Descargar - Programa de Cooperación en Seguridad Regional

Dr. Michael Radseck 1
Instituto de Estudios Iberoamericanos (IIK)
Alsterglacis 8, 22034 Hamburgo
radseck@iik.duei.de
0049-40-414782-25
El sistema interamericano de seguridad: ¿quo vadis?
Posiciones del Cono Sur a la luz de la Conferencia
Especial sobre Seguridad Hemisférica
Paper preparado para ser presentado en
El Area Temática 13: Relaciones Internacionales
Responsable: Laura del Alizal (UAM)
del Segundo Congreso Latinoamericano de Ciencia Política
“Desafíos de la gobernanza democrática en América Latina”
de la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP)
29, 30 septiembre y 1 de octubre 2004
Ciudad de México
1
Investigador del IIK, actualmente formando parte del proyecto “¿Hacia una
comunidad regional de seguridad? Una investigación comparativa de las
políticas de seguridad nacionales en el Sur de Latinoamérica“, veáse:
http://www.duei.de/iik/show.php/es/content/invest/seguridad.html.
Resumen
Uno de los puntos nodales de la Conferencia Especial de Seguridad
Hemisférica que tuvo lugar en octubre del 2003 en México fue discutir
cómo reemplazar o reformar al viejo Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca (TIAR) de 1947. Sin embargo la reunión, si bien
consagró una ampliación del concepto hemisférico de seguridad, nada
avanzó en el diseño de una nueva architectura de seguridad
interamericana. Ante ello, no faltan quienes temen que la renovada
concepción de seguridad podría quedar en mera retórica si no se traduce
en cambios en la institucionalidad de la Organización de Estados
Americanos (OEA).
Una manera de aproximarse al tema es recopilar y analizar
sistemáticamente las posiciones del « Mercosur ampliado » respecto de la
vigencia del TIAR y del Pacto de Bogotá como además respecto de
posibles reformas a la Junta Interamericana de Defensa (JID). Para ello,
este paper examina (1) los aportes preparatorios de la subregión a la
Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica, (2) las respuestas de los
Estados Miembros al cuestionario de la OEA sobre nuevos enfoques de la
seguridad hemisférica y (3) los libros de defensa u otros documentos
oficiales de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.
Michael Radseck:
El sistema interamericano de seguridad: ¿quo vadis?
Posiciones del Cono Sur a la luz de la Conferencia
Especial sobre Seguridad Hemisférica1
La tarea no es menor y hubiera sido un asunto clave a ser tratado en la
Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica, desarrollada bajo los
auspicios de la Organización de los Estados Americanos (OEA) en
octubre del 2003 en la Ciudad de México: adaptar el sistema
interamericano de seguridad,2 establecido en gran parte entre los años
1942 y 1948, a las nuevas amenazas que enfrenta el Hemisferio a
principios del siglo XXI: el terrorismo internacional, el narcotráfico y el
crimen organizado junto con sus delitos conexos como el tráfico ilícito de
armas, el lavado de dinero o la corrupción.
La reunión, aunque largamente preparada, no representó ningún
avance al respecto. En vez de ello, con la “Declaración sobre seguridad en
las Américas”, emanada de la Conferencia, se consagró una extensión del
concepto de seguridad. El enfoque elegido es “multidimensional”: más
allá de las amenazas denominadas tradicionales y nuevas se constatan
“preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica”, las que
abarcan desde la trata de personas, delitos cibernéticos y el deterioro del
medio ambiente hasta el SIDA y la pobreza extrema.
Por más amplia y consensuada que sea la nueva concepción de
seguridad en el Hemisferio, se plantea la pregunta acerca de cómo harán
las Américas para hacer frente a estas amenazas, preocupaciones y otros
desafíos a su seguridad, todas de naturaleza diversa. Es evidente que no
sobran indicios en el continente que lleven a pensar que se lograra
implementar medidas concretas o desarrollar instrumentos de cooperación
realmente capaces de enfrentarlas. Basta tener presente las marcadas
diferencias en las agendas de seguridad de un conglomerado compuesto
por treinta y cuatro estados (Hirst 2003: 29-33; Benítez 2004: 2-4) para
consignar que no existe una modalidad de trabajo conjunto en lo que
concierne a una nueva arquitectura de seguridad hemisférica, ya sea que
1
Agradezco la colaboración de Moritz Hartnagel, Jörg Joswiak, Ditta Kloth y Amalia Stuhldreher.
Hablar de un sistema interamericano de seguridad es “una concesión idiomática” (Cardona 2003:
213). No existe ningún documento ni tratado que formalmente establezca dicho sistema. Lo que
existe en la práctica son una serie de instrumentos y órganos, de adhesión diversa y vínculación
discutible (ver Gráficos 1-3), y que no operan de manera sistemática, articulada y confluente.
2
se trate de reformar o complementar el Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca (TIAR, 1947), darle un mandato claro a la Junta
Interamericana de Defensa (JID, 1942) o incluso fortalecer la Comisión
de Seguridad Hemisférica (CSH, 1995).
Sin embargo, las enormes asimetrías entre las Américas y la
fragmentada agenda latinoamericana de seguridad posiblemente indican
una alternativa: construir la seguridad en el Hemisferio sobre la base de
regiones más homogéneas, que reúnan intereses y prioridades similares
frente a sus necesidades de seguridad. De allí que puede resultar de
utilidad examinar las posiciones del Cono Sur como “la subregión más
homogénea y adelantada hacia ... una visión de seguridad moderna”
(Cheyre 2002: 199) respecto a las bases conceptuales e institucionales de
un sistema interamericano de seguridad, conforme a la época y aún por
crear.
Los cuatro países miembros del Mercosur (Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay) más Chile como miembro asociado no solamente
conforman un bloque comercial y una zona de paz,3 sino que desarrollan
medidas de confianza mutua, transparentan sus políticas de defensa y
establecen una red de mecanismos de cooperación bilaterales en materia
de seguridad. De esta forma, se afirma que estarían construyendo un
régimen cooperativo de seguridad (Domínguez 1998: 12-18), hasta
experimentar la posible formación de una comunidad de seguridad
(Hurrell 1998: 260). Acciones concertadas en base de valores
compartidos (derechos humanos, democracia), visiones similares (sobre
las misiones de paz bajo la bandera de las Naciones Unidas), y una
percepción de riesgos compartidos (como el paso de desechos nucleares
por aguas bajo jurisdicción de estos países) así lo sugieren (Rojas 2003a:
191-192).
Cabe aquí el interrogante si en el Cono Sur también existe una
percepción compartida de amenazas a la seguridad hemisférica así como
ideas consensuadas acerca de cómo enfrentarlas. Este grupo de países,
¿comparte visiones similares sobre los instrumentos y órganos de
seguridad hemisférica, trátese del TIAR, del Tratado Americano de
Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá), de la JID o de la CSH? Los cinco
estados, ¿tienen una mirada conjunta de cara al futuro acerca de los foros
continentales en materia de defensa como las reuniones de los Altos
3
Ver “Declaración Política del Mercosur, Bolivia y Chile como zona de paz” que consigna en
1998 el área como “libre de armas de destrucción en masa“ y acuerda “avanzar hacia la
consagración como zona libre de minas terrestres antipersonales.“
Mandos o la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas
(CMDA)?4
Recurrir a las respuestas del Cono Sur al “Cuestionario sobre
Nuevos Enfoques de la Seguridad Hemisférica”, elaborado por la CSH
como paso preparatorio a la Conferencia Especial, constituye una manera
idónea para aproximarse a estos interrogantes. Así, los cinco documentos
de la OEA han sido la fuente principal de este trabajo.5 Toda cita a
continuación es tomada de allí, sin que haya explicitado cada vez que se
cite a un gobierno. Asimismo fueron consultados los libros de defensa, en
los casos en que los hubo, así como otros textos gubernamentales
relativos a la seguridad hemisférica, todos de acceso público.
1.
1.1.
Del nuevo concepto de seguridad hemisférica
La “Declaracion sobre seguridad en las Américas”
Concebir la seguridad hemisférica desde un enfoque multidimensional no
es algo totalmente novedoso. Desde la adopción de la “Carta Democrática
Interamericana” (2001) y de las “Declaraciones de Bridgetown y
Kingstown” (2002/03) era de esperar que la Conferencia Especial
incorporara en su documento final los conceptos de seguridad
democrática y de seguridad humana, ligando la seguridad a los valores
democráticos y a la protección de las personas (Rojas/ Fuentes 2003;
Abente 2001). Culmina así un proceso de reflexión que se inició en 1991
con el “Compromiso de Santiago”, y que llevó a que la II Cumbre de las
Américas, en 1998, le encomendara a la CSH realizar “un análisis sobre el
significado, alcance y proyección de los conceptos de seguridad ... en el
Hemisferio.”
La Declaración como tal consta de 52 párrafos. Enumera
principios, valores, compromisos, acciones de cooperación y cuestiones
institucionales. En suma se afirma que
-
4
la nueva concepción de seguridad en el Hemisferio se basa en el
respeto a los principios consagrados en las Cartas de las Naciones
La pregunta respecto a la percepción compartida de amenazas, ideas consensuadas, visiones
similares y una mirada conjunta de futuro en el Cono Sur se vincula con el estudio de Adler/
Barnett 1998: 55-56, quienes enumeran indicadores para detectar la emergencia de una comunidad
de seguridad, entre ellos su “discurso y lenguaje [estandarizado y reflejando normas comunes] y la
“definición común de amenazas.”
5
Ver Respuestas de los Estados Miembros al Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la Seguridad
Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-410/01 add. 9, 15.1.2002 (Argentina); add. 3, 6.9.2001
(Brasil); add. 12, 1.7.2002 (Chile); add. 18, 18.10.2002 (Paraguay); add. 6, 1.12.2001 (Uruguay).
