.
Schelling, The Strategy of Conflict, Harvard
University Press, Cambridge, 1960.
73
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
sindicalización. El sindicato puede
actuar como alguien que exige el
cumplimiento de la promesa, y por lo
tanto disminuir la probabilidad de que
surja de nuevo la ocasión de cumplirla.
La sindicalización es, en ese sentido,
favorable para la firma: ésta necesita al
sindicato para poder hacer promesas
creíbles de que los despidos serán
hechos realmente por antigüedad. Como
los sindicatos también buscan elevar los
salarios de sus miembros, la firma
puede, naturalmente, decidir que,
globalmente, es mejor no tener
sindicato.
Para concluir, hemos visto que los
instrumentos de compromiso previo
individual funcionan de tres maneras.
(i) Pueden, como en el caso de Ulises y
las Sirenas, hacer que sea físicamente
imposible llevar a cabo ciertas
decisiones. (ii) Pueden, como en el caso
de médico adicto, hacer que ciertas
elecciones sean más costosas de lo que
han sido. (iii) Y pueden, como en el
caso de los ahorros ilíquidos, hacer que
ciertas
decisiones
sean
más
dispendiosas en tiempo de lo que han
sido. En los casos (i) y (ii) , el agente se
compromete
previamente
en
el
momento 1, porque es una decisión
específica que quiere evitar en el
momento 2. En el caso (iii), no hay una
decisión particular que quiera impedir.
Después de todo, puede haber a veces
buenas razones para retirar los fondos.
El compromiso previo tiene sólo la
intención de asegurar de que no tomará
la decisión por la razón equivocada, con
base en un impulso súbito. Se ve
fácilmente que, con una excepción, cada
una de estas tres tecnologías puede
engancharse a cada una de las tres
razones del compromiso previo. La
excepción es que las demoras no pueden
usarse para ayudarles a los individuos a
superar los problemas de credibilidad.
IV.
COMPROMISO
PREVIO
CONSTITUCIONAL: ¿POR QUÉ Y CÓMO ?
Existen varias razones por las cuales las
sociedades desean comprometerse
previamente, en particular mediante
cláusulas astringentes de enmienda en
las previsiones que regulan los aspectos
más importantes de la vida política.
Éstas incluyen las razones que subyacen
al compromiso previo individual —
superar la pasión y la inconsistencia en
el tiempo— y algunas que son
específicas de la toma de decisiones
colectivas. Entre los instrumentos de
compromiso previo que pasan del caso
individual al colectivo están los
mencionados (i) y (iii), pero no (ii). La
idea de que la toma de ciertas
decisiones
sea
menos
probable
haciéndola más costosas, no tiene un
análogo en el caso constitucional210 . En
lugar de esto, está la idea de (iv) hacer
que ciertas decisiones sean más difíciles
de ejecutar de lo que han sido, al
requerir mayorías más grandes. Por otra
parte, la idea constitucional de (v)
separación de poderes no tiene un
análogo en el caso individual.
Antes de discutir la lógica del
compromiso previo constitucional,
quiero señalar que la imposición de
demoras y supermayorías se encuentra
no sólo en los procedimientos de
enmienda sino también en el proceso
político ordinario. Daré algunos
ejemplos más adelante. No obstante,
estos controles en la legislatura no
tendrían una función muy restrictiva de
no ser porque están protegidos por la
constitución. Son restricciones que sólo
funcionan porque en sí mismas están
incorporadas en restricciones. Si la
cláusula constitucional que requiere una
mayoría de dos tercios en el Congreso
para derogar un veto ejecutivo, pudiera
abolirse por una mayoría simple en el
210
Ver, sin embargo, los comentarios sobre el
Banco Central de Noruega (más adelante), para
una excepción parcial a esta afirmación.
74
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
Congreso, no tendría mucho sentido 211 .
La constitución polaca actual ofrece
algunos ejemplos interesantes. Como un
remanente de la anterior constitución
comunista, contiene una provisión de
que el parlamento puede echar atrás
decisiones de la corte constituciona l que
revocan leyes del parlamento. Aunque
la constitución no dice nada sobre la
mayoría parlamentaria que se necesita,
la ley sobre la corte constitucional
especifica que se necesita una mayoría
de dos tercios. Sin embargo, como la
ley puede modificarse por mayoría
simple,
la
supermayoría
es
esencialmente
ficticia.
Ningún
parlamento puede atar efectivamente a
parlamentos futuros mediante la
legislación ordinaria 212 .
En 1992, durante la creación de la
“Pequeña Constitución” de Polonia, se
observó
un
ejemplo
de
tales
autocompromisos ficticios en los que la
ficción se hizo muy evidente. En la
constitución
creada
por
las
Conversaciones de la Mesa Redonda, en
1989, la Sejm (cámara baja) necesitaba
una mayoría de dos tercios para derogar
un veto del Senado. En su propio
reglamento interno, la Sejm adoptó
también el principio de que requería una
mayoría simple para aceptar enmiendas
del Senado de la legislación ordinaria, y
una mayoría de dos tercios para
enmiendas de leyes constitucionales.
Esto implicaba que un proyecto
enmendado que recibiera menos del
50% (67% en leyes constitucionales)
pero más del 33% de los votos en la
Sejm, estaba muerto —no pasaba ni la
versión enmendada ni la no enmendada.
Para superar este problema, se
intentaron dos soluciones. En julio de
1992, la Sejm cambió su reglamento
interno de tal manera que un proyecto
enmendado pasara automáticamente a
menos que hubiera en la Sejm una
mayoría de dos tercios en contra de la
enmienda. Esta solución eliminaba la
indeterminación inherente al sistema
anterior, pero con el costo de darle
poder legislativo decisivo al Senado. La
mitad del Senado, junto con un tercio de
la Sejm, podía decidir sobre el destino
de cualquier ley, incluyendo cambios a
la constitución. La segunda solución fue
la adoptada en la pequeña constitución,
en la que las enmiendas del Senado se
aceptan a menos de que sean rechazadas
por una mayoría de los diputados de la
Sejm. Para que pasara la pequeña
constitución, incluyendo esta provisión,
la Sejm primero reformó de nuevo su
reglamento interno. El 16 de octubre,
los diputados introdujeron una vez más
el procedimiento original para las leyes
ordinarios, pero decidieron que en el
caso de las enmiendas constitucionales
sólo habría una votación sobre la
adopción de la enmienda de la Sejm. Si
la enmienda no lograba obtener dos
tercios de los votos, era rechazada,
mientras que antes debía tener en su
contra dos tercios para ser rechazada.
En seguida, la Sejm procedió a votar
rechazando las enmiendas del Senado a
la pequeña constitución.
Pasión
Se ha dicho que las constituciones son
“cadenas con las que los hombres se
atan a sí mismos en sus momentos de
lucidez para no morir por su propia
mano el día de su locura”213 , o lazos que
Pedro cuando está sobrio impone a
Pedro cuando está ebrio 214 . Los artífices
de la Federal Convention y de
l’Assamblée Constituante, por ejemplo,
se refieren contantemente a la necesidad
211
213
Estoy abstrayendo de los posibles efectos
restrictivos
de
convenciones
metaconstitucionales (nota 7 previa).
212
J.N. Eule, “Temporal limits on the legislative
mandate”, en American Bar Foundation
Research Journal, 1987, pp. 379-459.
John Potter Stockton, citado en Finn, op. cit.,
p. 5.
214
Holmes, op. cit, p. 176. Ver también un
respaldo parcial a esta metáfora en F. Hayek,
The Constitution of Liberty, University of
Chicago Press, Chicago, 1960, p. 180.
75
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
de contener las pasiones mayoritarias215 .
Para lograr este objetivo, fueron
adoptados
diversos
instrumentos.
Primero,
ambas
constituciones
contienen un conjunto de derechos
individuales (adoptados en el caso
norteamericano como las primeras
nueve enmiendas) que evitan que una
mayoría apasionada adopte medidas
antiliberales y tiránicas. En varias
constituciones modernas, como vimos,
estos derechos son irreformables:
imposibles de cambiar, no sólo difíciles
de cambiar.
Segundo, ambas constituciones del
siglo XVIII incluyen instrumentos de
compromiso previo como las demoras y
las supermayorías en el proceso
legislativo ordinario, respaldadas por
demoras y supermayorías en los
procedimientos
de
enmienda
constitucional. En ambas asambleas, el
bicameralismo se justifica por sus
efectos de desaceleración del proceso
político, permitiendo que se enfríen las
pasiones y que la razón (o el interés)
tomen de nuevo el control216 .
Adicionalmente, se suponía de entrada
que la cámara alta era menos
susceptible a las pasiones 217 . Para la
mayoría
de
los
diputados
de
l’Assamblée Constituante, el veto real
suspensivo era visto, de manera similar,
como un dispositivo de demora y
enfriamiento —un freno a las mayorías
apasionadas. Para los constituyentes
norteamericanos, el veto ejecutivo tenía
un carácter y una función diferentes. En
la constitución de los Estados Unidos se
requiere una supermayoría, en lugar de
una demora, para derogar el veto. Se
pretende que la supermayoría reduzca la
probabilidad de leyes insensatas
fundamentadas
en
intereses
permanentes y no para evitar leyes que
pudieran
surgir
de
pasiones
momentáneas218 . A pesar de que existía
d’enthousiasme, accroître la puissance d’un roi
victorieux, ou, dans des circonstances difficiles,
établir en faveur du prince une dictature quie
deviendrait perpétuelle. Deux Chambres, au
contraire, délibérant séparément, assurent la
sagesse de leurs résolutions respectives, et
rendent au Corps législatif la marche lente et
majestueuse don’t il ne doit jamais s’écarter”.
(8, p. 555).
217
Para Madison, “El uso del Senado es contar
en sus procedimientos con mayor frialdad, con
más sistema, y con más sabiduría, que la rama
popular” (I, 151; subrayado agregado). Cuando
Mounier sugería que aquellos que encontraron
que la palabra “Senado” olía demasiado a
aristocracia, podrían considerar más aceptable
“Chambre des conservateurs” (8, p. 556),
también se refería a la naturaleza menos
inflamable de la cámara alta y no simplemente a
los efectos calmantes del bicameralismo. Los
mecanismos diseñados para garantizar una
sabiduría o frialdad superiores por parte de los
miembros de la cámara alta incluían números
más
pequeños,
mayor
permanencia,
renovaciones parciales, elecciones indirectas,
requerimientos de edad superiores y requisitos
de propiedad más restrictivos.
218
De acuerdo con Madison, “una negativa en el
ejecutivo no es necesariamente por su propia
seguridad sino por la seguridad de una minoría
en peligro de opresión por parte de una mayoría
injusta o interesada” (I, p. 108). El gobernador
Morris fue más específico. El 19 de julio de
1787 sostenía que la cámara alta era necesaria
como control “a la propensión de la primera
215
En Philadelphia encontramos referencias a
“la turbulencia y locuras de la democracia”
(Randolph: I, p. 51), “la furia de la democracia”
(Randolph: I, p. 59), “las pasiones populares
[que] se difunden como fuego sin control y se
hacen irresistibles” (Hamilton: I, p. 289),
“veleidad y pasión” (Madison: I, p. 421), “la
turbulencia y violencia de la pasión sin control”
(Madison: I, p. 430), y a la “precipitud,
volubilidad y excesos de la primera rama” (Gob.
Morris: I, p. 512). En París, Lally -Tollendal (8,
p. 516) se refiere a que la asamblea ha sido
“entrainée par l’éloquence, séduite par des
sophismes, égarée par des intrigues, enflammée
par des passions qu’on lui fait partager,
emportée par des mouvements soudains qu’on
lui communique, arrêtée par des terreurs qu’on
lui inspire”. Otros hablan de “les prestiges de
l’éloquence, l’effervescence de l’enthousiasme”
(Grégoire: 8, p. 567), “les causes d’erreur, de
précipitation ou de séduction oratoire” (Sieyès:
8, p. 597), o sobre “l’erreur, la précipitation,
l’ambition” (Robespierre: 9, p. 81).
216
En París, Mounier observó que la mayoría
podría incluso necesitar protección contra su
propia tentación de abdicar del poder: “Une
seule Assamblée … pourrait, dans un moment
76
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
una suposición generalizada de que los
arranques emocionales podrían sacudir
a las masas pero no a las élites, éstas
debían ejercer su influencia restrictiva
en la cámara alta más que como una
minoría de la cámara baja (o de ambas
cámaras). Aunque las supermayorías
legislativas pueden servir como baluarte
contra las que podrían llamarse
pasiones permanentes, como las
animosidades étnicas, los fanatismos
religiosos o las fuertes ideologías
igualitarias, veremos que la idea tiene
sus problemas.
Inconsistencia en el tiempo provocada
por descuento hiperbólico
En la sección II vimos que muchas
constituciones imponen una demora
entre la primera propuesta de una
enmienda y su adopción final. En la
sección III vimos que las demoras
pueden servir para superar los
problemas asociados con el descuento
hiperbólico. No podemos inferir, por
supuesto, que las cláusulas de demora
existen para evitar las inversiones
temporales provocadas por el descuento
hiperbólico. Aun después de haber sido
identificado y caracterizado por R.H.
Strotz en 1955 219 , este último
mecanismo, que yo sepa, nunca ha sido
citado como una razón del compromiso
previo constitucional. Las demoras han
sido introducidas para contener la
pasión, no para contrarrestar el
descuento hiperbólico. Pero, a pesar de
que la idea no puede servir para fines
explicativos, podría tener algún valor
para fines funciona les y especialmente
normativos.
En los Estados Unidos existe hoy
una fuerte exigencia no sólo de un
presupuesto balanceado sino de una
enmienda constitucional de balance de
presupuesto. No es un debate que yo
conozca bien, pero sospecho que el
principal argumento para la enmienda
es que, sin la constitucionalización de
este objetivo, el Congreso no podrá
resistir a los muchos grupos de interés
que llevan a cabo su cabildeo en busca
de gasto en tal o cual actividad. No
obstante, es al menos concebible que el
Congreso (esto es, los representantes
individuales) también adolece de la
tendencia a procastinar que es inherente
al descuento hiperbólico. Debido a la
preeminencia del presente sobre
cualquier fecha futura, el Congreso,
como San Agustín, se dirá que
balancear el presupuesto es una buena
idea —en el futuro. Pero cuando llega el
futuro, siempre lo hace en forma de un
presente nuevo al que se aplica el
mismo razonamiento. La enmienda de
balance de presupuesto podría superar
esta procastinación. Para que se adopte
la enmienda, sin embargo, es posible
que se tenga que estipular que sólo
entrará a operar en el Congreso
siguiente o incluso en un futuro más
distante.
La idea de la demora, de hecho,
cumple aquí dos funciones. Una vez se
adopta la enmienda, la demora entre la
propuesta y la adopción la protegerá de
ser abolida. Para que se adopte, es
posible que haya que imponer una
demora artificial entre la adopción y la
implementación. Esta última idea podría
defenderse en otros terrenos. Un
problema que ha azotado a la mayor
parte de la legislación constitucional, ya
rama a legislar demasiado involucrándose en
proyectos de papel moneda y expedientes
similares” II, p. 52). Dos días después, citaba
los mismos fenómenos —“Emisiones de papel
moneda, larguezas para el pueblo— una
remisión de deudas y medidas similares” (II, p.
