CONCURRENCIA Y TRANSPARENCIA EN LAS

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CONCURRENCIA Y TRANSPARENCIA EN LAS PRIVATIZACIONES EN
ESPAÑA1
Rafael Pampillón Olmedo
Vocal del Consejo Consultivo de Privatizaciones del Gobierno de España
1. INTRODUCCIÓN
Los gobiernos de todo el mundo han visto en las privatizaciones un instrumento necesario para
sanear las finanzas públicas, aumentar la eficiencia del aparato productivo, extender la propiedad
de las empresas a un mayor número de ciudadanos y limitar el poder del Estado sobre la
economía. La privatización es, por tanto, una reacción a la tendencia estatalista iniciada después
de la Segunda Guerra Mundial. Los Estados han engordado mucho y los porcentajes de gasto
público sobre el PIB no se han reducido significativamente en casi ningún país del mundo (Nueva
Zelanda o Chile son excepciones que confirman la regla).
Las privatizaciones son parte de una política económica necesaria para fortalecer al Estado al
reorientar sus actividades hacia el bien común. El bien común consiste fundamentalmente en
crear condiciones de paz, justicia y libertad para que cada uno de los miembros de la sociedad
realice sus aspiraciones personales. Las empresas estatales al desviar valiosos recursos han
impedido en casi todo el mundo, tanto en los llamados países capitalistas como en los antiguos
países socialistas, que el Estado cumpla con sus verdaderos y naturales objetivos. En este sentido
el Gobierno de España no ve otras soluciones. O se sanean las empresas públicas para su
posterior privatización (o continuidad en manos públicas) o se cierran. Por muy duro que
parezca. La economía actual no está para que los Presupuestos Generales del Estado sigan
soportando, año tras año, la carga de unas pérdidas cuyo final nadie se atreve a pronosticar y que
no hacen otra cosa que desmotivar la gestión al amparo del refrán que reza aquello de "mientras
haya quien te dé, cuerpo no lo pases mal".
2. MOTIVOS PARA PRIVATIZAR
De manera muy resumida y general los objetivos que se están intentando conseguir con las
privatizaciones son:
1) Desregular la economía con el fin de iniciar o incrementar la competencia en determinados
sectores (telecomunicaciones, eléctrico, hidrocarburos, minería, etc.). De esta forma se intenta
conseguir que el mercado estimule la economía, permitiendo un mayor crecimiento económico.
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Este artículo está basado en la ponencia presentada por el autor en la “2ª CONFERENCIA
INTERGUBERNAMENTAL DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE SOBRE PRIVATIZACION” que
tuvo lugar en Santiago de Chile, el 3 y 4 de abril de 1997. He de agradecer Luis Gámir sus contribuciones a este
artículo, sin embargo, las opiniones que aparecen en el texto no tienen por que coincidir con las suyas.
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Los menores costes provocados por la desregulación y por la mayor competencia incrementarán
la productividad y la eficacia de las actividades empresariales, mejorarán la calidad y
diversificarán la oferta de bienes y servicios. Por tanto, las privatizaciones pueden generar fuertes
incrementos de la producción y de la productividad en los sectores y empresas públicas
monopolizadas por el Estado, introduciendo incentivos para invertir y producir más y mejor
como consecuencia de la competencia. Ello va a suponer una mejora para los consumidores, que
podrían disfrutar de más y mejores bienes y servicios.
2) Reducir las distorsiones económicas provocadas por las interferencias políticas en el sector
público empresarial. Se trata, en definitiva, de evitar la politización de nombramientos de
presidentes, consejeros y directivos de las empresas públicas. De esta forma se eliminan las
distorsiones provocadas por la politización en la gestión empresarial.
