REFORMAS ESTRUCTURALES: EL SISTEMA EDUCATIVO

REFORMAS ESTRUCTURALES: EL SISTEMA EDUCATIVO
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN
El presente documento se centra en la educación primaria y secundaria, puesto que son la
base del conocimiento y la educación posterior. Además, la gran parte de las personas que
están sufriendo durante la crisis los mayores problemas para acceder o reincorporarse al
mercado laboral se concentran entre las personas con dichos niveles de estudios.
En este contexto, los principales análisis del sistema de educación general español tienden a
concluir que los rendimientos escolares son insuficientes, tanto en pruebas objetivas como
en tasas de obtención de determinadas titulaciones o del dominio del inglés. Además, la
insuficiencia de los resultados ha quedado patente en las comparaciones de los resultados
con los países de nuestro entorno o la evolución en los últimos años. En España cerca del
30% de los adolescentes deja de obtener el título de graduado en ESO, lo que nos convierte
en el tercer país con mayor abandono escolar prematuro de la Unión Europea, lo que
limitará extraordinariamente la vida profesional y las posibilidades de aprendizaje de
muchos jóvenes españoles.
En el entorno del sistema educativo español la familia presenta una gran influencia, puesto
que la desigualdad social y de nivel educativo de los padres se refleja en los resultados
escolares de los hijos. Asimismo, el profesorado es uno de los factores principales que
explica el rendimiento escolar de los estudiantes, que en España se caracterizan por
proceder del tramo medio-bajo de las capacidades de los estudiantes universitarios,
soportar uno de las mayores rotaciones de plantilla de la UE, así como contar con una
preparación pedagógica insuficiente en lo que se refiere a los profesores de secundaria y un
nivel de idiomas extranjeros que podría ser más elevado.
Por otra parte, hay que señalar que el gasto real por alumno en España ha aumentado
durante la última década, aunque no por ello los resultados escolares han mejorado. Entre
las posibles causas de este estancamiento se encuentra la carencia de exámenes externos
que valoren los conocimientos adquiridos y la poca frecuencia de las evaluaciones a los
profesores. Además, las escuelas españolas cuentan con unos niveles bastante bajos de
autonomía y los centros de enseñanza pública reciben bastantes más fondos por alumnos
que los concertados, por lo que deben, en la práctica, las familias deben cubrir parte del
coste, dando como resultado el mayor desnivel social entre los centros públicos y
concertados de toda la OCDE.
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PROPUESTAS
Las principales propuestas para mejorar el sistema educativo español son:
•
Mejorar la rendición de cuentas de los diferentes agentes implicados. En cuanto a
los estudiantes, una de las medidas más efectivas sería la instauración de algún tipo
de exámenes de fin de nivel, probablemente al terminar la enseñanza obligatoria.
Respecto de los centros educativos, se debería proporcionar a los padres una
información más contextualizada de sus hijos comparándolo con otros compañeros,
colegios y estándares nacionales, además de publicar los resultados por centros para
realizar ejercicios comparativos. Finalmente, los profesores deberían ser objeto de
más evaluaciones objetivas, las cuales podrían ser útiles para su aprendizaje y para
complementar los criterios de la antigüedad y la categoría profesional en las
organizaciones de los centros.
•
Elevar los bajos niveles de autonomía de los centros. Las principales mejoras
deberían centrarse en el ámbito de la entrada y salida de los profesores en los
distintos centros, ya que éstos no intervienen. Por tanto, sería conveniente dar la
potestad a los centros para que puedan diseñar autónomamente su plantilla,
publicando las plazas libres, a las que podrían optar los profesores que cumplieran un
mínimo requisito, entre los que elegiría el centro. El refuerzo de la autonomía debe
ser complementado con medidas de mejora de la rendición de cuentas y la mayor
profesionalización de los equipos directivos, favoreciendo su estabilidad y su
organización del trabajo.
•
Equiparar las condiciones de la enseñanza privada a la pública y propiciar una
competencia más libre y efectiva. Se debería equiparar más la financiación pública
por alumno concertado y por alumno público, lo que garantizaría una mayor
cohesión social puesto que las familias más humildes no se verían disuadidas de
llevar a sus hijos a la escuela concertada donde deberían cubrir parte de los costes.
La mejor manera de ligar la elección familiar de centro escolar con la financiación de
las escuelas sería mediante la adopción de un cheque escolar. Dado que este método
es poco probable, se debería buscar un sistema para la asignación de los fondos, así
como de profesores y de unidades escolares que dependan del número de alumnos y
menos de la voluntad de las autoridades. Asimismo, convendría limitar el peso del
criterio de cercanía y ampliar el tamaño de las zonas de referencia de cada centro, de
modo que los padres puedan elegir entre más centros, dando lugar a un aumento de
las presiones competitivas sobre los centros públicos y concertados.
En definitiva, la combinación de una mayor rendición de cuentas, una mayor autonomía y
más competencia entre los centros favorecería que tanto los centros públicos como los
concertados tendrán que ser más competitivos, atrayendo a las familias más por los
resultados académicos o la idiosincrasia de su enseñanza, y menos por otras razones.
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•
Plantear alternativas a la repetición de cursos. La repetición no contribuye a mejorar
las expectativas académicas del repetidor e implica un despilfarro notable de
recursos que podría destinarse a medios más efectivos como la detección y atención
temprana especializada a los estudiantes con dificultades o, en su lugar, a la
profundización de los refuerzos y apoyos que permiten el sistema actual.