76) — como razones para un fuerte control
ejecutivo. Mason, de manera similar, sostenía
que “A pesar de las precauciones tomadas en la
Constitución de la Legislatura, ésta se
asemejaría tanto a aquélla de los estados
individuales, que debería esperarse con
frecuencia la aprobación de leyes injustas y
perniciosas. Esta medida restrictiva [el veto
ejecutivo] era, por lo tanto, esencialmente
necesaria”. (II, p. 78).
219
R.H. Strotz, “Myopia and inconsistency in
dynamic utility maximization”, en Review of
Economic Studies, No. 23, 1955-56, pp. 165180.
77
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
sea en su etapa fundacional o en un
proceso de enmienda, es el de que los
constituyentes
se
encuentran
invariablemente en un conflicto. Por
una parte, la misma naturaleza de una
constitución requiere que ellos legislen
según el interés de todos y para un
futuro indefinido. Por otro lado,
también tienen motivos partidistas a
corto plazo que les imponen sus
electores. Estos últimos motivos serían
considerablemente menos importantes
si la legislación tuviera lugar bajo un
velo artificial de ignorancia creado por
un requisito de que las decisiones no
entrarán en vigor hasta, digamos, diez
años después. Obviamente, la idea es
utópica y probablemente indeseable por
otras razones. Las exigencias de
creación o revisión constitucional
tienden a surgir en momentos de crisis
en los que la espera es un lujo que no se
puede pagar.
Inconsistencia en el tiempo provocada
por interacción estratégica
En años recientes ha emergido una
especie de consenso sobre la necesidad
de un banco central independiente220 .
Aunque la independencia usualmente se
provee por estatuto, al menos un país (la
República
Checa)
ha
elegido
consignarla en la constitución. En otro
país (Noruega), la regulación estatutaria
permite que el gobierno instruya al
Banco, pero requiere que el parlamento
sea informado de esto. El requerimiento
fue incluido para elevar los costos
políticos
de
la
intervención
gubernamental en lugar de hacerla más
difícil o demorada como en el caso
usual. Aunque no hace parte de la
constitución, sí estaba pensado como un
instrumento de compromiso previo
cuasi-constitucional. En otros países,
una convención tácita puede proteger el
banco de la intervención política.
El argumento estándar es que un
banco central independiente es un
instrumento de compromiso previo para
superar la inconsistencia en el tiempo
provocada por la interacción estratégica.
Me concentraré aquí en la versión del
argumento en la que los jugadores
principales son el ejecutivo y la central
sindical. Supongamos que el ejecutivo
puede establecer la tasa de expansión
monetaria y, por ende, de inflación. Se
ocupa tanto de la tasa de inflación como
del nivel de empleo. Supongo por ahora
que estas preocupaciones se derivan de
su concepción del interés público y no
de motivos partidistas o electorales. El
sindicato sólo se preocupa por el salario
real de sus miembros, que es una
función del salario nominal y de la tasa
de inflación. Primero, los sindicatos y
empleadores negocian sobre los salarios
nominales, dadas sus expectativas sobre
la tasa de inflación. Luego, el gobierno
establece la tasa de expansión monetaria
y, por lo tanto, de inflación.
Supongamos además que el gobierno
(i) anuncia que seguirá una política de
cero inflación, (ii) el sindicato y los
empleadores creen en el anuncio y
acuerdan un salario nominal de acuerdo
con él, y (iii) el gobierno se apega a la
política anunciada. La tasa de
desempleo producida por consiguiente
se denomina “tasa natural de
desempleo”. Por varias razones, el
gobierno puede creer que esta tasa es
demasiado alta. Suponiendo (i) y (ii), el
gobierno puede decidir entonces generar
empleo expandiendo la oferta de dinero,
lo que puede llevar a salarios reales
menores y mayor empleo. Sin embargo,
si el sindicato y los empleadores
conocen el objetivo del gobierno, esta
política no funcionará. A la expectativa
de que el gobierno usará su control
discrecional sobre la política monetaria
220
Ver especialmente A. Cukierman, Central
Banck Strategy, Credibility and Independence:
Theory and Evidence, MIT Press, Cambridge,
1992, fuente principal de lo que sigue. El
argumento clave fue presentado por primera vez
por F. Kydland y E. Prescott, “Rules rather than
discretion: The inconsistency of optimal plans”,
en Journal of Political Economy, No. 85, 1977,
pp. 473-491.
78
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
para crear más empleos, aquellos
ajustarán el salario nominal en un nivel
superior para contrarrestar la inflación.
Específicamente, fijarán un salario
nominal esperando que el gobierno fije
la tasa de inflación que sea óptima,
dados el salario nominal y sus objetivos.
La inflación real y la inflación esperada
serán iguales, y la acción del banco
central no tendrá efecto sobre el
empleo. La tasa de inflación, no
obstante, es positiva, en detrimento de
todos.
Para el gobierno, lo mejor sería hacer
un anuncio creíble de inflación cero y
luego proceder a inflar; la segunda
mejor opción sería hacer un anuncio
creíble de inflación cero y luego no
proceder a inflar; lo peor es un anuncio
creíble, por autocumplido, de una tasa
de inflación positiva. Ya que un anuncio
de inflación cero nunca es creíble, el
gobierno está atascado en el peor
escenario. La misma conclusión se
obtiene si se examinan otras razones por
las cuales el gobierno podría querer
expandir la oferta de dinero, como el
deseo de ingresos o el deseo de reducir
el déficit en la balanza de pagos.
Si los constituyentes o legisladores
logran comprender este predicamento,
pueden responder mediante una política
de compromiso previo que puede
adoptar dos formas. Por una parte,
pueden optar por reglas en vez de la
discrecionalidad y escribir normas
monetarias específicas directamente en
la constitución. Esta opción, no
obstante, es indeseable o no factible.
Una simple regla mecánica, como el
crecimiento cero de la oferta de dinero,
aunque sea factible, proveería muy poca
flexibilidad para ajustarse a eventos
futuros. Inversamente, una regla que
tratara de especificar respuestas óptimas
a todas las contingencias sería
imposiblemente compleja. Por otra
parte,
pueden
encomendarle
la
discrecionalidad a un banco central
independiente en lugar del ejecutivo.
Para aumentar la independencia de la
dirección del banco y la probabilidad de
que ésta tomará las decisiones correctas,
se han adoptado algunas medidas. En
países con ejecutivo dual, la dirección
del banco puede ser nombrada por el
presidente y no por el gabinete o el
parlamento, sobre el supuesto de que
ésta
probablemente
será
más
conservadora que activista, esto es,
pondrá más el énfasis en la estabilidad
de precios que en el empleo. La
constitución también puede prohibirle
explícitamente al ejecutivo intervenir en
el banco. Aun más, es posible
constitucionalizar la estabilidad de
precios como objetivo del banco. En el
espíritu de Schelling, uno puede
también tratar de fortalecer el banco
despojándolo de algunos de sus
poderes. Así, para proteger al banco de
la presión informal por parte del
ejecutivo,
es
posible
prohibirle
explícitamente
emprender
la
financiación del déficit.
La creación de bancos centrales
independientes ilustra la idea de la
separación de poderes como un
instrumento de compromiso previo. La
separación de poderes, naturalmente,
puede servir también a otros propósitos.
Puede garantizar la especialización
funcional y evitar que una rama del
gobierno interfiera indebidamente en las
funciones de las demás. Un ejemplo de
esta última idea es la asignación al azar
de jueces a los casos, para evitar que el
ministro de justicia selecciones jueces
“confiables” para casos “delicados”.
Como lo muestra este ejemplo, la
separación de poderes puede servir para
proteger el interés público de la
interferencia partidista. Un argumento
similar puede usarse de hecho para tener
un banco central independiente. Si el
ejecutivo tiene control directo sobre la
política monetaria, puede usar tal
instrumento
para
mejorar
sus
posibilidades de reelección en lugar de
atender el interés público. Pero el
79
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
argumento anterior muestra que la
independencia puede ser necesaria
incluso si el ejecutivo sólo actúa
motivado por consideraciones de interés
público.
Eficiencia
Además de los motivos que vienen del
caso individual, el compromiso previo
constitucional tiene algunas razones que
son específicas para tal caso. En
particular, el uso de supermayorías
puede
justificarse
mediante
consideraciones de eficiencia —y de
valores estrechamente relacionados con
ésta tales como la estabilidad y la
consistencia agregada— que no tienen
un equivalente en el caso individual.
Creo, de hecho, que tales argumentos
para las supermayorías son más fuertes
—al menos en el sentido funcional, si
no necesariamente en el explicativo—
que aquellos relacionados con la
protección de las minorías. Las
minorías étnicas, religiosas, lingüísticas
y otras, parecerían merecer absoluta
protección bajo la forma de provisiones
no reformables, más que la protección
más
débil
que
ofrecen
las
supermayorías.
La estabilidad es un valor en sí
mismo. Dentro de ciertos límites, es
más
importante
tener
alguna
constitución que no esté a merced de las
mayorías fluctuantes que no tener
ninguna constitución en particular. La
planeación y la inversión por parte de
los individuos tendrá un horizonte
temporal más largo y dará más frutos si
pueden estar razonablemente seguros de
que se mantendrán ciertos derechos
básicos. Los partidos políticos pueden
también operar con mayor eficiencia si
pueden suponer que hay un marco de
elecciones e instituciones dado. Por
supuesto, uno podría negar que lo que
es bueno para los partidos políticos
existentes es también bueno para la
sociedad. En Estados Unidos, por
ejemplo, un remezón profundo del
sistema político podría permitir la
emergencia de nuevas fuerzas políticas
y el aumento de la participación política
por encima de su triste nivel. Aunque
esto puede ser cierto, no hay razón para
creer que un sistema en constante
cambio tendría estos efectos benéficos.
Probablemente, en mi opinión, induciría
a la fatiga y a la anarquía.
Richard Posner ha observado que las
supermayorías también son útiles para
reducir los costos de transacción. Las
votaciones de mayoría simple tienden a
estimular la búsqueda de ganancias. Si
la votación de una mayoría simple
pudiera cambiar la forma básica de
gobierno o expropiar la riqueza de una
minoría, se dedicarían enormes recursos
a buscar y a resistir dicha legislación221 .
Nótese que esta afirmación sugiere o
presupone que existe una diferencia
sistemática y sustancial en el potencial
de búsqueda de la gananc ia entre los
asuntos constitucionales y aquellos que
son materia de legislación ordinaria.
Que yo sepa, esta afirmación no puede
probarse. En cualquier caso, parece
claro que, si es válida, la afirmación
pertenece al modo funcional de análisis,
más que al modo explicativo. Esto es
aun más cierto para el siguiente
argumento a favor de la eficiencia.
Sabemos, por la paradoja de
Condorcet y por el teorema de Arrow,
que con una votación por mayoría
simple pueden surgir mayorías cíclicas.
Esta inconsistencia agregada, aunque
es diferente de la inconsistencia en el
tiempo, no es menos indeseable por sus
efectos subversivos sobre la estabilidad.
Se ha demostrado que si imponemos
unas restricciones relativamente débiles
a las combinaciones admisibles de
preferencias individuales, una regla de
mayoría del 64% garantiza que las
preferencias sociales nunca serán
221
R. Posner, “The constitution as an economic
document”, en George Washington Law
Review, No. 56, 1987, p. 9.
80
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
cíclicas 222 . Podrían, sin embargo, ser
incompletas en muchos casos, si
ninguna propuesta puede lograr la
mayoría requerida 223 . En la legislación
ordinaria sin statu quo —v.g. la
votación del presupuesto anual—, este
problema sería muy grave. En el
contexto constitucional, con un statu
quo bien definido, la incompletitud es
menos problemática.
En resumen, hemos visto que en el
contexto constitucional, el compromiso
previo sirve para contrarrestar la pasión,
la inconsistencia en el tiempo (ambas
formas), y la ineficiencia. De éstas,
todas con excepción de la última tienen
analogías individuales. Los principales
instrumentos usados para lograr tales
objetivos son las demoras, las
supermayorías (un caso limitante de
éstas
son
las
provisiones
constitucionales no reformables) y la
separació n de poderes. De éstos, sólo
las demoras tienen una analogía en el
caso individual.
V. OBSTÁCULOS Y OBJECIONES A LOS
problemas. En primer lugar, puede no
existir ninguna tecnología con las
propiedades requeridas. Las personas
que se enfurecen con facilidad podrían
decidir establecer un compromiso
previo contra esta tendencia, pero no es
claro qué podría funcionar para este
efecto. No pueden mantenerse apartadas
de todas las situaciones que podrían
provocarlas. Tampoco ayuda definir
fuertes incentivos adicionales que
podrían contrarrestar la emoción. Como
se
ha
mostrado
en
trabajos
neurofisiológicos recientes, algunas
reacciones emocionales no pasan por la
parte pensante del cerebro 224 .
En segundo lugar, aun si existe una
tecnología de compromiso previo que sí
funcione, al menos con alguna
probabilidad, su uso podría implicar
costos mayores que los beneficios
esperados. En términos de la figura 1,
un agente racional no se comprometerá
previamente si los costos de hacerlo
exceden la diferencia (señalada con una
línea gruesa en la figura 1) entre el valor
presente de la recompensa mayor y
aquél de la recompensa menor. En
términos de la figura 2, consideremos
primero el caso de las amenazas. Eva no
elegirá comprometerse previamente si
los costos de hacerlo exceden (a-c).
Consideremos en seguida el caso de las
promesas, en el que ambas partes
ganarían con el compromiso previo de
Eva, siendo la ganancia de Adán 1 y la
de Eva (a-d). Si Eva asume todo el
costo x del compromiso previo y (a-d) <
x < (a-d+1), no se comprometerá
previamente. El compromiso previo,
aunque beneficioso en el conjunto, es
irracional individualmente. Si Adán
contribuye a que el compromiso previo
le convenga a ella, Eva simplemente se
apoderará del dinero y evitará
comprome terse previamente. Cualquier
promesa por parte de Adán de contribuir
COMPROMISOS PREVIOS
El compromiso previo, aun cuando es
deseable, puede no ser factible; cuando
es factible, puede no ser deseable.
Ilustraré tales proposiciones con
ejemplos del compromiso previo
individual y constitucional.
El caso individual
El compromiso previo requiere una
tecnología apropiada. Involucra una
acción individual sobre el entorno
externo de tal manera que a su vez éste
restrinja las acciones futuras del
individuo. El entorno relevante puede
consistir en otras personas y sus
acciones, pero también puede ser un
simple objeto o sistema físico como
Antabuse o un seguro con un
dispositivo de demora. La confianza en
una tecnología da lugar a varios
222
A. Caplin y B. Nalebuff, “On 64% majority
rule”, en Econometrica, No. 56, 1988, pp. 787814.
223
Debo esta observación a Aanund Hylland.