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-
-
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6
Unidas y de la OEA, en valores democráticos y en la defensa de
los derechos humanos;
el Hemisferio enfrenta “amenazas tradicionales a la seguridad [que
no se definen,6 pero que] “siguen siendo importantes” [al igual
que] “sus mecanismos para enfrentarlas.” [Más adelante se
reconoce] “la importancia y utilidad que tienen ... el TIAR y el
Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá)”;
el Hemisferio enfrenta asimismo “nuevas amenazas,
preocupaciones y otros desafíos. [Son] las siguientes [engrupados
en siete incisos] ...: [1] el terrorismo [constituyendo la única
“grave amenaza a la seguridad ... de los Estados”], la delincuencia
organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la
corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas7 ...; [2]
la pobreza extrema y la exclusión social ...; [3] los desastres
naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras
enfermedades, otros riesgos de salud y el deterioro del medio
ambiente; [4] la trata de personas; [5] los ataques a la seguridad
cibernética; [6] la posibilidad de que surja un daño en el caso de
un accidente ... durante el transporte marítimo de materiales
potencialmente peligrosos ...; y [7] la posibilidad del acceso,
posesión y uso de armas de destrucción en masa y sus medios
vectores por terroristas”;
para enfrentar el terrorismo, el narcotráfico, el tráfico ílicito de
armas y el lavado de dinero se fortalecerá tanto la cooperación
bilateral y multilateral entre los Estados como las instancias
competentes de la OEA tales como el CICTE, la CICAD y el
Comité Consultivo de la CIFTA,8 así como la cooperación y
coordinación entre éstas;
las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas y otros
foros de consulta en materia de defensa existentes “se han
constituido en un espacio apropiado para promover el
conocimiento recíproco, la confianza mutua, el diálogo y la
transparencia en materia de defensa”;
Un observador cercano al desarrollo de la Declaración aclara al respecto: Las amenazas
tradicionales se refieren a “los clásicos conflictos interestatales” (Rojas 2003: 14).
7
De la lectura de los párrafos 22, 25, 27, 28, 30 y 31 de la Declaración se desprende que son éstas
seis las “nuevas amenazas” que enfrenta todo el Hemisferio.
8
CICTE: Comité Interamericano contra el Terrorismo, establecido en 1999 por una iniciativa
argentina, dos años antes de los atentados del 11-9, para más datos, ver Hirst 2003: 42; CICAD:
Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas, establecida en 1986; CIFTA:
Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego,
Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados, entró en vigor en 1998.
-
el papel de la CSH es central recomendando que “coordine la
cooperación entre [todos los entes] de la OEA, mantenga los
enlaces necesarios con otras instituciones ... subregionales,
regionales e internacionales, elabore estrategias coordinadas y
planes de acción integrado ..., continue el proceso de ... evaluación
del TIAR y del Pacto de Bogotá, concluya (el) análisis [de la
relación jurídica e institucional de la JID con la OEA], eleve
recomendaciones para que la Asamblea General determine las
normas que precisen esa relación y el mandato de la Junta.
El eco que tuvo la consagración de un concepto tan amplio de la
seguridad hemisférica fue mixto. Hay quienes evaluaron la Declaración
como “importante avance en cuanto a consensuar las diversas agendas de
seguridad en el Hemisferio” (Rojas 2003b: 13). Otros advierten el peligro
de volver a “una concepción totalizadora de la seguridad” (Gaspar 2003:
15) tal como fue, en tiempos de las dictaduras militares, la denominada
seguridad nacional con su particular énfasis en la contrainsurgencia y el
combate al “enemigo interno”. En efecto, consagrar una concepción de
seguridad, donde no se distingue claramente entre los problemas de
seguridad externa y aquellos que tienen relacion con la seguridad pública,
sin diseñar un sistema multidimensional de respuesta, corre el riesgo de
que continue un enfoque unidimensional de tipo militar empleando soluciones militares para todos los problemas de seguridad (Varas 1998: 12).
Ante ello, resulta aún menos comprensible el que se haya
mezclado las nuevas amenazas – parcialmente articuladas a los conflictos
internos armados como las hay en Colombia (con tendencias de
regionalización), México y Perú – con “preocupaciones y otros desafíos a
la seguridad” que incluyen aspectos económicos, sociales, de salud y
ambientales. El “securitizar” la agenda del desarrollo, esté quizás
motivado por la búsqueda de nuevos roles para las fuerzas armadas
(Villagra 2003: 9). Asimismo es posible que esto responda al cálculo de
algunos gobiernos latinoamericanos, que apuntan a captar la atención y el
apoyo de los EE.UU. agregando sus problemas sociales, ambientales y de
salud a una agenda de seguridad hemisférica (Nolte 2004: 80). Un indicio
de ello sería la apelación sin rodeos de la Declaración a la “solidaridad
entre los Estados y acciones de las instituciones financieras
internacionales” para enfrentar la pobreza extrema, la inequidad y la
exclusión social.
1.2.
Las posiciones del Cono Sur respecto al concepto de seguridad hemisférica a la luz de sus percepciones de amenazas
Para el Gobierno argentino la seguridad hemisférica no descansa ya sobre
“un esquema de relaciones militares sino sobre la base de relaciones de
cooperación, transparencia y confianza mutua así como sobre la defensa
de valores comunes […] tales como la democracia representativa [y] los
derechos humanos.” Fuera de ello, las amenazas a la seguridad del
Hemisferio, desde la óptica de Buenos Aires, ya no provienen de
“amenazas militares externas” sino de nuevos desafíos de carácter
transnacional como “el narcotráfico, el terrorismo, el crimen organizado,
la corrupción, el tráfico ilícito de armas, las migraciones ilegales, la
pobreza extrema, los daños al medio ambiente [y] la inestabilidad
económica.” La aparición de nuevas amenazas, sin embargo, no implica
“desatender la necesidad de mantener la capacidad para prevenir los
conflictos entre Estados.” Por la naturaleza de las nuevas amenazas
“resulta insuficiente limitarse a [su] origen geográfico.” Enfrentarlas
requiere, a juicio de la Argentina, “una mayor vinculación entre las
instituciones de cada país con competencia en el tema que se trate, […]
sea(n) las agencias al combate al narcotráfico, la justicia [o] las fuerzas de
seguridad” contando además con los aportes de los “distintos órganos de
la OEA con competencia en las materias.”
El Brasil, por lo general, comparte las apreciaciones de su antiguo
rival, aunque su lista de las nuevas amenazas es más limitada. El Itamaratí
caracteriza el Hemisferio como región con “baja incidencia de amenazas
tradicionales a la seguridad [que] pierden espacio ante nuevas amenazas,
estructuralmente distintas [entre las que] destacan el narcotráfico y las
actividades delictivas conexas, así como el terrorismo.”9 Dado que las
implicancias de estas amenazas tienen “relación más expresiva con el
campo de la seguridad ... que con el de la defensa”, les corresponde a las
fuerzas policiales enfrentar y combatirlas. En consecuencia, el gobierno
brasileño manifiesta rotundamente que “el delito organizado no debe ser
enfrentado por fuerzas armadas regulares” y que el combate de las nuevas
amenazas se beneficia del “intercambio de información y de la
cooperación entre Estados en el campo de la seguridad.” Además se
agregan dos aspectos: El Itamaratí hace referencia explícita a los
9
Nótese que la respuesta del Brasil al Cuestionario es la única que está fechada antes de los
atentados terroristas del 11-9. Según Soriano / Mackay 2003: 6, Itamaratí, desde entonces, agregó
a su listado de amenazas a la seguridad hemisférica la corrupción, el lavado de dinero y los
desastres naturales, no así el deterioro del medio ambiente por temer bajo este pretexto una
intervención en la región amazónica.
principios de la Carta de la OEA como elementos de orientación de la
seguridad hemisférica y enfatiza “privilegiar la negociación diplomática.”
En vista de que las acciones de la guerrilla colombiana “son motivo de
preocupación” en Brasília, como se constata en un documento oficial
sobre Política de Defensa (ver República Federativa del Brasil 1996:
2.12), este punto cobra especial relevancia.
El gobierno chileno, en principio, coincide con estas apreciaciones
al manifestar que el sistema de seguridad hemisférica “se funda en los
tradicionales principios ... de la Carta de la OEA ... entre los que destacan
el respeto al derecho internacional ..., el respeto a la soberanía e
independencia de los Estados y la no intervención en los asuntos internos
de los Estados [aunque en su forma actualizada] para dar cabida al nuevo
principio de fortalecimiento de los regímenes democráticos y al respeto a
las derechos humanos.” Asimismo se perciben en Chile, “múltiples
nuevas amenazas a la seguridad [hemisférica entre las que] destacan las
migraciones ilegales masivas, el narcotráfico, terrorismo, tráfico ilícito de
armas, cibercrimen y corrupción y sus vinculaciones con la delincuencia
transnacional organizada, las enfermedades pandémicas; las catástrofes y
desastres naturales y el transporte de sustancias peligrosas.” Éstas, sin
embargo “afectan de manera disímil a los diferentes estados.” En general,
el gobierno chileno no se cansa en enfatizar que “cada región o subregión
en América presenta características especiales que requieren de respuestas
diferenciadas.” Ya en documentos anteriores las nuevas amenazas se
consideraban “de problemas de seguridad más que de defensa, y que
tienen efectos diversos en los distintos países. De aquí que ellos no sean
unánimemente percibidos como amenazas globales para la región, sino
como amenazas sólo para algunos países” (Ministerio de Defensa
Nacional 1997: 59).
El gobierno del Paraguay no agrega nuevos aspectos a las
apreciaciones y percepciones de amenazas hechas por los países ABC,
por cuanto los principios rectores están “claramente establecidos en ... la
Carta de la OEA” y la seguridad hemisférica se confronta con “el
narcotráfico y sus delitos conexos, el terrorismo, la corrupción, el crimen
organizado, la trata de personas, migraciones ilícitas, el contrabando con
todas sus modalidades, la contaminación ambiental y el tráfico de
materiales peligrosos.”
También Uruguay comparte las apreciaciones de sus socios del
Mercosur con miras a los principios de la seguridad hemisférica
(“consagrados en la Carta de la OEA”) y en cuanto las “nuevas amenazas
no enervan la existencia eventual de las tradicionales en materia de
seguridad.” Sin embargo, es en Montevideo donde se percibe el mayor
número de amenazas nuevas a la seguridad hemisférica (ver Tabla 1).
Éstas son, “además de los tradicionales, v.g. agresiones extra o intra
continentales (...) la pobreza crítica (...), el narcotráfico y los delitos
conexos (...), el terrorismo y los movimientos socio-políticos conexos al
uso ... de armamentos ... a su tráfico... así como el radicalismo religioso
..., la extrema desigualdad en la distribución de la riqueza ..., el deterioro
del medio ambiente ..., la acción de las organizaciones delictivas
nacionales e internacionales que operan con el tráfico de armas, trata de
blancas y niños, comercio de órganos humanos,..., los movimientos
migratorios masivos.” Además, una vez identificadas las nuevas
amenazas, Uruguay propone como único país en la subregión definirlas
“concretamente en un instrumento jurídico (puede ser un protocolo
adicional a la Carta de la OEA).”