•
Reducir el abandono escolar temprano mediante una nueva configuración de la
ESO. Las principales reformas posibles del actual sistema son tres. La primera,
facilitar vías distintas de acceso al título, mediante itinerarios, combinándolas con un
profesorado que ejerce más intensamente su labor de orientación de la elección del
tipo de secundaria superior y el establecimiento de más puentes de retorno a los
estudios profesionales. La segunda, permitir a los no graduados cursas ciclos de
grado medio, proporcionándoles, de esta manera, una alternativa real de estudios. La
tercera, establecer una transición menos rígida entre la secundaria inferior y la
superior, de modo que el acceso a las diversas ramas del bachillerato y de la
formación profesional dependiera de haber acumulado créditos en determinadas
asignaturas, según la orientación de la educación secundaria superior. Éste último
método sería fácil de aplicar con exámenes de fin de nivel centrados en
determinadas asignaturas, lo que favorecería la atención de los profesores y los
alumnos, y responsabilizaría más a éstos últimos de su carrera escolar.
•
Aumentar el conocimiento de inglés. Uno de los principales aspectos a mejorar en el
sistema educativo es el conocimiento del inglés y, para ello, es preciso elevar la
formación del profesorado, principalmente en la educación primaria, donde se
fundamenta el dominio del inglés. La formación universitaria debería elevar los
requisitos de este idioma de los futuros maestros, mientras que los ya en ejercicio
deberían realizar cursos intensivos, probablemente en países angloparlantes, y
obtener certificaciones externas. Asimismo, se debería aumentar la oferta de
maestros que dominen el inglés aprovechando la libertad de movimiento de
trabajadores de la Unión Europea o fomentar el intercambio de maestros españoles y
foráneos.
•
Mejorar del Profesorado. Dado que las mayores necesidades de mejora del sistema
educativo español se dan en Primaria, los recientes pasos relativos a la formación de
los maestros no van mal encaminados, puesto que las nuevas carreras son más largas
y, en principio, recibirán más formación y los sistemas de estudios inciden más en las
prácticas y la investigación educativa. Además, el sistema educativo debería tratar de
atraer a candidatos más cualificados y con mayor implicación, para lo que necesitaría
elevar el prestigio de la profesión y reducir la elevada rotación de plantillas, puesto
que una mayor estabilidad favorece el compromiso hacia los centros, el desarrollo
profesional y la formación.
•
Apertura de las bases de datos públicas. El Ministerio de Educación debería seguir el
ejemplo de organismo e iniciativas internacionales y permitir el acceso libre a sus
bases de datos, con el fin favorecer la investigación educativa de carácter empírico
que comienza a desarrollarse en España.
3
REFORMAS ESTRUCTURALES: LA FORMACIÓN PROFESIONAL
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN
El funcionamiento eficaz y eficiente de la formación profesional, reglada y no reglada, es un
elemento clave para impulsar un cambio en el modelo productivo. El objetivo de este
proceso debería dirigirse hacia una reducción de las diferencias de España frente a los
principales países europeos en tasas de empleo y de productividad. Para ello, son necesarios
cambios en nuestra estructura ocupacional y en las cualificaciones requeridas para su
desempeño.
Además, las nuevas tecnologías y su generalización en el empleo desempeñan un papel muy
importante en las mejoras de la productividad. Estos conocimientos se adquieren
generalmente por los más jóvenes en el sistema de educación reglado y por la población de
edad más avanzada mediante procesos formativos a lo largo de la vida laboral. En España,
los menores niveles de productividad y de conocimiento de las nuevas tecnologías se
explican por el déficit educativo en personas de edad avanzada, el elevado abandono escolar
prematuro y el menor nivel educativo de lo inmigrantes jóvenes.
España presenta una estructura ocupacional muy polarizada, por lo que los empleos de
cualificación intermedia son muy escasos. Sin embargo, es en dichos empleos donde una
cualificación informática tiene un mayor impacto sobre la productividad. Desde mediados de
los años 90 España registró un crecimiento sustancial en las tasas de empleo, convergiendo
con las tasas de los países europeos, aunque los crecimientos se produjeron en aquellas
asociadas a la polarización. No obstante, España todavía presenta un déficit en profesionales
y técnicos, así como en empleos administrativos.
En el caso de que el nuevo modelo productivo español implicara una convergencia sectorial
con el resto de países europeos, la generación de empleo debería proceder de servicios
intensivos en conocimiento. Es decir, dicho proceso no pasaría por un crecimiento intenso
del empleo en los servicios generadores del conocimiento vía I+D, ni de las industrias de alta
tecnología, sino de aquellos sectores que mayor uso están haciendo de las nuevas
tecnologías de información y la comunicación. Además, otro gran reto del modelo ocupación
se encuentra en el uso de las nuevas tecnologías en todas las ocupaciones.
Por su parte, la formación reglada en España presenta un conjunto de importantes
deficiencias derivadas de la dificultad para reducir el elevado abandono escolar, que
constituye un obstáculo para un uso eficiente de las nuevas tecnologías; la inadecuación de
la oferta de cualificaciones a la demanda educativa resultante de la falta de desarrollo de la
formación profesional reglada de grado medio, que propicia un déficit en la proporción de
personas con un nivel educativo intermedio; y la falta de especialización que provoca que en
España los jóvenes requieran un mayor nivel de formación para el buen desempeño de sus
trabajos.
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Igualmente, el elevado desempleo a largo plazo ha puesto de manifiesto las significativas
ineficiencias de la formación no reglada y la inadecuada orientación de las políticas activas.
PROPUESTAS
Adoptar de forma generalizada las nuevas tecnologías para alcanzar una senda de
crecimiento sostenible y converger en tasas de empleo con países europeos más avanzados.