3) Reducir deuda pública. La Comisión Europea mantiene la postura de que ningún ingreso por
privatizaciones debe ser computable para disminuir el déficit público. Para ello se apoya en la
lógica económica de la contabilidad. La venta de un activo (privatización de una empresa
pública) debe ir, en ortodoxia contable, a reducir pasivos (deuda pública) y no a aumentar los
ingresos corrientes. Además el cumplimiento del objetivo de déficit público en 1997 si no está
basado en una reducción del déficit estructural entraña el evidente peligro de que en 1998 el
déficit vuelva a crecer. Privatizar para reducir deuda pública sólo tiene sentido si el ingreso
obtenido por el Estado por la venta de la empresa es igual (o mayor) que el valor de sus flujos de
caja futuros actualizados. Y, en principio, los compradores sólo estarán dispuestos a pagar ese
precio si esperan que el cambio de propiedad se traduzca en una gestión más eficiente de la
empresa (primer motivo para privatizar). Evidentemente, no se trata de privatizar para hacer caja
sino de modernizar el tejido productivo y mejorar la eficiencia empresarial.
4) Las privatizaciones no solo contribuyen a disminuir parte de la deuda pública, si no que
también reducen el déficit público al quedar eliminados los déficits operativos (subvenciones) que
las empresas públicas con pérdidas suponen para las arcas del Estado. Si además y tal como se ha
demostrado, las empresas una vez privatizadas realizan una mejor gestión empresarial se podrá
cobrar mayores impuestos por los beneficios mayores que generan. En 1979, en el Reino Unido,
los préstamos y pérdidas de las compañías del Estado eran de 3.000 millones de libras al año. En
cambio entre 1989 y 1990, las compañías privatizadas por el Gobierno Thatcher engordaron las
arcas del Estado en unos 2.000 millones de libras. Evidentemente, habrá que restar el gasto
público generado por los subsidios de paro provocado por el ajuste de plantilla que en algunas
ocasiones acompañan a las privatizaciones. No hay que olvidar, sin embargo, que el Reino Unido
tiene una de las tasas de paro más bajas de Europa.
5) Desarrollar los mercados de capitales nacionales. En el caso de España con una bolsa
relativamente estrecha, las privatizaciones podrían aumentar la capitalización bursátil. Si
relacionamos la capitalización bursátil con el PIB observamos que España tiene un ratio bajo un
30%, frente a un 130% de Gran Bretaña, 90% de Holanda y Suecia o un 40% de Francia,
Dinamarca o Bélgica.
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6) Por último, las privatizaciones pueden permitir extender el universo de población propietaria
de acciones (capitalismo popular) y aumentar la participación de los empleados en la propiedad
de la empresa.
3. EL PLAN DEL GOBIERNO
El Gobierno de José Mª Aznar quiere vender las empresas estatales. Sin prisa, pero sin pausa.
Para ello ha diseñado un programa de reordenación del sector público empresarial que incluye el
Plan de Privatizaciones. Aprobado por el Consejo de Ministros el 28 de junio de 1996, este
programa especifica las claves para una eficaz venta de las participaciones del Estado en las
empresas públicas. Los ministerios de Economía e Industria se reparten el control del proceso de
privatización. Existen tres Agentes Gestores que impulsan y supervisan la ejecución de las
privatizaciones:
A) La SEPI (Sociedad Estatal de Participaciones Industriales) que se encarga de vender las
empresas vinculadas al Ministerio de Industria. Esta sociedad agrupa a las empresas rentables del
antiguo Téneo (antiguo INI). Entre las empresas de este grupo se encuentran sociedades con
grandes beneficios, como Repsol o Endesa, y otras más conflictivas, como Inespal o Iberia. La
antigua AIE (Agencia Industrial del Estado), incorporada desde hace meses a la SEPI, incluye las
empresas con pérdidas de los sectores de siderurgia integral, minería del carbón, industria de
defensa y astilleros.
B) La SEPPa (Sociedad Estatal de Participaciones Patrimoniales) gestiona la venta de las
compañías de la Dirección General del Patrimonio, departamento dependiente del Ministerio de
Economía, del que dependen compañías como Tabacalera o Argentaria.
De estas tres sociedades estatales parten —una vez que se hayan realizado los estudios
oportunos— la iniciativa de las distintas propuestas de privatizaciones, siempre de acuerdo con
las directrices emanadas del Gobierno.