Tabla 1:
La seguridad hemisférica desde la óptica del Cono Sur
Bases de la Seguridad Hemisférica
? Los principios de la Carta de OEA a/
? Relaciones de cooperación,
transparencia, confianza mutua
Amenazas a la Seguridad Hemisférica
? Amenazas tradicionales pierden
espacio ante amenazas nuevas
? Amenazas nuevas no anulan la
existencia eventual de las tradicionales
Las amenazas nuevas comprenden ..
? Narcotráfico
? Terrorismo
? Crimen organizado
? Corrupción
? Tráfico ilícito de armas
? Migraciones (ilegales) masivas
? Deterioro del medio ambiente
? Pobreza extrema / crítica
? Transporte de sustancias peligrosas
? Trata de personas
? Inestabilidad económica
? Desastres naturales
? Enfermedades pandémicas
? Cibercrimen
? Contrabando
? Radicalismo religioso
? Extrema desigualdad
Enfrentar las nuevas amenazas
? Cooperación entre los países /
Intercambio de información
? Mayor vinculación entre las
instituciones de cada país
? Acciones policiales y no militares
? Privilegiar la negociación diplomática
Argentina
Brasil
Chile
Paraguay
Uruguay
v b/
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v
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v c/
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v d/
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v e/
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a/ Entre ellos el respeto al derecho internacional, la soberanía e independencia de los Estados, la no intervención en los asuntos
internos, la solución pacífica de controversias. b/ No mencionada en forma explícita, sino circunscrita como defensa de valores
comunes como la democracia y los derechos humanos. c/ Las amenazas a la seguridad del Hemisferio ya no provienen de
amenazas militares externas sino de nuevos desafíos. d/ La aparición de nuevas amenazas no implica desatender la necesidad
de mantener la capacidad para prevenir los conflictos entre Estados. e/ Amenaza no mencionada en forma explícita, sino
circunscrita como actividad delictiva conexa al narcotráfico. f/ Incluye el comercio de órganos.
Fuente: Respuestas de los Estados Miembros al Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la
Seguridad Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-410/01 add. 9, 15.1.2002 (Argentina); add. 3,
6.9.2001 (Brasil); add. 12, 1.7.2002 (Chile); add. 18, 18.10.2002 (Paraguay); add. 6, 1.12.2001
(Uruguay).
2.
2.1.
De los instrumentos jurídicos
El TIAR, el Pacto de Bogotá y las Convenciones Interamericanas en materia de seguridad hemisférica
Con el TIAR, suscrito en la ciudad de Río de Janeiro en 1947 –
por lo cual se le conoce también como “Tratado del Río” – el Hemisferio
dispone de un instrumento de defensa colectiva frente a actos de agresión
externa. Su artículo 3° establece que “un ataque armado por parte de
cualquier Estado contra un Estado Americano será considerado como un
ataque contra todos los Estados Americanos, y en consecuencia, cada una
de dichas Partes Contratantes se compromete a ayudar a hacer frente al
ataque.” No está claro, sin embargo, si este artículo es aplicable también
en caso de conflictos entre estados del Hemisferio.
Aunque formalmente vigente, en la práctica existen marcadas
divergencias entre sus 21 países signatarios10 respecto de la vigencia
efectiva del TIAR. Mientras algunos (ver Compendio de ..., OEA/Ser.G,
CP/CSH-430/02 rev. 1, 1 octubre 2002, pp. 39-43) lo han titulado de
anticuado e inactivo hasta inútil e “obsoleto” (México), otros lo
consideran plenamente vigente (EE.UU.). Los países latinoamericanos
por lo general alegan que el TIAR, más que satisfacer las necesidades
comunitarias, ha atendido básicamente a los intereses de Washington
durante la Guerra Fría. En efecto, todo indica que desde un principio los
EE.UU. y Latinoamérica tenían expectativas muy divergentes en relación
a este instrumento (Muñoz 1987).11 Un intento por adecuar el TIAR a los
cambios en el sistema internacional introduciendo mecanismos para
garantizar “la seguridad económica colectiva” y estableciendo una regla
de excepción por medio de la cual ningún estado está obligado al empleo
de la fuerza sin su consentimiento, fracasó en 1975 (Casabianca 2001).
Las reformas planteadas por el Protocolo de San José nunca entraron en
vigor; sólo ocho países lo ratificaron (ver Gráfico 1).
Desde su aprobación en 1947 el TIAR ha sido invocado en más de
veinte oportunidades, diez convocatorias consiguieron resoluciones para
10
México, en una decisión unilateral, entendida como una reacción al descuido de EE.UU. frente a
sus peticiones en lo referente a concesiones en política inmigratoria, renunció al TIAR el 6 de
septiembre del 2002 por considerarlo “un caso grave de obsolencia e inutilidad [que] ha impedido,
en contra de sus propósitos, la generación de una idea de seguridad adecuada a los alcances y
necesidades del hemisferio” (cit.p. Bermúdez 2003: 101).
11
Partiendo de la teoría de los regímenes internacionales últimamente se argumentó que el TIAR
no constituye un régimen interamericano de cooperación en materia de seguridad y defensa debido
a que “el reconocimiento de [sus] principios y normas, así como la convergencia de las
expectativas de las partes ... posiblemente nunca hayan existido” (Alarcón 2002).
afianzar su carácter antisubversivo e anticomunista, entre ellas la
exclusión de Cuba del Sistema Interamericano (Rojas 1998a: 15-16). Tras
dos décadas de agonía – partiendo del intento frustrado de la Argentina de
invocarlo en 1982 en ocasión de la Guerra de las Malvinas – la más
reciente aplicación a iniciativa de Argentina y Brasil12 se dio con ocasión
de los ataques terroristas del 11 de septiembre del 2001. Los ministros de
Relaciones Exteriores de los Estados miembros del TIAR, reunidos en su
carácter de órgano consultivo del Tratado, constataron que los atentados
contra EE.UU. debían entenderse como un ataque contra todos los
Estados americanos.
En realidad no correspondía invocar el TIAR en este caso, pues su
artículo 3° sólo prevé las agresiones entre Estados y no los ataques de
actores no estatales, como los grupos terroristas (Tokatlián 2002: 103).
Fuera de eso, hay posiciones contrapuestas en cuanto a si el artículo 6°
del TIAR – que permite su invocación “si la integridad del territorio o la
soberanía ... de cualquier Estado Americano fueren afectadas por una
agresión que no sea ataque armado ... o por cualquier otro hecho o
situación que pueda poner en peligro la paz de América” – abarca las
nuevas amenazas transnacionales o no. A diferencia del resto del
continente, para Washington ambos artículos del TIAR han mostrado “su
habilidad para adoptarse y responder a amenazas nuevas y tradicionales”
(Colin Powell, cit.p. Bermúdez 2003: 101, ver también Compendio de
Respuestas de los Estados Miembros al Cuestionario sobre nuevos
enfoques de la Seguridad Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-430/02 rev.
1, 1 octubre 2002, p. 42). Dado que los EE.UU., en “guerra contra el
terrorismo”, identifican como terroristas a cinco grupos operando en
Colombia y Perú (Kurtenbach 2002: 107), el interpretar correctamente
estos artículos ambiguos del TIAR está lejos de ser un mero ejercicio
académico. En efecto, no faltan voces en América Latina advirtiendo que
la aplicación del TIAR, por ejemplo en Colombia, “puede ser sumamente
peligrosa” (Tokatlián 2002: 104).
En forma similar también se le atribuye poca eficacia y
operatividad al Tratado Americano de Solución Pacífica, conocido como
Pacto de Bogotá, suscrito en 1948 y al que sólo adhirieron 14 países (ver
Gráfico 1). El Pacto establece en sus 60 artículos procedimientos de
buenos oficios, mediación, investigación, conciliación, judiciales y de
12
Respecto de los motivos del Brasil para invocar al TIAR, ver Tokatlián 2002: 103-104;
Bitencourt 2003: 25-27 y Bodemer 2003: 45-49; para un resumen de las reacciones
latinoamericanas ante los atentados del 11-9, en parte ambiguas, ver Kurtenbach 2002: 105-107 y
Soriano / Mackay 2003: 5-8.
arbitraje, aplicados en no más de cuatro casos desde 1948 (Casabianca
2001). Existen, además, considerables reservas respecto al mecanismo
automático de arbitraje obligatorio y al recurso a la Corte Internacional de
Justicia. Otros países consideran que el Pacto les impide juzgar por sí
mismos sobre hechos que son de su jurisdicción interna. Fuera de eso, el
sistema de solución pacífica de controversias establecido por la Carta de
la OEA, especialmente tras las enmiendas introducidas por el Protocolo
de Cartagena (1985) que confirieron al respecto nuevos poderes y
atribuciones al Consejo Permanente, hace que la efectividad del Pacto de
Bogotá, se vuelve más limitada aún. No sorprende por lo tanto que exista
una divergencia de fondo en la OEA (ver Compendio de ..., OEA/Ser.G,
CP/CSH-430/02 rev. 1, 1 octubre 2002, pp. 50-54) acerca de la
conveniencia de revisar (Belice, Chile, Panamá, Perú) o sustituir
(Colombia, Ecuador, Venezuela) el Pacto de Bogotá.
Gráfico 1: El Sistema Interamericano de Seguridad: la adhesión a sus instrumentos
OEA1 (1948)
JID2 (1942)
TIAR (1947)
Argentina
Belice
[Cuba3]
Jamaica
Canadá
Guyana
Surinam
Dominica
Grenada
San Vinvente
& Grenadines
Santa Lucía
St. Kitts &
Nevis
Antigua &
Barbuda
Barbados
Bolivia
Ecuador
Trinidad &
Tobago
Venezuela
SSR (1996)
Colombia
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Panamá
Chile
Paraguay
Uruguay5
Pacto de
Bogotá
(1948)
Bahamas
Brasil
[Protocolo de
Reformas al
TIAR (1975)6]
Costa Rica
Haíti
Perú
Rep.
Dominicana
EE.UU.
