LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA 3. La gestión por objetivos y resultados 3.1 Concepto de gestión por objetivos y resultados La gestión por objetivos y resultados constituye una forma de conducción y organización de las administraciones públicas que se basa en la previsión y preparación anticipada de logros, y en la delimitación y asignación de responsabilidades para conseguirlos. Sin embargo, la condición para que los logros puedan reconocerse es que se prefiguren y diseñen previamente las situaciones a alcanzar o a consolidar, explícitamente establecidas. Tal diseño del futuro deseado y de los escenarios posibles escalonados en el tiempo se convierte, en esta perspectiva, en el marco referencial de las acciones de largo, mediano y corto plazo, y fija los tópicos en la agenda diaria de decisiones y acciones de una organización. A diferencia de las formas tradicionales de gestión, preocupadas por el cumplimiento de las normas y procedimientos, la gestión por objetivos y resultados le asigna especial importancia a la relación impactos-resultados-productos-recursos. La centralidad de este proceso permite incorporar la actitud, la reflexión y la programación prospectivas al planeamiento de la organización. Esta preferencia por la disposición cognitiva y la articulación entre la reflexión y la acción posibilita a la organización revertir la tentación de dar respuestas ocasionales no planificadas, que son respuestas reactivas a la coyuntura. En su lugar, privilegia la función orientadora de los fines en la elección de los medios, evalúa la situación presente y las decisiones a la luz del futuro deseado, y escalona las operaciones construyendo el mejor itinerario posible hacia la situación objetivo. En el mismo marco, hace posible otorgar a cada uno de los niveles de dirección mayor autonomía en la toma de decisiones, pues establece claras relaciones de autoridad y responsabilidad por resultados, flexibiliza el uso de recursos sobre la base de su asignación programáti ca a resultados previamente establecidos, genera sistemas de autocontrol que permiten la retroalimentación de las acciones, y vincula e interrelaciona la toma de decisiones cotidiana, el planeamiento estratégico, el proceso presupuestario, el monitoreo y la evaluación de la ges tión, el control y la rendición de cuentas por resultados. Se trata entonces de una organización reflexiva, que piensa y traduce su pensamiento en acciones orientadas hacia un arco direccional claro, la situación deseada, y la complementa con un conjunto de señales destinadas a reconocer la correspondencia entre las acciones realizadas y las previstas, en el decurso temporal de la trayectoria institucional. Estas señales toman la forma de indicadores, y los indicadores, a su vez, manifiestan una de las principales características del sistema: la medición 6. Dado que el modelo7 pone como tópico central de la acción a la medición de la gestión pública, es relevante distinguir conceptualmente la naturaleza de la producción pública: los productos y los resultados. Las organizaciones públicas, como responsables de una determinada producción específica, utilizan insumos financieros, humanos y materiales que les asigna el presupuesto, para obtener bienes y servicios (los productos) destinados a alcanzar objetivos de política pública (resultados). Los sistemas de evaluación de productos y resultados no son iguales: la medición de productos responde a un proceso continuo en el interior de las organizaciones, mientras que la medición de resultados tras- capítulo 3 6 Mente y medida tienen la misma raíz etimológica indoeuropea, m e n (mensura) (Hartman 1959). 7 A lo largo del trabajo, para referirse a la gestión por objetivos y resultados, se emplearán indistintamente los términos 'modelo' y ´sistema', aunque se le dará más relevancia al segundo por ser el enfoque particular que se ha dado a la conceptualización y aplicación de la gestión por objeti vos y resultados en la Administración Pública Nacional. De todas formas, vale recordar que por modelo se entiende a la "representación conceptual esquemática de una cosa o de una situación real o que se supone que es real" (Bunge 1972) y por sistema a la representa ción de una serie de variables y las interacciones entre ellas. En palabras de Bertalanffy (1974:96): "un sistema se define como un con junto de componentes en estado de interacción". 35 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA ciende el ámbito de una institución, pues se refiere a cuestiones básicas de la sociedad expresadas en el concepto de políticas públicas . Una política se refiere siempre a un aspecto del todo indivisible que es la sociedad, y existen diversos planos o aspectos de la sociedad que pueden ser objeto de políticas. Por ejemplo, una política (de propiedad, de precios, financiera) atraviesa los diversos sectores económicos y sociales (agrícola, industrial, transporte) que conforman una sociedad; los sectores, a su vez, son objeto de políticas sectoriales (Matus, Makon, Arrieche, 1979). El concepto medición le da a la organización un carácter inteligente. Una organización inteligente es flexible y tiene alta conectividad interna y externa; es capaz de medir posibilidades, de adaptarse a las turbulencias del entorno y desarrollar iniciativas frente a los nuevos estímulos que proceden de los escenarios cambiantes de la realidad, sosteniendo la direccionalidad estratégica. 