Los Agentes Gestores pasan a ser la figura principal, por cuanto que es de ellos de los que parten
las propuestas concretas de privatización. Con anterioridad al Acuerdo de Ministros las
propuestas no se encontraban centralizadas, sino que en muchos casos surgían directamente de
los gestores de las propias sociedades a privatizar, lo que, por un lado, puede suponer una
merma en cuanto a visión de conjunto en un proceso que, como el de las privatizaciones, tiene
vocación de globalidad y, por otro, dificulta realizar controles que garanticen que el proceso se
adecua a unos determinados principios básicos.
La voluntad privatizadora del Gobierno parece firme y su concreción en hechos avanza cada día.
Después de un año de gobierno se han privatizado diez empresas públicas. Para velar por la
transparencia, concurrencia y publicidad de las privatizaciones el Gobierno ha creado un Consejo
Consultivo de Privatizaciones (CCP), compuesto por nueve Catedráticos de Universidad
independientes (no afiliados a ningún partido político con excepción del Presidente). La venta de
empresas estatales bajo Felipe González no fueron muy transparentes. De ahí que lo
verdaderamente novedoso de la política privatizadora del Gobierno Aznar es la transparencia con
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que se está desarrollando el proceso, y la definición de un plan concreto y explícito en el que
enmarcar las sucesivas ventas de empresas.
El diseño establecido en el proceso de privatizaciones ha sufrido cambios significativos respecto
al gobierno anterior. En el gráfico nº1 se presenta de forma resumida cuál es el nuevo esquema.
Se puede observar que el proceso parte de la figura de los Agentes Gestores, de quienes parte la
iniciativa de cada operación (por tanto, no son los gestores de las empresas públicas los que
tienen la iniciativa en el proceso privatizador). Dada la complejidad de la mayor parte de las
operaciones a realizar, cobra gran relevancia la figura de los asesores externos (bancos de
negocios, sociedades de valores y bolsa, consultoras especializadas, etc.), que ayudarán al
Agente Gestor a elaborar una propuesta. Formulada la propuesta será remitida al CCP para que,
con carácter previo a que se autorice la operación, informe respecto al cumplimiento de los
principios de publicidad, transparencia y libre concurrencia en cada una de las privatizaciones
concretas.
La propuesta concreta, junto con el informe elaborado por el CCP, será remitida a los
Ministerios correspondientes —según de quién dependa la participación a enajenar— que, si lo
consideran conveniente, la someterán a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos
Económicos para su posterior aprobación definitiva por el Consejo de Ministros.
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GRÁFICO nº1:
SEPPa
SEPI
AIE
Bancos de
negocios
Asesor
Telefónica
Gas Natural
Argentaria
Repsol
Endesa
Iberia
Etc.
Coordinador
Global
Oferta Pública
Propuesta de
Privatizacion
Acuerdo Privado
Subasta
Etc.
IGAE
(Ministerio de Economía)
Auditoría Interna
CCP
Consejo de
Ministros
Informe
Aprobación Definitiva
EJECUCIÓN DE LA
PRIVATIZACION
Como último paso en el proceso de una operación de privatización la Intervención General de la
Administración del Estado (IGAE) elaborará en tres meses, contados desde el cierre de la
operación, un informe de auditoría sobre el desarrollo de la misma para conocer si el proceso
llevado a cabo realmente, se ha realizado conforme a lo acordado por el Consejo de Ministros —
sin perjuicio de la función que realice el Tribunal de Cuentas—. Este informe será remitido al
Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda o al Ministro de
Industria y Energía, según a quién corresponda, así como al CCP. Este Consejo, en base a
auditoría de la IGAE podrá realizar un nuevo informe sobre el conjunto de la operación.
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Como se ha podido observar han aparecido nuevos organismos y, en algún caso, ha cambiado el
papel de los ya existentes respecto a la situación anterior.