Guatemala
México4
1 Implica la ratificación de la Carta de la OEA y sus cuatro protocolos de reformas, como el „Protocolo de Buenos Aires (1967)“ [no
ratificado por Belice, Canadá, Cuba y Guyana], el „Protocolo de Cartagena de Indias (1985)“ [no ratificado por Belice, Canadá, Cuba,
EE.UU., Guyana y Haíti], el „Protocolo de Washington (1992)“ [no ratificado por Cuba, Dominica, Grenada, Haíti, Jamaica, México, Rep.
Dominicana, Santa Lucía, St. Kitts & Nevis, Surinam y Trinidad & Tobago] y el „Protocolo de Managua (1993)“ [no ratificado por Cuba,
Haíti y Surinam].
2 Costa Rica, Haíti, Panamá y Surinam son miembros inactivos de la JID, Canadá es miembro desde diciembre de 2002, ver Freeman 2004.
3 Cuba fue excluido en 1962 de la OEA, su membrecía en la JID está suspendida.
4 México renunció al TIAR en septiembre de 2002.
5 Según la respuesta de Uruguay al Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la Seguridad Hemisférica, OEA/SER.G, CP/CSH-410/01, add.6,
1. diciembre 2001, este país ratificó también el Protocolo de Reformas al TIAR.
6 Por la falta de ratificaciones el Protocolo de Reformas al TIAR nunca entró en vigor.
Fuente:
Estado de firmas y ratificaciones de
B-29: TIAR (http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-29.html); adopt. 2.9.1947, entró en vigor 3.12.1948.
A-41: Carta de la OEA (http://www.oas.org/juridico/spanish/firmas/a-41.html); adopt. 30.4.1948, entró en vigor 13.12.1951.
A-42: „Pacto de Bogotá“ (http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-42.html); adopt. 30.4.1948, entró en vigor 6.5.1949.
B-31: Protocolo de Buenos Aires (http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-31.html); adopt. 27.2.1967, entró en vigor
27.2.1970.
B-29 (1): Protocolo de Reformas al TIAR (http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/b-29(1).html); adopt. 26.7.1975.
A-50: Protocolo de Cartagena de Indias (http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-50.html); adopt. 5.12.1985, entró en vigor
16.11.1988.
A-56: Protocolo de Washington (http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-56.html); adopt. 14.2.1992, entró en vigor 25.9.1997.
A-58: Protocolo de Managua (http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-58.html); adopt. 10.6.1993, entró en vigor 29.1.1996.
Tratado Estableciendo el Sistema de Seguridad Regional (SSR) (http://www.oas.org/csh/spanish/c&t42.asp); adopt. 5.3.1996.
Finalmente el Hemisferio ha desarrollado desde 1997 con la
“Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de
Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales (CIFTA)”,
con la “Convención Interamericana sobre Transparencia en las
Adquisiciones de Armas Convencionales” y con la “Convención
Interamericana contra el Terrorismo” tres nuevos instrumentos jurídicos
en materia seguridad hemisférica. La adhesión a éstas, sin embargo, aún
deja mucho de desear (ver Gráfico 2).
Gráfico 2: El Sistema Interamericano de Seguridad: la adhesión de sus nuevas convenciones
Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones,
Explosivos y otros materiales relacionados (CIFTA) (1997)
Convención Interamericana sobre Transparencia en las
Adquisiciones de Armas Convencionales (1999)
Ecuador
Guatemala
Argentina
Brasil
Convención Interamericana contra el
Terrorismo (2002)
Paraguay
Canadá1
Antigua & Barbuda
Uruguay
El Salvador
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Venezuela
Chile
Bahamas
Belice
Bolivia
Colombia
Costa Rica
Dominica
Grenada
Santa Lucía
Trinidad &
Tobago
1 Canadá no ratificó la CIFTA.
Fuente:
Estado de firmas y ratificaciones de
A-63: Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícitos de Armas de Fuego, Municiones,
Explosivos y otros materiales relacionados (CIFTA) (http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/A-63.html), adopt.
14.11.1997, entró en vigor 1.7.1998;
A-64: Convención Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales
(http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-64.htm), adopt. 7.6.1999, entró en vigor 21.11.2002;
A-66: Convención Interamericana contra el Terrorismo (http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-66.htm),
adopt. 3.6.2002, entró en vigor 10.7.2003.
2.2.
Las posiciones del Cono Sur respecto del TIAR, del Pacto de
Bogotá y de las Convenciones Interamericanas en materia de
seguridad hemisférica
A juicio de la Argentina, país que ratificó el TIAR, no así su Protocolo de
Reformas ni el Pacto de Bogotá (ver Gráfico 1), siempre ha existido una
voluntad política en el marco de la OEA “por establecer instrumentos
jurídicos que regulen la solución de las controversias en forma pacífica.”
Sin embargo, “no hay una marcada voluntad de recurrir a ellos cuando
esas controversias surgen.” El Pacto de Bogotá, por lo tanto, solamente ha
tenido “una vigencia tácita.” Determinar, en cambio, la relevancia del
TIAR “requiere un análisis detallado”: Si bien no da “respuesta a las
nuevas amenazas de naturaleza criminal o social”, el TIAR “sigue siendo
un instrumento que podría resultar adecuado para enfrentar [cada vez
menos probables] situaciones de agresiones armadas externas.” Buenos
Aires enfatiza que el TIAR “contiene también cláusulas que abarcan otros
supuestos que generan la obligación de ayuda mutua y común defensa”,
haciendo referencia no solamente al artículo 6°, mencionado arriba, sino a
“la preservación de la democracia y los derechos humanos [como] ...
objetivos legítimos [del TIAR].” Procura por lo tanto “que todos los
países de la OEA” se incorporen al tratado. Al mismo tiempo no se
descarta “establecer otros instrumentos que pudieran complementarlo [el
TIAR] en lo concerniente a las nuevas amenazas de naturaleza no
militar.”
Brasil, único país en el Cono Sur que ratificó el TIAR, su
Protocolo de Reformas y el Pacto de Bogotá (ver Gráfico 1), va más allá
en su evaluación de los instrumentos jurídicos existentes en el Hemisferio
en materia de seguridad y defensa. Menciona la CIFTA y la “Convención
Interamericana sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas
Convencionales” (ver Gráfico 2) como “instrumentos que fortalecen la
seguridad en el continente americano.” Asimismo el Itamaratí entiende la
misma Carta de la OEA como “importante instrumento jurídico para la
prevención de conflictos en el Hemisferio, especialmiente tras las
enmiendas introducidas por el Protocolo de Cartagena (1985).” Al Pacto
de Bogotá, Brasilia le atesta una “efectividad limitada” por no ser “el
único instrumento en la materia” y “ante el hecho de que la mayor parte
de los Estados Miembros de la OEA no adhirió al instrumento.” En
cuanto al TIAR, el Brasil comparte la opinión de Argentina “de que el
Tratado de Río perdió importancia en el ámbito del Sistema
Interamericano.” Ello no por “deficiencias o imperfecciones del texto del
Tratado”, sino más bien como resultado “de la menor incidencia de las
amenazas tradicionales a la seguridad en el Hemisferio.” Como el TIAR
no constituye “un factor de limitación a las iniciativas encaminadas a
enfrentar otras amenazas, el Gobierno del Brasil no confiere carácter de
urgencia al propósito de [su] reforma.”
Algo sorprendente y contradictoria es la afirmación de la
Cancillería chilena de que “el sistema interamericano cuenta con
instrumentos sólidos que han permitido la solución de conflictos de
manera adecuada.” Es sorprendente porque ninguno de estos instrumentos
evitó los problemas generados en el ámbito vecinal de este país, derivados
de la no solución de sus controversias limítrofes con Argentina, Perú y
Bolivia (ver Arancibia 2000).13 Y es algo contradictorio porque Santiago
al mismo tiempo considera con miras al Pacto de Bogotá, que “el escaso
número de países de la región que lo han ratificado, es una indicación más
de la necesidad de su reforma.” Además Chile “aboga por una
reestructuración [del sistema interamericano] que consagre mecanismos
complementarios para hacer frente a las nuevas realidades imperantes en
el continente americano.” Dado que “los supuestos de la seguridad
hemisférica definidos en 1947 han cambiado”, se requiere “complementar
al TIAR en lo relativo ... a las nuevas amenazas a la seguridad.” No
obstante ello, “el Tratado de Río mantiene su vigencia.” En otro texto se
considera además “particularmente relevante” la adhesión a la
Convencion Interamericana sobre el Terrorismo y a la CIFTA (Winter
2003: 26).
Asunción opina al igual que el resto del Cono Sur que el Tratado
de Río “aunque válido, ha perdido aplicabilidad.” Ello debido “a la mayor
cantidad e intensidad de las nuevas amenazas que exigen una reacción
más bien preventiva que reactiva.” Dado que el TIAR solamente responde
a las tradicionales amenazas, Paraguay “está abierto a una eventual
reforma del TIAR que contemple su aplicabilidad en afrontar las nuevas
amenazas.” En cuanto al Pacto de Bogotá, Asunción sostiene que “sería
más efectivo con la ratificación por parte de los países que aún no lo
hicieron.” Igual como en el caso de Brasil, para Paraguay las dos
Convenciones Interamericanas, mencionadas arriba, junto con la
Convención Interamericana contra el Terrorismo “se suman a los
instrumentos que fortalecen la seguridad ... del Hemisferio.”
13
Esta posición de la Cancillería chilena se contradice con lo que se sostiene en círculos militares
o en el Ministerio de Defensa donde se argumenta que “no existe en la región un tratado
internacional con legitimidad política e instrumentos adecuados para hacer frente a situaciones de
crisis” (Cheyre 2002: 197) y que “ni la OEA ni el TIAR han resuelto alguno de los conflictos
surgidos en los últimos 20 años” (cit.p. Cheyre 2002: 207).
A juicio del Gobierno uruguayo la OEA sí dispone con “la Carta
de la OEA, el Pacto de Bogotá, el TIAR, la CSH, la JID y el CID” de los
instrumentos necesarios, tanto para la prevención y resolución de
conflictos como para la solución pacífica de controversias. Al mismo
tiempo, al igual que Chile, se sostiene que “los actuales instrumentos
[deben ser revisados] ya que ellos no atienden adecuadamente las
amenazas tradicionales (sic) como puede ser el terrorismo.” Es así que el
TIAR “no es ya [como la Carta de la OEA, el Pacto de Bogotá, la CSH, la
JID e el CID] adecuado para enfrentar las realidades de las amenazas
actuales pues no posee la flexibilidad suficiente para completar los
peligros ... que no individualizan concretamente a un Estado agresor.”