224
Notablemente el trabajo de Joseph le Doux,
como se resume en D. Goleman, Emotional
Intelligence, Bantam, Nueva York, 1995.
81
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
después de que Eva cumpla su promesa
no sería creíble —a menos de que él
pueda apelar a una tecnología de
compromiso previo suficientemente
barata.
En tercer lugar, un agente racional
podría abstenerse de un compromiso
previo si el instrumento involucrado es
demasiado rígido. Consideremos a una
persona que contempla un tratamiento
hospitalario voluntario pero irreversible
para un problema de drogas. Puede
decidir libremente someterse o no al
tratamiento, pero una vez haya entrado
no puede salir antes de tres semanas.
(Esta opción existía en Noruega.) Si la
persona cree que podrían surgir
problemas urgentes en su trabajo
durante este período, quizás no quiera
correr el riesgo de no poder
enfrentarlos, sabiendo que el cínico
personal del hospital será sordo a sus
súplicas de que ésta es una excepción
genuina y no una excusa para consentir
su hábito.
El caso constitucional
Un dictador, no menos que un gobierno
democrático, podría querer atarse a sí
mismo mediante una constitución.
Podría, por ejemplo, tener la intención
de comprometerse previamente a una
política, por un término fijo, que creara
un ambiente conducente al crecimiento
económico sostenido. Un ejemplo es el
de China en los ochenta. Cuando la
agricultura china fue liberalizada y se
permitió el desarrollo de la propiedad
privada de la tierra, los agricultores no
podían saber si este estado duraría y si
se les permitiría conservar sus
ganancias. En consecuencia, se acortó
su horizonte temporal y con frecuencia
prefirieron usar sus ganancias para
consumo suntuario en lugar de
reinvertirlos en la agricultura. Los
líderes chinos quizás hayan querido
comprometerse previamente a una
política de no intervención, pero no
había forma de hacer creíble tal
compromiso. Dado que tenían todo el
poder, eran incapaces de inhabilitarse a
sí mismos para interferir 225 . Como se
anotó antes, el compromiso previo
efectivo puede requerir una separación
de poderes que por definición no puede
obtenerse en una dictadura 226 .
Supongamos, sin embargo, que
existe la tecnología. Aunque, como se
anotó antes, el problema de los costos
excesivos no surge en este caso, la
asamblea constituyente podría aún
evitar ciertos actos de compromiso
previo debido a los peligros de la
rigidez excesiva. Como dicen los
abogados
constitucionalistas,
la
constitución no es un pacto suicida227 .
En la Convención Federal de
Philadelphia, por ejemplo, George
Madison observaba que “Aunque le
tenía un odio mortal al papel moneda,
como no podía prever todas las
emergencias, no estaba dispuesto a atar
las manos de la Legislatura. Observó
que la última guerra podría no haberse
llevado a cabo si hubiera existido tal
225
Elster, Solomonic…, p. 199.
Ésta es también una parte central de la
historia narrada por Douglass North y Barry
Weingast (“Constitutions and commitment: The
evolution of institutions governing public
choice in seventeenth-century England”, en
Journal of Economic History, No. 49, 1989, pp.
803-832), en su reconstrucción de la economía
política inglesa del siglo XVII. Después de la
gloriosa revolución, la “amenaza de remoción
[que fue hecha creíble por la Revolución de
1648] limitó al capacidad de la Corona para
ignorar” al parlamento (p. 817). Al mismo
tiempo, “la creación de un aparato judicial
políticamente
independiente
expandió
enormemente la capacidad del gobierno para
prometer el cumplimiento de sus acuerdos, esto
es, para atarse a sí mismo” (p. 819). Finalmente,
“al crear un equilibrio entre el Parlamento y la
monarquía —en lugar de eliminar a esta última
como ocurrió luego de la Guerra Civil— los
intereses parlamentarios garantizaron límites
sobre sus propias tendencias hacia la acción
arbitraria” (p. 829). La afirmación final es
similar a la de Lally-Tolendal citada en la nota
6, y puede estar abierta a objeciones similares.
227
Paráfrasis del salvamento del Juez Robert
Jackson en Terminiello vs. City of Chicago, 337
U.S. 1, 37 (1949).
226
82
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
prohibición”228 . De manera similar,
cuando en 1946 el parlamento italiano
decidió en contra de constitucionalizar
la estabilidad de la moneda, una de las
objeciones se refería a la necesidad de
que el gobierno estuviera en libertad de
actuar en tiempo de guerra 229 .
En tiempos de guerra, apelar a
poderes de emergencia enumerados en
muchas constituciones puede ser
suficiente para evitar que se lleve a cabo
el pacto suicida. Es posible imaginar,
sin embargo, golpes repentinos a la
economía que no son emergencias en
este sentido y no obstante son lo
suficientemente grandes para que una
adhesión rígida a una política monetaria
tenga un impacto desastroso sobre el
empleo. Como se anotó antes, la
sociedad puede estar en una mejor
situación
teniendo
una
política
monetaria
encomendada
a
la
discrecionalidad de la dirección de un
banco central la cual, aunque se ocupe
principalmente de la estabilidad de
precios, también tenga algún juego en
materia de empleo. La constitución
podría restringirla al poner énfasis en el
objetivo de la estabilidad de precios,
pero no hasta el punto de convertirla en
mera ejecutora de una política
preestablecida. Pero, una vez más,
existe un riesgo: la dirección del banco
podría llegar a tener principios
inesperada y desastrosamente rígidos, o
tal vez estar más preocupada por su
reputación entre otras direcciones de
bancos centrales que por el bienestar de
la sociedad. Un remedio contra este
peligro podría ser una disposición
constitucio nal que permita que una
supermayoría en la legislatura deponga
a la dirección del banco. La separación
de poderes utilizada como instrumento
de compromiso previo requiere ser
aumentada mediante controles y
equilibrios.
Surge un problema diferente cuando
la necesidad de compromiso previo
entra en conflicto con el deseo de
compromiso previo. Por una parte, uno
puede estar de acuerdo con Cass
Sunstein en que “las provisiones
constitucionales
deberían
estar
diseñadas para enfrentar precisamente
aquellos aspectos de la cultura y
tradición de un país que tienden a
producir daño en sus procesos
políticos”230 , como el prejuicio étnico o
religioso. Por otra parte, tales
provisiones tienen pocas posibilidades
de adoptarse, debido precisamente a que
la cultura y la tradición operan contra
ellas. Como lo observaron Przeworski y
Limongi,
“los
abogados
del
compromiso […] no consideran los
procesos políticos mediante los cuales
se establecen tales compromisos”231 .
Dados los fuertes sentimientos contra
los turcos que hay en Bulgaria, por
ejemplo, sería en realidad deseable tener
escrita en la constitución una fuerte
protección a las minorías étnicas. No
obstante, dado que la mayoría en la
asamblea constituyente también alberga
dichos sentimientos, la constitución
búlgara de 1991 contiene la más débil
protección de los derechos de las
minorías que existe entre las nuevas
constituciones de Europa del Este. Uno
puede esperar que los artífices de la
constitución
se
comprometan
previamente contra pasiones repentinas,
pero no contra pasiones e intereses
permanentes.
230
C. Sunstein, “Constitutionalism, prosperity,
democracy”, en Constitutional Political
Economy, No. 2, 1991, p. 385.
231
A. Przeworski y F. Limongi, “Political
regimes and economic growth”, en Journal of
Economic Perspectives, No. 7, 1993, p. 66.
Existen argumentos similares en F. Gunter,
“Thomas Jefferson on the repudiation of public
debt”, en Contitutional Political Economy, No.
2, 1991, p. 285; y Posner op. cit., p. 10.
228
I, p. 309.
F. Spinelli y D. Masciandaro, “Towards
monetary constitutionalism in Italy”, en
Constitutional Political Economy, No. 4, 1993,
p. 217.
229
83
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
El hecho de que la constitución
búlgara sí asegure cierta protección para
los derechos de las minorías se debe en
gran parte a la presión del Consejo de
Europa.
Agentes
externos
con
capacidad de influencia sobre el proceso
de creación de las constituciones
pueden, en efecto, tratar de proteger a
un país de sí mismo. En la confección
de la constitución de Alemania
Occidental de 1949, por ejemplo, las
potencias occidentales de ocupación
trataron de forzar en el país una
estructura descentralizada que evitaría
la reemergencia del nacionalismo
alemán232 . Con mayor drasticidad aun,
la constitución japonesa de 1946 fue
escrita en su totalidad por las fuerzas de
ocupación norteamericanas. De manera
similar, una minoría que haga una
constitución puede tratar de proteger a
la mayoría de los intereses y pasiones
permanentes que animan a esta última.
Esta
fue
una
autointerpretación
dominante entre los constituyentes
norteamericanos, aunque ésta debe
enfrentarse a la opinión alternativa de
que la minoría simplemente se estaba
protegiendo de la mayoría. Sin
embargo, éstos no son casos de autocompromiso. Son más bien ejemplos de
la tendencia perenne de los políticos a
tratar de abrirse paso atando a los
demás, independ ientemente de que
resulten beneficiados quienes quedan
atados.
No obstante, no puedo coincidir con
Przeworski y Limongi cuando aducen
este argumento en contra del
compromiso previo, en general, y en
contra
del
compromiso
previo
discrecional, en particular. Ellos
sostienen que “las mismas fuerzas que
empujan al estado a intervenciones
discrecionales subóptimas, también
empujan al estado a un compromiso
subóptimo”. Pero esto no puede ser
correcto: como hemos visto, un estado
puede ser “empujado” a intervencio nes
discrecionales
subóptimas
incluso
cuando quienes confeccionan políticas
están preocupados exclusivamente por
el bienestar de la sociedad. Por cierto,
las intervenciones discrecionales, tales
como subsidios a industrias en
problemas, son con frecuencia resultado
de presiones políticas e intenciones de
reelección. Sin embargo, esta situación
no es necesaria para que se produzca un
resultado subóptimo. La falta de
tecnología para crear un compromiso
vinculante creíble puede arrojar el
mismo resultado.
VI. CONCLUSIÓN
El compromiso previo es una instancia
de la idea general de que menos puede
ser más. Al atarse uno sus propias
manos o quemar sus propios puentes, es
posible lograr un mejor resultado,
juzgado según los propios estándares,
que si uno tiene total libertad de acción.
Otra instancia de la misma idea es que
la ignorancia puede ser la dicha. Saber
más puede empeorar, en lugar de
mejorar, las cosas. Por supuesto, uno no
puede
normalmente
descartar
información que se tenga, pero es
posible
abstenerse
de
adquirir
información que podría provocar
sufrimiento sin sentido o llevarlo a uno
a actuar de forma indeseable.
Estos dos mecanismos puede
interactuar. Así, hace algunos años,
había voces en el gobierno noruego que
se oponían a la exploración de petróleo
al norte de los 62 grados de latitud. En
contra de aquellos que sostenían que
eso no podía causar daño alguno y
podría ser útil para saber si había o no
petróleo en dicha región, tales críticos
replicaban que si se hallaba petróleo
ahí, sería una presión irresistible sobre
los políticos para que empezaran
inmediatamente la explotación. Los
críticos fueron vencidos, y demostraron
estar en lo cierto. Posteriormente, uno
232
J.F. Golay, The Founding of the Federal
Republic of Germany, University of Chicago
Press, Chicago, 1958, p. 5.
84
DEMOCRACIA
ULISES REVISITADO …
de los partidos políticos noruegos
propuso una enmienda constitucional
para garantizar que los ingresos por el
petróleo por encima de cierto nivel
fueran reservados para el pago futuro de
las pensiones. Una vez más, quienes
pretendían el compromiso previo fueron
derrotados. Su motivo proclamado,
claro, era garantizar el bienestar de las
generaciones futuras. Un motivo más
importante fue hacer una oferta por los
votos de los de mayor edad.
Como lo muestra este último
episodio, las demandas de compromiso
previo no tienen que representar un
deseo tan loable como proteger a la
sociedad de sí misma. De hecho, la
sociedad no es un actor unitario que
pueda comprometerse previamente a sí
“mismo”. Tampoco un individuo es un
actor unitario en el sentido pleno del
término. En efecto, muchos actos
individuales de compromiso previo se
llevan a cabo debido a que el individuo
está en cierto sentido dividido, y una
parte del ser quiere protegerse de otra.
Aun cuando el individuo no es unitario,
hay una parte que gobierna y que puede
comprometerse en una planeación a
largo plazo para restringir las tendencias
a la acción miope de las otras partes. La
razón por la que las sociedades no son
unitarias es muy diferente. Están
conformadas por muchos individuos,
ninguno de los cuales, o ningún
subconjunto de los cuales, es el que
“gobierna”. En los siglos anteriores, la
élite educada tendía a pensarse como
gobernante, asumiendo la tarea de
restringir y refrenar las pasiones de la
mayoría.
En
las
sociedades
contemporáneas, esta analogía del
compromiso individual ha perdido
cualquier fuerza que hubiera podido
tener.
Una vez que las líneas divisorias
dentro de la sociedad se ven
horizontales y no verticales, la idea del
compromiso
previo
constitucional
aparece bajo una luz diferente. Ningún
grupo tiene un derecho inherente a
representar el interés a largo plazo de
todos. Los reclamos manifiestos en este
sentido son usualmente oportunistas e
hipócritas. La implicación es que el
motivo más importante que hay tras el
compromiso previo individual —
restringir la pasión y el impulso— es el
menos importante del compromiso
previo constitucional. La necesidad de
estabilidad es una consideración
primordial. La necesidad de vencer la
inconsistencia en el tiempo, aunque
secundaria, puede ser también una
consideración importante.
85
DEBATE
FUERZAS ARMADAS, REFORMA MILITAR …
FUERZAS ARMADAS, REFORMA
MILITAR Y PROCESO DE PAZ
ANÁLISIS POLÍTICO: En los
procesos de paz en El Salvador y en
Guatemala, la participación de las
Fuerzas Armadas en la mesa de
negociación fue determinante para su
éxito. ¿Es conveniente o no la participación de los mandos militares en
el proceso de paz en Colombia?
Ana Teresa Bernal, Álvaro Valencia
Tovar, Francisco Leal Buitrago
¿Deben o no participar las Fuerzas
Armadas en los procesos de
negociación con el movimiento
insurgente? Desde que se iniciaron los
procesos de paz en el país, hace ya más
de una década, esta inquietud ha estado
rondando en el ambiente y la cúpula
militar ha mostrado siempre una actitud
negativa. Su argumento central es que
las negociaciones de paz son un asunto
de
carácter
político
y
no
específicamente militar y que, por tanto,
le corresponde a las autoridades civiles
llevarlas a cabo.
ANA
TERESA
BERNAL: La
formulación de la pregunta induce ya
una respuesta afirmativa. Desde luego,
si en esos dos países centroamericanos
la participación de las Fuerzas Armadas
en la negociación fue un factor exitoso,
lo más natural es que consideremos
altamente conveniente un hecho
semejante para Colombia. Los mandos
militares no sólo podrían sino que
deberían participar en nuestro proceso
de paz.