4. EL CONSEJO CONSULTIVO DE PRIVATIZACIONES
Tal como se ha indicado antes, la propuesta que realicen los Agentes Gestores se envía al
Consejo Consultivo de Privatizaciones (CCP) que deberá informar sobre la publicidad,
transparencia y libre concurrencia de las operaciones que se sometan a su consideración. Un
rasgo fundamental que define el papel de esta nueva figura es el carácter consultivo de su
actuación, es decir, no vincula ni las decisiones de los Agentes Gestores en cuanto a la definición
de las propuestas ni a los distintos Ministerios a cuyos ámbitos corresponde la operación y, por
supuesto, tampoco al Consejo de Ministros que es quien debe dar la aprobación definitiva del
proceso. Sin embargo, su carácter es previo a la aprobación definitiva por el Consejo de
Ministros.
El papel del CCP no se queda ahí y deberá informar, asimismo, sobre cuantas cuestiones le sean
planteadas por el Gobierno, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos o los
propios Agentes Gestores en relación al proceso de privatizaciones. Quedan, por tanto, abiertas
las posibilidades de actuación del CCP, aunque siempre a instancias de los organismos
correspondientes.
Dado el carácter independiente de los miembros que componen el CCP -se trata de personas no
integradas en la estructura de la Administración Pública Estatal, con relevancia en el panorama
económico del país- es posible que pueda existir en alguna operación algún conflicto de interés
por su parte. Esta circunstancia se contempla en el propio Reglamento de Régimen Interno del
Consejo, previéndose en estos casos que el Consejero que se vea afectado no opine sobre el
particular. Se garantiza de esta forma la calidad de sus miembros al tiempo que su independencia
de opinión.
La función que tiene encomendada el Consejo Consultivo de Privatizaciones es una de la ideas en
las que más insistió el Partido Popular cuando estaba en la oposición durante la anterior
legislatura y en su programa electoral: incrementar el sistema de garantías y la transparencia del
proceso privatizador. La fuerza de sus planteamientos está en el rigor técnico y profesional con
el que, dada la calidad de sus vocales, emite sus informes.
Aunque con anterioridad ya se habían producido varias reuniones, puede decirse que el CCP
empieza a funcionar efectivamente en noviembre de 1996 y desde entonces —al mismo tiempo
que se pone en marcha— ha elaborado diez dictámenes sobre veinte operaciones de privatización
(sobre la operación de Telefónica se emitieron dos dictámenes).
5. ÓRGANOS SIMILARES AL CCP EN EL ENTORNO EUROPEO
La materialización de ciertas garantías en las distintas operaciones llevadas a cabo en el entorno
europeo se ha producido en la mayoría de los casos mediante la creación de organismos con
características similares al CCP español.
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Aunque cada uno con sus particularidades propias, la misión de todos los organismos europeos
es en esencia la misma, esto es, la de asesorar a sus respectivos gobiernos y asegurar el
cumplimiento de los principios de equidad y transparencia. El principal elemento diferenciador
que aparece frente a los diferentes diseños establecidos en otros países comunitarios es el
establecimiento de una labor anterior o posterior a que se haya realizado una operación de
privatización.
En el Reino Unido, pionero del movimiento privatizador en Europa, el organismo (la National
Audit Office) vigila a posteriori la realización de las privatizaciones, desarrollando una especie de
auditoría detallada de todas y cada una de las fases del proceso concreto. No obstante, a parte de
dicha labor auditora, uno de los principales resultados en la actuación del organismo británico ha
venido siendo la realización de múltiples recomendaciones y críticas constructivas que han
servido como mecanismo de mejora continua en el planteamiento y concreción de las
operaciones de privatización llevadas a cabo por el gobierno británico. Este tipo de actuación
constructiva, y no exclusivamente fiscalizadora, ha hecho que visto en conjunto el papel
desarrollado por el organismo británico tenga, en parte, un cierto carácter "ex ante", al poder
utilizarse sus recomendaciones y críticas en posteriores procesos de privatización.