Montevideo considera “necesario implementar un instrumento
complementario a éste que atienda las nuevas amenazas o, en su defecto,
elaborar un nuevo Tratado de Seguridad Hemisférica.” En cuanto al Pacto
de Bogotá, se estima que “tiene el mérito de incorporar todos los medios
de solución pacíficas de controversias que se conocen, integrándolos de
una manera uniforme y en forma bien estructurada.” El tratado, a juicio
del Uruguay, “ofrece los medios utilizables y otorga la necesaria libertad
de acción a los estados parte de recurrir a los procedimientos que
consideren mas apropiados.”
Tabla 2:
Las posiciones del Cono Sur respecto del TIAR y del Pacto de Bogotá
El TIAR
? mantiene su vigencia en lo relativo a
agresiones externas
? no da respuesta a nuevas amenazas
? debe complementarse / reformarse
en lo relativo a las nuevas amenazas
? debe ser ratificado por todos los
Estados miembros de la OEA
El Pacto de Bogotá
? es un instrumento válido d/
? tiene una vigencia tácita
? tiene una efectividad limitada por el
escaso número de ratificaciones
? tiene una efectividad limitada por la
existencia de instrumentos similares
? requiere de una reforma
Argentina
Brasil
Chile
Paraguay
Uruguay
v
v
v
v
v
v
v
v
v
v
v c/
v
v
v
v
v
v a/
v b/
v
v
v
v
v
a/ El TIAR no está referido a dar respuesta a las nuevas amenazas de naturaleza criminal y social. b/ El TIAR requiere un
análisis para determinar la conveniencia de establecer otros instrumentos que pudieran complementarlo. c/ Sería necesario
implementar un instrumento complementario o elaborar un nuevo Tratado de Seguridad Hemisférica. d/ En el sentido de ser
una base fundamental del sistema interamericano (Chile), de presentar la gama de soluciones en la resolución de controversias
(Paraguay) y de ofrecer los medios utilizables a los estados parte para recurrir a los procedimientos que consideran más
apropiados (Uruguay).
Fuente: Respuestas de los Estados Miembros al Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la
Seguridad Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-410/01 add. 9, 15.1.2002 (Argentina); add. 3,
6.9.2001 (Brasil); add. 12, 1.7.2002 (Chile); add. 18, 18.10.2002 (Paraguay); add. 6, 1.12.2001
(Uruguay).
3.
3.1.
De las instituciones
La Junta Interamericana de Defensa
La Junta Interamericana de Defensa (JID), creada ya en 1942 con sede en
Washington, fue concebida como un organismo militar interamericano a
fin de estudiar, recomendar y planear medidas para la defensa colectiva
del Hemisferio durante la Segunda Guerra Mundial. La misión de la JID,
originalmente provisoria, se prolongó terminada la Guerra y después de la
creación de la OEA en 1948, cuando se consideró que existían otras
amenazas desde el exterior del Hemisferio que podían dar lugar a una
agresión contra sus estados. Los principales órganos de la JID son un
Consejo de Delegados,14 un Estado Mayor Internacional15, y desde 1962
el Colegio Interamericano de Defensa (CID).16 Su presidente, de acuerdo
con los estatutos, es un militar representante del país sede, y por ende,
siempre un general estadounidense (ver www.jid.org/about/history.asp;
Freeman (2004); El Colegio Interamericano de Defensa).
Terminada también la Guerra Fría, la OEA en 1993 resolvió que
“provisoriamente la Asamblea General, la Reunión Consulta de Ministros
de Relaciones Exteriores y el Consejo Permanente podrán requerir de la
JID asesoramiento y prestación de servicios consultivos de carácter
técnico-militar, que en ningún caso podrán tener naturaleza operativa”
(cit. p. González 1998: 73-74). Dos años más tarde la JID se atribuyó a sí
misma una nueva misión. En adelante no sólo “prestará asesoramiento ...
[sino] actuará como órgano de planeamiento y preparación para la defensa
del continente americano y desempeñará las funciones consultivas que le
competen para contribuir a (...) la seguridad en el continente” (ibid). En su
página web, la JID se concibe como “un foro internacional integrado por
representantes militares .... que colaboran en identificar soluciones a los
retos comunes de defensa y seguridad que surgen en el continente
americano“ (www.jid.org).
14
Determina las políticas, dirige las actividades, aprueba los planes de estudios del CID.
Compuesto por militares en servicio activo, designados de manera directa por los Estados
miembros de la JID. Cada delegación tiene derecho a un voto. No existe poder de veto.
15
Compuesto por oficiales del Ejército, de la Armada, y de la Fuerza Aérea de los Estados
miembros. Las delegaciones pueden asignar a tantos oficiales como lo deseen sin que exista un
límite numérico. Cuenta con divisiones de Planes, Logística e Inteligencia. En la actualidad ayuda
en caso de desastres naturales, actúa en programas de desminado en Centroamérica – supervisando
operaciones de remoción de minas en Nicaragua, Honduras y Costa Rica – y lleva un inventario
sistematizado sobre las medidas de fomento de la confianza y la seguridad de carácter militar.
16
El CID ofrece el denominado “Curso Superior de Defensa Continental”, de 11 meses de duración y que se dirige tanto a oficiales militares y policiales como a funcionarios civiles. Desde su
inicio se han graduado más de 2.000 alumnos provenientes de 23 países de la OEA. Para ampliar
la participación a todos los países miembros de la OEA, se inició en 2002 una serie de seminarios,
financiados por el Ejército de EE.UU., sobre las nuevas amenazas y las operaciones de paz.
La misión de la JID, poco clara y siempre provisoria, remite a su
vínculo no menos claro y provisorio con la OEA. Tal como lo demuestra
la siguiente tabla, la relación jurídica e institucional entre ambas
organizaciones ha sido tema de opiniones encontradas y debates desde un
principio.
Tabla 3:
La JID y la OEA – una relación por definir
Ocasión / Resolución
Declaración / Conclusión
III Reunión de Consulta de Ministros de
Relaciones Exteriores de las Repúblicas
Americanas, Río de Janeiro, 1942
Crea la Junta para “preparar gradualmente a las Repúblicas americanas para
la defensa del Continente mediante la realización de estudios y la
recomendación de las medidas destinadas a tal efecto.”
IX Conferencia Internacional Americana,
Bogotá, 1948
Crea la OEA; hay oposición a transformar a la JID en un órgano militar
permanente de la OEA; establece que la JID continuará actuando como
“órgano de preparación para la legítima defensa colectiva contra la agresión”
y que parte del financiamiento de la JID proviene del presupuesto de la OEA.
Departamento de Asuntos Jurídicos (DAJ)
de la Secretaría General de la OEA,
CP/doc.856/78, 15.8.1978
Basándose en los fuertes vínculos operativos y jurídicos entre la JID y la
OEA, el informe llega a la conclusión de que la JID es una “entidad” de la
OEA.
XXIII Asamblea General de la OEA,
AG/Res. 1240, 1993
Reitera “la necesidad de definir la relación jurídica e institucional entre la JID
y la OEA”; la labor de la JID consiste en “asesoramiento y prestación de
servicios consultivos de carácter técnico-militar que en ningún caso podrán
tener naturaleza operativa.”
Comisión de Seguridad Hemisférica de la
OEA, 1993
Llega a la conclusión de que la Junta no es un órgano de la OEA y alude a la
necesidad de una mayor clarificación por parte de la Asamblea General.
Departamento de Derecho Internacional de
la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos (SAJ)
de la OEA, CP/CHS-264/00, 29.2.2000
Describe la Junta como “parte del conjunto de instituciones que constituyen el
Sistema Interamericano” y sugiere que la Junta es una “entidad” de la
Organización y por ende uno de sus órganos.
XXXII Asamblea General de la OEA,
AG/RES. 1848, 4.6.2002
Encomienda al Consejo Permanente “en vista de la importante suma del
presupuesto […] que se asigna anualmente a la JID, que examine la relación
entre la OEA y la Junta y eleve recomendaciones a la Asamblea General y la
JID para modificar la estructura e instrumentos básicos de la Junta […] para
clarificar […] su condición con respecto a la OEA, incluido el principio de
supervisión civil y la conformación democrática de sus autoridades.”
Departamento de Servicios Legales de la
OEA, Memorandum, 18.3.2003
Llega a la conclusión de que la relación entre la JID y la OEA podría
caracterizarse “como de hijastra a madastra. La JID no ha sido adoptada
legalmente por la familia de la OEA. [..] Por razones históricas, optaríamos
por que se designara a la Junta un Organismo Especializado [y no una entidad].”
XXXIII Asamblea General de la OEA,
AG/RES. 1940, 10.6.2003
Resuelve que la CSH “finalice el estudio y recomendaciones sobre la
modernización y los cambios que se necesitan para proporcionar a la OEA la
pericia técnica, consultiva y educativa en materia de defensa y seguridad.”
Conferencia Especial de Seguridad,
México, OEA/Ser.K/ XXXVIII.CES/dec.
1/03 rev. 1., 28.10.2003
Reitera “la necesidad de aclarar la relación jurídica e institucional de la JID
con la OEA.” Recomienda que “la CHS concluya el análisis de la relación de
la JID con la OEA y eleve recomendaciones […] para que la Asamblea
General determine las normas que precisen esa relación y el mandato de la
Junta.”
Fuente: elaboración propia del autor.