Para ello, es preciso reducir el abandono y fracaso escolar a niveles similares al del resto de
Europa, aumentar la formación en TIC entre los jóvenes en el sistema reglado y proporcionar
formación a la población activa menos educada debido al retraso en la demanda educativa
entre las personas de edad más avanzadas.
Reducir los déficits en la formación profesional reglada, que dificultan el cambio hacia un
modelo productivo basado en la adopción generalizada de las nuevas tecnologías y generan
una necesidad aún mayor de que el sistema de formación no reglada funcione de forma
eficaz para compensar estas deficiencias. Dicha reducción se puede llevar a cabo a través de:
- La corrección del desajuste entre la oferta y la demanda de cualificaciones para evitar
una sobre cualificaciones de los niveles superiores.
- La creación de un nivel de formación profesional reglada anterior a la edad escolar
obligatoria para cubrir el déficit en la proporción de personas con un nivel educativo
intermedio.
- El aumento de la participación de las empresas en el sistema de educación reglada
para facilitar el ajuste de la oferta a las necesidades reales.
- El incremento de la especialización, particularmente en el grado medio, para
aumentar el atractivo de la formación profesional.
Vincular la formación profesional a las necesidades laborales de la economía del
conocimiento para obtener una fuerza laboral altamente cualificada. Para ello, es preciso
crear mecanismos reales que permitan realizar una planificación integrada de la FP reglada y
la no reglada, es decir, coordinar, por un lado, la formación a largo plazo y, por otro, el
perfeccionamiento y cobertura de las necesidades a corto plazo. Asimismo, habría que
aumentar la participación del sector privado en la FP reglada y en la FP ocupacional
reconocida oficialmente y corregir la descoordinación entre las administrativas educativas y
laborales.
Avanzar hacia un sistema de formación profesional reglado dual (como el que se ha
implantado en Alemania, Dinamarca, Suiza y Austria), donde se combinen la formación y el
empleo. Este método presenta grandes ventajas al mejorar la transición desde la escuela
hacia el mercado laboral garantizando una experiencia profesional y una mayor implicación
de las empresas en el sistema reglado, lo que mejora la información relativa a las
necesidades de formación requeridas.
Aumentar la eficiencia y la eficacia del sistema de formación no reglada a lo largo de los
próximos años, particularmente la formación continúa en las empresas y el reciclaje de
nuestros trabajadores de más edad, con el fin de hacer frente al reto del envejecimiento
poblacional.
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Reestructurar la formación no reglada para mejorar la inserción social de población menos
cualificada y los colectivos más desfavorecidos a través de su participación en el mercado
laboral. En este sentido, es preciso modificar la orientación de las políticas activas llevadas a
cabo hasta el momento en España, que se habían dirigido hacia las subvenciones al empleo,
bastante menos hacia la formación y casi nada a la orientación a los desempleados, lo que
demostró ser una estrategia ineficaz para reducir el desempleo, particularmente de larga
duración. Por tanto, las políticas activas deberían concentrarse en mayor intensidad en la
formación para la inserción en nuevas profesiones y para el reciclaje, así como en la
orientación de los desempleados.
El establecimiento de una certificación de la profesionalidad de las plantillas, que
establezca estándares mínimos de los trabajadores de las empresas, a cargo de una agencia
independiente. El propósito de esta medida es la introducción de incentivos para corregir
parte de los problemas detectados en la puesta en marcha del sistema de formación
profesional integral. El mismo debería generar una mayor contratación de trabajadores con
las titulaciones de FP y aumentaría la demanda de certificaciones profesionales de aquellos
que no dispongan de títulos pero si tengan experiencia suficiente.
Aumentar la formación continua en las empresas, ya que existe una clara relación positiva
entre la extensión de la formación a empleados y la productividad por hora trabajada.
Además, es particularmente importante para España corregir la actual situación, puesto que
nos situamos entre los colistas de los países de la UE15, tanto en términos de productividad,
como en casi todas las variables de formación en las empresas.
Abordar la reforma de la formación profesional, junto con la reforma del mercado laboral.
Hay que tener en cuenta que ciertos aspectos del mercado laboral desincentivan la
formación continua, como la excesiva temporalidad, los niveles de protección del empleo de
ciertos colectivos, la falta de adaptación del sistema de prestaciones por desempleo a las
necesidades de formación y la escasa flexibilidad de la jornada laboral.
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REFORMAS ESTRUCTURALES: FINANCIACIÓN TERRITORIAL
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN:
A lo largo de los últimos 30 años, España ha pasado de tener una estructura administrativa
casi centralizada totalmente a situarse entre los países más descentralizados de la OCDE. Los
Gobiernos regionales son con diferencia la mayor de las administraciones españolas,
absorbiendo un 36% del gasto y un 54% de su personal, seguidas de la Seguridad Social con
un 28,6% del gasto, la Administración Central con un 21,7% y las Corporaciones Locales con
un 13,6%.
El sistema de financiación regional español se divide entre el sistema foral que se aplica sólo
en el País Vasco y Navarra, y el régimen común aplicado en el resto del país, aunque en
Canarias con ciertas peculiaridades. En el primer sistema, las haciendas territoriales
recaudan la práctica totalidad de los tributos y después transfieren al Estado una cuota que,
en principio, debería cubrir la parte del coste de las competencias que el Estado continúa
ejerciendo en todo el territorio nacional que les corresponde pagar a dichas comunidades en
base a su renta.