A diferencia del caso británico, en la mayor parte de los países europeos (por ejemplo, en
Francia, Italia, Alemania y Portugal) se observa la existencia de controles tanto "ex ante" como
"ex post", materializados en diferentes organismos. Así, en el caso español a parte del CCP, cuya
actuación tiene un carácter principalmente "ex ante" —emite sus informes con anterioridad a que
se materialice cualquier operación de privatización—, también participarán en el proceso de
privatización la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) —que debe
elaborar una auditoría sobre el desarrollo de la operación—, el Tribunal de Cuentas —con una
función fiscalizadora de las cuentas de las Administraciones Públicas— y la recientemente creada
Subcomisión para las privatizaciones del Congreso de los Diputados. Es de esperar, por tanto,
una gran capacidad de aprendizaje y, en consecuencia, la mejora en el perfeccionamiento de las
privatizaciones, gracias a las aportaciones que puedan emanar tanto del CCP como de la IGAE,
el Tribunal de Cuentas y la nueva Subcomisión del Congreso.
Otro aspecto de importante coincidencia entre los organismos de los distintos países se produce
en relación a su composición. En el caso de Italia, por ejemplo, la Comitato Permanente di
Consulenza Globale e di Garanzia (creada en 1993) está integrada por el Director General del
Tesoro y por cuatro expertos independientes, que serán nombrados por el Presidente del Consejo
de Ministros entre profesores universitarios, abogados del estado, magistrados, etc. Estructuras
semejantes se dan, por ejemplo, en Francia, Portugal y en Alemania. La elección de los miembros
de la Commission pour les Privatisations francesa (al igual que la Comissâo de
Acompanhamento das Reprivatizaçoes portuguesa) se fundamentan en criterios de competencia,
debidamente justificados, atendiendo, esencialmente, a criterios de experiencia en materia
económica, financiera y jurídica, tratando de garantizar la pluridisciplinidad de la misma. Se
observa, por tanto, que el español no es un caso atípico, sino que sigue la pauta marcada por
otros países de nuestro entorno europeo.
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Otro importante punto en común entre los modelos definidos en los distintos países es que en la
mayoría de ellos, los informes que emiten tienen carácter consultivo, esto es, no son vinculantes
para los Gobiernos ni para terceras personas. La excepción a esta regla general la marca el caso
francés en relación a algunos aspectos concretos sobre los que debe informar, como es por
ejemplo, la fijación de un valor mínimo en las operaciones de privatización llevadas a cabo por el
gobierno. En otra serie de asuntos como, por ejemplo, la modalidad o el método a seguir en el
proceso de privatización de que se trate, la opinión de estos Consejos de Privatizaciones —
incluido el caso francés— es siempre consultiva.
En conclusión, puede valorarse positivamente la creación de este tipo de organismos dado que
no solo aportan mayores garantías al proceso de privatización, sino que suponen además un
mecanismo de mejora constante en relación al diseño y ejecución de las operaciones de
privatización realizadas por los diferentes gobiernos de nuestro entorno.
6. APORTACIONES DEL CCP
De una manera complementaria a su función —preceptiva pero no vinculante— el Consejo con
sus recomendaciones trata de realizar aportaciones que puedan mejorar el diseño técnico de las
operaciones, así como aumentar sus garantías de éxito.
En las privatizaciones desarrolladas a través de una OPV —Gas Natural, Telefónica y la próxima
de REPSOL— el Consejo ha insistido en la importancia de fomentar la competencia en la
elección de los distintos participantes en las operaciones (asesores, coordinadores globales, etc.).
Por ello, el CCP ha recomendado incrementar la ponderación del criterio comisiones/honorarios
en la selección de dichas entidades para incentivar, de esta manera, la competencia en precios
(otra razón por la que lo anterior resulta positivo es que las comisiones/honorarios constituyen
un indicador objetivo y fácilmente comparable de competencia efectiva). De esta manera, los
Agentes Gestores han ido incrementando la ponderación de éste criterio: en el caso de REPSOL
la ponderación ha sido superior que en el de Telefónica, y en este último a su vez, fue superior a
la de Gas Natural. Hay que añadir que en parte debido al fomento de la competencia, las
comisiones solicitadas han ido disminuyendo a lo largo de las tres operaciones antes citadas.
