LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA 5. La asistencia técnica para el subsistema de gestión estratégica Si gestionar supone coordinar una serie de actividades para dirigir y controlar una organización, la perspectiva estratégica provee a la gestión un método que integra los pronósticos a corto, mediano y largo plazo en la toma cotidiana de decisiones. La Oficina Nacional de Innovación de Gestión de la Subsecretaría de la Gestión Pública brinda a los organismos y dependencias públicas un servicio de asistencia técnica que, a través de una serie de procesos que son desarrollados en forma participativa con los responsables de cada organismo asistido, tienden a modificar las capacidades institucionales, lo que les permite dar direccionalidad estratégica a sus actividades, incrementar su productividad, mejorar la calidad de los servicios que proveen y abrirse al control ciudadano. La asistencia técnica comprende, inicialmente, el desarrollo de un proceso sistemático de planeamiento estratégico, que coloca a la gerencia operativa del organismo bajo un arco direccional claro y de mediano plazo, a la vez que genera un conjunto de resultados relevantes que hace de interfaz entre la gerencia operativa y la alta dirección. El producto de este proceso es el Plan Estratégico, que plantea operaciones tendientes a cerrar la brecha entre la situación inicial y la situación deseada. La gerencia debe garantizar los productos y las operaciones que se incluyen en el plan estratégico. Para lograrlo, se necesitan cambiar sustancialmente los procesos de formulación, programación y ejecución presupuestaria. Un presupuesto vinculado efectivamente con los resultados comprometidos se convierte en una auténtica herramienta de gestión. Por ello se realiza otro proceso, cuyo producto es el Presupuesto por Programas, que refleja en el plan operativo anual la alineación con el plan estratégico. Para lograr los productos que el plan estratégico identifica como prioritarios, se necesitan analizar y rediseñar los procedimientos y circuitos administrativos existentes, e introducir innovaciones en las prácticas de trabajo. El resultado de esta tarea es la realización de una reingeniería de procesos, el nuevo sentido dado al flujo de producción institucional, que mejora su eficiencia. Las asistencias técnicas ayudan a redefinir el rol y las atribuciones de los funcionarios con personal a cargo, e identificar la interrelación que establecen con la alta dirección y las áreas administrativas. El producto de este proceso es la responsabilidad por resultados, que modifica el estilo de conducción de los mandos intermedios. Por último, como consecuencia de este proceso de reflexión y acción, se logran implantar sistemas efectivos para el monitoreo de la gestión, la rendición de cuentas por resultados y la evaluación. Estos sistemas permiten hacer el seguimiento de procesos y resultados a través de un conjunto sencillo de indicadores que ayudan a identificar los desvíos y sus causas para poder introducir medidas correctivas. Se obtiene de este proceso el sistema de monitoreo. Para la puesta en marcha de estos procesos, el subsistema de gestión estratégica cuenta con la ejecución combinada de un conjunto de componentes relacionados entre sí: el planeamiento estratégico y operativo, la programación presupuestaria, la estructuración orgánica, la rendición y petición de cuentas, la evaluación y monitoreo y el subsistema de incentivos. capítulo 5 57 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA 5.1 Planeamiento Estratégico y Operativo El planeamiento estratégico y operativo tiene por finalidad fortalecer las capacidades teóricas, metodológicas y técnicas de los organismos públicos, para que puedan definir, instrumentar y actualizar sus actividades en función de su misión institucional. De este modo, su acción de gobierno articulará tres vértices de un sistema complejo, que está constituido por el proyecto de gobierno, la gobernabilidad y la capacidad de gobierno (gráfico 10). Gráfico 10 El triángulo de gobierno: representación de los componentes fundamen tales del cálculo que precede y preside la acción El proyecto de gobierno define los objetivos, identifica los problemas, selecciona el conjunto de operaciones para su resolución y arbitra los recursos necesarios para su ejecución. La gobernabilidad del sistema identifica el peso de aquellas variables, relevantes y pertinentes al proyecto de gobierno, que controla un actor con relación a uno o varios actores. A mayor influencia o control del actor sobre esas variables, mayor será la gobernabilidad del sistema. Por el contrario, cuanto menor decisión tenga el actor sobre las distintas variables, menor será su grado de libertad. 