Sin embargo, en experiencias recientes
tanto en El Salvador como en
Guatemala, la participación de las
Fuerzas Militares ha sido determinante
para el éxito de sus procesos de paz. La
cuestión militar constituye uno de los
ejes centrales de todo proceso de
negociación; el papel de los órganos
castrenses en el período del posconflicto, sus doctrinas e hipótesis de
guerra, la reforma de la Policía, la
incorporación de los excombatientes de
la guerrilla en las Fuerzas Militares,
etc.
Por
ello,
para
muchos
observadores, es central que las
Fuerzas Armadas participen en unas
discusiones que puedan determinar su
futuro institucional y no que guarden el
sentimiento de que se está negociando
"a sus espaldas". Para responder a
estos interrogantes Análisis Político ha
invitado a tres expertos sobre el terna.
Ana Teresa Bernal, directora de
Redepaz, Red de Iniciativas por la Paz,
el general (r) Álvaro Valencia Tovar y
Francisco Leal Buitrago, decano de la
Facultad de Ciencias Sociales y
Humanas de la Universidad de los
Andes.
Ahora bien, entre nosotros, las Fuerzas
Armadas han establecido una especie de
cerco que las separa de la sociedad civil.
Seguramente esto ha ocurrido así por la
fuerza de la necesidad, sobre todo en
períodos de guerra más o menos intensa
como los que vivimos desde hace
bastante tiempo. La existencia de un
enemigo interno que se camufla entre la
població n civil no ofrece ciertamente
garantías para una política de apertura y
de confianza entre unas Fuerzas
Armadas que, no obstante representar
legítimamente al conjunto de la
sociedad, encuentran en ella un sector
que cuestiona esa legitimidad, y una
sociedad
civil
que
asiste
al
enfrentamiento dividida entre la distancia autoprotectora y el compromiso
debido. Sin embargo, de manera paradójica, la señalada separación entre las
Fuerzas Armadas y la sociedad civil no
favorece aquella relación de confianza
que debería predominar entre ellas.
Un factor adicional que aumenta esa
distancia es el reconocido carácter no
86
DEBATE
FUERZAS ARMADAS, REFORMA MILITAR …
deliberante de nuestras Fuerzas Armadas. Se conocen los pros y los contras de este hecho, pero no es posible
eludir la impresión de que, en determinadas circunstancias como las de un
enfrentamiento bélico prolongado y sin
horizonte definido, quienes ponen los
muertos en el cuerpo a cuerpo de cada
día, estarían, como ninguno, interesados
en una solución favorable y duradera.
Sentadas nuestras Fuerzas Armadas en
una mesa de negociación, no sería
propiamente su carácter no deliberante
lo que sufriría mengua. En cambio,
ganaría en realismo y en propiedad un
diálogo que fuera más allá de la
legítima pero quizás insuficiente
representación de los mandos militares
en su jefe supremo, el Presidente de la
República.
reediten las de los últimos diá logos a
partir de 1982.
Para las instituciones armadas y su
futuro dentro del nuevo orden que
pueda emerger de unas negociaciones
de paz exitosas, la presencia y participación activa del estamento militar
contribuiría a que el papel de la Fuerza
Pública corresponda a las necesidades
de la defensa nacional ante contingencias que en el pasado representaron
pérdidas territoriales, humillaciones y
menoscabo a la soberanía y al honor
nacional que de ninguna manera podrán
repetirse.
Podría pensarse que durante las etapas
iniciales de las negociaciones el estamento militar estuviese representado
por oficiales de alta graduación en retiro, suficientemente compenetrados con
el pensamiento castrense como para ser
sus leales intérpretes, en tanto oficiales
en actividad podrían actuar como
asesores de los negociadores acreditados por el Gobierno. Una vez se
hayan alcanzado niveles de seguridad y
comprometimiento de la insurgencia en
la negocia ción, el alto mando debería
entrar en forma directa al proceso.
Es muy posible que, superados los
primeros escollos previsibles en la falta
de una tradición de conversaciones
directas con miembros de las Fuerzas
Armadas, se logre crear el clima de
confianza necesario para el avance
hacia la negociación.
ÁLVARO VALENCIA TOVAR :
Dadas las profundas diferencias entre
los procesos de paz de las naciones
centroamericanas y Colombia, las
experiencias de El Salvador y
Guatemala deben adaptarse a nuestra
situación, afectada por factores y
circunstancias que allá no se
contemplaron. La participación en las
mesas de negociación de miembros de
las Fuerzas Armadas en actividad,
conveniente y necesaria como es,
deberá estar condicionada a la seriedad
del proceso y a la verificación de que la
paz ha pasado a ser un objetivo de la
subversión y no una etapa de la lucha
revolucionaria prolongada como hasta
el presente lo ha sido. No podrían
someterse los mandos de institucio nes
profesionales como son las nuestras a
una posible burla en el caso de que se
FRANCISCO LEAL BUITRAGO:
Creo
que
es
conveniente
la
participación directa del estamento
militar en un proceso de paz en el país,
no sólo por las experiencias positivas
que sobre el particular hubo en El
Salvador y Gua temala, sino también por
las características del conflicto armado
en Colombia. Acerca de esas
características,
cabe
destacar
lo
prolongada que ha sido la confrontación
armada y el hecho de que las
autoridades civiles abandonaran desde
un inicio su responsabilidad en la
formulación de directrices políticas y
estratégicas para orientar las acciones
militares.
Entre
numerosas
consecuencias negativas, estos factores
87
DEBATE
FUERZAS ARMADAS, REFORMA MILITAR …
contribuyeron a aislar a los sectores
castrenses de contextos sociales importantes, a radicalizar en extremo su
visión del conflicto, a personalizar al
"enemigo", a improvisar en aspectos
sustantivos y a desconfiar de la clase
dirigente. Además de otras bondades, el
solo papel pedagógico que implicaría
esa participación militar sería suficiente
para justificarla.
en cambio, de manera dramática y
dolorosa es el ya de por sí elevado costo
en vidas humanas irremplaza bles, y la
posibilidad de una prolonga ción casi ad
infinitum de la guerra. Nosotros no
podemos ver la guerra con la frialdad
del analista o del jefe militar que, como
en una partida de ajedrez, hacen
cálculos de pérdidas y ganancias con
unas fichas llamadas "hombres". Con
toda su carga de ridiculización, es
preferible que nos llamen "almas
candorosas" por no estar dispuestas a
entrar en la lógica desalmada del
Moloch de la guerra que se fortale ce
con más y más sacrificios humanos.
Como civiles desarmados y pacifistas, y
a la vuelta de uno de los siglos más
desgarradoramente inhumanos de toda
la historia, creemos que no queda ya
una sola causa verdaderamente no ble
que necesite el sacrificio siquiera del
menos noble de los hombres (por
fortuna las mujeres les llevamos en esto
una notable ventaja).
ANÁLISIS POLÍTICO: Actualmente
se halla en curso una reforma interna
de la institución tendiente a mejorar
su capacidad operativa en la guerra
de contrainsurgencia. Este cambio
¿es favorable o desfavorable para
alcanzar la paz?
ANA TERESA BERNAL: Para mí, no
cabe la menor duda de que el desbordamiento de la violencia en una sociedad está directamente relacionado con
la pérdida o la inexistencia del monopolio efectivo de la fuerza en manos de
un Estado legítimo. En ese sentido, si
mejorar la capacidad operativa de la
institución armada para la guerra de
contrainsurgencia tuviera un efecto
claro en la recuperación del monopolio
estatal de la fuerza, esto sería favo rable
para la pacificación del país. De todas
maneras, el cese del enfrentamiento
armado no podrá ocurrir hasta tanto no
exista un acuerdo en esa dirección y los
distintos actores armados reconozcan y
concedan una nueva legitimidad a ese
monopolio.
¿Será un voluntarismo ciego e ingenuo
poner el dedo en la llaga de la
responsabilidad y la culpabilidad de los
seres humanos que conformamos estas
sociedades, en la prolongación o en el
cese de la guerra? ¿Estamos determinados por fatalidades históricas a
consumirnos en una horrenda cadena de
matanzas, o es posible apelar a esa
potencia desconocida que es la voluntad
humana?
ÁLVARO VALENCIA TOVAR : La
reforma militar es urgencia inaplazable,
cualquiera que sea el futuro de la paz o
de la confrontación. No se trata de un
simple cambio interno "tendiente a
mejorar su capacidad operativa en la
guerra de contrainsurgencia", como lo
expresa la pregunta, sino de una transformación trascendental en todos los
órdenes de su existencia profesional,
frente a la cual los vocablos de reforma
y cambio resultan insuficientes. Una
Lo que desde nuestra óptica ciudadana
es cuestionable y se nos muestra lleno
de inquietudes es que el sólo
incremento de la capacidad operativa de
las Fuerzas Armadas
-que por lo
demás se está haciendo todo el tiempo
con inmensos costos para el precario
tesoro público-, no garantiza ni una
victoria más rápida ni un aumento
significativo de su poder disuasivo sobre el adversario. Lo que se incrementa,
88
DEBATE
FUERZAS ARMADAS, REFORMA MILITAR …
transformación de este tipo de ninguna
manera podría resultar desfavorable
para la paz, porque ésta deberá formar
parte de su nuevo panorama intelectual
y de la revaluación de su papel dentro
de la realidad nacional, sea que se
llegue o no a la paz tan ansiada por el
pueblo colombiano y por las mismas
Fuerzas Militares.
convalecencia, a la cual podrá y deberá
contribuir en forma decisiva, particularmente en los sectores rurales desquiciados por la confrontación armada. Y
si la guerra ha de prolongarse, deberá
adecuarse a sus nuevas y dramáticas
perspectivas, frente a una insurgencia
crecida por el poder económico y el
correspondiente incremento de su capacidad de combate.
Los ejércitos, como todas las organizaciones humanas pero de manera más
acentuada por su carácter y su función,
sufren periodos de estancamiento que
según su profundidad pueden traducirse
en decadencia. El nuestro no ha sido
una excepción, pero históricamente
siempre ha hallado dentro de sí mismo
las energías renovadoras para superar
sus propias crisis. Confronta en la hora
actual lo que podría definirse como el
Cuarto Momento Militar del Siglo XX.
El primero se registró bajo el gobierno
del general Rafael Reyes a comienzos
de esta centuria, cuando fue preciso
sacudirse de la postración en que lo
dejaron las guerras civiles que lo politizaron y convirtieron en hueste
desmoralizada aunque valerosa, como
lo demostró en el campo de combate. El
segundo ocurrió cuando en el Conflicto
Amazónico de 1932-34 reveló su incapacidad para enfrentar una agresión
externa. El tercero, a comienzos del decenio de los sesenta, a la salida de la
violencia bipartidista que lo comprometió contra su voluntad en una reyerta
sectaria que minó gravemente su
contextura profesional, hasta convertirlo
en alternativa de gobierno contrariamente a su tradición y su carácter. El
cuarto lo vive en la encrucijada actual,
cualquiera sea su desenvolvimiento
hacia la paz o la continuación del conflicto armado.
Ambas estrategias requerirán cambios
profundos en su mentalidad, su
liderazgo, su doctrina, su filosofía, sus
procedimientos tácticos, sus relaciones
con la sociedad rural y urbana. El sentido de la transformación propuesta
debe contemplar como prioridad los
órdenes morales, afectados por las desfavorables circunstancias que han rodeado su quehacer en el presente decenio y por los golpes adversos sufridos a
manos de una guerrilla que en breve
tiempo desbordó los parámetros de la
lucha irregular, para adquirir la capacidad de atacar bases militares mediante
concentración de fuerzas numéricamente superiores y mejor armadas que
el mismo Ejército.
Una transformación de esta naturaleza,
cuyo propósito debe ser llevar las cosas
a un plano más elevado mediante la
vigorización de la esencia espiritual de
sus valores históricos, resultará válida
ante cualquiera de las dos hipótesis
contempladas hacia el futuro. Alcanzar
la paz o enfrentar esta nueva fase del
conflicto armado. Y no tiene por qué
afectar desfavorablemente la búsqueda
de la paz. Por el contrario, deberá
contemplar como la hipótesis de más
favorable realización la de alcanzar ese
objetivo y por consiguiente preparar el
Ejército para su logro. Los altos mandos
actuales lo aceptan así.
Se impone el diseño de una doble
estrategia ante esas dos eventualidades.
Si se alcanza la paz, su papel deberá
rediseñarse para un país en prolongada
FRANCISCO LEAL BUITRAGO:
No tengo dudas sobre la conveniencia
de
adelantar
cambios
en
las
89
DEBATE
FUERZAS ARMADAS, REFORMA MILITAR …
instituciones militares, tendientes a
mejorar su capacidad operativa en la
guerra de contrainsurgencia. El
monopolio legítimo de la fuerza
constituye una función central en el
Estado moderno y para ello se requiere
la eficiencia de los orga nismos
establecidos para garantizarla. Y esa
eficiencia se mide por los resultados en
el cumplimiento del objetivo y no por la
dureza y la prolongación de la
represión. Por eso se requiere una
combinación adecuada de manejo
político -que no ha existido o no ha sido
apropiado- y una gran capacidad técnica
y operativa -que tampoco se ha dado-.
Esta combinación óptima debe cumplir
un papel ante todo preventivo y
disuasivo.
eventuales
asesorías
extranjeras
requerirían necesariamente de análisis
nacionales y sobre todo de decisiones
políticas autónomas del país.
ANÁLISIS
POLÍTICO:
Recientemente en un foro organizado
por El Tiempo, el general Fernando
Tapias afirmó que "la paz no
fracasará por interferencia nuestra".
¿Ve usted un cambio cualitativo en la
actitud y el papel de las Fuerzas
Armadas en los procesos de paz por
venir o espera que haya continuidad
en relación con las políticas
anteriores?
ANA TERESA BERNAL: Con la sola
información que puede reunir una lectora apresurada de los diarios y de las
publicaciones especializadas, pero con
la irredenta confianza de quien sólo
sabe esperar lo mejor para su país, diría
que sí, que sí empieza a vislumbrarse un
cambio de actitud frente a los procesos
de paz en quienes dirigen las Fuerzas
Armadas. Hay que creerle al general
Tapias porque es la única manera de
que pueda demostrarlo. Además, se
puede encontrar más de un motivo para
su sinceridad, como la lealtad que le
debe al Presidente de la República en el
inicio mismo de un nuevo gobierno.
Todo está por verse, pero la disciplina
con que los mandos militares parecen
estar asumiendo la orden de despeje de
la zona de distensión en los Llanos es
un signo interesante de buena voluntad
frente a un proceso tan lleno de
preguntas. Lo que está por fuera de toda
discusión es que sin el respaldo de las
Fuerzas Armadas ninguna política de
paz llegará a feliz puerto.
En el caso concreto del conflicto
armado del país, es conveniente que el
Ejército adquiera una mayor capacidad
operativa que se refleje en una mayor
eficacia, para que, combinada con las
medidas propiamente políticas de un
proceso de paz, produzca resultados
importantes, como la disuasión, la reducción del tiempo de la confrontación que aparece como muy prolongado
hacia el futuro- y la aceptación por parte
de los militares de estar dispuestos a
cambiar, bien para la guerra o bien para
la paz.