Un segundo aspecto sobre el que el Consejo presta una especial atención, es la posibilidad de que
cualquiera de los participantes en una operación de privatización incurra en algún tipo de
conflicto de interés. Esta situación puede darse, por ejemplo, cuando en una OPV coincide la
figura de coordinador global con la de accionista estable. Que se den o no este tipo de conflictos
dependerá de las funciones concretas que debe desarrollar el coordinador global en la operación
de privatización, esto es, si esas funciones permiten o no cierta arbitrariedad. Es decir, no por el
mero hecho de que se produzca la coincidencia de coordinador - accionista estable es automático
que se den conflictos de interés. Por ello, el CCP ha insistido en la necesidad de "analizar con
especial atención los posibles conflictos de interés". Este fue el caso de la OPV de Telefónica, en
la que se solicitó a la SEPPa que detallara en mayor medida cuáles iban a ser las funciones
concretas de los coordinadores globales, dado que en los tramos nacionales, éstos coincidían con
los accionistas estables. Una vez analizadas las funciones de la figura de coordinador global pudo
comprobarse que la posibilidad de que se diera algún tipo de conflicto de interés era reducida. En
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el caso de REPSOL la situación es diferente. Esta es la primera ocasión en España en la que una
entidad financiera que no es accionista estable —existiendo entidades financieras que sí lo son—
ha sido elegida como coordinador global. En el dictamen sobre la operación de REPSOL el CCP
destacó el elemento positivo de transmitir el mensaje del no automatismo de la pertenencia al
núcleo estable con la de ser coordinador global.
Cuando las empresas a privatizar son de menor dimensión muchos de los problemas que se
plantean son diferentes. En estos casos un aspecto que cobra importancia es el de la
determinación del valor de la compañía. Por ello, el propio Consejo de Ministros acordó que
todas las operaciones de privatización deberían contar con, al menos, un informe de valoración
orientativo elaborado por un asesor externo. La adopción de este acuerdo supone un avance con
respecto a las privatizaciones del gobierno anterior.
El CCP ha reiterado en varias ocasiones lo importante que es en cualquier operación contar con
una valoración adecuada, incluso en el caso de empresas que cotizan en Bolsa cuando la liquidez
de sus títulos no sea muy elevada. Fue el caso de SEFANITRO, en el que el CCP consideró que,
a pesar, de que cotizaba (y de que se disponía de varias ofertas) era recomendable contar con
alguna valoración externa debido a su escaso "free float". El resultado fue que se eligieron dos
asesores que realizaron sendas valoraciones.
Cuando las privatizaciones no se instrumentan a través de OPVs, se ha insistido en la necesidad
de fomentar la máxima concurrencia posible entre los potenciales adquirentes —hay que tener en
cuenta que existen situaciones en las que la concurrencia queda limitada en gran medida; por
ejemplo, cuando existen determinados tipos de cláusulas estatutarias, opciones preferentes de
compra, etc.— La operación de SEFANITRO comentada anteriormente nos sirve de nuevo de
ejemplo. El Agente Gestor propuso como método de privatización la aceptación de una OPA,
operación que, como se sabe, está sujeta a una regulación especial que asegura, en cierto grado,
el cumplimiento de los principios de publicidad, transparencia y libre concurrencia. Con el
propósito de profundizar en el cumplimiento de esos principios, el Agente Gestor del proceso de
privatización, la SEPI, realizó una acción activa con carácter previo a la presentación de la OPA
para buscar oferentes. A pesar de ello, el Consejo recomendó que cuando se utilizara este
método se cuidara especialmente la busqueda de un amplio número de oferentes que permitiese
una mayor concurrencia.
Como último punto, destacaría el tratamiento de las contingencias futuras, es decir, los pasivos
ocultos que pueden dar lugar a que el comprador reclame con posterioridad a la venta cantidades
importantes al vendedor (recuérdese, por ejemplo, el caso de SIDENOR —privatizada al final de
la anterior legislatura— donde las reclamaciones al Estado ascienden a una cifra similar a la
obtenida con su venta). El CCP abordó extensamente este aspecto en el estudio de la
privatización de IONGRAF, ya que, se entendió que podía tener consecuencias especiales al
tratarse de una operación de Management Buy Out —venta a los directivos—. Las
recomendaciones del Consejo han tratado de promover que por parte de los Agentes Gestores se
realice un análisis especial de este tema y que, al mismo tiempo, se intensifiquen al máximo los
esfuerzos realizados en la negociación de las mismas.