Por su parte, en el régimen común el Estado mantiene el control directo sobre buena parte
de los rendimientos tributarios generados en dichos territorios y utiliza estos recursos para
financiar sus propias competencias y para complementar los ingresos de las comunidades no
forales de menor renta. Tras la reciente reforma se ha establecido un incremento
significativo en el peso de las cesiones tributarias y modifica los vehículos y los criterios para
repartir los recursos entre territorios. Se crea un nuevo Fondo denominado de Garantía que
se nutrirá del 75% de los ingresos tributarios teóricos de las Comunidades Autónomas y una
aportación del estado, que se repartirá año a año en proporción a sus necesidades de gasto1.
El Fondo de Suficiencia se mantiene del modelo anterior y opera como recurso de cierre del
sistema, asegurando que las necesidades globales de financiación de cada Comunidad en el
año base se cubran con su capacidad tributaria, la transferencia del Fondo de Garantía y el
propio Fondo de Suficiencia. Finalmente, se crean dos nuevos Fondos de Convergencia que
tratan de introducir retoques finales en la distribución de recursos, con el objetivo de
promover la convergencia en términos de renta per cápita (Fondo de Cooperación) y de
financiación por habitante ajustado por los costes relativos de provisión de los servicios
públicos (Fondo de Competitividad).
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El criterio de reparto del Fondo de Garantía utiliza las siguientes variables: población (30%); superficie (1,8%); dispersión
(0,6%); insularidad (0,6%); población 0-16 años (20,5%); población mayor de 65 años (8,5%); población protegida
equivalente por siete tramos de edad (38%). Por ejemplo, el 30% del Fondo se reparte en proporción a la población regional
y así sucesivamente.
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PROPUESTAS:
1 Garantizar la igualdad efectiva en el acceso a los servicios públicos:
Establecer un sistema permanente de cálculo del cupo que tienen que aportar
las Haciendas forales, el cual se apoye en criterios objetivos económicos y no en
una periódica negociación política.
Restablecer el objetivo del sistema de financiación de las comunidades
autónomas de garantizar la igualdad de acceso de los ciudadanos mediante una
nivelación total de la capacidad de prestación de servicios de las distintas
comunidades, frente a la garantía parcial, restringida a los servicios considerados
fundamentales, resultante de la última reforma, y que puede dar lugar a un
reparto más desigual en el futuro. Por ello, es imprescindible reforzar el estatus
legal del principio de garantía de igualdad de acceso de los ciudadanos a los
servicios públicos y clarificar su alcance mediante la incorporación a la Ley
Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) de una
garantía explícita de que los recursos asignados a cada comunidad autónoma no
dependerá de su capacidad fiscal, sino únicamente de sus necesidades de gasto.
Eliminar todos los aspectos del sistema que alejan arbitrariamente sus resultados
de los que se obtendría de las fórmulas de necesidades de gasto para reducir la
gran disparidad en los niveles de financiación por habitante que no dependen de
las diferencias en necesidades de gasto. Esto implicaría prescindir del Fondo de
Suficiencia, excepto como vehículo para financiación de las competencias
singulares, y los Fondos de Convergencia para pasar a repartir el conjunto de
recursos de acuerdo con la fórmula de necesidades de gasto tal y como se aplica
en las dotaciones del Fondo de Garantía. Con el fin de evitar fuertes recortes en
la financiación de algunas comunidades autónomas, convendría hacer una
transición suave desde la asignación actual.
Introducir ciertas mejoras en el procedimiento para cuantificar las necesidades
regionales de gasto mediante la utilización de información fácilmente disponible
y sin pérdida alguna de transparencia. En este sentido, habría que recuperar una
partida que permita sufragar los costes fijos ligados a las instituciones de
autogobierno y a otros servicios autonómicos, incorporar al sistema las
diferencias entre regiones en términos de sus niveles de precios y explorar la
posibilidad de introducir una corrección por el nivel de renta per capita.
2 Reforzar el principio de responsabilidad fiscal:
Dotar a las Comunidades Autónomas de competencias normativas sobre un
tramo de los principales tributos indirectos, aunque el poder de decisión en los
tramos autonómicos del IVA y de los impuestos deberá ejercerse de forma
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colegiada por el conjunto de comunidades, que deberán fijar tipos uniformes en
todo el territorio.
Aumentar el grado de responsabilidad fiscal de los gobiernos regionales mediante
un mayor control por parte de los ciudadanos y la eliminación del incentivo al
exceso de gasto que se produce cuando el que disfruta de los beneficios políticos
no soporta el coste político de pedir recursos a los contribuyentes. Se precisa una
separación clara de los impuestos compartidos en el tramo estatal y
autonómico que serían regulados de forma independiente y podrían tener tipos
diferentes, abandonando los actuales porcentajes. Igualmente habría que elevar
la visibilidad de ambos tramos en los recibos, las facturas y los impresos fiscales.
Establecer una restricción presupuestaria regional más dura para favorecer que
las Comunidades Autónomas dejen de considerar las transferencias de la
hacienda central como la única fuente o, al menos, preferente de ingresos
adicionales. Podría ser útil, la creación de algún obstáculo legal a la aportación de
fondos extraordinarios al sistema de financiación por parte de la hacienda
central, como por ejemplo el establecimiento en la LOFCA de la exigencia de que
la aportación del Estado al sistema sólo pueda modificarse mediante la reforma
de la ley ordinaria y la prohibición de aportaciones incondicionadas fuera del
sistema.
Conceder a las Comunidades Autónomas la potestad de introducir mecanismos
de copago en algunos de los principales servicios públicos con el fin de que pueda
convertirse en una fuente significativa de ingresos, habida cuenta de las presiones
demográficas y el actual sistema de prestaciones sociales. Aunque se deberían
aplicar criterios uniformes en todas las regiones, las Comunidades Autónomas
tendrían libertad para modificar al alza o la baja sus tarifas, dentro de ciertos
límites, pero asumiendo íntegramente las consecuencias presupuestarias de tales
decisiones.