Como se puede observar, la relación que debe mantener la OEA
con la JID así como su papel en cuanto a su debida supeditación a los
órganos políticos de la OEA son temas que también en la Conferencia
Especial sobre Seguridad quedaron sin definir. En efecto, nunca se
reconoció formalmente que la JID es un órgano de la Organización de
conformidad con el artículo 53 de su Carta, sujeto en última instancia a
las decisiones de la Asamblea General. No obstante ello, la JID recibe una
parte considerable de sus fondos de la OEA.17 Últimamente y en analogía
con el parentesco familiar, esta relación ha sido caracterizada “como de
hijastra a madrastra [sin que la JID haya] sido adoptada legalmente por la
familia de la OEA” (La Junta Interamericana de Defensa: Opciones
legales para la adopción de la hijastra de la organización, CSH/GT/ADS9/03, 2.4.2003). Al fin y al cabo será la Asamblea General la que deberá
adoptar una resolución en la que designe a la JID o como “organismo
especializado” o como “entidad” de la Organización tales como el CICTE
o la CICAD (ver Gráfico 3).18
Al igual que en el caso del TIAR, nuevamente son los EE.UU. y
México los dos países en el Hemisferio que marcan las posiciones
extremas respecto al mandato de la JID y su vínculo con la OEA. Sólo
coinciden en lo urgente que es aclarar estas cuestiones. Mientras la Casa
Blanca impulsa el aumento de atribuciones de la JID,19 el gobierno de
México es el que más se opone a ello. Siendo la JID un mero órgano
asesor de la OEA, se argumenta, ésta “no puede tener atribuciones
operativas para la lucha contra el narcotráfico o para la defensa de un
17
La JID tiene un presupuesto anual de alrededor de US$ 12 milliones. Tres son sus proveedores:
la OEA (19%,) los EE.UU. (52%) y la totalidad de sus países miembros (29%). Los fondos
aportados por la OEA disminuyeron en los últimos años por lo que la Junta ha tenido que reducir
su personal civil de 87 empleados en 1987 a 15 empleados a fin del año 2001. Según palabras del
actual presidente de la JID, los EE.UU. actualmente están efectuando un examen para reducir o
incluso eliminar su aporte, fondos que se destinan mayoritariamente al pago de sueldos de 42
oficiales de este país, ver Freeman 2004 y “Estados Financieros de la JID”: 17-18.
18
En caso que se designara a la JID como organismo especializado, el vínculo con la OEA se
establecería en un Acuerdo entre ambas instituciones; si la Junta fuese establecida como “entidad”
de la Organización, la relación se establecería en un Estatuto aprobado por la Asamblea General.
De momento tanto la JID como la OEA, recurriendo a “razones históricas”, han recomendado
designar a la Junta como organismo especializado y no “recrearla” como entidad.
19
Desde la óptica de Washington, la JID debería formar parte integral del proceso de toma de
decisiones en la OEA; los embajadores de la Organización serían asesorados por los militares en
toda materia de seguridad. Fuerzas conjuntas por establecer bajo el mando de la JID podrían
contener flujos ilegales de migrantes y refugiados y asegurar la defensa del Canal de Panamá
(Perry / Primorac 1994: 118-122). Es más: la función de la JID “debería incluir la ampliación de la
carta de la junta para … contribuir a la cooperación en intereses de seguridad no tradicionales;
tratar de expandir la participación regional de la junta ...; y buscar maneras de hacer posible que la
junta responda, a pedido de los propios estados, a las preocupaciones especiales de seguridad de
los pequeños estados insulares” (Lauredo 2001).
modelo de democracia. (...): ello abriría la posibilidad a acciones
intervencionistas y hegemónicas que crearían inestabilidad e
incertidumbre en el continente” (González 1998: 73). La Junta, además,
debería “transformarse para que su modus operandi sea democrático y
refleje la genuina subordinación de los institutos armados en regímenes
democráticos al poder civil.” Más allá de eso se reclama que las
instituciones de seguridad hemisférica “no pueden ser más monopolio de
ningún país” (cit.p. Bermúdez 2003: 106).
Gráfico 3: El Sistema Interamericano de Seguridad: su base institucional
Organización de
Estados Americanos
(OEA) [1948]1
Conferencias
Especializadas2
Conferencia de
Ejércitos
Americanos
(CEA) [1960]
Conferencia
Naval
Interamericana
(CNI) [1959]
Conferencia de
Jefes de las
Fuerzas Aéreas
Americanas
(CONJEFAMER)
[1961]
Junta
Interamericana
de Defensa
(JID) [1942]
Colegio
Interamericano
de Defensa
(CID) [1962]
Consejo
Permanente
Comisión de
Seguridad
Hemisférica
(CSH) [1995]
Reunión de
Ministros de
RR.EE. [1939]3
Entidades y
organismos
Comisión
Interamericana
para el Control
del Abuso de
Drogas (CICAD)
[1986]
Comité
Interamericano
contra el
Terrorismo
(CICTE)
[1999]
Comité Consultivo
de la CIFTA
[2000]
Conferencia
de Ministros de
Defensa de las
Américas (CMDA)
[1995]
1 Comprende la Asamblea General y la Secretaría General.
2 Entre ellas: Conferencias Regionales sobre Medidas de Formento de la Confianza y de la Seguridad, Santiago 1995 (Declaración de
Santiago) y San Salvador 1998 (Declaración de San Salvador); Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica, México 2003
(Declaración sobre seguridad en las Americas).
3 Órgano de Consulta del TIAR según su artículo 11.
Leyenda:
Foro / Órgano cívico-militar
Vínculo no aclarado
Foro / Órgano civil
Vínculo orgánico
Foro / Órgano militar
Fuente: Elaboración propia.
3.2.
Las posiciones del Cono Sur respecto de la JID
A juicio del gobierno argentino la JID puede cumplir “un trabajo de
asesoramiento a la labor de la CSH en temas que son de competencia
militar”, a saber: asesoramiento de carácter consultivo en materia de
medidas de fomento de la confianza y seguridad de carácter militar,
actualización del inventario de dichas medidas, programa de desminado
humanitario, socorro en desastres naturales. Sin embargo, la JID “no
debería involucrarse en temas vinculados con la seguridad cuyo
tratamiento recae en la CSH ni en aquellos para los cuales ya existen
agencias competentes en la OEA (CICAD, CICTE).” La relación entre la
OEA y la JID “puede reforzarse ..., pero siempre manteniendo los roles
que le cabe a cada una de las instituciones.” Será necesario asimismo
necesario “definir el vínculo jurídico entre la JID y la OEA.” Además “se
considera conveniente que ciertas tareas y actividades que emprenda la
CSH en materia de seguridad hemisférica sean complementadas con
aquellas que se llevan a cabo en otros órganos y organismos del sistema
interamericano.”
El Gobierno del Brasil considera “que las funciones consultivas y
de asesoramiento de la JID favorecen el ejercicio cooperativo para ... la
seguridad en el Hemisferio, principalmente cuando estimula el
intercambio de información y el entendimiento entre las Fuerzas Armadas
de los países americanos.” Aunque el Brasil acepte discutir la atribución
de nuevos mandatos a la JID, “se opone a las propuestas destinadas a
introducir instancias militares en el Sistema Interamericano.” Sin
embargo, propone transformar “la JID en un organismo especializado de
la OEA.” De acuerdo con esta propuesta, “el financiamiento de la JID
sería autónomo, su composición resultaría del interés de cada Estado
miembro y le correspondería cierta independencia funcional, aunque
prevalecieran las normas de la Carta de la OEA.” Ello no representaría su
separación de la OEA, ya que “dicha transformación podría producirse
mediante la adopción de un acta constitutiva, en la que se reiterarían los
principios y objetivos de la Carta, y por convenio con la OEA.”
En opinión de Chile, la JID ha demostrado “ser sólo un
mecanismo útil para fomentar el intercambio de información, apoyo al
desminado y planes de contingencia en caso de desastres naturales.”
Dicho de otra manera: Santiago considera la JID, caracterizada por “su
falta de universalidad” y con “funciones [que] no dicen relación con los
tiempos actuales” como poco útil en toda tarea de asesoramiento. Ello
debiera llevar “a un examen profundo de su estructura y funciones.”20 El
gobierno chileno cree “que podría considerarse el desempeño de la JID
como secretaría técnica del Comité Consultivo de Defensa21 y
eventualmente de las reuniones de los Altos Mandos Militares y de la
CMDA.” Concuerda Chile con Brasil en el sentido de que “la JID podría
transformarse en un organismo especializado de la OEA.”
Paraguay “se encuentra conforme con los objetivos de la JID:
facilita el intercambio de informaciones; fomenta [la] colaboración entre
las fuerzas [armadas].” Sin embargo sería necesario “definir la
vinculación jurídica y administrativa existente entre (la OEA y la JID)”.
Una posible solución podría ser, a juicio de Asunción, “supeditar la JID a
la CSH en lo referente a su asesoría técnica relativa al campo militar y las
experiencias de las Fuerzas Armadas componentes de la Junta en lo
relativo a como afrontan las nuevas amenazas.”
Uruguay si bien “valora la contribución (y las capacidades
profesionales) de la JID” en acciones humanitarias, ayuda durante
desastres naturales, supervisión y control de los programas de desminado,
entiende “necesario determinar el modo de relacionamiento entre la OEA
y la Junta.” El Gobierno uruguayo considera la JID como “parte
integrante de la OEA, aún cuando no se encuentra incorporado en forma
expresa en su Carta constitutiva.” Por tanto “corresponde a la Asamblea
General de la OEA definir la naturaleza de relación institucional así como
encomendarle los mandatos que estime conveniente a la luz de los nuevos
desafíos que enfrenta la región.” Además, se deberá definir “una relación
funcional basada en la profesionalidad del asesoramiento técnico-militar
prestado a solicitud de los cuerpos políticos de la Organización.
Asimismo asuntos tales como funciones, competencias, membrecía y su
presupuesto, deberán ser revisados” y se debe establecer “un marco
normativo que clarifique los canales de comunicación.” La relación entre
OEA y JID “debe ser reforzada en la medida de que la OEA avance en
materia de Seguridad Hemisférica contemplando las nuevas amenazas y
en tanto no se cree al respecto un órgano sustitutivo para tales
competencias.”
20
En otro documento se expresa al respecto: “No podemos esperar más para iniciar un estudio de
profundidad de [la JID] que cuenta con los medios pero no los mandatos, para desarrollar una
labor … de asesoría profesional en materias de seguridad y defensa” (Winter 2003: 27).
21
Órgano previsto en la Carta de la OEA pero que no ha tenido concreción en el marco de su
estructura.