No obstante, el problema radica en que
no creo que las instituciones militares
tengan la capacidad de reformarse por sí
solas en lo que es fundamental. En otras
palabras, me atrevería a plantear como
hipótesis que cualquier reforma que se
esté gestando no va a corregir más que
aspectos tácticos y posiblemente
técnicos -ambos necesarios pero no
suficientes- y que una reestructuración
profunda de orden estratégico requeriría
necesariamente de aportes externos a la
institución, no sólo militares sino
también políticos y no sólo nacionales
sino también internacionales. Pero unas
No hay que negar por otra parte el gran
repunte en credibilidad pública y en la
eficacia de su trabajo, dado por la
Policía Nacional. Hoy se le ve remozada, y no es difícil encontrar entre sus
viejos detractores a entusiastas par-
90
DEBATE
FUERZAS ARMADAS, REFORMA MILITAR …
tidarios de hacer alianzas con ella para
la búsqueda de la paz. La lección que se
desprende de todo esto es que, en
efecto, la ciudadanía no está en la orilla
opuesta de las instituciones armadas
más que cuando éstas han perdido su
capital de confianza por la insistencia en
conductas lesivas del tejido social.
entrar a "conversar" debió de existir un
desacuerdo del mando militar por
cuanto, sin reciprocidad alguna, se
entregó un espacio estratégico que ha
costado mucho conservar. Sin embargo,
ese muy probable desacuerdo no
trascendió al público por cuanto los
comandantes militares acatan la autoridad presidencial y su fundamento en
la Constitución.
Más que un fortalecimiento de su
estructura y medios -esto también-, la
modernización de nuestros cuerpos armados pasa por el más firme respeto de
los derechos humanos de los asociados.
Si consideramos que el derecho a la paz
es el gran derecho síntesis de cada
individuo y de toda la sociedad, siendo
además un derecho de rango
constitucional, por si hiciera falta, el
respaldo decidido de las Fuerzas Armadas a los procesos de paz será la
mejor prueba de un cambio profundo de
actitud.
En el cuatrienio precedente, los desacuerdos salían a la luz como en el
caso del despeje del municipio de Uribe, anunciado por el Presidente de la
República en un discurso improvisado
durante una visita a los Llanos Orientales, en forma que no correspondía a
una política predeterminada ni, como en
el caso actual, a un proceso de paz en
curso. Cuando un oficio escrito por el
Comandante del Ejército a su superior
inmediato, el Comandante General de
las Fuerzas Militares, en el que le
exponía las consecuencias que ocasionaría la inconsulta medida, se conoció
por los medios de comunicación, quedó
planteada
una
discrepancia
que
prácticamente subsistió por el resto del
periodo presidencial. El apoyo editorial
que los principales medios de comunicación brindaron al Comandante del
Ejército, hizo imposible su destitución
pero falseó la autoridad presidencial. El
contraste con la situación actual es evidente.
ÁLVARO VALENCIA TOVAR : De
aceptar la validez de la tesis precedente,
la declaración del general Fernando
Tapias, Comandante General de las
Fuerzas Militares, en el sentido de que
"la paz no fracasará por interferencia
nuestra" es parte consecuencial de la
transformación
en
marcha,
que
demanda nue vas actitudes ante la
dinámica de los fenómenos en
vertiginoso desarrollo.
Puede apreciarse en la conducta pública
de los altos mandos actuales la
aceptación de las políticas del Gobierno
Nacional en todo lo referente al proceso
de paz, lo que no implica necesariamente acuerdo con éstas. Lo que
viene ocurriendo es que el mando
militar, consciente de la subordinación
debida al poder civil, reduce sus discrepancias de criterios al ámbito discreto y reservado de la discusión de
Estado. Es inocultable que en el caso
del despeje unilateral de cinco municipios como simple prerrequisito para
Quizá lo anterior no indique la evidencia de "un cambio cualitativo en la
actitud y el papel de las Fuerzas Armadas en los procesos de paz por venir"
como lo sugiere la pregunta, sino la
aceptación de que existen modificaciones profundas en las circunstancias del
país, en la relación estamento militarGobierno y en la voluntad de paz de la
nación, expresada caudalosamente en
las urnas. En consecuencia, la expresión
del general Tapias seguirá teniendo
validez, pero no en todos los casos por
91
DEBATE
FUERZAS ARMADAS, REFORMA MILITAR …
acuerdo
con
las
políticas
gubernamentales sino por disciplina
institucional.
FRANCISCO LEAL BUITRAGO: El
cambio operado en la actitud de las
Fuerzas Militares en este aspecto ha
sido sustancial. Basta recordar que
quizás el principal obstáculo que se
presentó en los distintos ensayos
gubernamentales del pasado para buscar
la paz fue la actitud negativa de los
militares y tras ella sus acciones
principalmente encubiertas.
En cuanto a un cambio en el papel de
las Fuerzas Militares, falta ver aún si lo
habrá. Pensaría que un cambio en este
asunto depende mucho de la orientación
política que se les brinde y en lo
acertado que ella sea. Dadas las
condiciones actuales del conflicto, las
autoridades civiles y la clase dirigente si es que aparece de manera efectiva- no
tienen el derecho a cometer errores
crasos, como en el pasado.
El problema de fondo en estos dos
aspectos -actitud y papel- radica en el
margen de tiempo que haya disponible
para que el Ejército mantenga su actitud
"sumisa" y eventualmente en la clase de
papel que tenga que cumplir en el futuro
próximo.
92
TESTIMONIO
CRÓNICA DE UN BREVE TRABAJO…
CRÓNICA
DE
UN
BREVE
TRABAJO DE CAMPO EN EL
ÁREA DE DESPEJE
tenido una circulación lenta pero
continua
y
obtenido
cierto
reconocimiento; leído hoy, algunos de
sus capítulos resultaron predictivos, y
sus conclusiones básicas han sido
corroboradas por los hechos.
---------------------(*)
Profesor,
Departamento
de
Sociología , Universidad Nacional.
Bogotá
Fernando Cubides (*)
31. VIII. 98
Fué la posibilidad del despeje lo que me
decidió a aceptar la invitación de los
directivos de la "ASOCIACIÓN
CAMPESINA AMBIENTAL DE LOS
RÍOS LOSADA Y GUAYABERO".
Era la segunda vez que me la hacían, y
aun cuando estuve dispuesto a viajar en
la primera ocasión, por los días de
Semana Santa, los combates en
Monterredondo, sobre la carretera a
Villavicencio ( que convirtieron en
figura de primer plano al "Comandante
Romaña") con sus secuelas de tomas de
rehenes civiles y las operaciones
militares consiguientes me disuadieron.
Al fin y al cabo no tengo
representatividad alguna, ni un proyecto
de investigación en curso que justifique
mi viaje en estos tiempos a una región
conocida ante todo por la ostensible
presencia de la guerrilla, por las
ocasionales incursiones del ejército y
por los avatares del proceso reciente de
colonización. Conocí a dos de los
dirigentes de la Asociación con
anterioridad cuando vinieron a mi
oficina del CES a dar a conocer los
fines que se proponían, y me buscaron
para que sirviera de intermediario y en
procura de orientación sobre cuestiones
ambientales; tenían referencias de un
trabajo que habíamos hecho con la
Universidad hace cerca de diez años,
cuando era el ente público al que
nominalmente le correspondía toda la
región que circunda a la Serranía de la
Macarena. El informe fue publicado en
forma de libro, harto voluminoso y, hay
que decirlo, con un contenido muy
heterogéneo y desigual. Hizo falta
labor editorial , sentido práctico en la
composición del texto, amén de
corrección de estilo. Aún así el libro ha
Ahora el viaje se llevaría a cabo junto
con un periodista y camarógrafos del
Noticiero TV-HOY, atraídos por la
posibilidad de hacerse a una primicia
cubriendo mediante un recorrido
extenso y una serie de entrevistas, las
reacciones de los pobladores del área de
despeje. El itinerario propuesto supone
que , tras volar hasta el municipio de La
Macarena, al extremo sur de la Sierra,
navegaremos río arriba por el
Guayabero ( un río tan ligado a la
historia de las FARC que aparece
incluso en los pasillos de Jorge Villamil
) adentrándono s luego en el Parque
Nacional TINIGUA, y descender en
seguida por el Caño Perdido y el Río
Losada, hasta un punto en la zona
limítrofe entre el Meta y Caquetá que
nos permita llegar a San Vicente de
Caguán . El tiempo programado para el
viaje es de siete días, contando con
recorridos más puntuales para ver los
planes de reforestación, conocer
poblados que apenas se están formando
y hacer entrevistas , asistiendo, tal vez ,
a algunas de las reuniones que la
Asociación programe.
El vuelo, con escala en Villavo, es corto
y sin novedades. Al arribar al flamante
aeropuerto de La Macarena- una pista
que el profano escasamente distingue de
los potreros circundantes, y en la que el
avión de SATENA debe hacer un paso
rasante antes de aterrizar para dispersar
el ganado - tenemos la primera
evidencia del tipo de conflicto que se ha
vivido por acá: la requisa que adelantan
93
TESTIMONIO
CRÓNICA DE UN BREVE TRABAJO…
de modo conjunto ejército y policía es
minuciosa pero selectiva, y es menester
identificarse cédula en mano. Como
muchos de su oficio, el coronel que
manda la patrulla conjunta presume de
fisonomista: mientras que el aparatoso
equipo de los periodistas ( trípode,
baterías, cámaras, cables, micrófonos y
demás) y ellos mismos
pasan
indemnes; interroga sin embargo y con
el mayor de los detalles a este cronista
pues tanto el aspecto , la indumentaria
como la cartografía y algunas
aerofotografías que vienen en el
equipaje,
le
merecen
preguntas
adicionales, cada una más suspicaz que
la anterior. Si se limitara a preguntarme
de qué lado de la guerra estoy le
respondería con sinceridad que, a pesar
de todo tiendo a estar del lado suyo,
pero en cambio la preguntas suspicaces
me desarman, logro farfullar algunos
datos que no suenan convincentes. Del
otro lado de la barrera ya, el "contacto"
guerrillero que nos ha traído hasta aquí,
y que fue el primero en pasar, sonreía,
sonreía...Por fin, pasado el control, nos
alejamos de la pista y nos reintegramos
a la comisión.
Los preparativos estaban en marcha
antes de nuestra llegada pero faltan
todavía detalles y en tanto se ponen a
punto , conversamos con algunos de los
que nos acompañarán en el trayecto: dos
de los funcionarios de la Corporación
Regional de la Macarena que tienen por
sede de trabajo el municipio, el piloto
conocedor del río que nos llevará hasta
el paso del raudal , y algunos vecinos.
Surgen historias de pescadores y de
cazadores, y todas parecen seguir un
libreto conocido. El tigre, el león ( así
llaman por acá al puma americano ) el
manao, el güío, sus hábitos, alternan
con anécdotas que hablan de la riqueza
pesquera del río Guayabero, ya casi
legendaria. También se intercalan
impresiones de bombardeos que
ocurrieron en las proximidades del
pueblo la semana pasada. Cada uno
tiene algo que contar de la noche
aquella, pero las historias no denotan
que los hubiera alarmado en demasía
aunque los cogiera de improviso y en el
pueblo no hubiera luz cuando
ocurrieron. "Fue preventivo", dice
alguien, y los demás asienten.
Estando en esas aparece un mensajero,
viene a preguntar, de parte del Director
del Parque, si tenemos permiso de
ingreso o permiso para filmar. Primera
noticia de que se necesitara, sorpresa
por la eficiencia de un funcionario que
logra adivinar nuestras intenciones, que
por lo demás no habían sido anunciadas,
salvo a los propios que nos conducirían.
Decidimos pues allegarnos a la oficina
del Director y tramitar lo que fuere
necesario; comenzamos a hacerlo ,
persuadidos todos de su inocuidad, y en
papel corriente pues no hay el formato
requerido , cuando la lectura detallada
del decreto , nos informa de que no era
necesario tal permiso: allí mismo se
habla de que " en aras de la libre
información y por motivo de interés
público..." etc., los periodistas pueden
hacer su trabajo sin permiso alguno. De
todas maneras el Director del Parque,
había modulado con la mayor suavidad
el requerimiento, y en su actitud daba a
entender de que es del todo consciente
de que la suya es apenas una sombra de
autoridad, una autoridad espectral.
Como todos los parques del llamado
Sistema de Parques Naturales éste está
muy afectado por la colonización, y es
zona de tránsito, cuando no retaguardia
de varios frentes guerrilleros. No puede
ser más flagrante la contradicción entre
las finalidades preservacionistas de la
norma que los crea, y la realidad de una
ocupación intensiva reciente, de una
deforestación acelerada. El Director del
parque, en el mejor de los casos apenas
puede hacer unos cautos recorridos por
los alrededores y se mantiene
atrincherado en su oficina, con sus
subordinados. Esfumada la oportunidad
94
TESTIMONIO
CRÓNICA DE UN BREVE TRABAJO…
de ejercer los visos de autoridad de que
dispone, nos despedimos en buenos
términos, no sin hacerle un breve
entrevista en la que a título de consuelo
expone algunos datos sobre el parque .
Antes de embarcarnos, el periodista
hace varias entrevistas: al alcalde, a
algunos de los viandantes - uno de ellos
se asusta y sale a la carrera, no sé de
fijo si por la cámara y los micrófonos ,
o por la inevitable pregunta sobre el
despeje. Las respuestas, todas, denotan
cautela,
podría decirse incluso
diplomacia. De no ser por la
espontaneidad y la emoción sincera que
les producen las cámaras, se pensaría
que los entrevistados se hubieran
puesto de acuerdo; apenas hay matices.
Son las típicas respuestas en las que el
énfasis está en el "si " condicional... En
algunas de las charlas colaterales
aparecen los "paras" como otro
espectro: Mapiripán está lejos de aquí,
Vistahermosa
también,
tenemos
suficientes evidencias de que el poder
que ejerce la guerrilla por acá es
incontestado,
pero
la
referencia
intermitente a los "paras" me
comprueba que,
para decirlo con
pedantería " están en el imaginario
político de los colombianos ".
se deja impresionar por comisión
alguna, y despliega tal actividad en la
cocina que en poco tiempo ella sola
daría abasto para alimentar a una legión
de comisiones
La comitiva se va
compenetrando, las dificultades y las
expectativas del viaje nos irán
amalgamando, y la conversación no
decae a la hora de la comida; las
historias de cazadores y pescadores han
sido reemplazadas por historias de
guerra: se comentan las recientes
acciones de guerra y en la concurrencia
prima la admiración por el Mono Jojoy,
por su astucia operativa. Incluso cuando
parece que se lo descalificara lo que
subyace es pura admiración : "Es que
ese Mono Jojoy si es puro malo...",
rubricado por una sonrisa. El otro gran
tema de conversación que surge es el de
la corrupción, son tantos los datos,
personajes y anécdotas que se traen a
cuento que el efecto es desmoralizante,
lleva al fatalismo y al conformismo con
la cosa. Las historias guerreras también
cansan: todas dan a entender que el que
no está en la guerra es un pobre diablo.