3 Dotar a la financiación autonómica de instrumentos que garanticen el Estado de
Bienestar:
Estabilizar los ingresos autonómicos ante las fluctuaciones del ciclo y dotar a los
gastos de un sesgo de contención que contribuya a la racionalización y
sostenibilidad a largo plazo, con el fin de garantizar las prestaciones de Estado de
Bienestar que en una gran mayoría son gestionados por las Comunidades
Autónomas. Una manera de solucionar esta situación es tratar de ligar los
ingresos autonómicos a magnitudes corregidas que intentan aproximar lo que
serían los ingresos tributarios en circunstancias normales, de manera que, al
menos, una parte de la recaudación extraordinaria por encima de la norma de
los tramos autonómicos del IVA, IRPF e Impuestos especiales en la parte alta del
ciclo económico debería destinarse obligatoriamente a un Fondo de
Estabilización presupuestaria que serviría para complementar los ingresos
autonómicos en la parte baja del ciclo. Para evitar que las Comunidades
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Autónomas puedan deshacer esta limitación de ingresos por otro vía, se deberían
de restringir muy severamente sus posibilidades de financiación, imponiendo un
objetivo de equilibrio presupuestario año a año similar al de las corporaciones
locales.
4 Establecer poderes claros para el Estado sobre las haciendas autonómicas:
Permitir que la Administración del Estado desempeñe un papel de liderazgo y
coordinación, obligando en caso necesario a las autonomías a adoptar ciertas
medidas impopulares. En este sentido, sería oportuno definir en la legislación
sobre estabilidad presupuestaria situaciones concretas de emergencia
presupuestaria en las que el Gobierno pueda imponer medidas extraordinarias,
así como el alcance, la naturaleza y las Administraciones afectadas por ellas.
Además, debería de poder imponer límites a la contratación por parte de las
Administraciones Territoriales y disponer de un poder de veto sobre sus
presupuestos.
Someter a las Haciendas autonómicas a los mismos principios y reglas que debe
cumplir la Hacienda Central en materia de estabilidad presupuestaria. En
concreto, se debería establecer un techo de gasto vinculante, aprobado en el
Consejo de Política Fiscal y Financiera, y aplicar el principio de equilibrio en las
cuentas.
Reforzar las obligaciones de información a la Administración Central que debe
tener conocimiento, casi en tiempo real, de la ejecución presupuestaria de las
Administraciones Autonómicas. Igualmente, se debería implantar un sistema
nacional coordinado de control de pago a proveedores de las Administraciones
Públicas, especialmente en las áreas de sanidad y de educación.
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REFORMAS ESTRUCTURALES: LA JUSTICIA
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN
El elevado número de casos pendientes en los juzgados y tribunales españoles, superó a
finales de 2009 los tres millones, creciendo un 12,4% respecto del año anterior. Es decir, la
congestión creciente es el principal problema de la justicia española. La cantidad de asuntos
en trámite se mantuvieron casi constantes durante la primera mitad de la década, pero
desde 2004, cuando se situaba en unos dos millones, arrancó una tendencia al alza que
acabó por dispararse en 2008 y 2009.
De acuerdo con las diferentes jurisdicciones, en el ámbito contencioso-administrativo
finalizó 2009 con un volumen de asuntos en trámite equivalente al 122% del número de
asuntos ingresados, mientras que en el civil fue de un 66%, en lo social del 54% y en lo penal
de un 17%. Entre las diferentes causas de estos incrementos se encuentran la dinámica del
ciclo económico que favorece la litigiosidad civil (concursos, y embargos) y social
(reclamaciones por terminaciones de contratos laborales o reclamaciones por invalidez), la
promulgación de determinada legislación en lo penal (sobre violencia de género y de tráfico)
y los juicios sobre extranjería en los contencioso-administrativos.
Teniendo en cuenta que el presupuesto total del Estado y las Comunidades Autónomas
destinados a la Justicia en 2009 fue de 3.558 millones de euros y que las sentencias dictadas
por jueces y magistrados ascendieron a 1.623.122, se puede obtener uno de los indicadores
más característicos del proceso judicial: cada sentencia costó al contribuyente 2.192 euros.
PROPUESTAS
Medidas para reforzar la eficiencia y la rapidez en los distintos órdenes jurisdiccionales:
•
En el orden jurisdiccional civil se debería:
- incrementar la cuantía de los juicios verbales desde los 6.000 euros actuales,
hasta 25.000 o incluso 50.000 euros
- Elevar la cuantía del procedimiento monitorio desde 250.000 hasta 500.000 euros
y limitar drásticamente la posibilidad de desviar el asunto al juicio ordinario que
corresponda por el simple procedimiento de presentar un escrito de oposición (el
procedimiento monitorio dura de media 7,7 meses y el ordinario 12,2 meses).
- Aumentar la cuantía de los juicios que no requerirían defensa de un abogado
hasta los 1.500 euros con la condición de facilitar al secretario judicial una
dirección de correo electrónico a efectos de notificación.
- Introducir modificaciones en el sistema de recursos, reservando el de reposición a
la impugnación de errores materiales manifiestos aunque manteniendo siempre
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la exigencia de la protesta en el acto y estableciendo una tasa especial fija pero
disuasoria para determinadas apelaciones.
- Desjudicializar los procedimientos de jurisdicción voluntaria.
•
En el orden jurisdicción penal se deberían:
- Convertir determinadas falta en “semipúblicas”, que serían únicamente
perseguibles a instancias del agraviado, frente a las “públicas”, perseguibles de
oficio.