Tabla 4:
Presente y futuro de la JID desde la óptica del Cono Sur
Argentina
Evaluación
? Facilita intercambio de informacion
y fomenta colaboración entre FFAA
? Funciones consultivas y de
asesoramiento favorecen la seguridad
? Sólo útil para apoyo al desminado y
en caso de desastres naturales
? Deben ser revisados: funciones,
competencias, membrecía, dirección
de sus órganos y su presupuesto
? Es necesario definir su vínculo
jurídico con la OEA
Futuras competencias
? Puede asesorar a la CSH en temas
que son de competencia militar
? No debe involucrarse en temas cuyo
tratamiento recae en la CSH u otros
agencias de la OEA (CICAD, CICTE)
? No debe convertirse en una instancia
militar en el Sistema Interamericano
Futura relación con la OEA
? Transformación en un organismo
especializado de la OEA
? Secretaría técnica del CCD d/
? Supeditado a la CSH en lo referente a
su asesoría técnica al campo militar
? Funcional basada en la
profesionalidad del asesoramiento
técnico-militar prestado a solicitud de
los cuerpos políticos de la OEA
Relación con CEA, etc. y CMDA
? Secretaría técnica
Brasil
Chile
Paraguay
v
v a/
v
Uruguay
v
v
v b/
v
v
v
v
v
v
v
v c/
v
v
v
v
v
a/ Sólo útil para fomentar intercambio de información en materia de medidas de fomento de la confianza. b/ Falta de
universalidad; funciones no dicen relación con los tiempos actuales. c/ El financiamiento sería autónomo, su composición
según el interés de cada Estado miembro y le correspondería cierta independencia funcional. d/ Comité Consultivo de Defensa,
órgano previsto en la Carta de la OEA de 1948, pero nunca convocado, ver www.jid.org/about/history.asp.
Fuente: Respuestas de los Estados Miembros al Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la
Seguridad Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-410/01 add. 9, 15.1.2002 (Argentina); add. 3,
6.9.2001 (Brasil); add. 12, 1.7.2002 (Chile); add. 18, 18.10.2002 (Paraguay); add. 6, 1.12.2001
(Uruguay).
3.3.
La CMDA y las reuniones de los Altos Mandos
Paralela a la iniciativa de lanzar un Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA) en 1994, los EE.UU. mantuvieron la expectativa de
que los países latinoamericanos adherirían a un concepto de seguridad
cooperativa. De allí que se creó al año siguiente la Conferencia de
Ministros de Defensa de las Américas (CMDA), que tuvo lugar en
Williamsburg. Desde entonces, se realizó una conferencia de este tipo en
Buenos Aires (1996), Cartagena (1998), Manaus (2000) y Santiago de
Chile (2002).
En un inicio, el principal objeto de este foro fue expandir medidas
de confianza mutua (CMDA 1995) y recortar el margen de maniobra de
las políticas de defensa nacionales. En los encuentros posteriores
prevaleció la cooperación hemisférica en materia de enfrentamiento al
terrorismo, al narcotráfico y al trafico ilícito de armas (CMDA 1998).
Desde 1998 aparece igualmente el sistema de seguridad hemisférica así
como sus mecanismos como un punto del temario de la CMDA. La
próxima CMDA, que se desarrollará a fines de 2004 en Quito, tiene como
línea temática “La nueva arquitectura de la seguridad hemisférica” (ver
La VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas 2004).
A pesar de que los avances realizados de la CMDA fueran
limitados (Hirst 2003: 38), estos foros han sido simbólicamente
importantes. Es así que ejercieron en el pasado cierta presión para que
Brasil implementara un ministerio de defensa civil. Igualmente la CMDA
ha aumentado la necesidad en los países de trabajar conjuntamente con
los militares y cooperar con los ministerios de Relaciones Exteriores.
Asimismo, la CMDA estableció un contrapunto cívico-militar22 en un
sistema interamericano de defensa tradicionalmente dominado y
sobreinstitucionalizado por parte de los militares (Domínguez 1998: 26).
3.4.
Las posiciones del Cono Sur respecto de la CMDA y de las
reuniones de los Altos Mandos
La Argentina considera la CMDA y los encuentros entre los Altos
Mandos del continente “como útiles para ... la cooperación hemisférica.”
Son, además, una buena oportunidad para que los ministros y militares
“se conozcan, intercambien puntos de vista ... en materia de defensa y
seguridad.” La Argentina “ve positivamente que se invite a la OEA” a la
22
En Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela así como en gran parte de América Central (Belice, El
Salvador, etc.), militares en servico activo o retirados siguen ocupando la cartera de defensa.
CMDA sin necesidad de realizar modificaciones en este vínculo mientras
la CMDA se limite a emitir declaraciones “que no implican un
seguimiento.” En el caso que “este tipo de reuniones generara algún tipo
de decisiones que impliquen acciones posteriores”, sin embargo, “podrá
pensarse en la OEA como organismo ejecutor de las mismas.” La
definición de un nuevo concepto de seguridad, en todo caso, le compete a
la CSH como “el ámbito adecuado”.23
El Brasil comparte la apreciación mixta de Argentina en cuanto a
la CMDA. Así, “las conferencias ministeriales de defensa ... han
constituido una masa crítica de ideas.” Sin embargo, como “sus
conclusiones no tienen carácter obligatorio, esos encuentros tienen
naturaleza meramente consultiva, correspondiendo a la CSH el mandato
político de llevar a cabo el proceso de revisión del Sistema de Seguridad
Hemisférica.” A juicio del Brasil “debe haber mayor relación entre las
conferencias y reuniones y la OEA. Se torna importante que exista
transparencia en relación con las discusiones emprendidas en distintos
foros, a ejemplo de lo que ocurrió con ocasión de la IV Conferencia
Ministerial de Defensa, que contó con exposiciones del Secretario
General y del Presidente de la CSH de la OEA.”
A juicio de Chile los “encuentros sirven para promover las
agendas de defensa y seguridad.” Chile está a favor de que haya una
representación de la OEA en estos encuentros. El representante de la OEA
“debería ser el presidente de la CSH.”
Para Paraguay la CMDA así como las reuniones de los Altos
Mandos “revisten gran importancia porque generan un ambiente de
confianza y seguridad mediante el intercambio de experiencias, análisis
de situaciones, suscripción de acuerdos.” Pero, “sus conclusiones son
consultivas y no obligatorias.” Establecer una relación entre estas
conferencias y reuniones y la OEA debería realizarse a través de la CSH.
“No se deberían crear ... nuevos mecanismos costosos y burocráticos.”
Uruguay aclara que la CMDA y las reuniones de los Altos Mandos
“no son órganos propiamente dichos del sistema interamericano como la
JID o el CICTE, sino de existencia contingente. Su creación obedece a
23
Este apreciación coincide con lo expuesto en el Libro Blanco de 1999: “Un paso mayor fue dado
en la II Cumbre de las Américas [...]. En este encuentro [...] se encomendó a la Comisión de
Seguridad Hemisférica la identificación de modos de revitalizar y fortalecer las instituciones del
Sistema Interamericano, relacionadas con la seguridad en el continente. La Argentina piensa que
este contexto brinda una buena oportunidad para reformar los mecanismos de seguridad de la
región“ (República Argentina, Ministerio de Defensa 1999: 2-16).
resoluciones que no tienen fuerza vinculante; sin embargo, su propósito
parece obedecer ... a la intención de contribuir a la Seguridad
Hemisférica.” Se aprecia conveniente que “las CMDA se realicen dentro
del ámbito de la OEA.” “En el escalón siguiente las reuniones de Jefes de
Estado Mayor de las Fuerzas Armadas deberían vincularse con las
anteriores (las CMDA) de manera de instrumentar la aplicación de las
estrategias comunes acordadas en el nivel superior.”
Tabla 5:
La CMDA y las reuniones de los Altos Mandos
desde la óptica del Cono Sur
Estos encuentros
? son útiles a/
? no son órganos propiamente dichos
del sistema interamericano sino de
existencia contingente
La CMDA
? tiene naturaleza meramente
consultiva por cuanto sus concluciones
no tienen carácter obligatorio
? no le corresponde el mandato
político de llevar a cabo el proceso de
revisión del Sistema de Seguridad
Hemisférica
... y su vínculo con la OEA
? es positivo que se invite a la OEA
? debe haber una mayor relación
? la CSH es el órgano pertinente para
vincularse con la CMDA
? en caso que genera decisiones que
impliquen acciones posteriores, podria
pensarse en la OEA como organismo
ejecutor de las mismas.
Argentina
Brasil
Chile
Paraguay
v
v
v
v
Uruguay
v
v
v
v
v
v
v
v
v
v b/
v
v
v d/
v c/
v
a/ Para la cooperación hemisférica y en cuanto representan una buena oportunidad para que los responsables se conozcan,
intercambien puntos de vista (Argentina), para constitutir una masa crítica de ideas (Brasil), sirven para promover las agendas
de defensa y seguridad (Chile), revisten gran importancia porque generan un ambiente de confianza mediante el intercambio de
experiencias, análisis de situaciones (Paraguay). b/ Debe haber una representación de la OEA en estos encuentros. c/ Se aprecia
conveniente que las CMDA se realicen dentro del ámbito de la OEA. d/ No se deberían crear nuevos mecanismos costosos y
burocráticos.
Fuente: Respuestas de los Estados Miembros al Cuestionario sobre Nuevos Enfoques de la
Seguridad Hemisférica, OEA/Ser.G, CP/CSH-410/01 add. 9, 15.1.2002 (Argentina); add. 3,
6.9.2001 (Brasil); add. 12, 1.7.2002 (Chile); add. 18, 18.10.2002 (Paraguay); add. 6, 1.12.2001
(Uruguay).
4.
Conclusiones y perspectivas
Retomando los interrogantes arriba mencionados, – a saber: (1) existe una
percepción compartida de amenazas a la seguridad hemisférica así como
ideas consensuadas acerca de cómo enfrentarlas en el Cono Sur? Este
grupo de países, (2) ¿comparte visiones similares sobre los instrumentos y
órganos de seguridad hemisférica, trátese del TIAR, del Tratado
Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá), de la JID o de la
CSH? Los cinco estados, (3) ¿tienen una mirada conjunta de cara al futuro
acerca de los foros continentales en materia de defensa como las
reuniones de los Altos Mandos o la CMDA? – son tres las conclusiones al
respecto:
1.) En el Cono Sur existe – cum grano salis – una percepción
compartida de las amenazas a la seguridad del Hemisferio. Aunque la
cantidad de las amenazas percibidas varía según país, hay un conjunto
común de amenazas que comprende el núcleo duro de las denominadas
nuevas amenazas: el terrorismo, el narcotráfico y el crimen organizado
con sus delitos conexos tales como el tráfico ilícito de armas y la
corrupción (ver Tabla 1). Además, un elemento dentro de este conjunto
común está dado por la convicción compartida de que las amenazas
tradicionales (los clásicos conflictos interestatales o un ataque
extracontinental), aunque lejos de haber desaparecido por completo,
perdieron de relevancia en el continente. Así, la subregión no pierde de
vista que aún hay más de 18 conflictos no resueltos en temas
tradicionales, vinculados con las fronteras (Rojas 2003b: 14). Lo que se
rechaza en el Cono Sur, y ello sería otro punto de convergencia, es
asignarles a las nuevas amenazas un carácter homogéneo y, por ende, una
solución única que implique el uso estandarizado de las fuerzas armadas
en el combate contra el narcotráfico o el crimen organizado. En general,
la subregión remite las nuevas amenazas al ámbito de la seguridad interior
correspondiendo a las policías y a la justicia enfrentarlas y combatirlas.