Se pernocta bien: el fuerte rumor del río
es el mejor de los sedantes, arrullo para
el viajero, compensa de sobra el frío de
la noche para el que no veníamos del
todo preparados .
El motorista es Pedro un diestro
conocedor , criado a orillas del
Guayabero, que ahora remontamos río
arriba a buena velocidad. Hasta aye r
había paso por el raudal ( Salto de
Angosturas , figura en el mapa ) y
estando todavía en invierno el resto del
curso no tiene mayores dificultades de
navegación. Al llegar al raudal, los ojos
expertos dictaminan sin embargo: no
hay paso. El río viene muy crecido por
la lluvia : ni los más conocedores se
atreverían a pasarlo así: la solución:
pernoctar aquí e intentarlo mañana. El
albergue de Doña Saturia está hecho
para eso, y la contingencia es rutina
para ella. Fuerte, bajita, membruda, no
1. IX. 98.
- "! A pizarrear !". Amanece y el río
sigue crecido, por lo visto llovió más
anoche en las cabeceras. La palabra no
deja dudas: se trata de remontar un
trayecto por la orilla rocosa, haciendo
rodar la lancha sobre troncos, tras
haberle quitado el motor. No es pizarra
propiamente la roca sobre la que
rodamos, parece más bien basalto o roca
granítica, en todo caso piedra muy dura,
Hasta el más despistado de los hombres
de ciudad llega a comprender la manera
de hacerlo; pero el hombre de ciudad
solo puede aportar fuerza bruta, en
realidad la labor es muy exigente, y la
escogencia de los troncos tanto como el
95
TESTIMONIO
CRÓNICA DE UN BREVE TRABAJO…
balanceo necesario, el nuevo punto de
botada, y los amarres indispensables
para que a la lancha no se la lleve el
raudal, son cosa de expertos.
Reembarcamos en fin, adelante del
raudal después de un trayecto por
trocha,
los motoristas cuentan su
aventura del cruce del raudal con la
lancha sin pasajeros, y se hace un
conteo de los ahogados recientes por la
fuerza de las aguas. De aquí en adelante
el motorista será "Chaqueto", el
presidente de ASCAL-G, sigla con la
que, aunque no muy eufónica, poco a
poco nos iremos familiarizando; ellos
mismos la emplean con sentido de
novedad, como si la paladearan. En
cuanto a "Chaqueto" por momentos
parece preferir el apodo, pues algunos
de sus homónimos no le hacen gracia:
Carlos Castaño, hasta hace poco
"Director del Sistema de Parques
nacionales" , y, claro, el más conocido,
el líder de los "paras".
hace mucho organizaron un Seminario
con un título que en principio me
pareció inescrutable : "Sustentabilidad
ambiental y perspectiva de género" tal
vez no se sorprendan de saber que aquí
impera para la mujer el mismo término
despectivo que utilizan los muchachitos
de los colegios de elite, aquellos que
alardean de su machismo bilingüe en un
graffiti del canal de la 127: "fucking
guisa: it's so delicious ! ".
El motor es apenas de 40 H.P. , la canoa
va bien cargada, y talvez "emproada",
recargada hacia la proa. Recorremos el
curso sinuoso del Guayabero, trato de
cotejar las aerofotografías - de 1986con el estado actual del desmonte a lado
y lado de la ribera , con poca fortuna
pues cuando creo reconocer un sitio ya
hemos pasado por él. El viaje es
fatigoso, lento, se suman nueve horas de
navegación al final de la jornada. Por el
camino, en uno de los puntos más
antiguos de poblamiento, la Vereda El
Tapir, recogemos , no sin titubear , a
dos pasajeros que nos han hecho señas:
son
los jóvenes profesores del
internado que funciona aquí. Uno de
ellos, Nicolás, resulta ser alumno de
Sociología de la Nacional, la otra,
también es estudiante de la Universidad.
Caigo en la cuenta que en esa vereda y
en ese oficio de profesora rural es que
tuvo su experiencia de campo, en un
convenio que tiene con la comunidad la
Asociación pro Defensa de la Macarena,
Claudia Leal, economista, y su
publicación como libro ( " A la buena
de Dios, FESCOL 1995 ) es ahora una
de las referencias obligadas de la
literatura regional.
Dado lo alto de la ribera respecto del
curso del río, no es mucho lo que se
vislumbra del poblamiento, como para
haberlo comparado con el croquis, y la
detallada descripción que hace Claudia
de la vereda, pero los indicios de
desmonte
son
claros:
algunos
desbarranques,
vegetación
menos
Avanzamos a partir de aquí con más
lentitud, no sólo el motorista es algo
menos experto, sino que además es muy
cuidadoso : viajamos con su joven
esposa que tiene tres meses de
embarazo. Terminamos por saberlo
pues desde el principio le ha prodigado
atenciones, y la trata con una delicadeza
que conmueve, entre otras por lo
inusual. Siendo la tala, corte y
extracción de madera la actividad
económica principal en estos contornos,
el papel de la mujer es del todo
subalterno, a diferencia de lo que ocurre
en otras zonas de colonización. Las
uniones son inestables, me cuentan, y
no es infrecuente que la mujer tome la
iniciativa de abandonar el hogar; por
aquí el machismo se da silvestre, y se
nos aparece como la ley de la vida. ¿
Qué dirían mis colegas del Grupo Mujer
y Sociedad del CES, pienso yo, al saber
que en el lenguaje del colono de esta
zona a la cónyuge se la llama
simplemente "la guisa" ? Ellas, que no
96
TESTIMONIO
CRÓNICA DE UN BREVE TRABAJO…
exuberante en las orillas, huellas de
ganado.
Pese al cansancio, y a la monotonía del
trayecto, en algún momento creo
reconocer la desembocadura del Duda,
otro río célebre.
asunto es recuperar el tiempo perdido en
el raudal y la meta sigue siendo San
Vicente de Caguán. Se van haciendo
menos evidentes las huellas del
desmonte, solo de cuando en cuando se
escucha una moto-sierra, o hay claros
en el monte, en los que se ve el
"releseo" (el aprovechamiento de
derribes
anteriores).
La
riqueza
principal que se ha estado extrayendo es
el cedro o carrecillo; aún los ejemplares
que se desecharon en los primeros
derribos, muestran buen grosor. La
trocha tiene unos cinco años, lo que
coincide con los primeros informes
acerca de la bonanza maderera. Vamos
descendiendo. Sopor, bajo el bordoneo
de los tábanos, las bestias chapotean en
el fango y hunden sus patas hasta los
mismos ijares, pese a lo aparatoso de la
bajada y al maltrato la comitiva va en
silencio y más de uno dormita sobre su
bestia. El único encuentro en las tres
horas y media que dura el trayecto, es
con una pequeña recua que trae unos
pocos bancos o toletes de cedro ya
cortado.
En la finca de "Chaqueto" vemos sus
nacederos. Nos explica en detalle (
paciente ante la banalidad de muchas de
nuestras preguntas ) la forma en que se
"fundó", cómo escogió su finca: los
caños veraneros lo decidieron a escoger
el sitio. Buen conocedor de las huellas
de distintos animales, su instinto de
cazador a flor de piel ha quedado
patente en la forma en que por el
camino nos descubría las huellas de los
distintos animales. Bien asentado de un
golpe certero en un tronco, junto al
principal nacedero ha dejado su primer
machete a modo de símbolo. La corteza
vegetal lo ha abrazado, pero el óxido
promete acabarlo pronto. "Chaqueto"
viene de San Luis, Antioquia, pero se
siente bien aquí, y en los retazos de
conversación ha dejado ver que conoce
bien el país rural; trátese de los
alrededores del lago Calima, o del norte
del Cauca, del Magdalena Medio o de
Por fin llegamos a la "rancha" de Don
Lino, uno de nuestros acompañantes y
anfitriones. La mezcla de los géneros,
subraya el afecto. Es una buena
construcción de dos pisos, sólida, en la
que se ve a leguas lo cuidadoso de la
escogencia de las
maderas; una
construcción que en su solidez y en los
detalles de su acabado, denota la
intención de echar raíces. Está a la
orilla de uno de los brazos del curso alto
del Guayabero, no muy lejos de la
desembocadura del Papamene. Lo
caluroso de la recepción de su familia, y
el atractivo de la celebridad mediática
que para el caso es el periodistapresentador, no impide que pasados los
saludos y la novedad, la familia se
concentre en el capítulo correspondiente
de "Paquita Gallego".
2. IX. 98.
Fue una buena noche la de anoche.
Ahora, tras el desayuno las fotos de
recuerdo y las despedidas, salimos a
coger la trocha. Hay todo tipo de
cabalgaduras. Algunas sillas, un
caballo, la mayoría machos y mulas en
enjalma que conocen la trocha, y por
eso no parecen necesitar freno ni
cabrestro. Vamos en dirección sur,
hacia el corazón del parque Tinigua, la
siguiente estación es la finca de
"Chaqueto". La trocha por momentos es
difícil, el invierno ha sido duro y la
"trilla" del acarreo de madera, ablanda
más el terreno. Las mulas evitan los
malos pasos yéndose por el rastrojo, o
por un paso menos transitado, entre
bejucos y ramas y los más inexpertos,
encaramados en mulas ingobernables
sufrimos raspones , magulladuras,
caídas, que no aminoran el paso pues el
97
TESTIMONIO
CRÓNICA DE UN BREVE TRABAJO…
Arauca, las distintas etapas hasta llegar
aquí, se van hilvanando. Con intuición
para los simbolismos, como con el
machete, en su gusto por la música, que
nos hace escuchar y que canta a medida
que suena la pequeña grabadora,
aparecen al tiempo los joropos,
instrumentales,
y el vibrante son
montuno: " A caballo vamos p'al
monte" pues le parece que éste canta a
su
obra
colonizadora.
Cuando
preguntamos por el vivero que dé
cuenta de su interés por la reforestación,
nos dice que es común, y que está en
otra vereda: lo que puede mostrar en su
finca es que ha sembrado varios
frutales, hay algunos cedros de uno y
dos años de sembrados, y el borojó, de
cual se sabe que tiene una buena
demanda en estos tiempos. "Estoy
fundado en el puro corazón del parque",
reitera. Su casa es más reciente, de un
solo piso, pero como casi todas las que
iremos encontrando, con detalles de
construcción y de menaje que denotan
una escogencia cuidadosa de la madera,
una adaptación al clima y a los recursos
de la zona. Tiene potreros, comprados a
un vecino, asegura , pero no tiene
ganado. Y mirado en el mapa,
geográficamente, éste punto además es
el corazón del área del despeje sobre la
que machacan los noticieros estos días.
tumbado a uno. "A las mula hay que
tratarlas mal, siempre mal" me
alecciona Arturo, el baquiano de este
trayecto, y para mostrarlo le da dos
tremendos varazos en el cuello que la
ponen a caminar a paso fino.
El nombre de la vereda por cierto
además nos dice que en esta zona hay
una indefinición en los límites entre el
Meta y Caquetá, y que es la gente la
que escoge identificarse. El epicentro es
la escuela y la cancha de fútbol . El
mapa veredal que está en la escuela,
muestra a 26 predios identificados con
el nombre del propietario, y fundos de
2000 Has. en promedio según
estimación gruesa. Los estatutos de la
Asociación hablan de un máximo de
200 Has. pero la diferencia ha de estar
entre el área cultivable, o el potrero
permitido y el rastrojo, deduzco. El
descanso es bienvenido, pues además
está en la vereda una brigada de salud,
es la primera vez que se adentra por
aquí y es la oportunidad para un
chequeo gratis de nuestras magulladuras
y de los achaques que van apareciendo.
Hay una buena concurrencia, pero no
con motivo de nuestra llegada. Una de
las atracciones es una adolescente que
tiene pavor a la vacuna que le quieren
aplicar, y no se deja por nada. Varios de
los circunstantes se ofrecen voluntarios
a convencerla, pero ni por esas : es
pánico a la aguja; el forcejeo dura un
buen tiempo, hasta que la presión del
grupo la hace ceder. Tras ese desenlace,
la veo huir a esconderse en su casa y sin
querer, mientras me aplican a mi una
inyección, a la luz del día. Y mientras
mis partes magulladas se han vuelto el
punto de atracción gracias al chacoteo
de Pacho, alcanzo a ver que el asistente
del odontólogo, ha ido a consolar a la
muchacha en flor, y en la penumbra le
soba, acucioso, el sitio de la punción.
La pausa del mediodía y el almuerzo
preparado con exquisitez y carne de
monte, son breves para retomar la
trocha, pues la jornada nos debe llevar
hasta "Aires del Meta" uno de los
núcleos que se ha estado formando
recientemente. Tres horas más de mala
trocha en medio de una vegetación
espléndida y sobre mulas resabiadas en
la carga de bancos de madera que a
medida que se cansan se hacen más
indóciles para el neófito, y a algunos
terminan por tumbarnos. Con dolor
aprendemos que la imprecación
"maldita mula h.p.", hay que lanzarla,
pero antes de que la mula lo haya
La zona es llana con algunos escarpes.
Se produce un relevo en nuestros
98
TESTIMONIO
CRÓNICA DE UN BREVE TRABAJO…
baquianos, ahora estaremos a la orden
de Filomeno,
todo un personaje
veredal, él sí todo un anfibio. Alardea
de moverse con la misma destreza en la
selva que en los pasillos de la cumbre
de gobernadores o de cualquier
dependencia
ministerial
por
encumbrada que sea. Muchos datos que
vamos hilando por el camino nos
confirman que el alardeo no es en vano:
de todos los dirigentes de ASCAL-G es
el que mejor se sabe mover en el mundo
institucional, y el que mejor partido
saca de ayudas, promesas y planes
gubernamentales.
vieron despistado y desadaptado: hizo
su desmonte, reivindicó la propiedad
del fundo al que aspiraba, pero no
construyó vivienda ni sembró nada,
desapareciendo un buen día sin
despedirse. Sólo dejó la carpa en que se
alojaba, hecha ya jirones. Por cierto , y
es característico , que carpa y no
cambuche, es la primera vivienda por
aquí, según varios relatos.
Los periodistas hacen su oficio, pero en
los preparativos asisto a un amistoso
forcejeo entre los dirigentes acerca de
las tomas y entrevistas televisivas que
luego las propias entrevistas, y la
manera en que orientan al camarógrafo
y aconsejan al periodista,
me
demuestran lo que era fácil intuir: en el
corazón del bosque húmedo tropical hay
la misma clara conciencia sobre el
poder de la imagen, que en el seno de
cualquiera de lo s círculos del gran
poder económico de la metrópoli . La
diferencia esta apenas en el poder que
tienen, y en el grado de sutileza para
controlar la emisión de las imágenes
que ofrecen. Pernoctamos en la escuela,
y antes de caer rendidos asistimos a una
pequeña danza de los millones: de una
hamaca a otra Filomeno delinea con
uno de los funcionarios toda una
estrategia, presionando aquí, alegando
más allá, "como tacar el asunto" para
obtener
nuevos
recursos
de
dependencias públicas con destino a
varios pla nes veredales. Una pequeña
lección de picaresca criolla.