58 capítulo 5 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA La capacidad de gobierno es la aptitud de conducir o dirigir que acumulan la persona que lidera, su equipo de gobierno y la organización que conduce (Ossorio 2003). Se corresponde con la facultad de liderazgo, y está basada en la experiencia y los conocimientos en ciencias y técnicas de gobierno. La metodología del planeamiento estratégico se estructura en momentos, que son instancias de un proceso continuo sin comienzo ni fin. El cálculo estratégico es permanente, y sus momentos se repiten en función de su interacción con el contexto. Los momentos no siguen una secuencia lineal obligada, no son excluyentes, y ninguno de ellos es dominante sobre los otros. Los diferentes momentos son: el explicativo, el normativo, el estratégico y el táctico-operacional (gráfico 11). Gráfico 11 La metodología del planeamiento estratégico capítulo 5 59 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA En el momento explicativo se realiza la indagación y construcción conceptual de la situación problemática. Los actores intervinientes explican la realidad respondiendo a las siguientes pre guntas: ¿cómo fue? ¿cómo es? El análisis situacional se caracteriza por la capacidad del actor social para percibir la naturaleza de los problemas que debe afrontar, y reconocer quién o quiénes están por detrás del mismo. El actor elabora una representación o construcción mental de la reali dad con el fin de responder a las siguientes preguntas: ¿qué nos está pasando? ¿por qué? Con relación al tiempo, las situaciones pueden ser clasificadas como situación inicial, punto de partida de un plan estratégico en el que se comprenden las causas complejas que generan los problemas, y como situación objetivo, que es la situación deseada que se pretende alcanzar a través del plan: es el futuro imaginado, pretendido por los actores. A partir de esta clasificación, se puede definir al problema como la brecha que existe entre la situación deseada y la situación actual. La brecha siempre muestra síntomas de insuficiencia e incapacidades del presente. La importancia metodológica de describir un problema es que permite evitar que los términos enunciados como problemáticos tengan múltiples interpretaciones por parte de los actores; ayuda a precisar las causas al enumerarlas, explicarlas y relacionarlas, y hace posible monitorear su comportamiento o evolución futura, al disponer de descriptores que precisan los problemas y permiten en una segunda instancia evaluar el impacto del plan. El momento normativo prefigura cómo debe ser la realidad una vez realizada la acción, y trata de responder a las preguntas: ¿cómo debe ser la realidad? ¿cómo deseamos que sea? (gráfico 12) . Una serie de elementos componen este momento. El primero, la misión, es la razón de ser de una organización. Está formalizada en los antecedentes jurídicos de su creación (decreto, resolución, inscripción en el registro de personas jurídicas). En el proceso de planeamiento estratégico está presente como un elemento conceptual al que habrá que recurrir para comparar lo que formal mente debe ser la organización y lo que ella es y hace en realidad. En ocasiones los organismos incorporan, a través del tiempo y de hecho, actividades que no están previstas en sus bases constitutivas. Lo hacen como respuesta a una percepción coyuntural de necesidades. Estos agregados funcionales deben ser materia de revisión en el proceso de planeamiento con el fin de establecer la conveniencia de su continuidad y optar por su redefinición o cancelación. Al análisis de la misión formal debe contraponerse la descripción de la misión futura, lo que la organización debería hacer para alcanzar la plenitud. El riesgo de desplazamiento y reajuste de la misión, que puede desvanecer su situación normativa, su capacidad de orientar la acción, establece la necesidad de redireccionar el rumbo hacia la situación deseada. Se requiere de un espacio de referencia sólido, confiable y convocante. Este espacio es una idea fuerza, la visión. La visión es un objetivo idealizado que expresa en forma óptima la situación deseada. En ella están presentes las condiciones externas e internas anheladas en plenitud. Es un modelo aspirativo que puede provocar, sumado a la expresión de los valores, la mística de la organización. 60 capítulo 5 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA Gráfico 12 Los componentes del momento normativo El proceso de construcción de la misión futura y la visión organizacionales se alimenta de valores compartidos. Son juicios o criterios de aceptación común que constituyen una matriz normativa de comportamientos, que inciden en la selección de problemas y prioridades y, en consecuencia, en el arco de decisiones posibles. El momento estratégico se caracteriza por el diseño de la estrategia, articula el deber ser con el poder ser, y responde a la siguiente pregunta: ¿cómo hacer que sea el deber ser? (gráfico 13). Para poder elaborar las estrategias a seguir se deben analizar los escenarios presentes y los futuribles. El escenario es el contexto externo de capítulo 5 61 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA Gráfico 13 Las fases del momento estratégico 14 Respecto del rol de los actores y su diferencia con los meros agentes afirma Matus (1999:12): "Se trata de actores, porque la diná mica del juego social es creativa y conflictiva, es realizada por conduc tores imaginativos guia dos por motivaciones personales y sociales, capaces de tener conductas impredecibles y ser protagonistas refle xivos e innovadores del proceso de producción social. En el juego social hay conexiones de sentido, además de conexiones causales; no hay agentes, hay actores." 