3.2 La Modernización de la Administración Pública en la Argentina: un acercamiento a la gestión por objetivos y resultados desde el enfoque sistémico 8 El análisis presentado se circunscribe al ámbito del Poder Ejecutivo Nacional. Se omite el análisis de las funciones de administración en los poderes Legislativo y Judicial. 36 La administración pública es el conjunto de órganos con los que el Estado realiza la función administrativa que se requiere para dirigir los múltiples mecanismos de organización y acción pública. La administración pública, por ende, constituye un dispositivo orgánico de gestión que utiliza procesos de producción para generar bienes, servicios y regulaciones por medio de los cuales se realizan las tres actividades principales del Estado8: las de defensa y seguridad públicas, de fomento (promoción y estímulo de actividades de particulares) y de prestación de servicios públicos (satisfacción de necesidades públicas). Dichos procesos están asignados y agrupados, en las diversas instituciones que componen el universo de la función pública, en dos tipos de actividades claramente definidas: las actividades-fin y las actividades-medio. Las actividades-fin son establecidas en base a la especificidad de los productos finales que debe obtener el organismo a través de su particular sistema de producción, de acuerdo con la misión formalmente establecida en su norma constitutiva. Se los denomina también sistemas sustantivos u operativos. Las actividades-medio refieren a los sistemas administrativos comunes y auxiliares, las actividades de apoyo que son similares en todos los organismos y proveen productos intermedios o insumos al proceso de producción. Si bien no están vinculadas en forma específica a la misión de la organización, ayudan a su logro y la condicionan. Entre las actividades de los sistemas de apoyo global destacan tres grandes categorías: los sistemas de regulación, de apoyo administrati vo y de apoyo institucional. El sistema de regulación está compuesto por las actividades de planeamiento, programación, informática, organización, evaluación y control. El sistema de apoyo administrativo se compone de las activida des de presupuesto, administración de recursos financieros, administración de recursos humanos, servicios generales, compras y contrata ciones, patrimonio. El sistema de apoyo institucional está integrado por los componentes de prensa, comunicación social y relaciones públicas, y el apoyo jurídico institucional. capítulo 3 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA A partir de esta configuración de actividades, el proceso de modernización del Estado en la Argentina se desarrolla bajo un abordaje sistémico que combina reformas de tipo vertical o institucional (actividades-fines ) con otras de tipo horizontal o transversal (actividades-medio ) (gráfico 1). Gráfico 1 Las transformaciones en la gestión pública Las transformaciones verticales o institucionales tienen por objeto optimizar la gestión de cada organización estatal en función de su misión institucional. Los cambios buscados se orientan a incrementar la productividad y mejorar la calidad de los servicios que presta. Las llamadas reformas horizontales o transversales producen cambios en los sistemas de apoyo global. La optimización y consolida ción de estos sistemas horizontales permiten alcanzar mayor eficacia, eficiencia y efectividad en los organismos de la APN. De la integración, coherencia y articulación entre estos dos conjuntos de actividades interrelacionadas depende que se logre eficiencia y eficacia en el funcionamiento de las organizaciones públicas. capítulo 3 37 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA 3.2.1 Principios rectores de la gestión por objetivos y resultados 9 Para Matus (1999:9) el abordaje de problemas sociales complejos exige superar la mirada depar tamental o disciplinar: "Un problema social existe y se formula por la interacción conjunta de varias variables en una situación cargada de problemas, y se estudia para comprender y calcular un resultado de conjunto sobre la situa ción, a fin de tomar una decisión sobre los problemas. Se trata de multiefectos originados por multicausas. Integración de variables y efectos, en vez de aislamiento de variables y efectos. Esta multicausalidad ocurre en la práctica no solo dentro de un depar tamento convencional de las ciencias, cercado por fronteras analíticas y no reales, sino entre los departamentos de las ciencias, dentro de la unidad del juego social. Se trata de un vector transdepartamental de causas que genera un vector transdepartamental de efectos en la totalidad del espacio del juego". 