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Adicionalmente debe resaltarse que, aparte de la predisposición de los Agentes Gestores y de la
voluntad del Gobierno contenida en el Acuerdo del Consejo de Ministros, donde se aprueba el
Plan de Modernización del Sector Público Empresarial, la mera existencia del CCP es un factor
que induce a que en los procesos de privatización se cuiden muy especialmente los aspectos de la
publicidad, transparencia y libre concurrencia, y aunque los medios de comunicación hayan
destacado las objeciones y recomendaciones del CCP, hay que recordar que todos los dictámenes
emitidos hasta la fecha han sido favorables.
7. IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
El Gobierno ha mostrado claramente su intención de otorgar a todos las mismas oportunidades
en el proceso de las privatizaciones a la hora de otorgar participaciones en las compañías. Y
desde el Consejo Consultivo de Privatizaciones se ha afirmado que el proceso privatizador "no
va a incidir beneficiosamente en la banca porque ella no va a tener prioridad para hacerse con las
empresas que dejen de estar controladas por el Estado. Insistiendo en la necesidad de que todo el
proceso de las colocaciones se lleve a cabo con la máxima transparencia y rigor "para evitar los
problemas surgidos en operaciones anteriores".
El proceso privatizador decidido por el Gobierno está obligado a garantizar la igualdad de
acceso a la compra de empresas públicas. Por tanto, los acuerdos en materia de privatizaciones
obligan al Ejecutivo a respetar el principio de igualdad de los ciudadanos en el acceso a los
beneficios. Por este motivo, la celebración de un contrato por la Administración requiere la
previa existencia de una competencia efectiva entre los posibles inversores . Sin embargo, las
fórmulas de asignación son reducidas: 1) ofertas públicas de venta, 2) subastas, 3) concursos, 4)
procedimientos negociados y 5) enajenación directa.
Oferta Pública de Venta. Este mecanismo está contemplado en la ley de Patrimonio del Estado
(LPE), que somete la enajenación de los títulos que ya cotizan en Bolsa al mercado de valores.
Su ventaja está en que garantiza la igualdad de información veraz y de trato a los inversores
interesados en acceder al proceso.
Subasta pública. Está ideada para la enajenación de títulos que no cotizan en Bolsa, y su
regulación también se incluye en la Ley de Patrimonio del Estado, que otorga la preferencia de
este procedimiento respecto de la enajenación directa. La subasta es frecuente en transferencias
en las que la única diferencia relevante entre los postores es el precio ofrecido. Para asegurar la
igualdad de acceso a los inversores privados, el Gobierno puede optar entre establecer un trámite
de selección de los postores con anterioridad a la licitación - subasta con acceso restringido-, o
exigir el cumplimiento de ciertos requisitos que deben determinarse en un pliego de condiciones
(subasta con admisión previa).
Concurso público. Esta fórmula surge como alternativa a la subasta para los casos en los que
entran en juego criterios de valoración diferentes al precio final, como el plazo de ejecución, el
coste de utilización o las garantías de continuidad, por ejemplo.
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Procedimiento negociado. Se recoge en la nueva Ley de Contratos del Estado y su finalidad es
ampliar la competencia entre inversores a supuestos excepcionales en los que la Administración
procedía mediante contratación directa. Es necesario solicitar la oferta, fijar el precio y hacerlo
constar en el expediente.
Enajenación directa. La inexistencia de competencia entre inversores requiere que la
enajenación directa sea regulada detalladamente por motivos de transparencia. Para que su
aplicación sea legalmente correcta debe ser aprobada en Consejo de Ministros.
Cada privatización exige un tratamiento diferenciado que hay que concretar. Siempre que sea
posible, deberá elegirse la Oferta Pública de Venta o la subasta pública si en el ánimo del
Estado está la persecución en exclusiva de una ventaja económica. Sin embargo, cuando la
privatización se refiera a un servicio público y la Administración pretenda garantizar su
continuidad y calidad, "resultará más conveniente un procedimiento que no valore únicamente el
precio ofertado". Esta ventaja la ofrecen el concurso público y el procedimiento negociado.