62 la situación, en el que se articulan y despliegan los demás factores y actores sociales. Se lo puede definir también como el espacio significante donde se sitúan los planes de los diferentes actores sociales14 . La tarea de la construcción de escenarios futuribles -los futuros posibles- constituye una instancia especialmente creativa de la fase de formulación estratégica. Consiste en imaginar modelos de situaciones futuras y su evolución en un horizonte de tiempo determinado. Los escenarios son situaciones conjeturales o hipotéticas, que se ubican entre la trayectoria que va desde la situación actual hasta la situación objetivo. La razón de ser de los escenarios es capítulo 5 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA reducir la incertidumbre del futuro, previendo, anticipando y preparando el tipo de iniciativas y respuestas para afrontarlos15. Construir un escenario implica tomar en cuenta las constantes, las variantes, las tendencias y las opciones o cursos de acción. El momento táctico-operacional consiste en diseñar las acciones a emprender para alcanzar los objetivos planteados. Unifica pensamiento y acción16, y responde a la siguiente pregunta: ¿cuáles acciones tengo que implementar para alcanzar la situación deseada? En su conjunto las acciones constituyen el plan operativo, que sistematiza las operaciones que se van a desarrollar en el organismo para ejecutar las apuestas y alcanzar la situación objetivo. Esto supone la definición de las operaciones por cada responsable de producto o de resultado17 . El plan operativo está sustentado en un supuesto: los funcionarios de los organismos públicos deben responsabilizarse tanto por los productos como por los resultados, según el caso. El compromiso es por producto cuando resulta del proceso de conversión que se realiza dentro de la entidad y puede ser atribuido a una gerencia; es por resultados cuando se valora el producto en función de su trascendencia social (impacto en la población objetivo y en el contexto de su aplicación). El plan operativo desagrega y especifica campos de actividades que se deducen del plan estratégico, y establece los programas y recursos presupuestados para llevar a cabo las acciones. El plan operativo, en concordancia con la programación presupuestaria, establece la sucesión temporal de los objetivos de cada parte, de las medidas aptas para su consecución, y estructura la acción vinculando las operaciones y definiendo las metas. En síntesis, escalona las etapas a través de las cuales se desarrollan las acciones institucionales y define las metas parciales que permiten evaluar si se avanza paulatinamente hacia los objetivos. 15 La proyección de escena- rios futuros remite a la noción de prospectiva desarrollada en el cap. 3. Al respecto dice François (1977:22): "Toda prospectiva supone establecer un sistema de previsión orientada a descubrir y encarar la consideración de diversos futuribles." 16 Para comprender el víncu- lo entre el querer, el hacer y el pensar, es pertinente recordar la siguiente frase de Matus (1987: 15-16): "... planificación no es otra cosa que intentar someter a nuestra voluntad el curso encadenado de los acontecimientos cotidianos que, al final, fijan una dirección y una velocidad al cambio que inevitablemente experimenta un país a causa de nuestras acciones." 17 "Fueron muy escasos los 5.2 Arquitectura organizativa avances en materia de definición de indicadores de La arquitectura de la organización consiste en un conjunto de unidades orgánicas dispuestas en orden decreciente de acuerdo con los grados de autoridad y responsabilidad conferidos a los agentes públicos. Se trata de una división del trabajo que pauta las líneas de comunicación (horizontales, verticales y transversales) y las relaciones jerárquicas y funcionales que estructuran la organización. En las formas tradicionales de organización las estructuras orgánicas se establecen por dos métodos. La factorización consiste en la descomposición del objetivo global en objetivos particulares contribuyentes, y de éstos, a su vez, en subobjetivos, hasta llegar por esta vía a los medios necesarios para alcanzarlos en cada nivel. El método de agregación consiste en