A la hora de la sobremesa se forma una
especie de tertulia y el interrogante
principal que hacemos los forasteros es
cómo piensan controlar el arribo de
nuevos colonos, algo que aparece en los
estatutos
de
la
Asociación,
impecablemente
redactados,
santanderistas. ¿De qué manera
garantizarán
esa
exclusión?
La
respuesta la tienen a flor de labio, pero
no resulta convincente: una de las
expresiones más recurrentes de su parte
es la de consenso: "Si hay un consenso
entre nosotros no tiene por qué venir
más gente", fue frase con la que se
quiso zanjar la discusión. (Luego, al
revisar las notas de mi diario, se me
ocurrió la pregunta impertinente pero
del todo necesaria sobre qué harían los
directivos de la Asociación en caso de
que por razones políticas y militares la
guerrilla
decidiera
estimular
la
colonización a raíz del despeje o de
algunos de sus desenlaces. Me prometí
hacer la pregunta más adelante, pero
apenas ahora, al escribir estas notas, la
vuelvo a recordar)
3. IX.98.
La partida se demora pues se están
haciendo las tomas de las entrevistas, y
ante la ineludible pregunta: "¿Y de la
coca qué?", fuimos a ver un plante
cercano. Relativamente cerca de la zona
habitada, es un parche en medio de una
zona de bosque. Al llegar se hace la
entrevista, pero la toma no tiene la
espectacularidad necesaria, pues apenas
Se pasa luego a otras historias de la
gente de por aquí, y una llama mi
atención: la del sicario venido de
Medellín que no tuvo éxito en fundarse,
pese a que recibió ayuda cuando lo
99
TESTIMONIO
CRÓNICA DE UN BREVE TRABAJO…
hay
plantas
pequeñas,
algo
enmalezadas: es un plante abandonado,
y el periodista decide que frente a
imágenes de cultivos exuberantes que
ahora son fáciles de conseguir, éstas no
son importantes, así es de que se graba
tan solo la entrevista. El dueño del
plante, pequeño, bromista, se bate bien
ante las preguntas.
significa, Filomeno nos lo explica con
detalle y da ideas para el libreto; se
cerciora de que el camarógrafo y su
asistente hagan las tomas más
importantes y anoten en su bitácora los
nombres correctos,
Hay piña , hay
borojó, hay cedro sobretodo, y en
apenas dos años la naturaleza ha vuelto
por sus fueros: el bosquecito se va
tupiendo.
De ahí en adelante, vamos todo lo
rápido que el camino permite: se trata
de llegar a "El Rubí", que nos lo han
pintado como un pueblo nuevo al que
ya llega carretera .
Por fin después de muchas despedidas
estamos listos para partir cuando
anuncian el almuerzo. Las cabalgaduras
son un poco mejores que las de ayer,
por lo menos tienen silla y freno, y a
simple vista parecen menos resabiadas.
El almuerzo es rápido pues va
apareciendo clara la discordancia en
nuestras percepciones: ellos están
interesados en que recorramos el mayor
trayecto posible, no importa el tiempo;
y nosotros vamos acosados por el
tiempo. La relatividad consiste aquí en
que no se sabe todavía en qué punto se
cruzarán la equivocada percepción del
espacio que tenemos los citadinos, con
la deliberada equivocación sobre el
tiempo que ellos nos ofrecen . Pero
ahora haciendo las cuentas queda claro
que a sabiendas nos han dicho menos
tiempo para cada trecho que recorrimos
con el fin de no desanimarnos de
entrada; pero la cosa no resiste más si se
quiere recorrer el camino propuesto y
estar de regreso el sábado en Bogotá.
De nuevo la trocha, fangosa , difícil,
sobre un terreno de arcilla que deja
manchas en la ropa que ni el
blanqueador mas fuerte borrará después;
al poco tiempo hay la posibilidad de
detenernos a mirar la zona reforestada:
una pequeña vertiente de unas 4 Has.,
en donde se pueden ver cedros jóvenes,
frutales, un platanal abandonado. Es
palpable para quien lo haya dudado que
así
sea
buscando
un
efectodemostración, hay aquí como propósito
común ver las ventajas de la
reforestación a pequeña escala. Para que
no dejemos de apreciarlo en lo que
4. IX.98.
"¿ Qué diablos hago yo aquí ? " La
pregunta es para mí inevitable pues
hasta aho ra , fuera de mis
observaciones, no he llevado a cabo
nada de lo que me propuse. Ha sido un
viaje frenético; y el grueso de la
iniciativa, y del atractivo ha estado en lo
que logren hacer los hombres de la T.V.
Todo en este viaje ha estado en función
de esas imágenes.
La insatisfacción no sólo proviene de
que me vea reducido a acompañante o
comparsa de los hombres de T.V., o de
que, por eso, a ojos de todos los que nos
encontramos sea una especie de testigo
impertinente. Es sobre todo a causa de
lo escéptico que soy frente al
ecologismo del que hace gala la
Asociación. En dos oportunidades
anteriores, sin habérmelo propuesto, he
servido de mediador, junto con otros
colegas, para tratar de reconciliar los
fines de la norma con la realidad de la
ocupación. En ambas he visto naufragar
toda una flotilla de buenas intenciones.
Hay que ver el entusiasmo que le
pusimos a lo que creíamos en su
momento que era "el modelo Caguán",
cuando ese río y el poblamiento de sus
riberas apenas comenzaba a figurar .
100
TESTIMONIO
CRÓNICA DE UN BREVE TRABAJO…
"Ingenuos", nos dijeron, y éramos
ingenuos.
Hay que ver lo que es el Caguán ahora.
Recordaba también cuántas energías
aplicamos para que la Macarena
recibiera un tratamiento distinto del que
se le aplicó, y para que hubiese una
concertación, y un punto de encuentro
entre el preservacionismo y
las
necesidades elementales de los colonos,
para comprobar después que ninguno de
los problemas se ha afrontado, no han
hecho sino intensificarse.
El ecologismo ha sido en esos casos el
preludio de la abolición de una norma
obsoleta frente a la realidad de la
ocupación, pero la ocupación se ha
intensificado luego de abolida sin freno
ni control alguno, la guerrilla ha
incrementado su poder territorial, y todo
ello ha sido la antesala de una
intensificación de la guerra.
nos
resume
sus
orientaciones
etnográficas y nos conecta con
Rousseau, "el más etnógrafo de los
filósofos", y un autor dilecto para mí.
Más que las lecciones prácticas o la
disciplina del diario de campo, lo que
he querido asimilar y ratifico en cuanto
puedo es esa "curiosidad plena de
simpatía por las costumbres campesinas
y el pensamiento popular" en que uno y
otro nos aleccionan. No he perdido esa
simpatía básica, lo difícil es aplicarla en
una zona de colonización en que las
costumbres
campesinas
apenas
subsisten, en que hay tanta movilidad,
en que tantas regiones se mezclan, y
varias épocas se superponen sin un
patrón reconocible.
El líder campesino que nos recibe en El
Rubí, que será nuestro anfitrión y uno
de los fundadores del poblado, nació en
Medellín, y a todas luces no es un
agricultor. Todo esto lo vamos sabiendo
en charla informal "off the record" .
Toda su experiencia es la del aserrador,
arriero de mulas por trochas de monte, y
comerciante de madera. Su etapa
anterior fué Arauca ( recordé que en los
últimos informes que escribió Alfredo
Molano sobre la región identificaba a
"los araucanos" como los más activos
comerciantes de madera, pero no porque
fueran araucanos de origen sino porque
allí lideraron la explotación de la
"tolúa" como se llama por allá al cedro,
hoy casi acabado en esa zona). Su casa
es amplia, bien hecha, de dos pisos, y es
la única construcción en la ribera
derecha, junto con un embarcadero de
madera. El Rubí está en la otra ribera y
ya va adquiriendo fisonomía de pueblo
aunque no tiene plaza, ni iglesia,
Consiste en una calle larga, cruzada por
otras dos, al final de la cual está la
escuela. Tiene un comercio muy activo,
y aunque incipiente como poblado,
denota
esmero,
limpieza,
labor
compartida. Y el virtuosismo ya
anotado en el trabajo de la madera.
No parece haber mucho ambiente aquí
para aplicar la ley de reservas
campesinas ( 160 de 1994 ) cuya
paternidad se debe sin duda a Alfredo
Molano, y que se hizo pensando en
estas regiones. Una minirreforma
agraria a la medida de las zonas de
colonización reciente, que no se ha
aplicado todavía en los cuatro años que
lleva de promulgada. Molano, consejero
especial para el tema en el gobierno y la
Asociación que promovió han buscado
aplicarla sobre todo aquí, pero han
tropezado con toda suerte de
resistencias, abiertas unas, soterradas las
más.
He querido tener la disciplina del diario
de campo, recojo puntualmente lo que
me parece digno de anotar; teniendo
siempre presente mis modelos clásicos
para el género: sobre todo las
enseñanzas de Levi-Strauss en Tristes
trópicos en ese formidable capítulo que siempre hago leer a mis estudiantes
cuando emprenden un trabajo de campo
- en que con el título "Un vasito de ron",
101
TESTIMONIO
CRÓNICA DE UN BREVE TRABAJO…
Frente a otros que he conocido recién
fundados ( Remolino del Caguán,
Puerto Toledo sobre el Güéjar, Puerto
Concordia sobre el Ariari, y varios más
) revela de entrada una preocupación
más consistente por el bienestar común:
la escuela está bien construida, el puesto
de salud tiene la dotación mínima, y ,
bueno lo que venimos a ver: la sede de
la Asociación Campesina y el lote que
la circundan, hechos recientemente y
con consignas y un aviso destacado,
dejan clara la voluntad que hay detrás,
el ánimo pionero y fundacional con el
que se han construido. " No talar
demesuradamente " dice una de ellas, y
el relativismo del adverbio, llama mi
atención . Para tener apenas tras años
desde que se comenzó, y para las
distancias que lo separan de San
Vicente o de cualquiera de los
epicentros regionales con los que se lo
pudiera relacionar, es mucho lo que se
ha avanzado; definitivamente no es un
pueblo-campamento, sino un pueblo
con vida propia desde el comienzo. El
poblado, junto con los 47 Kms. de
carretera que ya han construido, es el
principal orgullo de los fundadores.
Para escoger el sitio del pueblo hubo
una especie de referendo entre las
veredas; en cuanto a la carretera, no
niegan que atraviesa el parque, pero es
su
gran
necesidad
si quieren
estabilizarse.
" Por aquí todo está muy despejado,
como puede ver" responde un colono
con socarronería ante la ineludible
pregunta sobre el despeje. Y subraya
con un gesto de la mano lo que quiere
decir, la respuesta para el buen
entendedor tiene doble significado:
tanto que el desmonte no tiene reversa,
como que no existe otra autoridad que
la que ellos mismos se den, o hayan
aceptado por que a todas luces les
conviene. Por aquí el tal despeje no
entrañará novedad alguna.
" ¿ Y la
guerrilla ? " pregunta uno para seguir
pecando de obvio: " Si acaso por el
camino se la encontrarán "
nos
responde. Si además de la obviedad,
pecara uno por dar crédito solo a lo que
ve, la guerrilla no tiene presencia en la
zona; pero en verdad su poder es
notorio y las alusiones no dejan duda.
Cuando se habla del acatamiento a las
restricciones sobre la caza y la pesca,
cuando se refieren a los litigios de
linderos que pudieran surgir, cuando se
menciona el tope de 150 bancos (o
toletes) de cedro por mes como cuota
para
cada
colono,
cuando
el
comerciante de madera alude apenaspero con evidente satisfacción- a la
seguridad y a las garantías para su
actividad, cuando se protocolizan ventas
de los fundos cuya posesión reclaman
mediante un acta que se levanta en la
Junta de acción comunal de la vereda...
en fin, cuando los actos comunitarios o
de intercambio requieren el respaldo de
una autoridad.
Concordia, San Luis, Medellín, Puerto
Nare, son los puntos de procedencia
más mencionados; a simple vista en este
frente de colonización predomina
todavía la gente de Antioquia, y
nosotros, lectores de Ospina Vásquez y
de Parsons, que creíamos que era un
asunto de los libros de texto, o de las
caricaturas del colono al estilo de
"Zoociedad" tenemos que admitirlo:
"the antioqueño colonization" está
vigente.
A diferencia de lo que ocurre en los
cascos urbanos de los municipios a
despejar , en donde predomina la
incertidumbre, para los habitantes de
estas zonas el despeje, que no implica
ningún cambio en lo cotidiano, equivale
reconocer de jure lo que ya existe de
facto , como si por momentos se
resolviera la vieja dicotomía de
Montaña Cuellar, país formal, país real.
102
TESTIMONIO
CRÓNICA DE UN BREVE TRABAJO…
Y equivale, a no dudarlo, a una victoria
neta de la guerrilla, y así lo comentan,
off the record , claro está, con un claro
dejo de orgullo.
con El Losada, y luego por el
Guayabero hasta el municipio de La
Macarena. Aguas abajo la lancha va a
una buena velocidad, y vamos bien
advertidos de lo que hay que hacer en
caso de que nos encontremos con una
lancha que sube: tirarnos al piso. Siendo
el curso del caño muy sinuoso, y rápida
la bajada, los encontrones ocurren con
alguna frecuencia, y lo que los
lancheros hacen cuando es inevitable, es
tratar de pasar por encima de la otra
lancha, un deporte de alto riesgo, claro
está.
Los periodistas hacen su trabajo, y
llevan tras de sí a un corrillo de niños
que no se quieren perder ninguna de las
tomas ni de las entrevistas. Tras una
serie de tomas sobre el trabajo de
aserrar madera, al rayo del sol del
mediodía en un sector tan desmontado
que no hay una sombra, salvo la de un
tocón bajo el cuál nos vamos turnando y
mientras se evapora la humedad de la
cámara que ha impedido grabar, se
imparten algunas nociones sobre el
manejo de la cámara que la Asociación
acaba de comprar para producir sus
propias imágenes. Deliberamos sobre el
recorrido que falta, y pareciera que, bajo
este sol de justicia,
las distintas
percepciones del tiempo y del espacio
se van a encontrar por fin; hacemos
cuentas, nos sinceramos con nuestro
anfitrión y con nuestro baquiano sobre
lo que falta hasta San Vicente del
Caguán, y descubrimos que , en el
mejor de los casos estaríamos llegando
el Domingo... Hasta San Juan, puerto
sobre el Losada faltan por lo menos 9
horas en lancha, y cuatro más por
carretera, sin contar con ningún retraso;
la cosa puede ser más larga, aunque más
segura, por trocha. "Imposible" acepta
por fin Pacho que insistía en llegar a
San Vicente a hacer nuevas entrevistas;
debe emitir el primer informe especial
el Sábado , y eso significa que no puede
llegar más tarde de la 1:00 p.m. si
quiere editar y preparar la emisión.