8. CONCLUSIONES
El objetivo central de la política económica del Gobierno de España es sentar las bases que
faciliten un crecimiento sostenido de la economía a medio plazo. Asegurar ese crecimiento es
necesario fundamentalmente por dos razones: primero, porque sólo de esta forma será posible
crear empleo en la cantidad suficiente para ir absorbiendo progresivamente la amplia bolsa de
paro que soporta en la actualidad España; segundo, porque el aumento de la renta es también
imprescindible para mantener y mejorar el sistema de protección social.
Sin entrar a discutir la bondad de las estrategias en el pasado, lo cierto es que la acumulación en
el tiempo de todas esas actuaciones ha terminado por generar una estructura del sector público
empresarial en España que no responde a ningún criterio económico sólido. El Estado es así en la
actualidad propietario de todo tipo de empresas, rentables y no rentables, que están en
competencia directa con el Sector Privado y que, en algunos casos, son monopolistas.
La sustracción de la actividad empresarial a las leyes del mercado tiene efectos más graves y
negativos que en períodos anteriores. Sólo desde esa óptica es posible el logro de la
racionalización, la eficiencia y la modernización económicas, reconvirtiendo todo lo
drásticamente que sea necesario la actividad productiva del sector público y privatizando todo
aquello que no tiene ningún fundamento para permanecer en el ámbito público.
El sector público no tiene por qué fabricar aluminio ni pasta de papel ni buques ni generar
energía eléctrica. Es poco defendible que el Estado se dedique a esas actividades industriales, y
privatizarlas es lógico. Eso sí, hay que hacerlo bien, con el ritmo y las técnicas correctas, y a los
precios adecuados.
El Programa de Modernización del Sector Público Empresarial aprobado el 28 de junio de 1996
por el gobierno de España incluía la exigencia de contar con una valoración externa en todas las
privatizaciones y la constitución del Consejo Consultivo de Privatizaciones (CCP) como
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organismo cuya función precisamente es la de incrementar las garantías y la transparencia del
proceso privatizador.
En concreto, en el citado Acuerdo de Consejo de Ministros se recogen una serie de principios
bajo los que deberán actuar los distintos agentes implicados en un proceso de privatización; son
los siguientes:
a)
b)
c)
d)
e)
Publicidad, transparencia y concurrencia.
Eficiencia económica.
Separar la propiedad de la gestión de las empresas.
Sometimiento a control de todas las operaciones.
Defensa de los intereses económicos generales y de los intereses patrimoniales del
Estado —sin olvidar las implicaciones y costes económicos, sociales y sobre el
empleo—.
f) Protección de los intereses de accionistas y terceros.
g) Continuidad del proyecto empresarial de las empresas privatizadas.
h) Aumento de la competencia.
i) Extensión de los mercados de capitales y ampliación de la base accionarial de las
empresas.
Por lo que se refiere a este último principio, ya desde las primeras privatizaciones se está dando
gran importancia a la difusión de la propiedad —y con gran éxito— en operaciones como la de
Endesa y Telefónica —las mayores privatizaciones llevadas a cabo en nuestro país donde el
tramo minorista nacional fue el gran protagonista con una importancia aún mayor de la que en un
principio se le había asignado. En ambos casos, la manera de llevar a cabo la operación ha sido a
través de una Oferta Pública de Venta, método a través de la que es posible maximizar la
difusión del capital.
Como se ha podido observar, han aparecido nuevos organismos y, en algún caso, ha cambiado el
papel de los ya existentes respecto a la situación anterior. En concreto: Los Agentes Gestores
del proceso de privatización (SEPI, SEPPa y AIE)
De estas tres sociedades estatales deberán partir —una vez que se hayan realizado los estudios
oportunos— la iniciativa de las distintas propuestas de privatizaciones, siempre de acuerdo con
los principios ya comentados y las directrices emanadas del Gobierno. La propuesta que realicen
los Agentes Gestores se envía al Consejo Consultivo de Privatizaciones y de ahí al gobierno
de la nación.
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