- Dejar sin contenido algunas o todas las faltas contra intereses generales y contra
el público de los títulos III y IV del Libro III del Código Penal, puesto que la
intervención administrativa sería más efectiva.
- Analizar la institución de la responsabilidad civil derivada de delito o falta a
efectos de limitar al máximo el recuso al orden jurisdiccional penal para ventilar
cuestiones de responsabilidad civil.
•
En cuanto al orden jurisdiccional contencioso-administrativo se podría:
- Ampliar el ámbito de actuación por cuantías del procedimiento abreviado de
13.000 a 50.000 euros.
- Establecer que las consultas vinculantes de la Dirección General de Tributos sean
directamente recurribles ante los tribunales, ya que incrementaría la seguridad
jurídica y reduciría el volumen de litigiosidad.
- Potenciar los mecanismos de extensión de las sentencias judiciales y suprimir la
doble instancia económica-administrativa y considerarlo con los Tribunales
Económico-Administrativos dado que añaden escaso valor al proceso de
depuración jurídica, aumenta los costes e incentiva la interposición de recursos o
reclamaciones marginales.
•
En el orden jurisdiccional social se debería:
- Limitar la posibilidad de recurrir en suplicación las sentencias que dicten los
Juzgados de lo Social en los procesos de impugnación de alta médica, así como en
los casos de sentencias íntegramente desestimatorias sobre el grado de
incapacidad permanente aplicable, y en los de las dictadas en reclamaciones cuya
cuantía no exceda los 3.000 euros.
- Adoptar medidas gestionadas por el Secretario Judicial tendentes a reducir el
número de suspensiones derivadas de la verificación previa del cumplimiento de
los requisitos para la celebración del juicio.
Medidas de oferta destinadas a reducir los costes de funcionamiento.
•
Procurar que las intervenciones concretas que se prevean masivas porque hayan de
afectar a muchos ciudadanos cada año sean preferentemente administrativas y sólo
penales cuando sea estrictamente necesario, con el fin de evitar el empleo de la
Justicia como una agencia reguladora.
•
Establecer nuevas demarcaciones judiciales teniendo en cuenta las realidades
económicas y políticas del Estado de las Autonomías.
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•
Dividir en dos niveles la actual justicia de instrucción y de primera instancia. El primer
para los asuntos más sencillos y el segundo para los de mayor complejidad. En cuanto
al primer nivel se deberían, por un lado, integrar las oficinas judiciales que existen en
cada órgano unipersonal en un servicio especializado de trabajo de un único tribunal
de cada demarcación y, por otro, estructurar los servicios comunes de la oficina
judicial con estrictos criterios de organización empresarial y generar economías de
escala procedentes de la especialización en tareas administrativas.
•
Sustituir la Audiencia Nacional por dos tribunales centrales independientes: el
Tribunal Central de lo Contencioso-Administrativo y el Tribunal Central de lo Penal.
•
Atribuir la ejecución de la política de dotaciones, la investigación penal, al Ministerio
Fiscal, así como tender, tras un debido análisis, a la supresión de las Audiencias
provinciales, de manera que sus competencias de apelación que no recayeran en los
tribunales de instancia deberían pasar a ser asumidas por los Tribunales Superiores
de Justicia.
•
Asegurar que el Tribunal Supremo cumpla misiones de estricta unificación de
doctrina o en interés de la ley, así como que se establezca por ley el carácter
vinculante de su jurisprudencia.
•
Garantizar en un plazo de tres años la completa interoperabilidad entre los sistemas
informáticos de los juzgados y tribunales españoles, para que los jueces y
magistrados puedan acceder en tiempo real a todos los procedimientos en trámite y
los finalizados con posterioridad a la fecha que se fije.
Medidas para mejorar la carrera judicial:
•
Destinar una parte significativa del programa de la escuela judicial a los aspectos
relacionados con las instituciones básicas de la economía productiva y las cuestiones
normativas más frecuentes.
•
Modificar los requisitos de ingreso a la carrera judicial y fiscal para enriquecer y
diversificar la formación de jueces y magistrados, mediante la posibilidad de hacer
uso de los conocimientos adicionales de que disponen los candidatos con otro título
universitario en las pruebas de acceso.
Medidas de demanda que incidan sobre los costes privados de acceso a las justicia en
casos claramente justificados:
•
Evitar la judicialización de procesos que puede resolver mejor la Administración
pública y reducir la tendencia a incrementar la criminalización de conductas, de
manera que se confíe la tarea de controlar y sancionar determinados
comportamientos a instancias administrativas, particularmente en materias de
tráfico.
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•
Promover el uso de medios alternativos de solución de conflictos. Entre ellos, uno
muy cercano al proceso judicial y de efectos muy similares es la transacción, cuyo
empleo debería potenciarse en las futuras reformas del sistema procesal. Asimismo,
es preciso impulsar la institución del arbitraje, tanto en el ámbito administrativo,
como en el ámbito privado.
•
Incorporar medidas legales que permitan evitar el uso estratégico de la litigación. Por
ejemplo, el rechazo injustificado de una transacción que hubiera resultado mejor o
tan beneficiosa como el resultado del proceso judicial debería ser una de las causas
de condena en costas o ser incorporada como una de las manifestaciones de la
ausencia de buena fe procesal.
•
Aproximar los costes reales en determinados supuestos, sobre todo en aquellos
casos en los que el coste de cada nueva demanda es cero. No obstante, es preciso la
existencia de un mecanismo de justicia gratuita para la defensa de sociedades
mercantiles en dificultades económicas y que precisen reclamar judicialmente sus
créditos por deudas públicas o privadas.