una integración sucesiva de tareas elementales que se agrupan por afinidad hasta configurar las funciones. Los nuevos criterios de organización, aunque no desplazan en forma absoluta a los métodos mencionados, vinculan a la arquitectura de la organización con las operaciones, que constituyen el conjunto de acciones y subacciones complementarias tendientes a revertir los problemas identificados para alcanzar los objetivos del plan estratégico y operativo. En este caso, las unidades orgánicas resultan de la distribución de responsabilidades: son unidades de responsabilidad. Cada titular de una unidad deberá responder por resultados -la sumatoria de productos e impactos de la entidad- o por los productos terminales o intermedios de la red de pro- capítulo 5 desempeño, en especial de indicadores de impacto; se concentraron básicamente los esfuerzos en indicadores de producción de bienes y servicios rela cionándolos con los requerimientos de recursos reales y financieros. Todo ello afectó (...) la evaluación de la ejecución presupuesta ria" (Makon 2006:10). 63 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA ducción institucional, según fuera su posición de autoridad y responsabilidad en la organización. La arquitectura de la organización forma parte de la disposición de las fuerzas institucionales definida en la estrategia, y es uno de los aspectos a contemplar en el análisis de las capacidades institucionales. Se debe tener en cuenta que, para una gestión estratégica exitosa, el planeamiento y el diseño organizacional demandan una interrelación estrecha entre los aspectos intrínsecos de la estructura institucional y los requerimientos del contexto externo. Surgen así dos lineamientos a seguir: el desarrollo del proceso de estructuración organizacional, pues la organización eficiente requiere que los aspectos internos tengan en cuenta los factores externos y la estrategia, y la correlación entre la estructura presupuestaria y la estructura organizacional, con el fin de asegurar la cohesión entre los distintos parámetros de diseño. En definitiva, debe haber unidad de criterio para articular todas las variables organizativas de una institución. 5.3 Programación Presupuestaria Una vez definido el horizonte prospectivo y generadas las apuestas estratégicas y las operaciones destinadas a revertir positivamente la situación problemática, se realiza la programación de la acción. La programación es la previsión y ubicación en tiempo y espacio de las decisiones, las prioridades, las acciones y los recursos requeridos por el plan. La técnica del presupuesto por programas vincula a la programación con los recursos de tipo financiero, humano y materiales, entre otros, constituyendo una metodología que vincula a los interrogantes de la acción -”qué hacer” y “cómo”- con las respuestas a "con cuáles recursos" y "con cuánto". De este modo, cada uno de los componentes del Plan Estratégico y del Plan Operativo se refleja en la programación presupuestaria, instalándola como una valiosa herramienta de gestión. El presupuesto por programas es así la expresión ordenada de los recursos asignados a las actividades del plan en un período determinado, y constituye el instrumento indispensable, el correlato cuantitativo de la instrumentación del Plan: el plan en cifras. En la formulación y ejecución del presupuesto deben intervenir todas las áreas de la organización. En dichos procesos las unidades responsables actúan en estrecha coordinación. Cada unidad lleva a cabo una parte del conjunto de las acciones necesarias para lograr un objetivo concreto. Para ello se requiere conocer la naturaleza y cantidad del bien o servicio al que contribuye con su labor, con qué cantidad y calidad de recursos se cuenta y cuáles son los procedimientos a emplear en el proceso de combinación de insumos para producir bienes y servicios y lograr resultados. La presupuestación por programas (gráfico 14) consiste en un proceso de asignación de recursos -en función de productos- a cada centro de gestión productiva de la organización, de conformidad con las operaciones del plan estratégico - operativo. Los centros de asignación de recursos se constituyen en las categorías programáticas del presupuesto, en las cuales se distingue la producción terminal que contribuye al logro de políticas de la producción intermedia o interna de las instituciones (Makón 2006). Para ello "se contempló que la programación y evaluación presupuestaria debía contener indicadores de producción de bienes y servicios y sus relaciones 64 capítulo 5 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA Gráfico 14 La correlación entre la programación presupuestaria y la estructura organizacional o vinculaciones con los recursos reales y financieros asignados y utilizados respectivamente. Es decir, se contempló que el sistema presupuestario, en todas sus etapas, debía reflejar las