Sin embargo, el énfasis que se pone – sobre el papel – en distinguir entre
“defensa” y “seguridad” – cuando en realidad “ambas están llamadas a
responder conjuntamente a estas amenazas” (Grabendorff 2003: 13) –, no
impide que en la práctica los uniformados del Cono Sur hayan participado
(Brasil, Paraguay) o vayan a participar (Argentina), por ejemplo, en el
combate contra la delincuencia. Asimismo, existe otra vinculación que
continúa generando tensiones: la aspiración a enfrentar las nuevas
amenazas por medio de la cooperación reforzada y la coordinación entre
los países, sin resignar por otra parte el principio de la no intervención.
2.) Menos convergentes resultan las posiciones del Cono Sur
respecto a los instrumentos jurídicos del sistema interamericano de
seguridad (ver Tabla 2). A pesar de los diferentes niveles de adhesión a
los tratados y Convenciones interamericanas (ver Gráficos 1 y 2), existe
consenso respecto a atribuirle al Pacto de Bogotá una cierta irrelevancia,
dado el escaso número de ratificaciones y por no ser éste el único
instrumento de solución pacífica de controversias en el Hemisferio. Por
otra parte, se concuerda en cambio en asignarle al TIAR plena vigencia en
lo relativo a agresiones externas, aún cuando éste pueda estar perdiendo
relevancia con la aparición de las nuevas amenazas. Sin embargo, no está
del todo claro en qué medida el TIAR da respuesta a las mismas, y
requeriría, por ende, ser reformado o complementado. Mientras Chile,
Paraguay y Uruguay se pronuncian en ese sentido, Argentina y sobre todo
Brasil evitan posicionarse claramente, emitiendo respuestas algo
ambiguas. Así, no resulta evidente la contribución del Cono Sur en cuanto
a aclarar la aplicabilidad eventual del TIAR al momento de afrontar las
nuevas amenazas, especialmente en el caso de ataques terroristas.
3.) Las diferencias entre los países del Cono Sur se evidencian
también en su evaluación de los órganos existentes del sistema de
seguridad hemisférica (ver Tablas 4 y 5). En principio todos concuerdan
con la necesidad de reforzar la relación entre la JID y la OEA, sin que
exista claridad respecto a cómo establecer el vínculo jurídico: Mientras
Argentina, Brasil y Chile optan por designar a la JID como organismo
especializado de la OEA, Paraguay opta por supeditarla a la CSH en lo
referente a su asesoría técnica relativa al campo militar. Aún teniendo en
cuenta todo el peso que se le atribuye en términos generales a la CSH –
expresado en el rol que se le atribuye como órgano de coordinación en el
sistema interamericano de seguridad, así como en el mandato político que
se le otorga para su posterior desarrollo a través de su respectiva reforma
– en el resto del Cono Sur no se quiere ir tan lejos. Igualmente
ambivalentes son las posiciones del Cono Sur en el caso del mandato de
la JID: En primer término existe consenso en no otorgarle a la Junta un
mandato operativo o involucrarla en temas vinculados con la seguridad
interna, lo que es expresado más claramente por Brasil.24 Sin embargo,
mientras Argentina, Brasil y Paraguay por lo general se muestran
conformes con las actuales funciones consultivas y de asesoramiento de la
24
Así también se desprende de lo manifestado por el ministro argentino de defensa, José Pampuro
(cit.p. Crónica, 28.10.2003, ver www.cronica.com.ar), al referirse a la postura sostenida por los
países ABC durante la Conferencia Especial sobre Seguridad respecto a la JID: “No estábamos
dispuestos en ningún momento a aceptar la posibilidad de que en el marco de la Junta
Interamericana de Defensa se incluyera el tema de seguridad como un elemento que pudiera
involucrar la seguridad interna de los países con las Fuerzas Armadas.”
JID, Chile y Uruguay las consideran fuera de contexto, exigiendo su
revisión profunda junto con su estructura y membrecía. Además Chile –
como único país en la subregión –, considera el eventual desempeño de la
JID como secretaría técnica tanto de las reuniones de los Altos Mandos
Militares como de la CMDA. En lo que respecta a ésta última, si bien es
considerada útil, las propuestas sobre el modo de su vinculación concreta
con la JID y con la CSH no constituyen más que esbozos de carácter
extremadamente vago.
La consideración conjunta de las posiciones del Cono Sur en su
relevamiento del sistema de seguridad interamericano permite reconocer
que revisar como un todo dicho sistema no es ni deseable ni practicable.
Más bien se opta por elaborar soluciones parciales para adaptarlo a las
nuevas circunstancias. Brasil, en cambio, se presenta como país que más
tiende a mantener el status quo, y con ello un sistema en el que las
capacidades militares altamente asimétricas – el presupuesto del
Pentágono supera diez veces el conjunto de todos los presupuestos de
Defensa latinoamericanos (Radseck 2003: 204) – reemplazan, de facto, la
aplicación de por sí controvertida de sus mecanismos de seguridad
colectiva.
En vista de las áreas sin ley, como las hay también en el Cono Sur
y donde la presencia física del Estado es escasa o simplemente
inexistente, esto pareciera una empresa no exenta de peligros. De hecho,
no puede dejar de pensarse que ocurriría si se produjera un ataque
terrorista contra los EE.UU. organizado desde territorio sudamericano
(Latin America in 2020: 12). Dicha situación podría representar una
suerte de venganza al hecho de que las proposiciones genéricas emanadas
de una diplomacia de cumbres, tendiente a intercambiar preocupaciones
mutuas, no sean acompañadas por iniciativas concretas de cooperación
regional eficaz en el combate contra el crimen organizado o el
narcotráfico. La inefectividad de dichas medidas,25 juntamente con la
inercia de los órganos de seguridad interamericanos, no sólo torna
obsoleto al sistema, sino que genera algo peor: abre “la puerta a criterios
unilateralistas, y verticalistas”, que constituye “tal vez la mayor amenaza”
que se cierne sobre el Sistema Interamericano (Garreta 2003: 64-65).
25
Según Hirst (2003: 56-57), la cooperación creciente en materia policial y de inteligencia intraMercosur no ha impedido la expansión de actividades del crimen organizado como el tráfico ilícito
de armas a través de las fronteras. Argentina y Paraguay siguen siendo los principales proveedores
de las armas usadas por las organizaciones de tráfico de drogas en Brasil, ver también Dreyfus
2003: 58.
Esta consideración más bien pesimista de cara a los peligros de un
sistema de seguridad interamericano, supuestamente inoperante y que
presenta una considerable resistencia a los cambios, se contrapone a la
posible construcción de una arquitectura de seguridad denominada
flexible. Ésta contiene dos elementos esenciales: (1) la ampliación y la
profundización de los regímenes subregionales cooperativos de seguridad,
así como su interconexión, una opción que precisamente los estamentos
civiles y militares del Cono Sur parecieran preferir, antes que reformar el
sistema vigente de seguridad interamericano;26 así como (2) el recurso a
los mecanismos ad-hoc – Estados garantes como los del Protocolo de Río,
grupos facilitadores como el Grupo Contadora, antecesor del Grupo de
Río (ver Rojas 1998b: 119-126) – que han dado buenos resultados,
cuando se trata de regular en forma pacífica conflictos interestatales
específicos, por medio del diálogo político y bajo la intermediación de la
OEA o la ONU (Gaspar 2003: 22-25). De cara a las nuevas amenazas
transnacionales la orientación básica que prima aquí es responder a ellas
de acuerdo a su origen y a su alcance. En lo que hace a la amenaza global
del terrorismo internacional, esto significa que de acuerdo a la visión del
Cono Sur ésta sólo puede enfrentarse con éxito en cooperación con el
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
26
Chile pretende promover “la coordinación continental, preferentemente por áreas geográficas
específicas … por sobre el diseño de nuevos esquemas globales de seguridad colectiva”
(Ministerio de Defensa Nacional 1997: 59), mientras el actual Comandante en Jefe del Ejército de
este país sostiene que “para rediseñar el Sistema de Seguridad [hemisférico] es necesario realizar
modificaciones tan profundas ... que pareciera conveniente acometer el desafío de probar – a una
escala nueva, la del Cono Sur de América – una arquitectura propia y acorde a la realidad vigente”
(Cheyre 2002: 200). Argentina proclama que la integración regional no sólo “es de interés
estratégico” sino será “la integración regional en el campo de la Defensa [la que] permitirá adaptar
en forma combinada a las Fuerzas Armadas y los Sistemas de Defensa Nacionales, a las nuevas
exigencias y desarrollar con eficacia su papel acorde al escenario internacional“ (República
Argentina, Ministerio de Defensa 2001). Según el actual Secretario de Asuntos Militares en el
Ministerio de Defensa argentino, su país quiere avanzar “hacia conceptos cooperativos en materia
de defensa en cada subregión ... [y] pasar a construir espacios subregionales de paz, a ser
defendidos subregionalmente mediante estrategias ... interestatales de defensa cooperativa, con
doctrinas de operación compatibles entre los estados y con instrumentos militares con capacidad
para interoperar entre ellos” (Garreta 2003: 64). Asimismo Uruguay espera ganar algo a partir de
una opción de este tipo. Así hace a los “intereses estratégicos” del país “incrementar las
capacidades de operación combinada de nuestras Fuerzas Armadas con las de los países del
Mercosur“ (República Oriental del Uruguay, Ministerio de Defensa Nacional 1999: 23). Incluso
Brasil, que posee ambiciones más allá de la región (Flemes 2004: 7-9), al menos no se opone a un
propósito de esta naturaleza cuando señala que quiere “contribuir activamente al fortalecimiento,
la ampliación y la consolidación de la integración regional“ (República Federativa del Brasil 1996:
5.1).
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