•
Reformara el sistema de imposición de costas para evitar que los Abogados de la
Administración pública reciban una doble retribución.
•
Finalmente, promulgar una legislación con una mayor claridad, calidad y estabilidad
que la actual, dado que evita imperfecciones y dudas que provoca parte de la actual
litigiosidad.
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REFORMAS ESTRUCTURALES: EL SISTEMA SANITARIO
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN
El desarrollo económico ha favorecido la creación y la extensión de los sistemas sanitarios en
los países avanzados, lo que ha supuesto uno de los mayores logros del sistema de
bienestar. Además, el futuro aumento de la riqueza de la población española irá
acompañado de una mayor dedicación de la renta al cuidado de la salud, ya que la demanda
de servicios sanitarios tiene un alta elasticidad renta, como demuestra su desarrollo en
economías más ricas.
No obstante, nos encontramos en una sociedad donde los recursos son escasos y las
necesidades infinitas y, por ello, es preciso analizar los elementos que conforman el sistema
sanitario actual y que van a determinar en un futuro. En este sentido, hay que destacar que
el envejecimiento de la población provocará que en tres décadas los 7 millones y medio de
personas mayores de 65 años se duplicarán, con el consecuente incremento del gasto
sanitario asociada a las personas de más edad.
Asimismo, existen otros dos retos para el futuro del sector. El primero se refiere a la
sostenibilidad de la situación actual, en la que los médicos españoles tienen unos salarios
significativamente inferiores a los de sus homólogos extranjeros, (y con frecuencia también
en productividad). El segundo, concerniente a la financiación de los nuevos productos
médicos cuyo valor añadido y su coste crecen muy rápidamente, planteando serias
dificultades para el gestor que lo sufraga.
En definitiva, nos encontramos ante un momento clave para acometer, antes de que sea
demasiado tarde, una reforma del sistema sanitario que experimentará a medio y largo
plazo un incremento de la presión para gastar más, así como unas restricciones
presupuestarias más estrictas. Habida cuenta de la magnitud del reto, es preciso aplicar un
enfoque global que persiga mejorar la gestión de la demanda y optimizar la oferta.
PROPUESTAS
Para mejorar la demanda:
•
El sistema sanitario no cuenta con límites a la cobertura cuyo resultado es que el
actual sistema público paga todo tipo de prestaciones, sin hacer distinción entre lo
esencial y lo prescindible. Para ello, es necesario elaborar un catálogo de
prestaciones públicas y eliminar aquellas cuyo coste-eficacia sea negativo o sean
consideradas claramente prescindibles.
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•
Promover un consumo responsable. España es uno de los pocos países que no ha
introducido mecanismos de cobro directo por la atención primaria y especializada, lo
que induce al abuso de los mismos, (la frecuencia para acudir al médico es en España
un 40% superior la media de la Unión Europea), cuyas únicas limitaciones son el
tiempo que se pierde en la espera y el desembolso parcial de los medicamentos. El
establecimiento de una aportación por parte del paciente o copago permite resolver
dos problemas: el uso excesivo y la escasa valoración de los servicios. El mecanismo
de copago tiene que garantizar la equidad y el acceso al sistema de salud y, por ello,
los grupos sociales de menor renta y los que requieran unos cuidados especiales
deben beneficiarse de exenciones o reducciones de cuota, y la cuota general debe
evitar que sea tan elevada que reduzca la demanda necesaria que produzca un
empeoramiento del estado de salud de la población a futuro.
En este contexto, la propuesta del documento puede servir de base para su
implantación: el establecimiento de un copago en el caso de atención primaria y
especializada de 2 euros para las rentas medias y de un 1 euro para las rentas bajas; y
de un copago entre cuatro y cinco veces más para las urgencias. En el caso de los
fármacos, pasar de un 40% de copago por parte de los trabajadores activos a un
copago del 45-50%, aunque las rentas bajas podrían pasar del 40% al 10%. Los
pensionistas tendrían un tratamiento similar a los trabajadores activos, donde se
distinguiría por renta y con unos porcentajes similares. Habría excepciones
importantes como los enfermos crónicos que seguirían con un copago del 10% y la
cantidad límite para el copago sería de 150-200 euros. Dichas medidas
proporcionarían un ahorro de unos 2.750 millones de euros. En cuanto a su
aplicación práctica, se podría utilizar el pago electrónico mediante la recarga de una
tarjeta que permita el descuento inmediato al recibir la prestación, siendo las
farmacias los principales lugares de recarga de la misma.
Asimismo, existen otros mecanismos para fomentar un consumo responsable como
las facturas sombras para dar a conocer el coste real del servicio; la creación de
centros de atención e información telefónicos/Internet; y el otorgamiento de la
capacidad de elección al paciente.
•
Impulsar políticas de prevención. A partir de la experiencia de algunos países de
nuestro entorno se observa que fomentar la prevención y la monitorización de los
propios pacientes, así como la puesta en marcha de planes integrales de salud
pública que promuevan hábitos saludables que han demostrado ser muy efectivos
para reducir factores de riesgo y controlar la posible incidencia de enfermedades.
Además, el precio de los medicamentos deberían volver a figurar en sus envases.
•
Cerrar el proceso de universalización de la asistencia sanitaria a todos los nacionales
y los extranjeros no comunitarios con permiso de residencia. Existe un número
considerable de personas (unas 150.000 en 2005) que no tienen derecho a la
asistencia sanitaria a cargo del Sistema Nacional de Salud, porque han agotado la
prestación contributiva por desempleo, han cerrado sus negocios o son profesionales
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pertenecientes a un Colegio que tenga sus propios instrumentos de protección social.