relaciones insumo producto que se llevan a cabo en los procesos productivos públicos" (Makón 2006). La aplicación exitosa de esta técnica, complementaria e indisolublemente unida al plan, deberá promoverse de modo tal de revertir las viejas prácticas de presupuestación, basadas en las proyecciones presupuestarias y la repetición rutinaria de cálculos a partir de meras intuiciones, y en los aumentos porcentuales sin correlato con las operaciones del plan. capítulo 5 65 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA 5.4 Monitoreo y Evaluación El monitoreo tiene por objeto que los decisores y formuladores de políticas obtengan información permanente sobre el grado de ejecución de los programas, los estándares de calidad, el cumplimiento de los compromisos, la forma de empleo de los recursos disponibles y el alcance de resultados. Es un seguimiento permanente cuyo objeto es determinar si el itinerario que siguen las acciones permite arribar a los objetivos previstos, o, en caso negativo, identificar las causas de las desviaciones para posibilitar la programación de las correcciones. Permite verificar en qué medida se cumplen los estándares y compromisos, las actividades de mejora, el cronograma de trabajo y los resultados previstos, de acuerdo con lo programado. Cada instancia de monitoreo es complementada por la evalua ción, que permite unificar en una síntesis la información sobre el desempeño institucional y determinar las brechas que existen entre lo planificado y lo ejecutado en términos de productos, resultados y calidad de gestión. Para evaluar los resultados se miden los productos generados, sean bienes o servicios, y la forma en que éstos contribuyen al cumplimiento de los objetivos de la organización y satisfacen las necesidades de la población objetivo hacia la que se orientó el proyecto. Los resultados pueden medirse de los siguientes modos: · Calidad y cantidad del producto: se mide si el producto alcanza los estándares de calidad comprometidos, y si su cantidad (en volumen de producción, en cantidad de personas atendidas) cumple la meta establecida para el período considerado. · Cobertura : se mide cuál es el alcance sobre la población objetivo que se ha fijado la organización como meta (por área geográfica comprendida, por grupo objetivo -edad, nivel socioeconómico, etc.-). · Impacto del producto: efectúa una comparación entre los cambios esperados y los alcanzados, la magnitud que tuvieron (cantidad y calidad), cómo afectaron a la población objetivo o al área involucrada, y qué contribución realizó cada uno de los distintos componentes a la realización del proyecto. · Satisfacción del ciudadano : se mide la calidad del producto desde la perspectiva del ciudadano. La base de la evaluación de la calidad, en este caso, es la percepción que tienen los receptores del producto. 18 "Lo que se mide, se hace. Lo que no se mide, no se hace. (...) Si no se miden los resultados, no se puede diferenciar el éxito del fracaso" (Osborne 2003). 66 Para evaluar la calidad de la gestión, se miden las actividades que los diferentes niveles de la organización desarrollan para la producción de los bienes y servicios18 . La medición se centra fundamentalmente en determinar la eficiencia (relación costos/resultados), la eficacia (relación tiempo/resultados) y la efectividad (relación objetivos/resultados). capítulo 5 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA La evaluación se vale de un conjunto de indicadores cuantita tivos y cualitativos, que permite medir el grado de obtención de una meta, de la misma forma que un conjunto de metas permiten medir el logro de un objetivo (gráfico 15). Gráfico 15 El monitoreo y la evaluación de resultados 5.5 Petición y rendición de cuentas Uno de los pilares en que se apoya la gestión por objetivos y resultados es el fortalecimiento de la rendición de cuentas en dos niveles: desde las gerencias operativas hacia la Alta Dirección, y desde las organizaciones hacia los organismos de control y hacia la sociedad en general En amplios sectores de la Administración Pública Nacional aún prevalecen los controles focalizados en el cumplimiento de normas y procedimientos más que en el logro de objetivos, a lo que se suma el bajo grado de responsabilización de los gerentes públicos por los resultados alcanzados. Por ello, se hace necesario implantar un sistema de rendición de cuentas por resultados que posibilite la evaluación del desempeño gerencial. Los insumos claves para el diseño e implantación de un sistema de rendición de cuentas por resultado son el Plan Estratégico y los Planes Operativos de la organización, dado que permiten identificar los procesos operativos prioritarios y medir el cumplimiento de las acciones previstas (gráfico 16). capítulo 5 67 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA Gráfico 16 Nuevo modelo de asignación de recursos 68 capítulo 5