38 La gestión orientada por resultados está regida por principios que la inspiran y dinamizan (gráfico 2). Entre ellos destaca, por su carácter sobredeterminante, la direccionalidad estratégica, que permite a los organismos de la Administración Pública Nacional prefigurar el futuro deseado y manifestar la intencionalidad y voluntad de alcanzarlo a partir de la unidad de concepción y de acción. La implementación de este principio dota a la administración pública de un paradigma y un conjunto de metodologías y técnicas diseñadas para lograr la consistencia y coherencia entre los objetivos estratégicos del gobierno y los planes y recursos de cada uno de los organismos. Otros principios rectores se estructuran alrededor de la direccionalidad estratégica, para actuar en conjunto como guías de referencia en el proceso de toma de decisiones en las organizaciones públicas. Los recursos que se asignan para obtener los resultados deben ser usados con criterios de eficacia y eficiencia. La sinergia del sistema debe permitir la mejora de la relación entre el costo y el producto-servicio, y la relación entre el producto y la demanda cubierta. Por lo tanto, otro principio rector es la optimización de los recursos y la productividad. Se debe propiciar el establecimiento de diálogos interinstitucionales que enriquezcan la participación de las áreas en tareas comunes. Para ello, deben crearse y fortalecerse los sistemas y redes de información y comunicación, y estimular el intercambio transdisciplinario9. El principio que lo contempla es la innovación tecnológica. La información relativa al uso de los recursos del Estado, al desempeño de la institución y de sus agentes, y a los criterios de decisión adoptados por las instituciones gubernamentales, debe ser abierta al conocimiento público. Por eso, la gestión por objetivos y resultados toma como principio a la transparencia. Para incrementar los niveles de eficacia, eficiencia y efectividad de los organismos públicos, debe promoverse el uso de nuevas tecnologías de gestión y estimular los cambios en las culturas institucionales. El principio rector es la calidad de servicios. Finalmente, deben crearse y promoverse sistemas, programas y modalidades que favorezcan la participación y control ciudadano del desempeño de las instituciones. La implementación del sistema propicia una estrecha vinculación entre las decisiones de los titulares de las dependencias u organismos públicos y las acciones de los niveles directivos y gerenciales. La gestión operativa es estructurada en torno al proceso resultados - productos recursos (gráfico 3), con la delegación de la toma de decisiones hacia los niveles operativos, que pueden usar los recursos de manera flexible, sobre la base de la asignación de resultados y la instalación de sistemas de autocontrol. Esta delegación estimula el desarrollo de acciones creativas y rutinas de calidad en el sector público, capaces de resolver los problemas presentes o anticipar respuestas a las demandas previsibles de la comunidad. En definitiva, la implementación del sistema de gestión por objetivos y resultados favorece una vinculación más intensa y efectiva entre las dependencias u organismos públicos y los ciudadanos. capítulo 3 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA Gráfico 2 Los principios rectores de la gestión por objetivos y resultados capítulo 3 39 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA Gráfico 3 La gestión operativa en el sistema por objetivos y resultados 10 "En pocas palabras la 3.2.2 Componentes del sistema responsabilización (accountability) es entendida aquí como un valor (o meta valor) que debe guiar a los gobier nos democráticos: la rendición de cuentas a la sociedad." (Consejo Científico del CLAD 2000:2). 40 El sistema de gestión por objetivos y resultados está compuesto por el subsistema de responsabilización y el subsistema de gestión (gráfico 4). El subsistema de responsabilización expresa los compromisos que deben asumir los distintos niveles de decisión y operación de las reparticiones públicas por su producción. Se trata de cambiar los criterios sobre los que se asienta la responsabilidad de los funcionarios públicos, históricamente fundados en el cumplimiento de normas y procedimientos, para reorientarlos al logro de productos y resultados concretos y verificables10. Esta decisión supone, complementariamente, adecuar las estructuras orgánicas y sus pun- capítulo 3 LA GESTIÓN PÚBLICA POR OBJETIVOS Y RESULTADOS: UNA VISIÓN SISTÉMICA tos de decisión a los productos y resultados comprometidos, que tendrá su correlato en la arquitectura organizativa. El subsistema de gestión estratégica está compuesto por el conjunto de herramientas de Alta Dirección destinado a sistematizar el proceso de conducción y gerencia de las instituciones públicas. En este subsistema tiene primacía y cobra función preponderante el planeamiento estratégico. Gráfico 4 Los componentes del sistema de gestión por objetivos y resultados capítulo 3 41