Por tanto, es necesario desligar el reconocimiento por parte de la Seguridad Social
del derecho a la asistencia sanitaria, puesto que ya no se financia ningún gasto
sanitario con cargo al sistema de protección social y porque es un imperativo legal.
Para los visitantes extranjeros no comunitarios se podría establecer un mecanismo
de compensación de los gastos causados, como por ejemplo, una tasa en los sistemas
de transportes con carácter finalista para la sanidad.
•
Clarificar el modelo del mutualismo administrativo correspondiente a MUFACE,
MUGEJU e ISFAS (que cubren a los funcionarios de la Administración General del
Estado, de la Judicatura y de las Fuerzas Armadas, respectivamente) y estudiar en
profundidad dichos sistemas, puesto que cuando los funcionarios eligen provisión
privada parece tener unos costes menores que el Sistema Nacional de Salud.
•
Reforzar el papel de la sanidad privada. Para ello, se debería avanzar en la
colaboración público privada y establecer unos requisitos nacionales de
homologación de los centros, con un sistema homogéneo de medición de resultados
y de calidad, para que el sector privado pueda ser un proveedor de servicios
sanitarios en igualdad con los centros públicos.
Por el lado de la oferta de prestaciones sanitarias:
•
Reformar la gestión de los recursos humanos con el fin de implicar y motivar a los
profesionales. En la atención primaria, los médicos deberían tener la suficiente
autonomía para gestionar un área sanitaria, sobre la base de unos objetivos de salud
y un presupuesto limitado. En la atención especializada, la mayor participación de los
profesionales se consigue mediante la dotación de mayor autonomía de gestión a las
unidades clínicas y la remuneración en función de resultados. Por otra parte, es
preciso evaluar los distintos tipos de gestión existentes, bajo el punto de vista
exclusivamente técnico, y apostar por la forma que se demuestre mejor para la
sostenibilidad del sistema sanitario, conscientes de que para lograr una mayor
eficiencia es necesaria la autonomía de gestión de los hospitales.
•
Obtener ganancias de productividad. Las mismas se pueden obtener a corto plazo
gracias a la externalización de los servicios no sanitarios y, a más largo plazo,
mediante la elaboración de planes integrales cuyo objetivo sea dedicar la mayor
parte del tiempo posible a actividades que creen valor en el paciente. Para
conseguirlo es necesario trabajar mediante gestión de procesos y en el marco de un
programa de calidad total, que incluya sistemas informáticos adecuados, la
eliminación progresiva del papel y la orientación a una ventanilla única. Además, los
centros sanitarios deben trabajar de manera programada en jornada de mañana y
tarde, con evaluaciones de los rendimientos asistenciales.
•
Mejorar la calidad y los resultados. La creación de unidades acreditadas para
determinadas patologías muy graves aumentará la calidad del servicio, gracias a su
mayor dedicación y especialización. La creación de centros de referencia debe ir
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acompañado del pertinente apoyo para el desplazamiento del paciente. Por otra
parte, el aumento de la transparencia permite detectar oportunidades de mejora. En
este sentido, se podría utilizar la infraestructura de la Agencia de la Calidad del
Sistema Nacional de Salud para elaborar anualmente y a nivel nacional una
comparativa de desempeño de los servicios sanitarios que incluyan resultados por
Comunidades Autónomas, centros sanitarios, y servicios clínicos.
•
Gestionar la innovación. Habida cuenta de la necesidad de gestionar de manera
proactiva la innovación, el desarrollo terapéutico y las prestaciones actuales para
asegurar la sostenibilidad del sistema sanitario en España, se podría realizar una
refundición de la Agencia de evaluación de Tecnologías Sanitarias, con la
participación de las Comunidades Autónomas. Esta debería tener la capacidad
ejecutiva de detallar la cartera de prestaciones del sistema nacional de salud,
establecer criterios de priorización del gasto y determinar la financiación o no de la
innovación a través de metodologías que evalúen el coste y la eficiencia de la misma.
•
Farmacias. En relación con el gasto farmacéutico se debería avanzar en la
prescripción por principio activo y que la Agencia Europea del Medicamento debería
establecer nuevos criterios que definieran cuales son los fármacos realmente
innovadores y, por tanto, no sometidos a este tipo de prescripción ni a precios de
referencia. Asimismo, habría que explorar la posibilidad de una central de compras
nacional de medicamentos de uso hospitalario. En cuanto a las oficinas de farmacia
se podrían realizar ciertas mejoras. Por ejemplo, las distancias mínimas de
establecimiento tendrían que cambiarse por isócronas máximas de acceso de los
ciudadanos a las farmacias. La posibilidad de dar entrada a cadenas farmacéuticas
que asuman la instalación y funcionamiento de oficinas en ubicaciones poco
rentables, como contrapartida a otras situadas en lugares estratégicos. Finalmente
debería derogarse el Real Decreto Ley 5/2000 de medidas urgentes de contención del
gasto farmacéutico público y de racionalización del uso de los medicamentos,
aunque tendría que establecerse un sistema de márgenes no general, ni basado
únicamente en el precio.
•
Crear la Agencia Ejecutiva para el Sistema Nacional de Salud. Ésta integraría los
instrumentos que inciden sobre los aspectos del Sistema que resultan determinantes
para garantizar la interterritorialidad de las actuaciones y para el funcionamiento
coordinado y homogeneizado de los diversos servicios de salud autonómicos.
Para más información:
ERICA ALONSO ALBA
Jefa de prensa del IEE
91 782 05 83
ealonso@ieemadrid.com
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