Pero el viaje es tranquilo, y solo nos
encontramos con una lancha que venía
despacio. En un recodo, la lancha hace
un círculo ancho para regresar: han
hecho una seña. Nos despabilamos del
adormilamiento, y en el sitio más alto
de la ribera que hemos visto ahora y ya
en curso del Losada, dos hombres
armados nos esperan. "Son de la móvil "
nos tranquiliza el lanche ro, y al
acercarnos nos recibe "El Tío", un
comandante guerrillero, todo sonrisas.
Lo raído del pantalón verde oliva
contrasta con la cartuchera de la pistola,
la canana y los arreos de cuero, que se
ven de calidad. " ¿ Cómo les fue ?" es
el saludo. " Vaya ésta si es móvil "
pensé para mis adentros: nos habían
sugerido un encuentro por la ruta de
salida que teníamos inicialmente, y nos
los hemos encontrado por la que
decidimos a última hora.
Frases
amables, y casi de rutina, naturalidad.
Pero sus palabras, sin ser intimidatorias,
sí revelan que ha seguido al detalle lo
que hicimos. Ante la insistencia, leve,
de Pacho de ejercer su oficio y pedirle
la entrevista, "El Tío" se niega y añade
con modestia: "Si lo ven a uno después
en el pueblo cuando baje de civil, le
echan mano " El argumento, me parece,
tiene su toque de coquetería masculina ;
la razón principal la añade después:
"Tenemos gente para que dé
declaraciones. Ahora no es cosa de que
Se impone entonces el regreso por La
Macarena por una ruta distinta a la que
nos
vinimos.
Abreviamos
las
despedidas, una nueva serie de fotos de
recuerdo, y a la lancha, a todo lo que
pueda el motor. Vamos ahora bajando
por el Caño Perdido, que en esta época
de invierno es todo un río; empataremos
103
TESTIMONIO
CRÓNICA DE UN BREVE TRABAJO…
cualquiera vaya por ahí diciendo lo que
se le ocurra" . Ante esa formulación del
principio de autoridad y de la división
del trabajo, y de su noción del momento
político,
no se insiste más. Se
intercambian algunas frases sobre lo
positivo del despeje. "El Tío" pregunta
en fin cuando se emitirá el noticiero, y
expresa un apoyo rotundo a ASCAL-G.
Estrechar las manos a modo de
despedida, es un gesto sincero de parte
y parte.
fueron 20 los de esta jornada futbolera )
fue de 9 minutos. Tal vez en esa mezcla
indiferenciada
consista
la
postmodernidad, pienso.
Luego me
entero que los voceros de los colonos y
los habitantes de cada uno de los puntos
que recorrimos se reconocieron en el
informe sintiéndose bien representados.
No se trata de encuestas o mediciones
de audiencia, son los ecos que llegan,
"Radio bemba ", pero no son menos
verídicos.
El retorno hasta La Macarena no trae
novedades.
21. IX.98
5. IX . 98 .
- 8:00. a.m. En el aeropuerto, mientras
esperamos el avión, llegan casi al
tiempo, un mensajero del Director del
Parque, a pedir el pago del valor de la
entrada, y Don Pacho, un colono de
Concordia Antioquia que se fundó por
aquí en los 60's, y que habiendo sido
entrevistado por Pacho en los
programas que hizo sobre la Macarena a
comienzos de año vino a saludarlo
visiblemente agradecido. Nos cuenta
entre otras que por fin tiene escrituras
de propiedad, para poderle dejar a los
hijos lo trabajado.
- 7:30 p.m. Se emite el primer "Informe
especial sobre La Macarena" en el
noticiero TV Hoy : dos minutos y
medio de duración. Los combates en
Montecristo y en Tisquisio ( Bolívar )
son la noticia principal.
6. IX. 98. 7:30 p.m. Segundo informe
especial sobre la Macarena, de algo más
de tres minutos de duración. Los siete
días de viaje ( 211 Kms, sumando
trocha y río, según mis cuentas ) se
resumen en esos cinco minutos y algo
más de despliegue informativo. Aunque
Pacho nos había hecho la consabida
advertencia sobre el tiempo de la TV,
no puedo evitar cierta decepción: el
tiempo que le asignaron a los goles ( y
104
RESEÑAS
¿QUÉ ES LA GLOBALIZACIÓN?
ULRICH BECK, ¿QUÉ ES LA
GLOBALIZACIÓN? FALACIAS DEL
GLOBALISMO. RESPUESTAS A LA
GLOBALIZACIÓN,
Barcelona,
Paidós, 1998.
otros, la globalización se convierte en
una excelente coartada que permite
explicar el por qué de las políticas de
ajuste
o
simplemente
es
una
justificación de que nada se puede hacer
por cuanto nos encontramos a merced
de fuerzas y procesos que trascienden la
voluntad y la capacidad de la acción
política. Los últimos consideran la
globalización como una nueva forma de
imposición de Occidente, con su
cultura, tradiciones, formas de vida y
consumo.
por Hugo Fazio Vengoa
No es del todo aventurado decir que si
la década de los años ochenta
transcurrió bajo la impronta de los
discursos sobre el postmodernismo, el
tema de la globalización se ha
convertido en la trama de los años
noventa.
Ante la gran proliferación de acepciones
y usos que se le da el término, el
reciente libro de Ulrich Beck adquiere
toda su actualidad ya que nos presenta
una sugestiva lectura de la globalización
que trasciende los reduccionismos en
que han caído la mayor parte de los
discursos contemporáneos sobre este
importante tema.
En efecto, en los medios de
comunicación, en los discursos políticos
y obviamente también en los círculos
académicos el uso de este término se ha
popularizado y se recurre a él para
denotar las grandes transformaciones
que
caracterizan
al
mundo
contemporáneo o para explicar por qué
tal o cua l política se ha vuelto una
práctica corriente.
Las virtudes del libro se pueden resumir
en tres aspectos. En primer lugar, el
autor
establece
una
clara
e
imprescindible
diferencia
entre
globalización, globalismo y globalidad,
diferenciación “que tiene la virtud de
desmarcarse de la ortodoxia territorial
de lo político y social que surgió con el
proyecto del Estado nacional de la
primera modernidad y se impuso
omnímodamente a nivel categoría e
institucional” (26). La primera significa
los procesos en virtud de los cuales los
Estados nacionales soberanos se
entremezclan e imbrincan mediante
actores transnacionales y sus respectivas
probabilidades de poder, orientaciones,
identidades y entramados varios. La
globalización es, por lo tanto, un
proceso que crea vínculos y espacios
sociales transnacionales, revaloriza
cultura locales y trae a primer plano a
terceras culturas.
Pero,
¿qué
se
entiende
por
globalización? ¿Cuál es la esencia de
los procesos y situaciones que se
asocian con la globalización? No es
unívoco el sentido que la literatura
especializada y de divulgación le da al
término. Algunos lo utilizan para dar
cuenta de los grandes cambios que, en
los últimos tiempos, han introducido
transformaciones sustanciales en el
ámbito de la economía, la política, la
sociedad y la cultura en el plano
nacional y a escala planetaria. Para
otros, la globalización, como proceso
impersonal que no se asocia a ningún
país o sistema en particular, que soslaya
las relaciones de poder internacional, es
un buen sustituto de la difunta
expresión “nuevo orden mundial”,
acuñada por el entonces presidente
norteamericano, George Bush, en
vísperas de la guerra del golfo, para
definir el mundo de postguerra fría. En
Por globalismo el autor entiende la
concepción según la cual el mercado
105
RESEÑAS
¿QUÉ ES LA GLOBALIZACIÓN?
mundial desaloja o sustituye al quehacer
político, es decir, la ideología del
dominio del mercado mundial o la
ideología del liberalismo, que termina
reduciendo la globalización a una
dimensión
unidimensional,
la
económica. En la tercera parte del libro,
Beck señala un conjunto de errores
recurrentes del globalismo, a saber el
economicismo, la identificación del
comercio mundial libre con riqueza y
disminución de las desigualdades, la
desatención a que las relaciones
transnacionales operan básicamente en
el interior y entre determinados centros
económicos y financieros de alcance
mundial (Norteamérica, Sudeste asiático
y la Unión Europea), la escenificación
de la amenaza que termina transfiriendo
todo el poder a las empresas
multinacionales, la supeditación de la
política a los dictados de la economía y
el mito de la linealidad que ignora el
significado de lo local. Esta crítica al
globalismo le sirve igualmente al autor
para
desmitificar
los
discursos
antiglobalización basados en los
proteccionismos: negro (repliegue a los
valores de la nación), verde (defensa del
medio ambiente) y rojo (nostalgia por el
Estado social de izquierda).
en momentos de crisis como los que
actualmente vivimos, convertir a la
globalización en una coartada que
permitiría explicar el por qué de la
necesidad de las políticas de ajuste o
simplemente utilizarla como una
justificación de que nada se puede hacer
por cuanto nos encontramos a merced
de fuerzas y procesos que trascienden la
voluntad o capacidad de acción política.
Este discurso se basa en la prédica de
que los Estados si no quieren actuar
contra su propia sociedad, tiene n que
desarrollar
la
competitividad
internacional, es decir, deben actuar a
favor de que los actores económicos
internos dispongan de una sagacidad
para internacionalizar sus actividades y
hacer atractivos sus países para suscitar
la atención de los grandes inversionistas
y empresas multinacionales. Esta
interpretación
ideológica
de
la
globalización sugiere que liberalización,
privatización y transnacionalización son
procesos no sólo inevitables, sino
deseables.
A partir de este presupuesto, el autor se
interna en una segunda dimensión del
problema. Si la globalización no se
reduce a su dimensión económica sino
que es un proceso multifacético que
abarca y se expresa en las distintas
instancias, entonces, la globalización
puede ser visualizada a partir de la
sociología y entendida como una
sociedad “mundial”, lo que no significa
homogeneidad, sino pluralidad sin
unidad. Después de pasar revista a las
principales ideas de grandes estudiosos
de las relaciones internacionales, Beck
concluye que la globalización no
uniformiza ni produce resultados
globales sino que interacciona con la
localización, lo que vuelve ambivalente
los procesos de globalización pues, de
una parte, contribuyen a impulsar y
expresar una nueva polarización y
estratificación del mundo y, de la otra,
evidencian el surgimiento de múltiples
Por último, la globalidad nos introduce
en la situación de que estamos entrando
en una segunda modernidad, que “debe
fundar y descubrir de nuevo la política”
( 30). La globalidad quiere decir que se
rompe la unidad del Estado nacional y
de la sociedad nacional, y se establecen
unas nuevas relaciones de poder y
competitividad, unos conflictos y
entrecruzamientos entre, por una parte,
unidades y actores del mismos Estado
nacional y, por la otra, actores,
identidades, espacios, situaciones y
procesos sociales transnacionales (43).
Esta distinción entre el discurso y la
realidad de la globalización reviste una
alta importancia. Es común, sobre todo
106
RESEÑAS
¿QUÉ ES LA GLOBALIZACIÓN?
actores.
A
partir
de
estos
planteamientos, la sociedad mundial
deben entenderse como una sociedad
plurilocal.
política debe realizarse a través de toma
de
conciencia
de
política
transnacionales y de la necesaria
evolución del Estado nacional hacia un
Estado de tipo transnacional. Pero, ¿qué
se debe entender por un Estado de este
tipo? Para el autor el Estado
transnacional es un no-Estado nacional,
es un no-Estado territorial, es decir, un
aparato que se libera de la trampa
territorial, reconoce la globalidad en su
pluridimensionalidad y convierte a la
norma y la organización de lo
transnacional en la clave de la
redefinición de lo político. Los Estados
transnacionales tampoco deben ser
percibidos
como
Estados
internacionales o supranacionales, sino
que como Estados globales “que se
comprenden
según
el
principio
diferenciador
incluyente
como
provincia de la sociedad mundial, de la
que derivan su status en el mercado
mundial y en la política mundial
policéntrica” (155).
En tercer lugar, ya en las primeras
páginas, el autor nos había prevenido de
que la globalización no apunta al final
de la política, sino simplemente a una
salida de lo político del marco
categorial del Estado nacional para
pasar a una política que se expresa y
realiza a nivel mundial. En este plano se
expresa una de las principales paradojas
de las sociedad contemporánea. Hasta
hace no mucho, durante la primera
modernidad, vivíamos en un tiempo de
la política, lo que implicaba constantes
referencias al pasado para el manejo del
presente y mantenía el objetivo de
proyectarse hacia el futuro (utopías y
pasiones).
Con
los
cambios
económicos,
tecnológicos
y
comunicacionales de las últimas
décadas, que auguran el advenimiento
de la segunda modernidad, se ha
comenzado
a
producir
una
transformación
cultural
que
ha
desplazado el tiempo de la política
como vector estructurante de la
sociedad por el tiempo de la economía
y, sobre todo, del mercado, el cual a
partir de la velocidad del consumo, de la
producción y los beneficios desvincula
el presente del pasado, transforma todo
en presente e involucra los anhelos
futuros en la inmediatez. Esto es lo que
el autor denomina la sociedad de riesgo,
cuando “el pasado pierde fuerza
determinante para el presente, y en su
lugar hace su entrada el futuro, es decir,
algo no existente, sino construido y
ficticio como causa de la experiencia y
el quehacer presentes” (143).
En tal sentido, con base en estos
presupuestos el autor considera que la
política no debe consistir en movilizarse
contra la globalización y recurrir a una
desvinculación o al proteccionismo,
sino que debe estructurarse con base en
el reconocimiento de la sociedad
mundial y a través de una potenciación
de la colaboración transnacional.
No obstante, estos adecuados aciertos,
el libro adolece también de algunas
insuficiencias. En primer lugar, no
explica como surge la globalización,
como se inscribe en el desarrollo de la
sociedad moderna. Con esto no quiero
decir que para hacer legible el proceso
deba situarse en una perspectiva
histórica. El problema es que muchos de
los indicadores que usualmente se
utilizan para avalar la tesis de que el
mundo se está globalizando no resisten
una comparación histórica. A finales del
siglo pasado, en plena época del
Esto, sin embargo, no significa el fin de
la
política,
sino
su
necesaria
transformación para adaptarlo a la
naturaleza de los procesos en curso. A
juicio del autor, esta reconstitución de la
107
RESEÑAS
¿QUÉ ES LA GLOBALIZACIÓN?
imperialismo, en muchos aspectos, se
vivían una situación similar a la actual.
En ese sentido, queda abierto el
interrogante de ¿cómo surge la
globalización?
En segundo lugar, el autor tampoco es
muy prolífero a la hora de señalar
cuales han sido los factores que, como
tal, han permitido que hayamos
ingresado a esta presunta nueva era. En
este plano, un análisis que involucre una
perspectiva de análisis en términos de
larga
(desarrollo
histórico
del
capitalismo y del sistema mundial),
mediana (coyuntura de las décadas de
los sesenta y setenta) y corta (la caída
del muro de Berlín y el fin de la guerra
fría) precisa el momento en el cual
convergen una serie de factores que han
hecho posible la universalización de la
globalización.
No obstante, estas omisiones, el libro
constituye un gran avance frente a los
discursos que se ha n popularizado sobre
la globalización. En ese sentido, es de
vital importancia para cualquier persona
interesada en los problemas globales del
mundo de hoy.
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